Bundesgesetz zur Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsicht und zu Änderungen der Bundesgerichtsbarkeit

Bundesgesetz zur Reform der Bundesanwaltschaft und ih- rer Aufsicht und zu Änderungen der Bundesgerichtsbar- keit

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

Bern, 24. Juni 2026

Übersicht

Die Vorlage beinhaltet, in Umsetzung der gleichlautenden Motionen 21.3970 der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates und 21.3972 der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates (Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer Auf- sicht), zum einen punktuelle Anpassungen der Rechtsgrundlagen der Bundesan- waltschaft und ihrer Aufsicht. Zum andern sieht die Vorlage, basierend auf den Erkenntnissen des Bundesrates in seinem Bericht in Erfüllung des Postulates

19.3570 Jositsch (Überprüfung von Struktur, Organisation, Zuständigkeit und

Überwachung der Bundesanwaltschaft), eine punktuelle Neuverteilung der Straf- verfolgungskompetenzen zwischen dem Bund und den kantonalen Behörden vor sowie die Verankerung gewisser Verfahrensvorschriften bei Zuständigkeitskonflik- ten zwischen diesen Parteien.

Ausgangslage

Die beiden gleichlautenden Motionen 21.3970 der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates und 21.3972 der Kommissionen für Rechtsfragen des Nationalrates, «Re- form der Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsicht» beauftragen den Bundesrat, eine Reform der Rechtsgrundlagen der Bundesanwaltschaft (BA) und ihrer Aufsicht (AB- BA) vorzulegen. Dabei sollen die Erkenntnisse aus dem Schlussbericht der beiden Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) vom 22. Juni 2021 zur Inspektion «Aufsichts- verhältnis zwischen der Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsichtsbehörde» und die Er- fahrungen der Gerichtskommission (GK) im Zusammenhang mit der Amtsenthebung bzw. Nichtwiederwahl und der Strafverfolgung von Mitgliedern der Bundesanwalt- schaft die Grundlage der Gesetzesänderungen bilden. Der Bundesrat hat am 11. Oktober 2023 aufgrund seiner im Bericht in Erfüllung des Postulates 19.3570 Jositsch (Überprüfung von Struktur, Organisation, Zuständigkeit und Überwachung der Bundesanwaltschaft) gewonnenen Erkenntnisse zudem das Eidgenössische Polizei- und Justizdepartement (EJPD) einerseits beauftragt, eine Vernehmlassungsvorlage auszuarbeiten, die insbesondere eine punktuelle Überarbei- tung der Abgrenzung der Strafverfolgungskompetenzen zwischen dem Bund und den Kantonen enthält (Art. 23 ff. Strafprozessordnung, StPO, SR 312.0) sowie Verfahrens- vorschriften bei Zuständigkeitskonflikten zwischen der Bundesanwaltschaft und den kantonalen Behörden im Gesetz verankert (Art. 28 StPO). Andererseits hat der Bun- desrat das EJPD beauftragt zu prüfen, ob alle terroristischen Straftaten des Strafge- setzbuches (StGB, SR 311.0) voraussetzungslos in die Strafverfolgungskompetenz des Bundes überführt werden sollen (Art. 23 Abs. 1 StPO) und gegebenenfalls die nötigen Gesetzesänderungen vorzuschlagen.

Im Zusammenhang mit terroristischen Straftaten beauftragt die Motion 24.3819 der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrates (SiK-N), «Strafverfahren gegen eine minderjährige Person wegen einer terroristischen Straftat. Einführung einer Meldepflicht» den Bundesrat, die gesetzlichen Grundlagen für die Meldepflicht an den Bund zu schaffen, wenn kantonale Behörden gegen eine minderjährige Person ein Strafverfahren wegen solcher Straftaten eröffnen.

Bei der Umsetzung der beiden Motionen 21.3970 der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates und 21.3972 der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates «Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsicht» stützt sich die Vorlage auf die

12 Empfehlungen der GPK. Eine vertiefte Auseinandersetzung mit diesen Empfehlun-

gen ergibt jedoch, dass bei einzelnen Empfehlungen eine Umsetzung überhaupt oder eine solche auf Stufe Gesetz nicht sinnvoll bzw. nötig erscheint. Dies betrifft die For- derungen nach umfassender Akteneinsicht der AB-BA, der Professionalisierung der AB-BA, der Angliederung der AB-BA an die Parlamentsdienste und des Ausschlusses der Abgeltung von Überstunden oder nicht-bezogener Ferien durch die Mitglieder der Spitze der BA. Demgegenüber führt der Vorentwurf folgende Änderungen ein: Ein Anhörungsrecht der AB-BA gegenüber der GK bei der Besetzung der durch die Bun- desversammlung gewählten Mitgliedern der BA, eine Präzisierung des Umfangs der Aufsicht der AB-BA über die BA, eine Kompetenz der AB-BA, Zeugeneinvernahmen anzuordnen, die Kompetenz der AB-BA zur vorsorglichen Freistellung von gewählten Mitgliedern der BA, die Kompetenz der AB-BA, externe Personen mit der Durchfüh- rung von Disziplinaruntersuchungen zu betrauen, Verlängerung der Amtsdauer der Mitglieder der BA und Änderungen bei der Anstellung der übrigen Staatsanwältinnen und Staatsanwälte des Bundes, Änderungen bei der Verfolgung von Straftaten von den durch die Bundesversammlung gewählten Mitgliedern der BA sowie bei der Stellung und Aufsicht über die a.o. Bundesanwälte und Bundesanwältinnen sowie die a.o. Staatsanwälte oder Staatsanwältinnen, und schliesslich die Einführung eines Be- schwerderechts gegen Amtsenthebung von den durch die Bundesversammlung ge- wählten Mitgliedern der BA. Die Vorlage schlägt zudem in Erfüllung des Auftrages des Bundesrates vom 11. Ok- tober 2023 im Zusammenhang mit dem Bericht in Erfüllung des Postulates 19.3570 Jositsch im Wesentlichen folgende Änderungen vor: - Nicht nur gewisse, sondern alle Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Per- sonen sollen der Strafverfolgungskompetenz des Bundes unterstellt werden (Art.

23 Abs. 1 Bst. a VE-StPO).

• Dies soll auch für alle Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Räumlichkei- ten, Archive oder Schriftstücke diplomatischer Missionen und konsularischer Posten gelten sowie neu auch für alle Straftaten gegen die genannten Objekte ständiger Missionen und internationaler Organisationen (Art. 23 Abs. 1 Bst. abis VE-StPO).
• Alle terroristischen Straftaten des StGB sollen neu voraussetzungslos der Straf- verfolgungskompetenz des Bundes unterstellt werden (Art. 23 Abs. 1 Bst. hbis und Art. 24 Abs. 1 VE-StPO).
• Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte (Art. 285 StGB) und Hinde- rung an einer Amtshandlung (Art. 286 StGB) sollen neu der Strafverfolgungs- kompetenz der Kantone unterstellt werden, sofern diese Straftaten gegen «Ange- stellte des öffentlichen Verkehrs» gerichtet sind (Art. 23 Abs. 1 Bst. hter VE- StPO).

• Die Regelungen betreffend die Delegation von Straftaten und die mehrfache Zu- ständigkeit sollen vereinfacht resp. präzisiert werden (Art. 25 f. VE-StPO).
• Schliesslich sollen gewisse Verfahrensvorschriften insbesondere im Zusammen- hang mit den Zuständigkeitskonflikten zwischen der Bundesanwaltschaft und den kantonalen Behörden in der StPO verankert werden (Art. 28, Art. 40 VE-StPO). In Umsetzung der Motion 24.3819 der SiK-N schlägt die Vorlage schliesslich vor, die Untersuchungsbehörden zu verpflichten, dem Bund die Eröffnung von Strafverfahren gegen Minderjährige wegen Verdachts auf terroristische Straftaten zu melden.

Übersicht 2

1 Ausgangslage 8

1.1 Handlungsbedarf 8

1.1.1 Motionen 21.3970 und 21.3972 der Kommissionen für

Rechtsfragen des Stände- und des Nationalrates «Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsicht» 8

1.1.2 Postulat 19.3570 Jositsch «Überprüfung von Struktur,

Organisation, Zuständigkeit und Überwachung der Bundesanwaltschaft» 10

1.1.2.1 Arbeitsgruppe 10

1.1.2.2 Gesetzgebungs- und Prüfungsauftrag 11

1.1.3 Motion 24.3819 der Sicherheitspolitischen Kommission

des Nationalrates «Strafverfahren gegen eine minderjährige Person wegen einer terroristischen Straftat. Einführung einer Meldepflicht» 11

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung 12

1.2.1 Verzicht auf die Umsetzung von Empfehlungen der GPK

auf Gesetzesänderungen 12

1.2.1.1 Umfassendes Akteneinsichtsrecht der AB-BA 12

1.2.1.2 Professionalisierung der AB-BA, höhere

Entschädigung ihrer Mitglieder, bessere Ausstattung mit Ressourcen 13

1.2.1.3 Administrative Angliederung der AB-BA an die

Parlamentsdienste 15

1.2.2 Empfehlungen der GPK auf Prüfung 15

1.2.2.1 Befugnis der AB-BA zur Durchführung von

Administrativuntersuchungen 15

1.2.2.2 Aufnahme des Instruments der Empfehlung ins

Gesetz 16

1.2.2.3 Einführung einer kollektiven Leitung der

Bundesanwaltschaft 17

1.2.2.4 Übertragung der Kompetenz zur Ernennung von

Staatsanwältinnen und Staatsanwälten an die Leitenden Staatsanwältinnen und Staatsanwälte 20

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu

Strategien des Bundesrates 21

2 Grundzüge der Vorlage 21

2.1 Zur Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsicht 21

2.1.1 Einleitende Bemerkungen 21

2.1.2 Information der AB-BA gegenüber der GK vor der

Auswahl der durch die Bundesversammlung zu wählenden Mitglieder der BA 21

2.1.3 Präzisierung des Umfangs der Aufsicht und des

Weisungsrechts der AB-BA 22

2.1.4 Kompetenz der AB-BA zur Anordnung von

Zeugeneinvernahmen 22

2.1.5 Kompetenz der AB-BA zur vorsorglichen Freistellung

von gewählten Mitgliedern der BA 23

2.1.6 Kompetenz der AB-BA, externe Personen mit der

Durchführung von Disziplinaruntersuchungen zu betrauen 23

2.1.7 Verlängerung der Amtsdauer der Mitglieder der BA und

Anstellung der übrigen Staatsanwältinnen und Staatsanwälte des Bundes 24

2.1.8 Straftaten von durch die Bundesversammlung gewählten

Mitgliedern der BA sowie Stellung und Aufsicht über die a.o. Bundesanwälte und Bundesanwältinnen sowie die a.o. Staatsanwälte oder Staatsanwältinnen 26

2.1.9 Beschwerderecht gegen Amtsenthebung 27

2.2 Zu den Änderungen der Bundesgerichtsbarkeit 29

2.2.1 Einleitende Bemerkungen 29

2.2.2 Verzicht auf Änderung im Bereich Sprengstoffdelikte

(Art. 23 Abs. 1 Bst. d StPO) 30

2.2.3 Punktuelle Neuzuordnung der sachlichen Zuständigkeit

(Art. 23 und 24 StPO) 32

2.2.3.1 Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte

Personen und Räumlichkeiten, Archive oder Schriftstücke diplomatischer Missionen und konsularischer Posten (Art. 23 Abs. 1 Bst. a und b StPO) 33

2.2.3.2 Strafbare Handlungen gegen die öffentliche

Gewalt (Art. 23 Abs. 1 Bst. h StPO) 35

2.2.3.3 Terroristische Straftaten 36

2.2.4 Delegation von Strafsachen zur Untersuchung und

Beurteilung an die Kantone (Art. 25 StPO) 39

2.2.5 Mehrfache Zuständigkeit (Art. 26 StPO) 40

2.2.6 Verfahrensvorschriften zur Lösung von

Zuständigkeitskonflikten (Art. 28 StPO) 41

2.2.7 Einführung einer Meldepflicht für

Untersuchungsbehörden bei Verdacht auf terroristische Straftaten 42

2.3 Umsetzungsfragen 42

3 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln 43

3.1 Änderung des Verantwortlichkeits-, des Verwaltungsverfahrens-,

des Verwaltungsgerichts- und des Strafbehördenorganisationsgesetzes 43

3.1.1 Verantwortlichkeitsgesetz 43

3.1.2 Verwaltungsverfahrensgesetz 43

3.1.3 Verwaltungsgerichtsgesetz 43

3.1.4 Strafbehördenorganisationsgesetz 43

3.2 Änderung der Strafprozessordnung 48

3.3 Jugendstrafprozessordnung 58

4 Auswirkungen auf den Bund und die Kantone 59

4.1 Zur Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsicht 59

4.2 Zu den Änderungen der Bundesgerichtsbarkeit 59

5 Rechtliche Aspekte 60

5.1 Verfassungsmässigkeit 60

5.1.1 Gesetzgebungskompetenz 60

5.1.2 Grundrechtskonformität 60

5.1.2.1 Zur Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer

Aufsicht 60

5.1.2.2 Zu den Änderungen der Bundesgerichtsbarkeit 61

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 61

5.2.1 Zur Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsicht 61

5.2.2 Zu den Änderungen der Bundesgerichtsbarkeit 61

5.3 Erlassform 61

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 62

5.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der

fiskalischen Äquivalenz 62

5.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 62

5.7 Datenschutz 62

6 Literaturverzeichnis 63

6.1 Materialien 63

6.2 Wissenschaftliche Literatur 64

Titel Rechtstext (Entwurf) BBl 2026 ...

Erläuternder Bericht

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf

1.1.1 Motionen 21.3970 und 21.3972 der Kommissionen

für Rechtsfragen des Stände- und des Nationalrates «Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsicht» Anlass für die Vorlage sind zum einen die beiden gleichlautenden Motionen 21.3970 der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates und 21.3972 der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates, «Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer Auf- sicht». Die Motionen wurden am 15. September 2021 im Ständerat resp. am 21. Sep- tember 2021 im Nationalrat angenommen und an den Bundesrat überwiesen. 1 Die beiden Vorstösse beauftragen den Bundesrat, eine Reform der Rechtsgrundlagen der Bundesanwaltschaft (BA) und ihrer Aufsicht (AB-BA) vorzulegen. Grundlage für den gesetzgeberischen Handlungsbedarf sollen die Erkenntnisse sein aus:

• dem Schlussbericht der beiden Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) vom 22. Juni 2021 zur Inspektion «Aufsichtsverhältnis zwischen der Bundesanwalt- schaft und ihrer Aufsichtsbehörde»2,
• den Erfahrungen der Gerichtskommission (GK) im Zusammenhang mit der Amtsenthebung bzw. Nichtwiederwahl und der Strafverfolgung von Mitgliedern der Bundesanwaltschaft,
• den Arbeiten zur Umsetzung des Postulats Jositsch (19.3570). Die Reform solle sich im Rahmen des «Status Quo Plus» gemäss erwähntem GPK- Bericht bewegen, wobei namentlich die Wahlzuständigkeit für die gewählten Mitglie- der der BA und die Mitglieder der AB-BA beim Parlament verbleiben solle. Der Schlussbericht der GPK enthält in Ziffer 4 insgesamt 18 «Feststellungen und Empfehlungen der GPK», wovon sechs reine Feststellungen sind (Schlussbericht Ziff. 4, Punkte 1, 4, 5, 6, 11 und 12) und die restlichen mögliche oder konkrete Prüf- aufträge («Allenfalls könnte geprüft werden …» bzw. «In diesem Zusammenhang wäre zu prüfen, ob …») sowie konkrete Anliegen zu Gesetzesänderungen. Die GPK zog ihre Schlussfolgerungen gestützt auf ein Gutachten, das sie bei den Professoren Christopher Geth und Benjamin Schindler in Auftrag gegeben hatten. Der Auftrag lautete dahingehend, gestützt auf die Ergebnisse des Berichts der GPK vom 24. Juni 20203 eine rechtliche Einordnung vorzunehmen und Verbesserungsvor- schläge zur Ausgestaltung der rechtlichen Grundlagen der AB-BA und der organisa- tionsrechtlichen Grundlagen der BA zu unterbreiten. Die Gutachter lieferten ihren Be-

1 www.parlament.ch > Ratsbetrieb > Curia Vista > Erweiterte Suche > Geschäftsnummern

21.3970 und 21.3972.

2 Schlussbericht GPK 2021, Aufsichtsverhältnis.

3 Bericht GPK 2020, Aufsichtsverhältnis.

richt am 3. Februar 2021 ab4. Mit Bericht vom 28. April 2021 beantworteten die Gut- achter Ergänzungsfragen der GPK zu beiden Themen «Übertragung der Kompetenz zur Wahl, Wiederwahl und Amtsenthebung der Leitungspersonen der Bundesanwalt- schaft an die AB-BA» sowie «kollektive Leitung der Bundesanwaltschaft».5 Die Fest- stellungen und Empfehlungen der GPK in ihrem Schlussbericht verweisen zum Teil auf dieses Gutachten und erschliessen sich mitunter erst durch dessen Beizug voll- ständig. Soweit zum Verständnis notwendig wird im Folgenden auch auf das Gutach- ten Geth/Schindler Bezug genommen. Gleiches gilt bezüglich des Tätigkeitsberichts der AB-BA 2020 vom 8. März 20216. Der Schlussbericht der GPK verweist zum Teil auch auf dortige Ausführungen und Vorschläge der AB-BA. Insgesamt kommen die GPK zum Schluss, die Aufsicht über die BA sei tendenziell zu stärken. Die Erfahrungen der GK im Zusammenhang mit der Amtsenthebung bzw. Nichtwie- derwahl und der Strafverfolgung von Mitgliedern der BA, die gemäss den beiden Mo- tionen Grundlagen für den gesetzgeberischen Handlungsbedarf bilden sollen, finden sich im Schreiben von Prof. em. Georg Müller vom 19. September 2020 an die GK. Mit diesem Schreiben erfüllte der Verfasser den Auftrag der GK, die Mängel aufzu- listen, die im Zusammenhang mit dem Amtsenthebungsverfahren gegen den damali- gen Bundesanwalt festgestellt wurden, und Lösungsmöglichkeiten vorzuschlagen. Das Schreiben stellt fünf gesetzgeberische Mängel fest, wobei zur Behebung vier Än- derungen der Verordnung der Bundesversammlung über das Arbeitsverhältnis und die Besoldung des Bundesanwaltes oder der Bundesanwältin sowie der Stellvertretenden Bundesanwälte oder Bundesanwältinnen vom 1. Oktober 20107 vorgeschlagen wer- den. Gemäss Artikel 3a Absatz 1 Bst. a des Vernehmlassungsgesetzes vom 18. März 20058 (VlG) kann auf eine Vernehmlassung verzichtet werden, wenn das Vorhaben vorwie- gend die Organisation oder das Verfahren von Bundesbehörden oder die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Bundesbehörden betrifft. Das ist bei einer Änderung der erwähnten Parlamentsverordnung der Fall. Deshalb beabsichtigt der Bundesrat, die Vorschläge von Prof. em. Georg Müller später zu prüfen und die allenfalls nötigen Änderungen der Parlamentsverordnung dem Parlament zusammen mit dem Entwurf zu unterbreiten.

Das Gleiche gilt für die Empfehlung der GPK auf eine Anpassung des geltenden Rechts, damit die von der Bundesversammlung gewählten Mitglieder der BA im Falle der Auflösung des Arbeitsverhältnisses keine Abgeltung von Überstunden oder nicht- bezogener Ferien geltend machen können. Das Arbeitsverhältnis und die Besoldung der von der Bundesversammlung gewählten Mitglieder der BA werden durch die Ver- ordnung der Bundesversammlung über das Arbeitsverhältnis und die Besoldung des Bundesanwaltes oder der Bundesanwältin sowie der Stellvertretenden Bundesanwälte

4 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Gutachten.

5 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Ergänzungsfragen Gutachten.

6 Tätigkeitsbericht der AB-BA 2020 vom 8. März 2021, Bericht zu Handen der Bundesver- sammlung gemäss Artikel 29 des Strafbehördenorganisationsgesetzes. Publiziert unter: www.ab-ba.admin.ch > Tätigkeitsberichte > Tätigkeitsbericht 2021. 7 SR 173.712.23 8 SR 172.061

oder Bundesanwältinnen vom 1. Oktober 2010 geregelt. Die Umsetzung der Empfeh- lung der GPK hat deshalb diese Parlamentsverordnung zu erfolgen.

1.1.2 Postulat 19.3570 Jositsch «Überprüfung von

Struktur, Organisation, Zuständigkeit und Überwachung der Bundesanwaltschaft» Zum andern sollen in dieser Vorlage Änderungen der Strafprozessordnung9 (StPO) vorgenommen werden, die ihren Ursprung im Postulat 19.3570 Jositsch «Überprü- fung von Struktur, Organisation, Zuständigkeit und Überwachung der Bundesanwalt- schaft» haben. Dieses Postulat beauftragte den Bundesrat zu prüfen und Bericht zu erstatten, ob Anpassungen in der Struktur, Organisation, Zuständigkeit und Überwa- chung der Bundesanwaltschaft notwendig oder zweckmässig sind. Namentlich sollte geklärt werden, ob die im Reglement vom 11. Dezember 2012 über die Organisation und Verwaltung der Bundesanwaltschaft festgelegte Struktur und Organisation der Bundesanwaltschaft zweckmässig und den Anforderungen ange- messen sind (Ziff. 1 des Postulates), die in den Artikeln 23 ff. der StPO geregelte Zuständigkeit der Bundesanwaltschaft zweckmässig und den Bedürfnissen einer wirksamen Strafverfolgung angemessen ist (Ziff. 2 des Postulates) und die in den Ar- tikeln 23 ff. des Strafbehördenorganisationsgesetzes geregelte Aufsicht über die Bun- desanwaltschaft den an sie gestellten Anforderungen entspricht (Ziff. 3 des Postula- tes). Begründet wird das Postulat damit, dass die Bundesanwaltschaft und insbesondere der Leiter der Behörde seit Jahren in der Kritik stünden. Auffallend sei dabei, dass auch bei personellen Wechseln an der Spitze der Bundesanwaltschaft die Kritik ange- halten habe. Es stelle sich daher die grundsätzliche Frage, ob ein strukturelles Problem bestehe, das sich durch personelle Anpassungen nicht aus der Welt schaffen lasse, ob also die Struktur, Organisation, Zuständigkeit und Aufsicht der Bundesanwaltschaft, wie sie seit Beginn des Jahrtausends bestünden, anzupassen seien. Am 14. Dezember 2020 hat der Ständerat das Postulat angenommen, allerdings be- schränkt auf Ziffer 2 (Überprüfung der Zuständigkeit der Bundesanwaltschaft).10

1.1.2.1 Arbeitsgruppe

Für die Abklärung der Fragestellung im Zusammenhang mit Ziffer 2 des Postulates

19.3570 Jositsch beauftragte das Eidgenössische Polizei- und Justizdepartement

9 SR 312.0 10 www.parlament.ch > Ratsbetrieb > Curia Vista > Erweiterte Suche > Geschäftsnummer 19.3570.

(EJPD) eine Arbeitsgruppe11 unter der Co-Leitung von Herrn Prof. Dr. Martin Dum- ermuth12 und von Herrn Dr. Urs Hofmann13. Die Arbeitsgruppe erstellte eine Auslegeordnung und prüfte auf dieser Basis, ob sich die Grundstruktur der heutigen Zuständigkeitsordnung bewährt hat und ob es bezüg- lich der verschiedenen Zuständigkeitsfelder Anpassungsbedarf gibt. Zudem definierte sie die Stossrichtung für notwendige Anpassungen der Zuständigkeitsordnung. Die Ergebnisse dieser Arbeiten sowie die Haltung des Bundesrates sind in dem vom Bun- desrat am 11. Oktober 2023 verabschiedeten Postulatsbericht festgehalten.14

1.1.2.2 Gesetzgebungs- und Prüfungsauftrag

Basierend auf dem im Postulatsbericht festgestellten gesetzgeberischen Handlungs- bedarf hat der Bundesrat das EJPD am 11. Oktober 2023 beauftragt, eine dementspre- chende Vernehmlassungsvorlage auszuarbeiten.15 Zudem hat er das EJPD beauftragt, vertieft zu prüfen, ob eine Übertragung aller ter- rorismusbezogenen Straftaten des Strafgesetzbuches16 (StGB) in die zwingende Bun- desgerichtsbarkeit gemäss Artikel 23 StPO vorzunehmen ist.17

1.1.3 Motion 24.3819 der Sicherheitspolitischen

Kommission des Nationalrates «Strafverfahren gegen eine minderjährige Person wegen einer terroristischen Straftat. Einführung einer Meldepflicht» Schliesslich soll im Rahmen der Vorlage die Motion 24.3819 der SiK-N, «Strafver- fahren gegen eine minderjährige Person wegen einer terroristischen Straftat. Einfüh- rung einer Meldepflicht» umgesetzt werden. Die Motion wurde am 2. Dezember 2024 im Nationalrat resp. am 18. März 2025 im Ständerat angenommen und an den Bun- desrat überwiesen.18

11 Die Arbeitsgruppe setzte sich zusammen aus Vertreterinnen und Vertretern der Praxis (Bundesanwaltschaft, Staatsanwaltschaft, Polizei, Anwaltschaft, Bundesstrafgericht) und Fachgremien (KKJPD, Konferenz der kantonalen Polizeikommandanten KKPKS, Schweizerische Staatsanwaltschaftskonferenz SSK, Aufsichtsbehörde über die Bundes- anwaltschaft AB-BA). Zur Zusammensetzung der Arbeitsgruppe im Detail s. Postulats- bericht, Ziff. 1.3.1, Fn 6.

12 Bis Ende August 2021 Direktor des Bundesamtes für Justiz (BJ).

13 Bis Ende 2020 Justizdirektor des Kantons Aargau und Präsident der Konferenz der Kan- tonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD). 14 Postulatsbericht, Ziff. 6 f. (s. «Beurteilung Reformbedarf durch die Arbeitsgruppe» und «Haltung des Bundesrates») und Ziff. 9.

15 Postulatsbericht, Ziff. 9.

16 SR 311.0

17 Postulatsbericht, Ziff. 9.

18 www.parlament.ch > Ratsbetrieb > Curia Vista > Erweiterte Suche > Geschäftsnummer 24.3819.

Die Motion beauftragt den Bundesrat, die gesetzlichen Grundlagen für eine Melde- pflicht an den Bund zu schaffen, wenn kantonale Behörden gegen eine minderjährige Person ein Strafverfahren wegen einer terroristischen Straftat eröffnen. Dabei ist auf eine kohärente Ausgestaltung zur Strafverfolgung von Erwachsenen zu achten. Begründet wird dies damit, dass es keine Jugendanwaltschaft des Bundes gebe, wel- che bei terroristischen Straftaten von Minderjährigen aktiv werde. Für Kantone, wel- che für diese Fälle verantwortlich seien, gebe es keine Verpflichtung die Bundesbe- hörden über die Eröffnung eines solchen Strafverfahrens in Kenntnis zu setzen. Mit der Einführung einer Meldepflicht für kantonale Behörden werde die Terrorismusbe- kämpfung schweizweit gestärkt, da die zuständigen Bundesbehörden einen vollstän- digen Überblick über Terrorismusdelikte erhielten.

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Der Schlussbericht der GPK enthält 18 «Feststellungen und Empfehlungen». Einen Teil der empfohlenen Änderungen schlägt der Bundesrat zur Umsetzung vor (dazu Ziff. 2.1), bei anderen hat eine vertiefte Prüfung ergeben, dass sich Änderungen nicht als sinnvoll erweisen (dazu Ziff. 1.2.1). Drittens schliesslich enthält der Schlussbe- richt auch Empfehlungen zur blossen Prüfung, deren Ergebnis in Ziffer 1.2.2 darge- stellt werden.

1.2.1 Verzicht auf die Umsetzung von Empfehlungen der

GPK auf Gesetzesänderungen

1.2.1.1 Umfassendes Akteneinsichtsrecht der AB-BA

Die GPK empfehlen, gesetzlich festzuschreiben, dass sich das Einsichtsrecht der AB- BA nicht auf Akten abgeschlossener Verfahren beschränkt, sondern auch solche lau- fender Verfahren umfasst. Der Bundesrat sieht dagegen keinen gesetzgeberischen Handlungsbedarf, denn Artikel 30 Absatz 2 Strafbehördenorganisationsgesetz vom 19. März 201019 (StBOG) gewährt Personen, die von der AB-BA Abklärungen bei der BA betraut sind, ein umfassendes Akteneinsichtsrecht und beschränkt dieses nicht auf Akten abgeschlossener Verfahren. Auch die Ausführungen der Gutachter Geth und Schindler20 lassen sich nach dem Verständnis des Bundesrates nicht als Auffor- derung zu einer Gesetzesänderung verstehen.

19 SR 173.71 20 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Gutachten, S. 81 («… ist es deshalb erforderlich, dass das Akteneinsichtsrecht auch in laufende Verfahren möglich bleibt.»).

1.2.1.2 Professionalisierung der AB-BA, höhere

Entschädigung ihrer Mitglieder, bessere Ausstattung mit Ressourcen Die Empfehlungen der GPK basieren auf deren Absicht, am bestehenden Modell der Aufsicht festzuhalten, die Aufsicht der AB-BA aber durch gezielte Massnahmen zu stärken. Eine davon ist die Professionalisierung der AB-BA, womit gemäss der GPK auch höhere Entschädigungen und eine bessere Ausstattung mit Ressourcen für das Sekretariat verbunden sein sollen. Der Schlussbericht der GPK enthält keine näheren Angaben zur angeregten Professi- onalisierung der AB-BA. Solche lassen sich jedoch dem Gutachten Geth/Schindler entnehmen, das Grundlage für den Schlussbericht der GPK bildet. Nach Ansicht der Gutachter hätte sich seit 2011 gezeigt, dass die AB-BA ihre Aufgabe nicht mit der notwendigen Gründlichkeit habe wahrnehmen können, weil die zeitlichen Ressourcen ihrer Mitglieder nicht genügen würden und auch das Sekretariat nicht über die nötigen Ressourcen verfüge. Die Gutachter halten deshalb eine Abkehr vom bisherigen Mi- lizsystem der Mitglieder der AB-BA für prüfenswert, indem diese neu fest angestellt werden sollten. Für das Präsidium sei ein Anstellungsgrad von 60–100% und für die übrigen Mitglieder ein solcher von 20–30% vorzusehen.21 Der Bundesrat erachtet ein Modell der Festanstellung der Mitglieder der AB-BA aus mehreren Gründen als kaum tauglich und wenig sinnvoll. Zunächst stellt das heutige auf dem Milizgedanken basierende System sicher, dass verschiedene praktische Berufserfahrungen in die AB-BA einfliessen. Es erscheint dem Bundesrat zweifelhaft, ob sich auch bei einer Festanstellung qualifizierte Perso- nen in genügender Zahl für eine Tätigkeit in der AB-BA finden liessen. So dürfte es beispielsweise nicht sehr wahrscheinlich sein, dass ein ordentlicher Professor oder eine ordentliche Professorin seine bzw. ihre universitäre Tätigkeit zu Gunsten des Prä- sidiums der AB-BA vollständig aufgeben würde. Selbst bei einer Teilzeit-Anstellung von 60% oder 80% wäre es nur schwer vorstellbar, dass die ordentliche Professur in der restlichen Zeit weitergeführt werden könnte. Auch würde sich die Frage stellen, ob die Professorin oder der Professor nach Beendigung der Tätigkeit als Präsidentin oder Präsident der AB-BA wieder vollständig zur ursprünglichen Tätigkeit zurück- kehren könnte. Diese Überlegungen gelten gleich oder ähnlich auch für die übrigen in der AB-BA vertretenen Berufe.

Weiter dürfte sehr schwierig abzuschätzen sein, welche Kapazitäten die AB-BA für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben über längere Zeit braucht. Das Gutachten begrün- det die Empfehlung auf Festanstellungen mit fehlenden Ressourcen, gerade wenn diese bei besonderen Ereignissen benötigt würden. Die auch für besondere Ereignisse nötigen Ressourcen lassen sich allerdings kaum abschätzen, weil sich besondere Er- eignisse naturgemäss nicht vorhersagen lassen. Die für die Mitglieder der AB-BA festzulegenden Beschäftigungsgrade könnten sich somit entweder nach dem Bedarf in einer durchschnittlichen Lage oder nach jenem bei besonderen Ereignissen und er- höhtem Tätigkeitsaufwand ausrichten. Beides würde zu Problemen führen: Im einen Fall liessen sich ausserordentliche Tätigkeiten mangels Ressourcen nicht erbringen;

21 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Gutachten, S. 70 und 76 f.

im anderen Fall besteht die Gefahr einer überdotierten Aufsichtsbehörde mit entspre- chenden Kostenfolgen. In diesem Zusammenhang ist auch die vorgeschlagene Mass- nahme zu sehen, externe Personen mit einer Disziplinaruntersuchung betrauen zu kön- nen (Art. 31b Abs. 2 VE-StBOG; s. unten Ziff. 2.1.6), die es erlaubt, gewissen Spit- zenbelastungen entgegenzuwirken. Der Bundesrat ist deshalb der Ansicht, dass feste Beschäftigungsgrade der Mitglieder der AB-BA nicht sinnvoll sind, weil deren Tätig- keit einer gewissen Flexibilität bedarf. Einzuräumen ist allerdings, dass das heutige System der Entschädigung mittels eines Taggeldes nicht optimal ist, weil es weder die Vorbereitungszeit für Sitzungen noch andere notwendige Tätigkeiten ausserhalb eigentlicher Sitzungen vergütet. Es er- schiene deshalb sachgerechter, die Mitglieder der AB-BA nach effektivem Aufwand zu entschädigen. Eine solche Änderung bedarf keiner Anpassung des Gesetzes; viel- mehr reicht eine Änderung der Verordnung der Bundesversammlung über die Orga- nisation und die Aufgaben der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft vom 1. Oktober 201022, deren Artikel 15 die Entschädigung der Mitglieder der AB-BA re- gelt. Mit einer solchen Änderung dieser Verordnung würde auch Artikel 5 des Spesen- und Entschädigungsreglements der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft vom 22. November 202123 auf eine klare Rechtsgrundlage gestellt. Die genannte Be- stimmung sieht unter dem Titel «Stundenpauschale» nämlich vor, dass die Mitglieder der AB-BA «für Aktenstudium, schriftliche Berichterstattungen, Telefonate, Online- sitzungen Verwaltungstätigkeiten und sonstige dienstliche Treffen» entsprechend dem Zeitaufwand mit einer Vergütung von 180 Franken für Selbstständigerwerbende bzw. 110 Franken für Unselbstständigerwerbende entschädigt werden. Da gemäss Artikel 3a Absatz 1 Bst. a VlG auf eine Vernehmlassung verzichtet werden kann, wenn das Vorhaben vorwiegend die Organisation oder das Verfahren von Bun- desbehörden oder die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Bundesbehörden be- trifft, was bei der erwähnten Parlamentsverordnung der Fall ist, beabsichtigt der Bun- desrat, die nötigen Änderungen der Parlamentsverordnung dem Parlament zusammen mit dem Entwurf zu unterbreiten. Hinsichtlich der Festlegung der Ressourcen für das Sekretariat ist festzustellen, dass

deren Grösse weder im StBOG noch in der Verordnung der Bundesversammlung über die Organisation und die Aufgaben der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwalt- schaft festgelegt wird. Es bedarf somit keiner Änderung der rechtlichen Grundlagen, um das Sekretariat aufzustocken. Im Gegenteil wäre eine Festlegung der Grösse des Sekretariats im Gesetz oder in der Verordnung nachteilig, weil sich so allfälligen Än- derungen des Ressourcenbedarfs des Sekretariats nicht mehr flexibel Rechnung tragen liesse.

22 SR 173.712.24 23 Abrufbar unter: www.ab-ba.admin.ch > Rechtsgrundlagen > Spesen- und Entschädi- gungsreglement der AB-BA vom 22.11.2021.

1.2.1.3 Administrative Angliederung der AB-BA an die

Parlamentsdienste Die von den GPK empfohlenen Änderungen sollen die Aufsicht und damit die AB- BA grundsätzlich stärken. Vor diesem Hintergrund empfehlen die GPK auch, die AB- BA administrativ an eine Verwaltungseinheit des Bundes oder an die Parlaments- dienste anzugliedern. Das geltende Recht will der AB-BA eine grösstmögliche Unabhängigkeit einräumen und sieht deshalb vor, dass die Aufsichtsbehörde keiner bestehenden Organisations- einheit angegliedert ist, sondern ihren Voranschlag über den Bundesrat direkt der Bundesversammlung unterbreitet (Art. 31 Abs. 4 StBOG) und nötigenfalls von ande- ren Bundesstellen mittels Leistungsvereinbarungen die erforderlichen administrativen und logistischen Leistungen gegen Bezahlung beziehen kann (Art. 10 Abs. 3 der Ver- ordnung der Bundesversammlung über die Organisation und die Aufgaben der Auf- sichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft). Unter den Aspekten möglichst grosser Autonomie und Selbstorganisation der AB-BA erscheint die geltende Regelung durchaus richtig. Zwar mag diese Regelung zu Be- ginn einen gewissen Aufwand und Kosten für die AB-BA versursacht haben, weil die AB-BA sämtliche Leistungen mittels Vereinbarungen von Dritten beziehen muss. In- zwischen sind die Abläufe und Prozesse mit den Leistungserbringern jedoch etabliert, so dass kaum mehr grössere Aufwendungen entstehen. Solche wären vielmehr zu er- warten, wenn die AB-BA neu an eine bestehende Organisationseinheit angegliedert würde. Anders als die GPK erachtet es der Bundesrat deshalb nicht als sinnvoll, die AB-BA nunmehr administrativ einer bestehenden Organisationseinheit anzugliedern. Ent- scheidend ist für den Bundesrat, dass der AB-BA grösstmögliche Unabhängigkeit ein- geräumt wird, weil diese die Kernvoraussetzung für eine unabhängige Aufsichtstätig- keit darstellt. Weder eine administrative Angliederung an die Bundeskanzlei (wie sie für den Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten [EDÖB] be- steht) noch eine solche an die Parlamentsdienste erweisen sich unter diesem Aspekt als wünschbar.

1.2.2 Empfehlungen der GPK auf Prüfung

1.2.2.1 Befugnis der AB-BA zur Durchführung von

Administrativuntersuchungen Gemäss dem Bericht der GPK verlangt die AB-BA die Möglichkeit der Durchführung von Administrativuntersuchungen. Die GPK empfehlen dem Bundesrat, eine solche Befugnis zu prüfen.24 Die Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. Novem- ber 199825 (RVOV) umschreibt die Administrativuntersuchung wie folgt: «Die Ad-

24 Schlussbericht GPK 2021, Aufsichtsverhältnis, S. 163.

25 SR 172.010.1

ministrativuntersuchung ist ein spezielles Verfahren der Kontrolle nach den Arti- keln 25 und 26, mit dem abgeklärt wird, ob ein Sachverhalt vorliegt, der im öffentli- chen Interesse ein Einschreiten von Amtes wegen erfordert.» (Art. 27a Abs. 1 RVOV). Gemäss Absatz 2 erster Satz dieser Bestimmung richtet sich die Administra- tivuntersuchung nicht gegen bestimmte Personen. Die Administrativuntersuchung ist somit ein Instrument der Aufsicht und Kontrolle innerhalb der Verwaltung, bei dem eine Person mit der Abklärung von Geschehnissen betraut wird, die nicht in dem zu untersuchenden Aufgabenbereich tätig ist. Dabei kann es sich um eine in der Bundesverwaltung tätige Person oder eine solche aus- serhalb handeln. Von der Konstellation, welche dem Instrument der Administrativuntersuchung zu- grunde liegt, unterscheidet sich das Verhältnis zwischen der BA und der AB-BA in- sofern, als deren Aufgabe gerade in einer unabhängigen Aufsicht über die BA be- steht, und sie auch mit den dafür nötigen Instrumenten ausgestattet ist. Für den Bundesrat bietet das Instrument der Administrativuntersuchung gegenüber jenem der Inspektion keinen Mehrwert. Vielmehr könnten sich Schwierigkeiten der Abgrenzung zwischen beiden Instrumenten ergeben, und damit verbunden die Frage, nach welchen Regeln die AB-BA bei der Abklärung eines Sachverhaltes vorzugehen hätte. Aus diesen Gründen erachtet es der Bundesrat nicht als angezeigt oder gar notwendig, der AB-BA die Befugnis zur Durchführung von Administrativuntersuchungen einzu- räumen.

1.2.2.2 Aufnahme des Instruments der Empfehlung ins

Gesetz Nach Auffassung der GPK soll die AB-BA der BA keine Weisungen erteilen können in Bereichen, bei denen dieser Entscheidungskompetenz zukommt. Andernfalls würde die AB-BA dort die BA übersteuern. Hingegen kann die AB-BA nach Meinung der GPK gegenüber der BA Empfehlungen aussprechen.26 Die GPK regen deshalb an zu prüfen, ob das Instrument der Empfehlung nicht ausdrücklich im Gesetz aufge- nommen werden sollte. Es ist nicht ganz klar, ob sich nach Ansicht der GPK das Instrument der Empfehlung auf jene Bereiche beschränken soll, in denen die AB-BA der BA generelle Weisungen erteilen kann, oder ob neu vorzusehen sei, dass die AB-BA dort, wo sie zwar keine Weisungen erteilen kann, dennoch Empfehlungen aussprechen können soll. Der Bundesrat sieht keinen Grund, das Instrument der Empfehlung ins Gesetz aufzu- nehmen für Bereiche, in denen die AB-BA keine Weisung erteilen kann. Zum einen würde damit keine Klarheit geschaffen, weil die normative Bedeutung einer solchen formellen Empfehlung unbestimmt bliebe, da ihr bei Nichtbeachtung ja gerade nicht mittels einer Weisung zum Durchbruch verholfen werden könnte. Dennoch hätte eine Empfehlung der AB-BA wohl nicht bloss den Charakter eines Ratschlags, den zu be-

26 Schlussbericht GPK 2021, Aufsichtsverhältnis, S. 163.

folgen die BA völlig frei wäre. Denn die Empfehlung würde nicht von einer hierar- chisch gleichgestellten Behörde abgegeben, sondern eben von der Aufsichtsbehörde über die BA. Zum andern wäre es widersprüchlich, wenn das Gesetz der AB-BA zwar in bestimmten Bereichen ausdrücklich den Erlass von Weisungen verbietet, aber in den gleichen Bereichen formelle Empfehlungen gestatten würde. Das würde letztlich auch der oben dargelegten Auffassung der GPK nicht gerecht, wonach die AB-BA die BA nicht übersteuern können soll. Soweit es um Bereiche geht, in denen die AB-BA der BA generelle Weisungen ertei- len kann, steht ihr auch das Recht zu, anstelle einer Weisung als mildere Massnahme eine blosse Empfehlung zu erlassen. Gemäss dem Gutachten Geth/Schindler macht die AB-BA von der Möglichkeit der Erteilung von Weisungen selten Gebrauch, son- dern bedient sich vorrangig – auch hier allerdings eher selten27 – der Empfehlung. Erst wenn die BA einer solchen nicht nachkomme, mache die AB-BA von ihrer Wei- sungskompetenz Gebrauch.28 Soweit es um Empfehlungen anstelle der verbindlichen, zulässigen Weisung geht, ist nicht ersichtlich, inwieweit eine explizite Nennung im Gesetz einen Mehrwert darstellen würde.

1.2.2.3 Einführung einer kollektiven Leitung der

Bundesanwaltschaft Die GPK hat den beiden Gutachtern Geth und Schindler die Frage, wie sich eine kol- lektive Leitung der BA ausgestalten liesse, als Zusatzauftrag zu ihrem Gutachten vom 3. Februar 2021 zur Abklärung übertragen. In ihrem Zusatzgutachten vom 28. April 202129 skizzieren die Gutachter drei Modelle einer kollektiven Leitung der BA. Dies ausgehend von der Feststellung, die BA sei «stark monokratisch und hierarchisch or- ganisiert»30, weil der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin sowohl innerhalb der BA eine rechtlich herausgehobene Stellung habe wie auch nach aussen hin sehr expo- niert sei. In einzelnen Kantonen sind Arten der kollektiven Leitung von Staatsanwaltschaften bekannt. So wird etwa in Basel-Landschaft die Stelle der Ersten Staatsanwältin bzw. des Ersten Staatsanwaltes derzeit von zwei Personen besetzt. Dabei ist besonders, dass sich das Arbeitsverhältnis mit beiden Co-Leiterinnen auflöst, sobald eine von ihnen ausscheidet. Der Kanton St. Gallen kennt ebenfalls ein Modell mit Elementen kollek- tiver Leitung: So obliegen u.a. die sachgerechte Aufgabenerfüllung durch die Straf- verfolgungsbehörden, die Organisation der Untersuchungsämter und der Jugendan- waltschaft sowie die Bezeichnung der Stellvertretung des Ersten Staatsanwaltes oder der Ersten Staatsanwältin und der Leitenden Staats- und Jugendstaatsanwälte und -

27 Diese Aussage dürfte inzwischen überholt sein, hat doch die AB-BA in der Zeit von 2018 bis 2023 insgesamt 44 Empfehlungen an die BA gerichtet (Tätigkeitsbericht der AB-BA 2024 vom 27. Januar 2025. Abrufbar unter: www.ab-ba.admin.ch > Tätigkeitsberichte > Tätigkeitsbericht 2024).

28 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Gutachten, S. 63.

29 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Ergänzung Gutachten.

30 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Ergänzung Gutachten, S. 5.

anwältinnen der Konferenz der Staatsanwaltschaft.31 Dem Ersten Staatsanwalt oder der Ersten Staatsanwältin obliegt insbesondere die Leitung der Staatsanwaltschaft und der Konferenz sowie die Vertretung der Staatsanwaltschaft gegen aussen (Art. 10 EG- StPO Kt. SG). Trotz der Kompetenzen der Konferenz der Staatsanwaltschaft steht in St. Gallen somit der Erste Staatsanwalt oder die Erste Staatsanwältin hierarchisch an der Spitze der Behörde und vertritt dies auch allein nach aussen. Die Gutachter skizzieren drei Modelle, bei denen die drei von der Vereinigten Bun- desversammlung gewählten Mitglieder der BA die Leitung der BA gemeinsam ausü- ben (im Zusatzgutachten als «Triumvirat-Modell» bezeichnet). Allen drei Modellen ist gemeinsam, dass das Leitungsgremium aus drei gleichrangi- gen Mitgliedern bestehen würde. Die Vereinigte Bundesversammlung hätte also nicht mehr den Bundesanwalt oder die Bundesanwältin und deren beiden Stellvertreter oder Stellvertreterinnen zu wählen, sondern drei Bundesanwälte oder Bundesanwältinnen. Eine solche Zusammensetzung eines Leitungsgremiums ist typisch für Gremien, die politische Entscheidungen treffen müssen. Sie stellt die angemessene Vertretung der unterschiedlichen politischen Ansichten sicher. Für eine Strafverfolgungsbehörde gel- ten diese Überlegungen nicht, fällt sie doch keine politischen Entscheide. Deshalb sieht der Bundesrat eine gewisse Gefahr, dass bei der Bestellung des Leitungsgremi- ums mit drei gleichrangigen Mitgliedern vermehrt (partei-)politische Überlegungen Platz greifen könnten, mithin eine Entwicklung eintreten könnte, welche die GPK bei der Wahl des Bundesanwalts oder der Bundesanwältin ausdrücklich als unerwünscht betrachten (s. unten Ziff. 2.1.7). Des Weiteren könnten bei der Besetzung der drei Ämter auch regional- und sprachpolitische Überlegungen eine stärkere Bedeutung er- halten. Der Bundesrat ist skeptisch, ob sich unter diesen Voraussetzungen überhaupt genügend Personen für die Funktion eines Bundesanwaltes oder einer Bundesanwäl- tin finden liessen. Jedenfalls dürfte die Findung von drei geeigneten Personen nicht einfacher werden als jene nach einem einzigen Bundesanwalt oder einer Bundesan- wältin in der jüngeren Vergangenheit. Weiter ist zu bedenken, dass eine Leitung aus drei gleichberechtigten Mitgliedern nicht vor Konflikten innerhalb dieses Gremiums gefeit ist. Schwerwiegendere Un-

stimmigkeiten innerhalb des Gremiums könnten deshalb u.U. dazu führen, dass die BA ihre Kernaufgaben während einer gewissen Zeit nicht mehr vollständig wahrneh- men könnte, sondern mit der Konfliktbeilegung beschäftigt wäre. Dieser Nachteil wäre bei dem von den Gutachtern als «Landammann-Modell» be- zeichneten Modell abgeschwächt. Hier würde die Leitung der BA zwischen den drei Mitgliedern periodisch abwechseln, wobei dem Ersten Bundesanwalt oder der Ersten Bundesanwältin bewusst eine starke Stellung eingeräumt würde. Er oder sie trüge die Hauptverantwortung für die Behörde und das Leitungsgremium würde lediglich ein- zelne strategische Entscheidungen treffen. Angesichts der starken Stellung des Ersten Bundesanwalts oder der Ersten Bundesanwältin in diesem Modell vermag der Bun- desrat keinen deutlichen Mehrwert gegenüber der heutigen Situation zu erkennen. Hinzu kommt, dass die periodische Rotation der Leitung die Kontinuität der Führung

31 Art. 9 des Einführungsgesetzes zur Schweizerischen Straf- und Jugendstrafprozessord- nung vom 3. August 2010 des Kantons St. Gallen (EG-StPO, sGS 962.1).

erschweren würde. Ein periodischer Wechsel der Leitung erscheint bei der BA zudem deshalb und im Vergleich zu kantonalen Staatsanwaltschaften besonders nachteilig, weil die BA regelmässig Kontakte mit ausländischen Behörden pflegt. Dabei ist Kon- tinuität von grosser Wichtigkeit; die vertrauensvolle Zusammenarbeit mit ausländi- schen Partnerbehörden würde erschwert, wenn die Ansprechperson auf Seiten der Schweiz alle zwei Jahre wechselte. Eine Rotation der Leitung sieht ebenfalls das von den Gutachtern präferierte «modi- fizierte Ressortmodell» vor. Hier würde das Leitungsgremium ebenfalls nur gewisse strategische Entscheidungen gemeinsam fällen, anders als beim «Landammann-Mo- dell» hätte der Erste Bundesanwalt oder die Erste Bundesanwältin aber nur den Status eines primus oder einer prima inter pares, dem oder der insbesondere auch die Ver- tretung der BA gegen aussen und die Führungsverantwortung für die nicht-operativen Einheiten der BA obliegen würde. Demgegenüber käme den beiden anderen Mitglie- dern der Leitung die Verantwortung für die operative Tätigkeit der BA zu. Auch hier gelten die bereits beschriebenen Nachteile einer Rotation. Zudem würde in diesem Modell auch die Führungsverantwortung für einen Teil der operativen Tätigkeit peri- odisch von einer Person auf eine andere wechseln. Das erscheint angesichts der Kom- plexität der von der Bundesanwaltschaft behandelten Fälle und deren Dauer nicht op- timal. Weiter würde die BA – gleich wie beim «Landammann-Modell» – von aussen be- trachtet, durch den Ersten Bundesanwalt oder die Erste Bundesanwältin verkörpert. Die starke Exponiertheit dieser Person ginge damit einher, dass sie gegen aussen auch die operative Tätigkeit zu verantworten hätte, obschon diese ausschliesslich in der Führungsverantwortung der anderen beiden Bundesanwälte oder Bundesanwältinnen läge. Auch das erscheint kaum sinnvoll. Als drittes Modell schliesslich skizzieren die Gutachter das «reine Kollegialmodell». Hier würden alle Entscheidungen, die heute der Bundesanwalt oder die Bundesanwäl- tin alleine treffen kann, neu vom Leitungsgremium gefällt. Die Gutachter nennen als Nachteil dieses Modells, dass die Entscheidfindung schwerfällig sein dürfte. Das er- scheint zutreffend und umso bedeutender, als gewisse Situationen in der Strafverfol- gung rasche Entscheide erfordern. Für eine Strafverfolgungsbehörde ist deshalb ein

solches «reines Kollegialmodell» nicht geeignet. Insgesamt ist der Bundesrat der Ansicht, dass die Nachteile einer wie auch immer genau ausgestalteten kollektiven Leitung der BA zu schwerwiegend sind, als dass eine entsprechende Änderung weiterverfolgt werden sollte. Modelle kollektiver Verant- wortung sind dort angezeigt, wo verschiedene politische Interessen einbezogen und repräsentiert sein müssen, weniger aber bei Behörden, die u.U. rasch und klar ent- scheiden und handeln müssen. Damit ist nicht gesagt, dass der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin ihre Entschei- dungen ohne Einbezug der Stellvertretenden Bundesanwälte oder Bundesanwältinnen fällen sollen. Das Reglement über die Organisation und Verwaltung der Bundesan- waltschaft vom 26. Februar 202132 sieht denn auch zwei Konsultativorgane des Bun- desanwalts oder der Bundesanwältin vor. Zum einen die Geschäftsleitung, bestehend

32 SR 173.712.22

aus dem Bundesanwalt oder der Bundesanwältin, den Stellvertretenden Bundesanwäl- ten oder Bundesanwältinnen, dem Generalsekretär oder der Generalsekretärin sowie dem Informationschef oder der Informationschefin (Art 8 Reglement über die Orga- nisation und Verwaltung der Bundesanwaltschaft), zum andern die erweiterte Ge- schäftsleitung, bestehend aus der Geschäftsleitung zuzüglich der Abteilungsleiter oder -leiterinnen sowie des Leiters oder der Leiterin der Human Ressources (Art. 9 Regle- ment über die Organisation und Verwaltung der Bundesanwaltschaft). Das geltende Recht bietet dem Bundesanwalt oder der Bundesanwältin somit Möglichkeiten, die Entscheide durch Konsultationen in einem institutionalisierten Rahmen breiter abzu- stützen. Allerdings entzieht es sich der Kenntnis des Bundesrates, ob und inwieweit die Entscheidfindung in der Bundesanwaltschaft tatsächlich unter Einbezug der Ge- schäftsleitung und der erweiterten Geschäftsleitung erfolgt.

1.2.2.4 Übertragung der Kompetenz zur Ernennung von

Staatsanwältinnen und Staatsanwälten an die Leitenden Staatsanwältinnen und Staatsanwälte Als Element, das die starke Position des Bundesanwaltes oder der Bundesanwältin einschränken soll, empfehlen die GPK zu prüfen, ob die Kompetenz zur Wahl von Staatsanwälten und Staatsanwältinnen sowie des übrigen Personals vom Bundesan- walt oder der Bundesanwältin auf die Leitenden Staatsanwälte oder Staatsanwältinnen übertragen wird. Die GPK sehen diese Änderung als Alternative zu einer kollektiven Leitung der Bundesanwaltschaft und gehen davon aus, dass eine solche Regelung heute in den Bundesämtern gilt.33 Nach geltendem Recht wählt der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin die übrigen Staatsanwälte und Staatsanwältinnen (Art. 20 Abs. 2 StBOG). Formell wird das Per- sonal der BA somit vom Bundesanwalt oder der Bundesanwältin gewählt bzw. ange- stellt. Das bedeutet allerdings nicht, dass der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin die Auswahl eines Staatsanwaltes oder einer Staatsanwältin nicht dem Leitenden Staatsanwalt oder der Leitenden Staatsanwältin übertragen kann. Dieser oder diese hat dann die Bewerbungsgespräche durchzuführen und dem Bundesanwalt oder der Bundesanwältin die als am geeignetsten erscheinende Person zur Wahl bzw. Anstel- lung zu beantragen. Das entspricht dem Verfahren in Bundesämtern. Nach Ansicht des Bundesrates sind die geltende Regelung und die Praxis richtig und sinnvoll. Da der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin letztlich die Verantwortung für das gute Funktionieren der Bundesanwaltschaft trägt, ist es unabdingbar, dass er oder sie auch bei der Wahl oder Anstellung von Personal letztlich entscheidet. An- dernfalls könnte es geschehen, dass ein Staatsanwalt oder eine Staatsanwältin von ei- nem Leitenden Staatsanwalt oder einer Leitenden Staatsanwältin gewählt wird, den oder die der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin womöglich aus guten Gründen ablehnt. Den GPK geht es bei ihrem Prüfungsauftrag um eine «Machteinschränkung des Bun- desanwaltes oder der Bundesanwältin». Diesbezüglich ist auf die vorgeschlagene Än-

33 Schlussbericht GPK 2021, Aufsichtsverhältnis, S. 166.

derung in Artikel 20 Absatz 4 VE-StBOG hinzuweisen, wonach alle Staatsanwältin- nen und Staatsanwälte mittels Arbeitsvertrags angestellt werden und nicht auf eine Amtsdauer von vier Jahren gewählt sind. Das dürfte die Stellung der Staatsanwältin- nen und Staatsanwälte eher stärken (s. unten Ziff. 2.1.7). Weitergehende Änderungen sind nach Ansicht des Bundesrates nicht angezeigt.

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur

Finanzplanung sowie zu Strategien des Bundesrates Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 24. Januar 202434 zur Legislaturplanung 2023–2027 noch im Bundesbeschluss vom 6. Juni 202435 über die Legislaturplanung 2023–2027 angekündigt. Sie ist auch nicht im Voranschlag 2025 und der Finanzpla- nung 2026–2028 enthalten. Die Vorlage steht im Einklang mit den Zielen des Bun- desrates, alle Formen der Kriminalität effektiv und mit angemessenen Instrumenten zu bekämpfen.

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Zur Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer

Aufsicht

2.1.1 Einleitende Bemerkungen

Wie in Ziffer 1.1.1 erwähnt, beauftragen die beiden Motionen 21.3970 und 21.3972 der beiden Kommissionen für Rechtsfragen den Bundesrat, Rechtsänderungen auf- grund der im Schlussbericht der GPK dargelegten Erkenntnisse vorzulegen. Der Schlussbericht formuliert namentlich 18 «Feststellungen und Empfehlungen», wovon sechs blosse Feststellungen darstellen. Diese Empfehlungen sollen das von der GPK als «Status quo plus» bezeichnete Modell der Aufsicht umsetzen. Dieses geht von der bestehenden Struktur mit einer unabhängigen Bundesanwaltschaft und einer ebenfalls unabhängigen Aufsichtsbehörde aus, will aber namentlich die Stellung und die Schlagkraft der Aufsichtsbehörde stärken. Vor diesem Hintergrund schlägt der Bundesrat die folgenden Änderungen vor.

2.1.2 Information der AB-BA gegenüber der GK vor der

Auswahl der durch die Bundesversammlung zu wählenden Mitglieder der BA Die GK soll bei der Auswahl von Kandidatinnen und Kandidaten für die Wahl an die Spitze der BA möglichst alle für ihren Entscheid relevanten Tatsachen zur Kenntnis gebracht werden können. Dazu gehören auch besondere Kenntnisse und Einschätzun- gen der AB-BA. Die GK soll bei Bedarf auf diese Informationen zurückgreifen kön-

34 BBl 2024 525

35 BBl 2024 1440

nen und der AB-BA soll es möglich sein, der GK ihr bedeutsam erscheinende Infor- mationen zukommen zu lassen, auch wenn die GK nicht explizit danach gefragt hat. Eine neue Bestimmung schafft die nötige Grundlage (vgl. Art. 31c VE- Strafbehördenorganisationsgesetz vom 19. März 201036 [StBOG]) und die Kommen- tierung dazu unter Ziff. 3.1.4).

2.1.3 Präzisierung des Umfangs der Aufsicht und des

Weisungsrechts der AB-BA Das geltende Recht überträgt der AB-BA zwar die Aufsicht über die BA, äussert sich aber nicht näher dazu, worin diese Aufsicht genau besteht und welche Bereiche der Tätigkeit der BA sie beschlägt. Durch eine Änderung von Artikel 29 StBOG (s. unten Ziff. 3.1.4) wird klargestellt, dass sich die Aufsicht der AB-BA sowohl auf administ- rative als auch fachliche Aspekte der Tätigkeit der BA richtet.

2.1.4 Kompetenz der AB-BA zur Anordnung von

Zeugeneinvernahmen Das geltende Recht legt in Artikel 30 Absatz 1 StBOG fest, dass die AB-BA bei der BA Auskünfte verlangen kann, statuiert aber keine explizite Pflicht der in der BA tätigen Personen zur Auskunftserteilung gegenüber der AB-BA. Gemäss der Bot- schaft vom 10. September 2008 zum Bundesgesetz über die Organisation der Strafbe- hörden des Bundes (Strafbehördenorganisationsgesetz, StBOG)37 sind die Angehöri- gen der BA zu wahrheitsgemässen Auskünften verpflichtet. Diese Pflicht bezieht sich indes auf Auskünfte gegenüber der Aufsichtsbehörde im Rahmen deren ordentlichen Aufsichtstätigkeit, nicht aber im Rahmen eines Disziplinarverfahrens.

Ein solches bildet jedoch Anlass für die Forderung der AB-BA in ihrem Tätigkeitsbe- richt betreffend das Jahr 2020, die Pflicht zur Auskunftserteilung ausdrücklich gesetz- lich festzuschreiben.38 Denn anlässlich der Disziplinaruntersuchung gegen den frühe- ren Bundesanwalt Michael Lauber stellten sich Mitarbeitende der BA auf den Stand- punkt, sie seien nicht zur Auskunft gegenüber der AB-BA verpflichtet. Die GPK schliessen sich dem Anliegen der AB-BA an.39 Nach Ansicht des Bundesrates gibt es keinen Grund für abweichende Regelungen für Disziplinarverfahren gegen Mitglieder der BA einerseits und gegen Mitarbeitende der Bundesverwaltung andererseits. Disziplinaruntersuchungen gegen beide Kategorien von Personen folgen den Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezem- ber 196840 (VwVG). Andere Behörden haben gemäss Artikel 14 VwVG die Befugnis zur Einvernahme von Zeugen. Diese Kompetenz soll neu auch der AB-BA zukom-

37 Botschaft StBOG, S. 8159.

38 Tätigkeitsbericht AB-BA 2020, S. 25.

39 Schlussbericht GPK 2021, Aufsichtsverhältnis, S. 163.

40 SR 172.021

men, so dass die Mitarbeitenden der BA ihr gegenüber zur Auskunft verpflichtet sind. Es wird deshalb eine Ergänzung von Artikel 14 Absatz 1 VwVG vorgeschlagen (s. Art. 14 Abs. 1 Bst. i VE-VwVG und die Kommentierung dazu unter Ziff. 3.1.1).

2.1.5 Kompetenz der AB-BA zur vorsorglichen

Freistellung von gewählten Mitgliedern der BA Gemäss Artikel 31 Absatz 2 StBOG kann die AB-BA gegenüber gewählten Mitglie- dern der BA bei Amtspflichtverletzungen eine Verwarnung oder einen Verweis aus- sprechen oder eine Lohnkürzung verfügen. Damit stehen der AB-BA gewisse disziplinarrechtliche Instrumente zur Verfügung; nicht möglich ist jedoch eine vorsorgliche Freistellung vom Amt, wie sie Artikel 103 Absatz 1 der Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 200141 (BPV) für das Bundes- personal und gemäss Artikel 22 Absatz 2 StBOG auch für die übrigen Staatsanwäl- tinnen und Staatsanwälte und die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der BA kennt. Nach der genannten Bestimmung kann eine angestellte Person sofort vorsorglich vom Dienst freigestellt werden, wenn die korrekte Aufgabenerfüllung gefährdet ist und wenn schwere strafrechtliche oder disziplinarrechtliche Vorkommnisse festgestellt oder vermutet werden, wiederholte Unregelmässigkeiten erwiesen sind oder wenn ein laufendes Verfahren behindert wird. Es ist nicht ausgeschlossen, dass eine Konstellation eintritt, die eine vorsorgliche Frei- stellung eines gewählten Mitglieds der BA erforderlich machen könnte. Der Bundes- rat erachtet es deshalb wie die GPK als sachlich richtig, der AB-BA als Inhaberin des Disziplinarrechts gegenüber den gewählten Mitgliedern der BA die Kompetenz zur vorsorglichen Freistellung vom Amt einzuräumen (s. Art. 31b Abs. 4 VE-StBOG und die Kommentierung dazu unter Ziff. 3.1.4).

2.1.6 Kompetenz der AB-BA, externe Personen mit der

Durchführung von Disziplinaruntersuchungen zu betrauen Nach Auffassung der GPK «sollte es der AB-BA möglich sein, einen externen Unter- suchungsbeauftragten mit einer Disziplinaruntersuchung zu betrauen».42 Diese For- derung hat ihren Grund in einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juli 201943, worin dieses zum Schluss gelangte, dass weder das StBOG noch die Verordnung der Bundesversammlung über die Organisation und die Aufgaben der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft noch das Reglement der Aufsichtsbe- hörde über die Bundesanwaltschaft vom 4. November 201044 noch das Bundesperso- nalrecht eine gesetzliche Grundlage für die Übertragung der Disziplinaruntersuchung an externe Personen enthalten.

41 SR 172.220.111.3

42 Schlussbericht GPK 2021, Aufsichtsverhältnis, S. 163.

43 Urteil des BVGer vom 29. Juli 2019, A-3612/2019.

44 SR 173.712.243

Da Disziplinaruntersuchungen oftmals eine gewisse Dringlichkeit aufweisen und die personellen Kapazitäten der AB-BA, deren Mitglieder allesamt nebenamtlich tätig sind, zu übersteigen vermag, erachtet es der Bundesrat als sinnvoll und angezeigt, der AB-BA die Übertragung der Disziplinaruntersuchung an externe Personen zu ermög- lichen. Zu entscheiden ist noch, ob und inwieweit der externen Person auch die Kom- petenz zum Erlass von Verfügungen zukommen soll. Offenkundig ist für den Bundes- rat, dass das Aussprechen von Disziplinarmassnahmen und der neu vorzusehenden vorsorglichen Freistellung vom Amt (s. oben Ziff. 2.1.5) ausschliesslich der AB-BA obliegen soll. Dagegen soll eine externe, mit der Durchführung einer Disziplinarun- tersuchung betraute Person verfahrensleitende Verfügungen, die notwendig sind, um die Disziplinaruntersuchung voranzutreiben, selbstständig erlassen können (s. Art. 31b Abs. 1 VE-StBOG und die Kommentierung dazu unter Ziff. 3.1.4).

2.1.7 Verlängerung der Amtsdauer der Mitglieder der BA

und Anstellung der übrigen Staatsanwältinnen und Staatsanwälte des Bundes In ihrem Schlussbericht stellen die GPK gestützt auf die Erkenntnisse aus dem Gut- achten Geth/Schindler fest, dass das heutige System mit einer Wahl der Leitung der BA durch die Vereinigte Bundesversammlung und einer Wiederwahl alle vier Jahre dazu führt, dass vor allem bei der Wiederwahl politische Erwägungen ein zu grosses Gewicht haben; die GPK sprechen von der Gefahr einer «Verpolitisierung» der Wie- derwahl.45 Indem der Gesetzgeber die Vereinigte Bundesversammlung für die Wahl und Wie- derwahl der Spitze der BA vorsah, wollte er dieser eine besondere Legitimation ver- leihen und den Charakter der BA als unabhängige, der Justiz ähnliche Behörde beto- nen. Einer Wahl durch ein politisches Gremium ist deshalb inhärent, dass auch poli- tische Aspekte einen Einfluss haben. Soweit es um die erstmalige Wahl der Leitungspersonen der BA geht, erscheint dieser Umstand weniger problematisch als im Falle der Wiederwahl. Denn hier besteht die Möglichkeit, dass die bisherige Führung des Amtes generell oder mit Blick auf ein- zelne, konkrete Verfahren und Entscheide einen Einfluss auf die Wiederwahl erhält. Dadurch kann die Regelung, wonach die Vereinigte Bundesversammlung die Leitung der BA (wieder-)wählt, gerade das Gegenteil dessen bewirken, wozu sie vom Gesetz- geber gedacht war: Statt die Unabhängigkeit der BA zu stärken, führt sie zu deren Schwächung. Am besten liesse sich eine «Verpolitisierung» der Wiederwahl durch deren Abschaf- fung verhindern, indem stattdessen eine feste Amtsdauer eingeführt würde, beispiels- weise von 12 Jahren, oder bis zum Erreichen des Pensionsalters. Als Korrektiv wäre die Möglichkeit der Abberufung vorzusehen. Weil sich die Problematik des politi- schen Einflusses bei der Wiederwahl nicht nur bei den gewählten Mitgliedern der BA stellt, sondern auch bei den Richterinnen und Richtern der eidgenössischen Gerichte,

45 Schlussbericht GPK 2021, Aufsichtsverhältnis, S. 165.

wäre die Regelung der Wiederwahl idealerweise für beide Kategorien von Personen gleichzeitig zu ändern. Mit Bezug auf Mitglieder der Gerichte hat das Parlament ein entsprechendes Ände- rungsvorhaben zwar begonnen, später aber abgebrochen. Beide Kommissionen für Rechtsfragen hatten der parlamentarischen Initiative 20.480 RK-N «Unabhängige und kompetente Richterinnen und Richter des Bundes. Indirekter Gegenvorschlag zur Justiz-Initiative» zunächst Folge gegeben, sie in einem zweiten Schritt wieder zurückgezogen. Vor diesem Hintergrund erachtet es der Bundesrat nicht als angezeigt, Änderungen vorzuschlagen, die auch für Richterinnen und Richter gelten würden. Eine Revision soll sich deshalb auf die Mitglieder der BA beschränken. Für die von der Vereinig- ten Bundesversammlung gewählten Mitglieder der BA soll die Amtsdauer gemäss Artikel 20 Absatz 3 VE-StBOG von vier auf sechs Jahre erhöht und damit jener der eidgenössischen Richterinnen und Richter angeglichen werden. Eine noch längere Amtsdauer liesse sich nur dann begründen, wenn eine solche auch für Richterinnen und Richter eingeführt würde, weil deren verfassungsmässig garantierte Unabhän- gigkeit verglichen mit jener der gewählten Mitglieder der BA noch akzentuierter erscheint. Die Einführung einer Amtsdauer von sechs Jahren macht den zweiten Satz von Artikel 20 Absatz 3 StBOG entbehrlich, wonach die Amtsdauer am 1. Januar nach Beginn der Legislaturperiode des Nationalrates beginnt. Neu soll – wie für die Mitglieder der AB-BA (Art. 25 Abs. 2 StBOG) und die Richterinnen und Richter des Bundesstrafgerichts (Art. 48 Abs. 3 StBOG) – im Gesetz selbst festge- legt werden, dass im Falle des Ausscheidens eines gewählten Mitglieds der BA, sein Nachfolger oder seine Nachfolgerin für den Rest der Amtsdauer gewählt wird (Art. 20 Abs. 3 VE-StBOG). Dementsprechend wird Artikel 4 Absatz 3 der Verord- nung der Bundesversammlung über das Arbeitsverhältnis und die Besoldung des Bun- desanwaltes oder der Bundesanwältin sowie der Stellvertretenden Bundesanwälte oder Bundesanwältinnen aufzuheben sein. Nach geltendem Recht findet die Amtsdauer von vier Jahren auch auf die übrigen Staatsanwältinnen und Staatsanwälte des Bundes Anwendung, die vom Bundesanwalt oder der Bundesanwältin gewählt werden (Art. 20 Abs. 2 und 3 StBOG). Auch nach dem früheren, bis 2011 geltenden Recht galt für alle Staatsanwältinnen und Staatsan-

wälte des Bundes eine Amtsdauer von vier Jahren (Art. 16 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Bundesstrafrechtspflege vom 15. Juni 193446). Insofern übernahm Artikel 20 Absatz 3 StBOG das frühere Recht.47 Anders als heute bestimmte damals jedoch nicht der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin die übrigen Staatsanwältinnen und Staats- anwälte des Bundes, sondern mit dem Bundesrat die gleiche Behörde, die auch den Bundesanwalt oder die Bundesanwältin wählte. Diesen Unterschied gilt es zu beach- ten, weil das Gutachten Geth/Schindler die Stellung des Bundesanwaltes oder der Bundesanwältin aufgrund seiner oder ihrer Befugnis zur Wahl und (Nicht-)Wieder- wahl der übrigen Staatsanwältinnen und Staatsanwälte alle vier Jahre als einzigartig beurteilt. Diese Personalkompetenz, die im Vergleich zu Departementsvorsteherinnen

46 AS 50 685; in Kraft vom 1. Jan. 1935 bis 31. Dez. 2010.

47 Botschaft StBOG, S. 8156 f.

und -vorstehern oder dem Chef der Armee weiter reicht, verstärke die hierarchische Stellung des Bundesanwaltes oder der Bundesanwältin zusätzlich.48 Um diese einzigartige Stellung des Bundesanwaltes oder der Bundesanwältin an jene anzupassen, die im Gefüge der Bundesverwaltung Personen in vergleichbaren Positi- onen zukommt, schlägt der Bundesrat vor, die Kompetenz zur Ernennung der übrigen Staatsanwältinnen und Staatsanwälten des Bundes zwar beim Bundesanwalt oder der Bundesanwältin zu belassen, anstelle einer Amtsdauer aber eine Anstellung gemäss dem Bundespersonalrecht vorzusehen (s. Art. 20 Abs. 4 VE-StBOG und die Kom- mentierung dazu unter Ziff. 3.1.4).49

2.1.8 Straftaten von durch die Bundesversammlung

gewählten Mitgliedern der BA sowie Stellung und Aufsicht über die a.o. Bundesanwälte und Bundesanwältinnen sowie die a.o. Staatsanwälte oder Staatsanwältinnen Unter dem Titel «Straftaten von Mitgliedern der Bundesanwaltschaft» legt Artikel 67 StBOG fest, dass die AB-BA ein Mitglied der BA bezeichnet oder einen ausseror- dentlichen (a.o.) Staatsanwalt oder eine ausserordentliche (a.o.) Staatsanwältin er- nennt für die Leitung eines Strafverfahrens gegen einen Leitenden Staatsanwalt, eine Leitende Staatsanwältin, einen Staatsanwalt oder eine Staatsanwältin. Die AB-BA vertrat zunächst die Ansicht, dass für die Behandlung von Strafanzeigen gegen die von der Bundesversammlung gewählten Mitglieder der BA gemäss Arti- kel 14 Absätze 1 und 3 des Verantwortlichkeitsgesetzes vom 14. März 195850 (VG) i.V.m. Artikel 17 Absätze 2–4 und Artikel 17a Absätze 2, 3, 5 und 6 des Parlaments- gesetzes vom 13. Dezember 200251 (ParlG) die für die Aufhebung der Immunität zu- ständigen Kommissionen des Parlaments direkt zuständig wären. Diese bzw. die Bun- desversammlung müssten auch über eine allfällige Einsetzung eines a.o. Staatsanwalts oder einer a.o. Staatsanwältin entscheiden (Art. 17 Abs. 3 ParlG). Da jedoch die für die Immunitätsaufhebung zuständigen Kommissionen gemäss ständiger Praxis nur auf ein Gesuch eines zuständigen Staatsanwalts oder einer zuständigen Staatsanwältin nach entsprechenden Vorermittlungen hin tätig werden,52 entschied die AB-BA, in sinngemässer Anwendung von Artikel 67 StBOG, selbst einen a.o. Staatsanwalt zur Überprüfung der eingereichten Strafanzeige einzusetzen, der dann gegebenenfalls bei den zuständigen parlamentarischen Kommissionen ein Gesuch um Aufhebung der Im- munität stellen sollte. Dieser Entscheid wurde von der Beschwerdekammer des Bun- desstrafgerichts geschützt.53 Wird dem Gesuch um Aufhebung der Immunität stattge- geben, so wählt die Vereinigte Bundesversammlung einen a.o. Bundesanwalt oder

48 Christopher Geth/Benjamin Schindler, Gutachten, S. 82 f.

49 So etwa im Kanton Bern (vgl. Art. 22 Abs. 2 des Gesetzes über die Organisation der Ge- richtsbehörden und der Staatsanwaltschaft vom 11. Juni 2009 [GSOG; BSG 161.1]) 50 SR 170.32 51 SR 171.10

52 Jahresbericht 2018 GPK und GPDel, Ziff. 3.6.2.

53 Beschluss der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts vom 17. Dez. 2020,

BB.2020.228, E. 2.2.

eine a.o. Bundesanwältin für die Durchführung der Strafuntersuchung. Der Bundesrat schlägt vor, diese Praxis durch einen neuen Artikel 66a VE-StBOG ins Gesetz zu überführen. Hinsichtlich der Aufsicht über die von der AB-BA gestützt auf die Artikel 66a VE- StBOG und 67 StBOG ernannten a.o. Staatsanwälte und Staatsanwältinnen lässt sich dem geltenden Recht keine ausdrückliche Regelung entnehmen. Die a.o. Staatsan- wälte und Staatsanwältinnen werden von der AB-BA mittels eines Auftrags manda- tiert. Im Rahmen der vertraglichen Vereinbarung wird der genaue Inhalt des Auftrags umschrieben und es werden die Entschädigung und alle weiteren wesentlichen Punkte geregelt. Die a.o. Staatsanwälte und Staatsanwältinnen werden gerade deshalb einge- setzt, weil sie gegenüber der BA unabhängig und somit auch nicht Teil der BA sind. Weil die AB-BA die BA beaufsichtigt, unterstehen die a.o. Staatsanwälte und Staats- anwältinnen folgerichtig nicht der Aufsicht der AB-BA. Das bedeutet jedoch nicht, dass die AB-BA keine Einflussnahme auf diese ausüben kann. Denn als Auftraggebe- rin stehen ihr die damit verbundenen Rechte zu. So hat der Beauftragte etwa die Pflicht, die Auftraggeberin zu informieren, und er ist bis zu einem gewissen Grad an ihre Weisungen gebunden. Insofern besteht zwischen der AB-BA und beauftragten a.o. Staatsanwältinnen und Staatsanwälten ein aufsichtsähnliches Verhältnis. Bei der Wahl eines a.o. Bundesanwaltes oder einer a.o. Bundesanwältin gelten diese Überlegungen in gleicher Weise, allerdings mit dem Unterschied, dass die Gerichts- kommission als Auftraggeberin an die Stelle der AB-BA tritt. Hinsichtlich der Auf- sicht ist weder mit Blick auf a.o. Staatsanwälte oder Staatsanwältinnen noch auf einen a.o. Bundesanwalt oder eine a.o. Bundesanwältin ein gesetzgeberischer Handlungs- bedarf ersichtlich.

2.1.9 Beschwerderecht gegen Amtsenthebung

Im Zusammenhang mit der Einleitung eines Amtsenthebungsverfahrens gegen den damaligen Bundesanwalt im Mai 2020 stellte sich die Frage, ob diesem gegen eine allfällige Amtsenthebung durch die Bundesversammlung ein Rechtsmittel zur Verfü- gung stehen würde. Mit dieser Frage beschäftigte sich auch Prof. em. Georg Müller, der von der GK beauftragt wurde, Vorschläge zur Behebung rechtlicher Mängel zu unterbreiten, welche die GK im Zusammenhang mit dem Amtsenthebungsverfahren festgestellt hatte. In seinem Schreiben vom 16. September 2020 an die GK erachtete es Prof. em. Georg Müller als unklar, ob Verfügungen der Bundesversammlung be- treffend eine Amtsenthebung des Bundesanwalts oder der Bundesanwältin beim Bun- desverwaltungsgericht angefochten werden könnten, weil gemäss Artikel 33 Buch- stabe a des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200554 (VGG) die Beschwerde nur gegen Organe der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals möglich sei. Prof. em. Georg Müller schlug deshalb vor, in der genannten Bestimmung den Begriff «Organe» zu streichen. Der Bundesrat teilt die Auffassung, wonach sich aus dem geltenden Recht nicht klar ergibt, dass der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin eine Amtsenthebung durch

54 SR 173.32

die Vereinigten Bundesversammlung anfechten kann. Das liegt allerdings nicht daran, dass Artikel 33 Buchstabe a VGG von «Organe[n] der Bundesversammlung» spricht, denn gemäss Artikel 31 Buchstabe c ParlG fällt darunter auch die Vereinigte Bundes- versammlung. Eine Beschwerde gegen die Amtsenthebung durch die Vereinigte Bun- desversammlung dürfte vielmehr deshalb ausgeschlossen sein, weil es sich dabei nicht um eine Sache «auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals» han- delt. Der Bundesrat teilt die Auffassung der GPK, wonach Verfügungen der Vereinigten Bundesversammlung betreffend Amtsenthebung des Bundesanwaltes oder der Bun- desanwältin anfechtbar sein sollten. Grundsätzlich ist die gerichtliche Kontrolle von Akten des Bundesrates und der Bundesversammlung zwar ausgeschlossen, das Gesetz kann aber Ausnahmen vorsehen (Art. 189 Abs. 4 der Bundesverfassung55 [BV]). Diese Befugnis des Gesetzgebers, vom Grundsatz des Ausschlusses der gerichtlichen Überprüfung von Akten des Bundesrates oder der Bundesversammlung abzuweichen, erlaubt gerichtlichen Rechtschutz, wo dieser aufgrund von Artikel 29a BV, Artikel 6 Ziffer 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 195056 (EMRK) oder Artikel 13 EMRK geboten ist.57 Gemäss der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) fallen Streitigkeiten zwischen dem Staat und seinen Bediensteten grundsätz- lich in den Anwendungsbereich von Artikel 6 Ziffer 1 EMRK («zivilrechtliche Strei- tigkeit» im Sinne der Konvention), es sei denn das nationale Recht habe den Zugang zum Gericht für die betroffene Stelle oder die betroffene Personalkategorie ausdrück- lich ausgeschlossen und der Ausschluss des Zugangs zum Gericht sei durch objektive Gründe im Interesse des Staates gerechtfertigt.58 Der Gerichtshof hat zudem festge- halten, dass der Ausschluss der Überprüfbarkeit der Entlassung einer leitenden Straf- verfolgerin nicht im Interesse des Staates liegen könne. Nur durch die Überprüfung durch eine unabhängige richterliche Behörde könne der Schutz vor Willkür sicherge- stellt werden.59 Gestützt auf diese Rechtsprechung hielt der Bundesrat in der Botschaft vom 19. Au- gust 2020 zur Volksinitiative «Bestimmung der Bundesrichterinnen und Bundesrich- ter im Losverfahren (Justiz-Initiative)» fest, dass die EMRK sowie der Internationale

Pakt vom 16. Dezember 196660 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II) eine innerstaatliche Rechtsschutzmöglichkeit für den Entscheid der Bundesver- sammlung über die Amtsenthebung eidgenössischer Richterinnen und Richter ver- langten.61 Im Unterschied zu den erstinstanzlichen eidgenössischen Richterinnen und Richtern ergibt sich bei den von der Bundesversammlung gewählten Mitgliedern der BA die Besonderheit, dass die disziplinarrechtlichen Entscheide der AB-BA gestützt auf Artikel 31 Absatz 3 StBOG beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sind. Es

55 SR 101 56 SR 0.101

57 SG-Komm. BV-Johannes Reich, Art. 189 N 49.

58 Urteil des EGMR Vilho Eskelinen u.a. gegen Finnland vom 19.4.2007 (GK; 63235/00). 59 Urteil des EGMR Kövesi gegen Rumänien vom 5.5.2020 (3594/19); ebenso für Richter: Oleksandr Volkov gegen Ukraine vom 9.1.2013 (21722/11), Baka gegen Ungarn vom

23.06.2016 (GK; 20261/12) und Grzęda gegen Polen vom 15.03.2022 (GK; 43572/18).

60 SR 0.103.2

61 Botschaft Justiz-Initiative, S. 6835, 6841, 6842.

lässt sich mit Blick auf die zitierte EGMR-Rechtsprechung kaum überzeugend argu- mentieren, dass der Ausschluss des Rechtswegs gegen den Amtsenthebungsentscheid aus objektiven Gründen im Interesse des Staates für dasselbe Amt und dasselbe mut- massliche Verhalten geboten ist, das Grundlage eines anfechtbaren Disziplinarent- scheids der AB-BA bildet. Konsequenterweise schlägt der Bundesrat vor, dass auch Entscheide der Vereinigten Bundesversammlung über die Amtsenthebung der von ihr gewählten Mitglieder der BA beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden können (s. Art. 33 Bst. a bis VE-VGG). Der Bundesrat ist sich bewusst, dass damit eine gewisse Diskrepanz ge- schaffen wird zur Regelung, wie sie für erstinstanzliche eidgenössische Richterinnen und Richter gilt, denen gegen Amtsenthebungsentscheide der Vereinigten Bundesver- sammlung bislang kein Rechtsmittel zur Verfügung steht. Von den GPK nicht angesprochen wird der Umstand, dass auch Mitglieder der AB- BA von der Vereinigten Bundesversammlung ihres Amtes enthoben werden können (Art. 26 StBOG), so dass sich auch hier die Frage nach einer Beschwerdemöglichkeit stellt. Es erscheint dem Bundesrat konsequent, gegen Amtsenthebungen von Mitglie- dern der AB-BA ebenfalls den Beschwerdeweg an das Bundesverwaltungsgericht vorzusehen (s. Art. 33 Bst. abis VE-VGG).

2.2 Zu den Änderungen der Bundesgerichtsbarkeit

2.2.1 Einleitende Bemerkungen

Die Strafverfolgung in der Schweiz basiert auf einer Aufgabenteilung zwischen dem Bund und den Kantonen. Gemäss Artikel 22 StPO fällt die sachliche Zuständigkeit zur Verfolgung und Beurteilung aller Straftaten des Bundes im Grundsatz in die Straf- verfolgungskompetenz der Kantone.62 Dies gilt nicht nur für das Kernstrafrecht, son- dern auch für das Nebenstrafrecht. Ausnahmsweise kann das Bundesrecht gewisse Straftaten der Strafverfolgungskompetenz des Bundes (Bundesgerichtsbarkeit) unter- stellen, sofern stichhaltige Gründe dafür vorliegen und die Rechtsprechungsbefugnis der Kantone dadurch nicht ausgehöhlt wird.63 Seit jeher unterstehen gewisse Straftaten des Kernstrafrechts, d.h. solche des StGB, der Bundesgerichtsbarkeit. Dies betrifft namentlich Straftaten gegen Landesinteres- sen, beispielsweise im Bereich des politischen, des wirtschaftlichen und des militäri- schen Nachrichtendienstes, Straftaten von Beamten des Bundes, Straftaten gegen Be- hörden oder Einrichtungen des Bundes, aber auch Straftaten im Zusammenhang mit Falschgeld sowie Straftaten mit einem besonderen Gemeingefährdungspotential (z. B. Sprengstoffdelikte) sowie zum Teil auch gewisse Straftaten gegen völkerrechtlich ge- schützte Institutionen oder Personen. Die Straftaten, die in die Strafverfolgungskom- petenz des Bundes fallen, sind in Artikel 23 Absatz 1 StPO aufgelistet. Im Bereich des Nebenstrafrechts finden sich weitere Straftaten, die der Bundesge- richtsbarkeit unterstehen (s. Art. 23 Abs. 2 StPO).

62 S. auch Art. 123 Abs. 2 BV.

63 SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, Art. 22 N 19.

Mit dem Inkrafttreten der Massnahmen zur Verbesserung der Effizienz und der Rechtsstaatlichkeit in der Strafverfolgung (sog. Effizienz-Vorlage) am 1. Januar 200264 sind weitere Straftaten der Bundesgerichtsbarkeit unterstellt worden. So un- terstehen Straftaten des organisierten Verbrechens unter bestimmten Voraussetzun- gen der Bundesgerichtsbarkeit (Art. 24 Abs. 1 StPO); dies gilt gemäss Artikel 24 Ab- satz 2 StPO auch für komplizierte, weitreichende Wirtschaftsstraftaten. Die heute geltende Aufteilung der sachlichen Zuständigkeit zwischen Bund und Kan- tonen zur Verfolgung und Beurteilung von Straftaten (Auswahl der Straftaten) hat sich nach Ansicht des Bundesrates und der überwiegenden Mehrheit der Arbeits- gruppe im Grundsatz bewährt; diesbezüglich besteht kein grundlegender Reformbe- darf. Es wurde jedoch festgestellt, dass punktuelle Änderungen des geltenden Systems sinnvoll sind; dies wegen veränderten Verhältnissen und Bedürfnissen der Strafbehör- den infolge Zeitablaufs.65 Nachfolgend sind unter Ziffer 2.2.2 die Gründe dargelegt, weshalb der Bundesrat ei- nen gesetzgeberischen Handlungsbedarf im Bereich der Sprengstoffdelikte (Art. 23 Abs. 1 Bst. d StPO) nach wie vor verneint. Anschliessend werden unter den Ziffern 2.2.3–2.2.6 die gewichtigsten Änderungen kurz dargestellt. Detailliertere Ausführungen zu allen Änderungsvorschlägen finden sich in den Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln unter Ziffer 3.2.

2.2.2 Verzicht auf Änderung im Bereich

Sprengstoffdelikte (Art. 23 Abs. 1 Bst. d StPO) In seinem Bericht in Erfüllung des Postulates 19.3570 (s. oben Ziff. 1.1.2) ist der Bun- desrat zum Schluss gekommen, dass im Bereich der Sprengstoffdelikte kein Hand- lungsbedarf besteht, die Zuständigkeitsordnung zu überarbeiten.66 Im Zuge der vor- liegenden Gesetzesrevision hat sich der Bundesrat jedoch noch einmal eingehend mit der Frage befasst, ob es nicht doch sachgerecht wäre, gewisse Sprengstoffdelikte der Strafverfolgungskompetenz der Kantone zu unterstellen (z. B. solche, die keine Inte- ressen des Bundes tangieren).

Gemäss Artikel 23 Absatz 1 Buchstabe d StPO unterstehen Sprengstoffdelikte gemäss den Artikeln 224–226 StGB aus historischen Gründen zwingend der Bundesgerichts- barkeit. Die heutigen Sprengstofftatbestände der Artikel 224–226 StGB gehen auf das Spreng- stoffgesetz vom 12. April 1894 zurück, das als Reaktion auf anarchistische Umtriebe in der Schweiz und Attentate im Ausland erlassen wurde. In seiner Botschaft vom 18. Dezember 1893 führte der Bundesrat aus, dass «auf schweizerischem Gebiete Er- scheinungen zu Tage getreten [sind], welche erkennen lassen, dass der Anarchismus auch unserem Land verderblich werden kann», weshalb er es als geboten erachtete, «mit unerbittlicher Strenge gegen anarchistische Umtriebe einzuschreiten und das

64 AS 2001 3071

65 S. Postulatsbericht, S. 18 f. und S. 67.

66 S. Postulatsbericht, S. 37.

anarchistische Verbrechen mit schweren Strafen zu bedrohen».67 Die damalige Zu- ständigkeitsordnung basierte also auf der Annahme, die Verwendung von Sprengstoff als Tatmittel erfolge stets im Zusammenhang mit einer gegen den Bund gerichteten, politischen Straftat. Diese (historisch bedingte) enge Verknüpfung zwischen Tatmittel und Bundeszuständigkeit ist mittlerweile nicht mehr zeitgemäss und sachlich nicht geboten. Mangels Definition im StGB fallen gemäss Praxis und Lehre unter den Begriff «Sprengstoff» Sprengmittel (Sprengstoffe und Zündmittel) sowie pyrotechnische Ge- genstände, sofern sich letztere bei entsprechender Verwendung wegen der in ihnen enthaltenen Substanzen zum Zerstören eignen und grösseren Schaden anrichten kön- nen. Dies führte gemäss der (früheren) Rechtsprechung des Bundesgerichts dazu, dass auch Bagatellfälle im Bereich Sprengstoff (z. B. Sprengung von Robidog-Behältern, Briefkästen, Parkuhren, usw.) unter Verwendung von Pyrotechnik der Bundesge- richtsbarkeit unterstanden. Dies veranlasste die Arbeitsgruppe, eine Anpassung der Zuständigkeitsordnung anzuregen.68 Mittlerweile hat das Bundesgericht seine Recht- sprechung jedoch dahingehend geändert, dass die Artikel 224 ff. StGB eine Gemein- gefahr voraussetzen.69 Diese Rechtsprechung hat zur Folge, dass Bagatellfälle im Be- reich Sprengstoff nicht mehr der Bundesgerichtsbarkeit unterstehen und nun eine sachgerechte Abgrenzung der Strafverfolgungskompetenzen zwischen Bund und Kantonen grundsätzlich gewährleistet ist;70 auch wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass sich diese Rechtsprechung wieder ändert. Dieser Umstand würde zwar da- für sprechen, eine explizite Abgrenzung der Zuständigkeiten in der StPO vorzuneh- men. Allerdings ist der Bundesrat insbesondere aus den folgenden Gründen der Auffassung, dass nach wie vor kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf im Bereich der Spreng- stoffdelikte (Art. 224–226 StGB) besteht. Einer der hauptsächlichen Anwendungsbereiche von Artikel 224 ff. StGB stellen seit einigen Jahren die sog. Geldautomatensprengungen dar.71 Die teilweise jahrelangen und intensiven Strafverfolgungsbemühungen führten dazu, dass Täterschaften ver- mehrt überführt und verurteilt sowie die hinter den Geldautomatensprengungen lie- genden Organisationsstrukturen erkannt werden konnten. Es zeigt sich, dass die

Sprengungen von Geldautomaten dabei grösstenteils von organisierten und im Aus- land angesiedelten Gruppierungen ausgehen; diese agieren international vernetzt und schlagen teilweise in unterschiedlicher personeller Zusammensetzung wiederholt und in verschiedenen Kantonen zu. Erkennt die BA entsprechende Tatserien, so kann sie diese vereinigen (Art. 29 Abs. 1 StPO) und die damit einhergehenden Ermittlungen effizienter und zielgerichteter führen. Die einheitliche Verfolgung durch die Strafver- folgungsbehörden des Bundes ist ein wesentlicher Erfolgsfaktor für die Aufklärung von Geldautomatensprengungen. Sie ermöglicht eine zielführende Bewältigung des

67 Botschaft Verbrechen gegen die öffentliche Sicherheit, S. 762.

68 Postulatsbericht, S. 33 f.

69 BGE 148 IV 247

70 Postulatsbericht, S. 37.

71 Die BA führte per Ende 2024 rund 100 Strafverfahren (inkl. Rechtshilfeverfahren) im Be- reich Geldautomatensprengungen; s. Tätigkeitsbericht BA 2024, S. 16; abrufbar unter: www.bundesanwaltschaft.ch > Tätigkeitsberichte.

erheblichen Ermittlungs- und Koordinationsaufwands im Rahmen der nationalen und vor allem auch der internationalen Zusammenarbeit (teilweise im Rahmen von ge- meinsamen Ermittlungsgruppen). Gerade dieser Aufwand sowie die Erkenntnisse aus den derart geführten Ermittlungen ermöglichen es jedoch, der überaus gut strukturier- ten, vorwiegend ausländischen Täterschaft habhaft zu werden. Die BA führt im Be- reich der Geldautomatensprengungen zudem auch Verfahren unter dem Gesichts- punkt der «Kriminellen Organisation» gemäss Artikel 260ter StGB. Um diese und po- tenziell weitere solche Verfahren führen zu können, bedarf es jedoch der einheitlichen Strafverfolgung im Sinne der bestehenden Zuständigkeitsordnung. Denn ohne Zustän- digkeit für die Untersuchung der Einzelstraftaten wäre gerade im Bereich des Phäno- mens der Geldautomatensprengungen die Erkennung der deliktischen Zusammen- hänge im nationalen und internationalen Kontext erheblich erschwert oder teilweise gar verunmöglicht. Ausserdem betreffen die Delikte gemäss Artikel 224 ff. StGB (insb. etwa auch der Fahrlässigkeitstatbestand ohne verbrecherische Absicht gemäss Art. 225 StGB) im- mer wieder Bereiche, bei welchen aufgrund der verwendeten Sprengstoffe ein gewis- ses Fachwissen vorausgesetzt ist. Mit der Belassung der Zuständigkeit der Spreng- stoffdelikte in Bundeskompetenz findet sich dieses Fachwissen einheitlich bei der BA und ihren Partnerbehörden – so etwa namentlich der Zentralstelle Explosivstoffe (fed- pol). Schliesslich hat der Gesetzgeber mit dem Vorläuferstoffgesetz vom 25. September

202072 (VSG) vor Kurzem – neben der allgemeinen Zuständigkeit der Zentralstelle

für Explosivstoffe – Strafverfolgungskompetenzen auch der BA statuiert, sofern der Anwendungsbereich von Artikel 224 ff. StGB tangiert ist.

2.2.3 Punktuelle Neuzuordnung der sachlichen

Zuständigkeit (Art. 23 und 24 StPO) Die in Artikel 23 Absatz 1 StPO aufgelisteten Straftaten fallen in die zwingende Straf- verfolgungskompetenz des Bundes (zur Möglichkeit der Delegation an die Kantone s. nachfolgend Ziff. 2.2.4 und 3.2, Kommentierung zu Art. 25 VE-StPO). Diese Zuständigkeitsordnung wurde bislang noch nie umfassend materiell überprüft; es erfolgten einzig punktuelle Änderungen.73 Die Bundesgerichtsbarkeit im Bereich der traditionellen Bundesstrafsachen (s. oben Ziff. 2.2.1) wurde im Laufe der Zeit

72 SR 941.42 73 Carla Del Ponte/Valentin Roschacher/Felix Bänziger, Zusammenarbeit, S. 250 und 363; in Bezug auf die Effizienz-Vorlage s. Felix Bänziger/Luc Leimgruber, Effizienzvorlage, S. 28; in Bezug auf die Vereinheitlichung des Strafprozessrechts s. Kommentierte Text- ausgabe StPO-Felix Bänziger, Art. 23, S. 22.

erweitert,74/75 eine Aufhebung der Zuständigkeiten fand dagegen nur in kleinem Um- fang statt; dies insbesondere bei Delikten, die relativ häufig begangen werden und deren Unrechtsgehalt eher gering ist.76 Die Lehre hat denn auch bereits vor Jahren auf den Reformbedarf bezüglich dieser Bundeszuständigkeiten hingewiesen.77 Im Rahmen der Erstellung des Postulatsberichts wurde der Straftatenkatalog von Ar- tikel 23 Absatz 1 StPO eingehend überprüft. Der Bundesrat ist zum Schluss gekom- men, dass die Auswahl der Straftaten, die der zwingenden Strafverfolgungskompetenz des Bundes unterstehen, im Wesentlichen nach wie vor zutreffend ist;78 in den folgen- den Bereichen besteht seiner Ansicht nach jedoch Änderungsbedarf.79

2.2.3.1 Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Personen

und Räumlichkeiten, Archive oder Schriftstücke diplomatischer Missionen und konsularischer Posten (Art. 23 Abs. 1 Bst. a und b StPO) Gemäss geltendem Recht ist die Strafverfolgungskompetenz im Bereich der Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Personen und Räumlichkeiten, Archive oder Schrift- stücke diplomatischer Missionen und konsularischer Posten zwischen Bund und Kan- tonen aufgeteilt. Im Grundsatz sind die Kantone für die Strafverfolgung in diesem Bereich zuständig (Art. 22 StPO). Der Bundesgerichtsbarkeit unterstehen gemäss Ar- tikel 23 Absatz 1 Buchstabe a und b StPO nur ausgewählte schwere Straftaten gegen Leib und Leben, gegen die Freiheit, gegen die sexuelle Integrität sowie das Vermögen. Diese Straftaten wurden insbesondere deshalb der Bundesgerichtsbarkeit unterstellt, damit der Bund die ihm aus dem Völkerrecht erwachsenden Aufgaben erfüllen kann. Es ist namentlich nach dem Wiener Übereinkommen vom 18. April 196180 über dip- lomatische Beziehungen (WÜD) sowie dem Wiener Übereinkommen vom 24. April 196381 über konsularische Beziehungen (WÜK) Pflicht des Empfangsstaates, d. h. der

74 So wurde die Bundesgerichtsbarkeit per 1. Oktober 1982 ausgedehnt auf gewisse schwer- wiegende strafbare Handlungen, die gegen völkerrechtlich geschützte Personen gerichtet sind, auf gewisse Vermögensdelikte im Zusammenhang mit diplomatischen und konsula- rischen Einrichtungen, auf die Geiselnahme zur Nötigung von Bundesbehörden und auf strafbare Handlungen gegen den öffentlichen Frieden (Art. 340 Ziff. 1 1.–3. Lemma aStGB). Der Völkermord (Art. 264 StGB) wurde per 15. Dezember 2000 der Bundesge- richtsbarkeit unterstellt (Art. 340 Ziff. 2 aStGB). Die Artikel 226 bis StGB (Gefährdung durch Kernenergie, Radioaktivität und ionisierende Strahlen) und Artikel 226ter StGB (Strafbare Vorbereitungshandlungen) folgten per 1. Februar 2005 (Art. 340 Ziff. 1 4. Lemma aStGB).

75 CR CPP-David Bouverat, Art. 23 N 2.

76 Seit 1. Januar 2007 sind das Fälschen von Fahrausweisen oder Belegen des Postzahlungs- verkehrs von der Bundesgerichtsbarkeit ausgenommen (Art. 336 Abs. 1 Bst. f aStGB); seit 1. Januar 2018 auch das Fälschen von Autobahnvignetten (Art. 23 Abs. 1 Bst. e StPO). 77 Carla Del Ponte/Valentin Roschacher/Felix Bänziger, Zusammenarbeit, S. 251; Kom- mentierte Textausgabe StPO-Felix Bänziger, Art. 23, S. 22. 78 Diese Auffassung vertritt auch die Arbeitsgruppe; s. Postulatsbericht, Ziff. 9.

79 Postulatsbericht, Ziff. 7.2.4.5.

80 SR 0.191.01 81 SR 0.191.02

Schweiz, diplomatische Vertreter und Konsularbeamte sowie deren Räumlichkeiten zu schützen.82 Die heute geltende Aufteilung der sachlichen Zuständigkeit erscheint jedoch inkohä- rent. So ist nicht nachvollziehbar, weshalb z. B. die Vergewaltigung (Art. 190 StGB) einer völkerrechtlich geschützten Person der Bundesgerichtsbarkeit untersteht, nicht aber der Missbrauch einer urteilsfähigen oder zum Widerstand unfähigen Person (Art. 191 StGB83); dies obwohl diese Straftaten bezüglich der abstrakten Strafdrohung vergleichbar sind. Ebenfalls nicht nachvollziehbar ist, dass z. B. die Beschädigung eines diplomatischen Schriftstückes (Sachbeschädigung, Art. 144 StGB) von den Strafbehörden des Bundes zu verfolgen und zu beurteilen ist, nicht jedoch die Beschä- digung von diplomatischen Daten (Datenbeschädigung, Art. 144 bis StGB).84 Aus diesen Gründen erscheint es konsequenter, nicht mehr nur ausgewählte, sondern alle Straftaten, die sich gegen völkerrechtlich geschützte Personen richten, und alle Straftaten gegen Räumlichkeiten, Archive oder Schriftstücke diplomatischer Missio- nen und konsularischer Posten der zwingenden Bundesgerichtsbarkeit gemäss Arti- kel 23 Absatz 1 StPO zu unterstellen. Aus Gründen der Erfüllung der aus dem Völkerrecht erwachsenden Aufgaben soll dies neu auch für alle Straftaten gelten, die gegen Räumlichkeiten, Archive oder Schriftstücke ständiger Missionen oder internationaler Organisationen gerichtet sind. Die generelle Strafverfolgungskompetenz des Bundes in diesem Bereich dürfte nicht nur die Frage der Strafverfolgungskompetenz vereinfachen und damit zu einer effizi- enteren Strafverfolgung führen, sondern auch die Rechtsanwendung vereinheitlichen. Zwar würden so auch leichte Fälle von Straftaten z. B. gegen völkerrechtlich ge- schützte Personen oder Räumlichkeiten diplomatischer Missionen, ständiger Missio- nen, konsularischer Posten oder internationaler Organisationen85 der Bundesgerichts- barkeit unterliegen. Zu beachten ist allerdings, dass die Verfolgung von Straftaten, die gemäss Artikel 23 Absatz 1 StPO der zwingenden Bundesgerichtsbarkeit unterstehen, unter Umständen an die Kantone delegiert werden kann (s. Ziff. 2.2.4 und 3.2, Kom- mentierung zu Art. 25 VE-StPO). Abschliessend ist darauf hinzuweisen, dass die Änderungen, die der Bundesrat vor- schlägt, jedoch nicht Straftaten betreffen, die von völkerrechtlich geschützten Perso-

nen begangen werden. Die Strafverfolgung solcher Straftaten erfolgt unverändert nach Massgabe der völkerrechtlich begründeten Immunität der Täterschaft. Zu den Einzelheiten s. nachfolgend Ziffer 3.2 (Kommentierung zu Art. 23 Abs. 1 Bst. a, abis und b VE-StPO).

82 Botschaft Gewaltverbrechen, S. 1263 f.

83 Vor dem Inkrafttreten der Revision des Sexualstrafrechts am 1. Juli 2024 (AS 2024 27) als Schändung bezeichnet. 84 Deshalb gehörten auch die Art. 141bis StGB (Unrechtmässige Verwendung von Vermö- genswerten), Art. 143 (Unbefugte Datenbeschaffung) sowie Art. 143bis StGB (Unbefugtes Eindringen in ein Datenverarbeitungssystem) in die Strafverfolgungskompetenz des Bun- des. 85 Z. B. Verkehrsunfall, bei dem ein Botschafter leicht verletzt wird oder Sprayereien an ei- nem Gebäude einer Botschaft.

2.2.3.2 Strafbare Handlungen gegen die öffentliche Gewalt

(Art. 23 Abs. 1 Bst. h StPO) Bei den strafbaren Handlungen gegen die öffentliche Gewalt (Art. 285–395 StGB) geht es um störende oder hindernde Eingriffe in staatliche Funktionen oder Ungehor- sam gegenüber staatlichen Anordnungen (Angriffe auf die staatliche Autorität). Ge- schützt wird primär die Amtshandlung als solche und nicht die Person, die eine Amts- handlung durchführt. Soweit sich die Straftaten gegen Amtshandlungen der Bundes- gewalt, d. h. der Bundesbehörden und Bundesbeamten und -beamtinnen richten, so fallen sie in die zwingende Bundesgerichtsbarkeit. Als Behörde gilt jedes öffentlich-rechtliche Organ, das mit der Ausübung einer der drei Staatsgewalten (Legislative, Exekutive, Judikative) betraut ist.86 Der Begriff des Beamten richtet sich nach Artikel 110 Absatz 3 StGB. Darunter fallen die Beamten und Angestellten einer öffentlichen Verwaltung und der Rechtspflege sowie Personen, die provisorisch ein Amt bekleiden oder provisorisch bei einer öf- fentlichen Verwaltung oder der Rechtspflege angestellt sind oder vorübergehend amt- liche Funktionen ausüben. Der Begriff erfasst sowohl institutionelle als auch funktio- nelle Beamte. Erstere sind die Beamten im öffentlich-rechtlichen Sinn sowie Ange- stellte im öffentlichen Dienst. Bei Letzteren ist es nicht von Bedeutung, in welcher Rechtsform diese für das Gemeinwesen tätig sind. Das Verhältnis kann öffentlich- rechtlich oder privatrechtlich sein. Entscheidend ist vielmehr die Funktion der Ver- richtungen. Bestehen diese in der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, so sind die Tätig- keiten amtlich und die sie verrichtenden Personen gelten als Beamte im Sinne des StGB.87 Im Rahmen der sog. Bahnreform 288 wurde der bereits weitgehende Beamtenbegriff zusätzlich ausgeweitet. Die Artikel 285 (Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte) und 286 StGB (Hinderung einer Amtshandlung) wurden dahingehend geän- dert, dass Angestellte gewisser Transportunternehmen unabhängig von Artikel 110 Absatz 3 StGB als Beamte gelten, sofern sich diese Straftaten gegen ihre Amtshand- lungen richten. Die Änderung bezweckte in erster Linie Unklarheiten betreffend des Beamtenstatus namentlich von Angestellten der konzessionierten privaten Transport- unternehmen zu beseitigen.89 Dies führte jedoch dazu, dass z. B. Gewalt und Drohung gegen Bundesangestellte des öffentlichen Verkehrs wie namentlich Mitarbeitende von

Sicherheitsfirmen, die im Auftrag der SBB AG die Fahrscheinkontrollen durchfüh- ren,90 gegen SBB-Zugbegleiter91 oder gegen Mitarbeitende der SBB-Transport-

86 CR CPP-David Bouverat, Art. 23 N 10; BSK StGB-Stefan Heimgartner, Art. 285 N 5 f.

87 Entscheid des Bundesstrafgerichts vom 19. Nov. 2020, SK.2020.29, E. 2.3.2.

88 Zusatzbotschaft Bahnreform 2, Ziff. 1.2.2.8 und 2.3.3.5; s. auch 00.3513 Mo. Jutzet «Über- griffe auf Angestellte des öffentlichen Verkehrs. Ergänzung des schweizerischen Strafge- setzbuches oder Spezialgesetzgebung». 89 Zusatzbotschaft Bahnreform 2, Ziff. 1.2.2.8 und 2.3.3.5; s. auch 00.3513 Mo. Jutzet «Übergriffe auf Angestellte des öffentlichen Verkehrs. Ergänzung des schweizerischen Strafgesetzbuches oder Spezialgesetzgebung».

90 Entscheid des Bundesstrafgerichts vom 3. Dez. 2021, SK.2021.14.

91 Entscheide des Bundesstrafgerichts vom 9. Juli 2019, SK.2019.30.; vom 25. Jan. 2019, SK.2018.50; vom 7. Feb. 2017, BB.2017.186.

polizei92 seither in jedem Fall der Bundesgerichtsbarkeit unterstehen.93 Solche Fälle sind jedoch in aller Regel nicht relevant für den Staatsschutz und die zwingende Bun- desgerichtsbarkeit erscheint – auch mit Blick auf die Kernaufgaben der Bundesan- waltschaft – nicht sachgerecht.94 Dasselbe gilt, wenn Bundesangestellte des öffentli- chen Verkehrs an einer Amtshandlung gehindert werden (Art. 286 StGB).95 Der Bun- desrat schlägt deshalb vor, dass solche Fälle neu in die Strafverfolgungskompetenz der Kantone fallen sollen. Zu weiteren Einzelheiten siehe Ziffer 3.2 (Kommentierung zu Art. 23 Abs. 1 Bst. hter).

2.2.3.3 Terroristische Straftaten

Die geltende StPO unterstellt terroristische Straftaten – diese werden dabei abschlies- send aufgezählt96 – gemäss Artikel 24 Absatz 1 StPO der Bundesgerichtsbarkeit. Voraussetzung ist gemäss Gesetzeswortlaut hierbei, dass die Straftaten zu einem we- sentlichen Teil im Ausland oder in mehreren Kantonen begangen worden sind und im letztgenannten Fall kein eindeutiger Schwerpunkt in einem Kanton besteht.

Angesichts der in den vergangenen Jahren gewonnenen Erkenntnisse im Rahmen der Strafverfolgung und Beurteilung von terroristischen Straftaten erscheint es als sach- gerecht, die erwähnten terroristischen Straftaten neu in den Katalog der Bundesge- richtsbarkeit im Allgemeinen (Art. 23 StPO) zu überführen, womit insbesondere der Verzicht auf die genannten Voraussetzungen der teilweisen Begehung im Ausland respektive der Begehung in einer Mehrzahl von Kantonen einhergeht. Terroristische Straftaten sollen künftig, unabhängig von diesem territorialen Aspekt, durch die dafür zuständigen Bundesbehörden verfolgt und beurteilt werden. Dadurch entfällt einer- seits der entsprechende, sachlich nicht notwendig erscheinende Nachweis der geogra- fischen Verzettelung im Kontext des Terrorismus, andererseits wird eine einheitliche, auf etablierten Grundsätzen und Erfahrungen beruhende Strafverfolgung und Beurtei- lung auf Stufe Bund verstärkt (s. Art. 23 Abs. 1 Bst. hbis und Art. 24 Abs. 1 VE-StPO und die Kommentierung dazu unter Ziff. 3.2). Durch diese gesetzgeberische Anpassung wird insbesondere auch eine Harmonisie- rung mit den Zuständigkeitsregelungen basierend auf dem Bundesgesetz über den Nachrichtendienst vom 25. September 201597 (NDG) bewerkstelligt: Gemäss dessen Artikel 74 Absatz 6 unterstehen die Verfolgung und die Beurteilung von Zuwider- handlungen gegen ein bundesrätlich verfügtes Organisationsverbot, zum Beispiel im

92 Entscheid des Bundesstrafgerichts vom 10. Dez. 2021, SK.2021.29.

93 Im Jahre 2021 gingen bei der Bundesanwaltschaft gemäss Tätigkeitsbericht 2021 (S. 33) rund 350 Verfahren wegen «Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte» (Art. 285 StGB) ein; im Jahre 2022 betrafen gemäss Tätigkeitsbericht 2022 379 Fälle «Delikte gegen Beamte» (S. 56) und im Jahre 2023 430 Fälle (S. 56); abrufbar unter: www.bundesanwaltschaft.ch > Tätigkeitsberichte.

94 Postulatsbericht, Ziff. 7.2.4.3 ff.

95 Entscheide des Bundesstrafgerichts vom 18. Dez. 2023, CA.2023.7; vom 15. Juni 2022, CA.2021.26; vom 9. Dez. 2014, BB.2014.105. 96 Art. 260ter, 260quinquies, 260sexies StGB sowie die von einer terroristischen Organisation im Sinne von Art. 260ter StGB ausgehenden Verbrechen. 97 SR 121

Falle der Organisationen Al-Qaïda, Islamischer Staat und verwandten Organisatio- nen,98 der Bundesgerichtsbarkeit, und zwar ohne eine Beschränkung auf interkanto- nale oder internationale Sachverhalte. Bundeszuständigkeit gilt im Übrigen auch be- züglich des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 202499 über das Verbot der Hamas sowie verwandter Organisationen. Gerade der Kontext solcher illegalen terroristischen Organisationen lässt es gesetzge- berisch und auch in praktischer Hinsicht als naheliegend erscheinen, die zum Teil gleichzeitig oder in miteinander verknüpften Sachverhalten anwendbaren Straftatbe- stände denselben Zuständigkeitsregeln zu unterstellen, und zwar der Bundeszustän- digkeit. Damit kann auch der Informationsfluss sichergestellt und gestärkt werden, namentlich durch die operative Koordinationsplattform TETRA (TErrorist TRA- cking) unter Leitung des fedpol, wo Fälle analysiert werden und ein Gesamtbild der Sachlage erstellt und jeweils aktualisiert wird. Die vorgeschlagene gesetzliche Anpassung, welche auch mit einer Vereinfachung der Klärung von Zuständigkeitsfragen einhergeht, bezieht sich auf Sachverhalte und ter- roristische Straftaten, welche durch erwachsene Personen begangen werden. Die Re- gelungen betreffend die Strafverfolgung und Beurteilung von jugendlichen Straftätern bleiben von den Anpassungen unberührt. Das schweizerische Jugendstrafrecht, an- wendbar unabhängig von der Tatschwere oder der Einordnung als terroristische Straf- tat, hat sich auch im internationalen Vergleich durchaus bewährt: Der Fokus soll auch in Zukunft und für alle Deliktskategorien auf den bewährten primär erzieherischen Prinzipien beruhen. Straffällige Jugendliche werden, stets unter Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit, nicht nur mit einer Strafe belegt, sondern es werden erziehe- rische und weitere Massnahmen angeordnet. Solche Schutzmassnahmen wie Auf- sicht, Betreuung, Behandlung oder Unterbringung in einer Einrichtung werden alters- abhängig mit Strafen, zum Beispiel Freiheitsentzug bis zu vier Jahren, kombiniert. Unter bestimmten Voraussetzungen kann die urteilende Behörde seit dem 1. Juli 2025 bei Freiheitsentzug auch einen Verwahrungsvorbehalt anbringen. Die Zuständigkeit der spezialisierten Jugendanwaltschaften und Jugendgerichten auf Stufe Kanton hat sich dabei bewährt. Eine singuläre, deliktsabhängige Sonderregelung im Rahmen des

Jugendstrafrechts im Falle von terroristischen Straftaten sowie eine damit einherge- hende Abkehr vom persönlichkeitsbezogenen Ansatz erscheint nicht als zielführend. In Umsetzung der Motion 24.3819 der SPK-N (s. oben Ziff. 1.1.3) sieht die Vorlage demgegenüber vor, eine Meldepflicht für Untersuchungsbehörden einzuführen, die Bundesbehörden über die Eröffnung von Strafverfahren gegen Minderjährige wegen terroristischen Straftaten zu informieren (s. unten Ziff. 2.2.7).

Aufgrund der vorgeschlagenen Überführung der terroristischen Straftaten in die Bun- desgerichtsbarkeit unter Artikel 23 StPO ist in Bezug auf Artikel 24 Absatz 1 StPO eine entsprechende Anpassung und damit einhergehend eine Herauslösung dieser Straftaten vorzunehmen. Der Anwendungsbereich von Artikel 24 StPO soll sich neu auf organisiertes Verbrechen und Wirtschaftskriminalität beschränken (s. Art. 24 VE-

98 Allgemeinverfügung des Bundesrates betreffend das Verbot der Gruppierungen «Al- Qaïda» und «Islamischer Staat» sowie verwandter Organisationen vom 19. Oktober 2022; BBl 2022 2548. 99 SR 122.1

StPO). Der sowohl diese Bereiche wie auch den Terrorismus abdeckende Artikel 260ter StGB wird bezüglich der strafprozessualen Einordnung aufgeteilt, was ange- sichts seiner Systematik keine besondere gesetzgeberische Komplexität birgt.100 Von einer inhaltlichen Anpassung, namentlich Ausweitung der Umschreibung von terroristischen Straftaten im Kontext der Strafprozessordnung, verbunden mit einer damit einhergehenden potenziellen Ausweitung der Bundeszuständigkeit wird abge- sehen. Der Begriff der terroristischen Absicht, wie er sich in verschiedenen Straftat- beständen findet,101 eignet sich nicht als alleiniges Bestimmungsmerkmal für die Re- gelung von Zuständigkeiten in der Strafprozessordnung. Zurückliegende sowie aktu- elle Fälle von vermeintlichen oder bestätigten terroristischen Straftaten, häufig begangen durch Einzeltäter, welche inspiriert sein können durch politische oder ge- sellschaftliche Entwicklungen im In- und Ausland, jedoch keinen konkreten Konnex zu Organisationen oder Personengruppen aufweisen, zeigen die Schwierigkeiten einer sauberen juristischen Einordnung auf: Das Vorliegen einer terroristischen Absicht und Motivation der Täterschaft (also subjektive Erfordernisse) im Sinne des Strafrechts ist in solchen Fällen häufig schwer oder gar nicht nachweisbar, kann auf willkürlich an- mutende Selbstdeklarationen der Täterschaft basieren, und die entsprechende Ein- schätzung und Bewertung ändert sich im Verlauf des Verfahrens unter Umständen grundlegend. Diesem Aspekt hat der Gesetzgeber durch die Verbindung des terroris- tischen Elements mit weiteren objektiven Erfordernissen, zum Beispiel dem Bezug zu einer entsprechenden Organisation oder einer spezifischen Handlung wie Ausbildung, Finanzierung oder Reise, entgegengewirkt. Diese Vorgehensweise und Regelung ha- ben sich in der Praxis, nicht zuletzt beweisrechtlich und bezüglich der Rechtssicher- heit und Bestimmtheit, grundsätzlich bewährt. Die Strafverfolgung sogenannter ter- roristischer Einzeltäter, welche jedoch keine im StGB oder NDG etablierte, terroris- tische Straftat begehen, bleibt demnach weiterhin in der Zuständigkeit der Kantone. Auch die Kombination des Elements der terroristischen Absicht mit einem erweiter- ten, durch die StPO abschliessend definierten Kreis weiterer Strafbestimmungen (ne- ben den genannten Strafbestimmungen der Organisation, Finanzierung und Reisen

sowie Ausbildung) scheint nicht naheliegend. Als Orientierungspunkt für den Kreis der möglichen zusätzlich zu erwähnenden Straftaten könnten zwar die bestehenden internationalen Übereinkommen dienen, bei welchen die Schweiz Vertragsstaat ist. Neu in der StPO genannt werden könnten zum Beispiel spezifische Delikte wie vor- sätzliche Tötung oder Mord, schwere Körperverletzung, Freiheitsberaubung oder Gei- selnahme sowie Sprengstoffdelikte. In praktischer Hinsicht ist jedoch davon auszuge- hen, dass der Umfang und die Abgrenzung eines solchen Deliktskatalogs nur schwer- lich bestimmbar wären und dass diese Delikte, wenn sie mit der oben erwähnten terroristischen Gesinnung begangen werden, bereits heute regelmässig unter die Bun- deszuständigkeit fallen. Der damit einhergehende Mehrwert für die Praxis würde in keinem Verhältnis zu den daraus hervorgehenden gesetzgeberischen Abgrenzungsfra- gen stehen und das strafrechtliche Bestimmtheitsgebot daher auch kaum eingehalten.

100 Ziff. 1 (organisierte Kriminalität) resp. Ziff. 2 (Terrorismus) von Abs. 1 Bst. a der Be- stimmung. 101 Z. B. in Art. 260ter StGB: «Gewaltverbrechen…, mit denen die Bevölkerung eingeschüch- tert oder ein Staat oder eine internationale Organisation zu einem Tun oder Unterlassen genötigt werden soll».

Ebenso abzusehen ist von einem Verzicht auf das terroristische Tatbestandselement des Gewaltverbrechens und von einer damit einhergehenden materiellen Ausweitung der Terrorismusdefinition auf zusätzliche Tathandlungen (Einschüchterung oder Dro- hung) und Merkmale bezüglich der Intention der Täterschaft (Veränderung der poli- tischen Ordnung), wie sie teilweise im internationalen Kontext (in den Bereichen Ko- operation oder Prävention) angedacht wird.102 Eine solche Ausweitung im strafrecht- lichen Kontext – die Schweiz hat sich im internationalen Kontext wiederholt kritisch dazu geäussert – stünde ebenfalls im Widerspruch zum Bestimmtheitsgebot und würde keinen praktischen Mehrwert im Rahmen der Strafverfolgung von terroristi- schen Straftaten schaffen.

2.2.4 Delegation von Strafsachen zur Untersuchung und

Beurteilung an die Kantone (Art. 25 StPO) Die Staatsanwaltschaft des Bundes kann gemäss geltendem Recht, eine Strafsache, für welche Bundesgerichtsbarkeit gegeben ist, an die kantonalen Strafbehörden zur Untersuchung und Beurteilung delegieren (Art. 25 StPO). Die Möglichkeit der Bundesanwaltschaft, Strafsachen an die Kantone zu delegieren, bestand bereits nach altem Recht und war in der Praxis die Regel. Mit dem Inkrafttre- ten der StPO wurden die Delegationsbestimmungen des BStP (Art. 18 und 18 bis BStP) in die StPO überführt.103 Da der Bundesanwaltschaft seit dem Inkrafttreten der StPO das Strafbefehlsverfahren (Art. 352 ff. StPO) und das abgekürzte Verfahren (Art. 358 ff. StPO) zur Verfügung stehen, zwei strafprozessuale Instrumente, welche der BStP nicht vorsah, hat sich ihre Delegationspraxis in Absprache mit den Kantonen geändert. Die Bundesanwaltschaft delegiert seither kaum mehr Straffälle an diese. Die Delegation einer Strafsache nach Artikel 23 StPO unterliegt grundsätzlich keinen besonderen Beschränkungen;104 unzulässig ist nur die Delegation von Strafsachen nach Artikel 23 Absatz 1 Buchstabe g StPO (d. h. Völkermord [Art. 264 StGB], Ver- brechen gegen die Menschlichkeit [Art. 264a StGB], Kriegsverbrechen [Art. 264b– 264j StGB] und Strafbarkeit des Vorgesetzten [Art. 264k StGB]). Die Delegation kann zur Untersuchung und Beurteilung, ausnahmsweise nur zur Beurteilung der Strafsa- che erfolgen. In der Praxis hat Letzteres jedoch keine Bedeutung erlangt.105 Eine Strafsache nach Artikel 24 StPO kann hingegen nur dann an die kantonalen Straf- behörden delegiert werden, wenn ein einfacher Fall vorliegt. Das Gesetz definiert den Begriff «einfacher Fall» nicht. Gemeint sind damit wohl weniger umfangreiche oder nicht komplexe Fälle, die sachlich und rechtlich keine besonderen Schwierigkeiten

102 Siehe z. B. für den Bereich Europarat: Council of Europe Committee on Counter-Terro- rism (CDCT) – Counter-terrorism, Bericht Plenarsitzung vom 13. und 14. November 2024. 103 Andreas J. Keller, Strafverfahren des Bundes, S. 197; CR CPP-David Bouverat, Art. 25 N 1 f.; Felix Bänziger/Luc Leimgruber, Effizienzvorlage, S. 30. Botschaft «Effizienz-Vor- lage», S. 1545 ff.; Kommentierte Textausgabe StPO- Felix Bänziger, Art. 24, S. 23. Zu weiteren Einzelheiten s. Postulatsbericht, Ziff. 7.3.3.3.

104 SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, Art. 25 N 4.

105 SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, Art. 25 N 4.

aufweisen und keine Spezialkenntnisse erfordern.106 Die Delegation kann – anders als bei einer Strafsache nach Artikel 23 StPO – nur zur Untersuchung und Beurteilung erfolgen. Das Erfordernis des «einfachen» Falles in Artikel 25 Absatz 2 StPO erscheint mit Blick auf die seit dem Inkrafttreten der Effizienz-Vorlage geänderte und ausgebaute Organisation der Bundesanwaltschaft, deren Kernkompetenzen sowie die Möglich- keit einfache Straffälle insbesondere im Strafbefehlsverfahren (Art. 352 ff. StPO) zu erledigen nicht mehr sachgerecht. Ausserdem dürften die von Artikel 24 StPO erfass- ten Strafsachen (organisiertes Verbrechen, Wirtschaftskriminalität) naturgemäss kaum je einfach sein. Aus diesen Gründen schlägt der Bundesrat vor, den Begriff «einfacher Fall» zu streichen. Die Bundesanwaltschaft kann eine Strafsache zudem nicht einseitig, d. h. ohne Zu- stimmung der betroffenen kantonalen Strafbehörden an diese übertragen, wie der Be- griff «Delegation» vermuten lassen könnte. Vor einer Delegation ist stets ein Mei- nungsaustausch – in Form von gegenseitiger Aktenzustellung zur Einsichtnahme – durchzuführen (s. Art. 26 Abs. 4 StPO).107 Der Bundesrat schlägt deshalb eine Präzi- sierung von Artikel 25 Absatz 1 StPO vor. Sollten die BA und die kantonalen Behör- den sich nicht einigen können, so kann der Fall dem Bundesstrafgericht zum Ent- scheid unterbreitet werden (Art. 28 StPO). Bei Strafsachen nach Artikel 23 Absatz 1 Buchstabe g StPO soll – wie im geltenden Recht – eine Delegation nach wie vor ausgeschlossen sein (Art. 25 Abs. 2 VE-StPO). Zu den Einzelheiten siehe Ziffer 3.2 (Kommentierung zu Art. 25).

2.2.5 Mehrfache Zuständigkeit (Art. 26 StPO)

Wurde eine Strafsache, die in der Strafverfolgungskompetenz des Bundes liegt, in mehreren Kantonen oder im Ausland begangen oder haben Täterinnen, Täter, Mittä- terinnen, Mittäter, Teilnehmerinnen oder Teilnehmer ihren Wohnsitz oder gewöhnli- chen Aufenthaltsort in verschiedenen Kantonen, so regelt Artikel 26 Absatz 1 StPO, dass die Bundesanwaltschaft in einem solchen Fall entscheidet, welcher Kanton die Strafsache untersuchen und beurteilen soll.108 Auch wenn sich dies nicht explizit aus dem Wortlaut von Artikel 26 Absatz 1 StPO ergibt, so ist diese Bestimmung auf Delegationsfälle nach Artikel 25 StPO beschränkt. Dies ergibt sich daraus, dass Artikel 26 Absatz 1 StPO den Artikel 254 Absatz 2 BStP von 2009109 ersetzt. Dieser Artikel war im Kapitel II. «Besondere Bestimmungen für

106 SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, Art. 25 N 6; BSK StPO-Daniel Kipfer, Art. 25 N 7; CR CPP-David Bouverat, Art. 25 N 2. 107 BSK StPO- Daniel Kipfer, Art. 26 N 2 und 5; SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, StPO Komm., Art. 26 N 10. 108 Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren, S. 543; BSK StPO-Daniel Kip- fer, Art. 26 N 2; SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, Art. 26 N 10; Niklaus Oberhol- zer, Grundzüge des Strafprozessrechts, N 214.

109 In der Fassung vom 1. Jan. 2009.

Bundesstrafsachen, die der Bundesanwalt den kantonalen Behörden überweist» gere- gelt. Auch die herrschende Lehre vertritt diese Auffassung.110 Der Klarheit halber soll Absatz 1 von Artikel 26 StPO insbesondere dahingehend prä- zisiert werden, dass dieser nur für Delegationsfälle gemäss Artikel 25 StPO gilt. In Absatz 2 soll – wie bei Artikel 25 Absatz 1 VE-StPO – verdeutlicht werden, dass eine Vereinigung von Strafsachen nicht einseitig durch die Staatsanwaltschaft des Bundes angeordnet wird, sondern stets in Absprache mit den kantonalen Behörden erfolgt. Sollten sich die BA und kantonalen Behörden nicht einigen können, so kann der Fall dem Bundesstrafgericht zum Entscheid unterbreitet werden (Art. 28 StPO). Zu weiteren Einzelheiten siehe Ziffer 3.2 (Kommentierung zu Art. 26).

2.2.6 Verfahrensvorschriften zur Lösung von

Zuständigkeitskonflikten (Art. 28 StPO) Bei Konflikten zwischen der Staatsanwaltschaft des Bundes und den kantonalen Straf- behörden über die sachliche Zuständigkeit zur Verfolgung und Beurteilung von Straf- taten entscheiden die Beschwerdekammern des Bundesstrafgerichts (Art. 28 StPO i.V.m. Art. 37 Abs. 1 StBOG). Aufgrund seiner systematischen Stellung bezieht sich Artikel 28 StPO auf Streitigkeiten, die sich aus den Artikeln 22–27 StPO ergeben.111 Das Verfahren der Konflikterledigung ist in Artikel 28 StPO nicht geregelt. Das Bun- desstrafgericht entscheidet bei solchen Konflikten in analoger Anwendung der Re- geln, die Gesetz und Rechtsprechung für die Behandlung eines interkantonal streitigen Gerichtsstandes aufgestellt haben (Art. 39–42 i.V.m. Art. 393 ff. StPO); dies war be- reits unter der Geltung des BStP 2001 der Fall.112 Die im Vorfeld zur Ausarbeitung des Postulates eingesetzte Arbeitsgruppe kam zum Schluss, dass explizite Verfahrensvorschriften bezüglich sachliche Zuständigkeits- konflikte zwischen der Bundesanwaltschaft und den Strafverfolgungsbehörden der Kantone in der StPO verankert werden sollten. Zudem wurde geltend gemacht, dass die Verfahren in der Regel zu lange dauerten und verfahrensbeschleunigende Regeln begrüsst würden. Der Bundesrat teilt diese Auffassung, wonach explizite Verfahrensvorschriften in der StPO verankert werden sollen und schlägt gewisse Anpassungen vor; dies insbeson- dere aus Gründen der Rechtssicherheit. Zu den Einzelheiten siehe Ziffer 3.2 (Kommentierung zu Art. 28 und 40).

110 Botschaft Vereinheitlichung Strafprozessrecht, Ziff. 2.2.2; CR CPP-David Bouverat, Art. 26 N 2; Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren, S. 543 (m.w.Verw.); BSK StPO- Daniel Kipfer, Art. 26 N 2; SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, StPO Komm., Art. 26 N 10; Niklaus Oberholzer, Grundzüge des Strafprozessrechts, Rz 214; Niklaus Schmid/Daniel Jositsch, Praxiskommentar StPO, Art. 26 N 1. 111 BSK StPO-Daniel Kipfer, Art. 28 N 1; SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, Art. 28 N 1. 112 S. Art. 279 Abs. 2 BStP (in der Fassung vom 1. Jan. 2001); Entscheid des Bundesstrafge- richts vom 28. Sept. 2009, BG.2009.20 E. 1.1; Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren, S. 548.

2.2.7 Einführung einer Meldepflicht für

Untersuchungsbehörden bei Verdacht auf terroristische Straftaten Im Zusammenhang mit der Prüfung der Zuständigkeitsordnung bei terroristischen Straftaten steht die Umsetzung der Motion 24.3819 der Sicherheitspolitischen Kom- mission des Nationalrates (s. oben Ziff. 2.2.3.3). Im Rahmen Vorlage wird eine An- passung der Jugendstrafprozessordnung vom 20. März 2009113 (JStPO) vorgeschla- gen, die eine Pflicht für Untersuchungsbehörden vorsieht, die Eröffnung von Straf- verfahren gegen Minderjährige wegen terroristischen Straftaten an die Bundesbehörden zu melden.

Es entspricht einem bewussten gesetzgeberischen Entscheid, dass in der Schweiz keine zentralisierte Jugendanwaltschaft des Bundes etabliert worden ist. Selbst bei terroristischen Straftaten von minderjährigen Personen bleiben die Kantone für die Strafverfolgung zuständig, und zwar mit ihren speziell auf Strafverfahren gegen Ju- gendliche und Kinder ausgerichteten Behörden. Gerade im Bereich der Terrorismus- bekämpfung erscheint es deshalb wichtig, dass der Informationsaustausch zwischen den Strafverfolgungsbehörden des Bundes und der Kantone stets gewährleistet ist. Rückmeldungen von Seiten der Bundesanwaltschaft und des Bundesamtes für Polizei (fedpol) zeigen, dass dieser Informationsaustausch in der Praxis zwar regelmässig stattfindet, aber nicht immer reibungslos funktioniert. Die Praxis verspricht sich daher von einer expliziten gesetzlichen Meldepflicht für kantonale Behörden eine schweiz- weite Stärkung der Terrorismusbekämpfung, weil die zuständigen Bundesbehörden damit einen vollständigen Überblick über terroristische Straftaten und die diesbezüg- liche Lage in den Kantonen erhalten. Zu den Einzelheiten siehe Ziffer 3.3 (Kommentierung zu Art. 31a VE-JStPO).

2.3 Umsetzungsfragen

Die Vorlage hat keine Änderungen von Verordnungen des Bundesrates zur Folge.

113 SR 312.1

3 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln

3.1 Änderung des Verantwortlichkeits-, des

Verwaltungsverfahrens-, des Verwaltungsgerichts- und des Strafbehördenorganisationsgesetzes

3.1.1 Verantwortlichkeitsgesetz

Art. 15 Abs. 1 Bst. d Die Änderung bei Artikel 20 Absatz 4 VE-StBOG bedingt eine sprachliche Anpas- sung.

3.1.2 Verwaltungsverfahrensgesetz

Art. 14 Abs. 1 Bst. i Der Aufsichtsbehörde sollen bei Disziplinaruntersuchungen die gleichen Befugnisse zukommen wie anderen Behörden (s. oben Ziff. 2.1.4), weshalb sie auch Zeuginnen und Zeugen einvernehmen können soll.

3.1.3 Verwaltungsgerichtsgesetz

Art. 33 Bst. abis und cquater Nach Artikel 33 Buchstabe abis sollen Entscheide der Vereinigten Bundesversamm- lung über die Amtsenthebung der von ihr gewählten Mitgliedern der BA und AB-BA beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden können (s. oben Ziff. 2.1.9). Die Änderung bei Artikel 20 Absatz 4 VE-StBOG bedingt bei Artikel 33 Buch- stabe cquater eine sprachliche Anpassung.

3.1.4 Strafbehördenorganisationsgesetz

Art. 1 Abs. 2 Aufgrund der Änderung von Artikel 25 StPO, wonach die Bundesanwaltschaft einfa- che Fälle nur noch zur Untersuchung und Beurteilung an die Kantone delegieren kön- nen soll, ist Artikel 1 Absatz 2 StBOG entsprechend anzupassen; die Wendung «oder nur zur Beurteilung» soll gestrichen werden.

Art. 20 Die Absätze 1 und 2 entsprechen den geltenden Absätzen 1 und 1bis.

Mit der in Absatz 3 vorgesehenen Erhöhung der Amtsdauer von heute vier auf sechs Jahre soll die Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft gestärkt werden, auch wenn eine Verlängerung der Amtsdauer nicht vollständig zu verhindern vermag, dass bei einer anstehenden Wiederwahl auch politische Argumente ins Feld geführt werden. Immerhin erfährt die Amtsdauer der von der Bundesversammlung gewählten Mitglie- der der BA eine Angleichung an jene der eidgenössischen Richterinnen und Richter. Durch die Verlängerung der Amtsdauer ist die Regelung des geltenden Rechts aufzu- heben, wonach die Amtsdauer am 1. Januar nach Beginn der Legislatur des National- rates beginnt. Demgegenüber wird neu festgelegt, dass frei gewordene Stellen für den Rest der Amtsdauer wieder besetzt werden. Diese Regelung entspricht in der Sache jener für eidgenössische Richterinnen und Richter (vgl. Art. 9 Abs. 3 Bundesgerichts- gesetz vom 17. Juni 2005114 [BGG]; Art. 48 Abs. 3 StBOG; Art. 9 Abs. 3 VGG; Art. 13 Abs. 3 Patentgerichtsgesetz vom 20. März 2009,115 PatGG) und für die Mit- glieder der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft (vgl. Art. 25 Abs. 2 StBOG). Absatz 4 schafft die geltende Amtsdauer für die übrigen Staatsanwältinnen und Staats- anwälte des Bundes und die damit verbundene periodische Wiederwahl durch den Bundesanwalt oder die Bundesanwältin ab. Stattdessen sollen die Staatsanwältinnen und Staatsanwälte vom Bundesanwalt oder von der Bundesanwältin mittels öffent- lich-rechtlichen Vertrags angestellt werden. Der zweite Satz von Absatz 4 entspricht dem zweiten Satz des heutigen Absatz 2.

Art. 21 Einleitungssatz Der Einleitungssatz wird redaktionell angepasst, weil neu ausschliesslich der Bundes- anwalt oder die Bundesanwältin und die Stellvertretenden Bundesanwälte oder Bun- desanwältinnen gewählt werden, und zwar von der Vereinigten Bundesversammlung. Artikel 21 muss somit nicht auch noch den Fall der vom Bundesanwalt oder der Bun- desanwältin gewählten Staatsanwälte erfassen.

Art. 25 Abs. 1 Damit die Amtsdauer der Mitglieder der Aufsichtsbehörde wie heute jener des Bun- desanwaltes oder der Bundesanwältin und der Stellvertretenden Bundesanwälte oder Bundesanwältinnen entspricht wird sie ebenfalls von vier auf sechs Jahre angehoben.

114 SR 173.110 115 SR 173.41

Art. 29 Abs. 1 und 2 Wie sich aus ihrer Zusammensetzung ergibt (Art. 23 Abs. 2 StBOG) ist die AB-BA als Fachgremium konzipiert. Ihre Aufsicht beschränkt sich – anders als die parlamen- tarische Aufsicht oder die Aufsicht des Bundesgerichts über das Bundesstrafgericht (Art. 34 Abs. 1 StBOG) – nicht auf die administrative Aufsicht, sondern umfasst auch fachliche Aspekte. Das ergibt sich auch daraus, dass der Bundesanwalt oder die Bun- desanwältin gemäss Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe a StBOG für die fachgerechte Straf- verfolgung verantwortlich ist, und die Aufsicht der AB-BA umfasst somit auch die Prüfung, ob der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin dieser Verantwortung nach- kommt. Aus dem Wortlaut des geltenden Rechts ergibt sich dies allerdings nicht klar genug, ist doch kurz von «Aufsicht» die Rede. Mit der Änderung von Absatz 1 soll nunmehr klargestellt werden, dass die Aufsichtstätigkeit der AB-BA sowohl admi- nistrative wie auch fachliche Aspekte umfasst. Die fachliche Aufsicht hat allerdings auch Grenzen, weil der AB-BA nicht Aufgaben einer Oberstaatsanwaltschaft zukommen. Absatz 2 legt deshalb fest, in welchen Be- reichen die AB-BA gegenüber der BA keine Weisungen erlassen darf. Neben der heute schon festgeschriebenen Ausnahme gemäss Buchstabe a, untersagt Buchstabe b neu Weisungen betreffend die kriminalpolitische Schwerpunktsetzung. Die Festle- gung der Prioritäten der Strafverfolgung gehört nicht zu den Aufgaben einer Auf- sichtsbehörde, sondern obliegt in erster Linie der Exekutive als politische Behörde. Sie kann sie Schwerpunktsetzung mittels Weisungen an die ihr unterstellten Polizei- organe vornehmen. Allerdings kann auch die BA ihre kriminalpolitischen Prioritäten festlegen. Diese Ausgangslage erfordert eine Absprache und Koordination hinsicht- lich der kriminalpolitischen Schwerpunktsetzung zwischen der BA und der Exekutive bzw. der Polizei. Käme der AB-BA zusätzlich ein Weisungsrecht gegenüber der BA zu, würde dies einen noch grösseren Bedarf an Absprache und Koordination bedingen. Hingegen gehört es zu den Aufgaben der Aufsichtsbehörde zu prüfen, ob und wie die BA die Kriminalstrategie umsetzt. Schliesslich untersagt Buchstabe c auch Weisun- gen betreffend die Anwendung und Auslegung des Rechts. Die Kontrolle der Recht- mässigkeit der Handlungen der BA obliegt nach Auffassung des Bundesrates den

Rechtsmittelinstanzen. Könnte die AB-BA der BA verbindliche Vorgaben zur An- wendung und Auslegung des Rechts machen, so könnte dies zu einer Art doppelter Überprüfung der Handlungen der BA führen. Dazu besteht kein Grund, insbesondere angesichts der Tatsache, dass gegen praktisch alle Verfügungen und Verfahrenshand- lungen der BA Beschwerde erhoben werden kann (Art. 393 Abs. 1 Bst. a StPO). Fragen könnte man sich allenfalls, ob die AB-BA in jenen Bereichen weisungsberech- tigt sein sollte, wo eine gerichtliche Überprüfung von Verfahrenshandlungen nicht möglich ist, beispielsweise bei Einstellungen oder Nichtanhandnahmen von sog. op- ferlosen Delikten. Eine genaue Erfassung solcher Konstellationen im Gesetz wäre je- doch sehr schwierig und es würde sich auch gleich die Frage stellen, ob nicht auch dort eine Weisungsbefugnis vorzusehen wäre, wo zwar eine gerichtliche Überprüfung möglich wäre, eine solche von den betroffenen Parteien kaum je verlangt wird, weil sie von einem womöglich nicht gesetzeskonformen Entscheid im Ergebnis profitieren (z. B. Verzicht auf Strafverfolgung bei gleichzeitiger Einziehung grosser Vermögens- werte). Nach Ansicht des Bundesrates liessen sich kaum alle denkbaren Konstellatio- nen in befriedigender Weise gesetzlich erfassen, weshalb auf ein entsprechendes Wei-

sungsrecht zu verzichten ist. Das schliesst nicht aus, dass die AB-BA eine von ihr als unzutreffend erachtete Rechtsanwendung oder Auslegung durch die BA im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit zur Sprache bringt. Die Verantwortung für die richtige An- wendung des Rechts soll jedoch allein bei der BA liegen.

Art. 31 Der neue Artikel 31 entspricht im Wesentlichen dem geltenden Artikel 29 Absatz 1 StBOG. Er präzisiert, dass die AB-BA der Vereinigten Bundesversammlung auch bei besonderen Vorkommnissen Bericht erstattet und sich diese Rapportierung nicht nur auf ihre Tätigkeit, sondern auch auf ihre Erkenntnisse bezieht. Damit werden die Pflichten der AB-BA genauer umschrieben.

Diese Bestimmung entspricht vollumfänglich dem geltenden Artikel 31 Absatz 4 StBOG.

Diese Bestimmung übernimmt die bestehenden Regelungen zum Disziplinarverfah- ren und zum Antrag auf Amtsenthebung von Artikel 31 StBOG, enthält aber auch einige Neuerungen. So legt Absatz 1 neu fest, dass die AB-BA im Falle einer Disziplinaruntersuchung eine oder mehrere Personen aus ihren Reihen mit der Untersuchung betrauen kann. Entsprechend dem Anliegen der GPK (dazu oben Ziff. 2.1.6) kann jedoch die AB-BA auch externe Personen mit der Untersuchung beauftragen. Der letzte Satz stellt sicher, dass die untersuchungsführenden Personen, die für den Fortgang des Verfahrens nö- tigen Verfügungen erlassen können, die Anordnung von Disziplinarmassnahmen aber in den Händen der AB-BA selber liegt. Absatz 2: Das geltende Recht legt nicht ausdrücklich fest, nach welchen Verfahrens- regeln eine Disziplinaruntersuchung durchzuführen ist. Der geltende Artikel 31 Ab- satz 3 StBOG bestimmt lediglich, dass für das Beschwerdeverfahren gegen eine Dis- ziplinarmassnahme das VwVG zur Anwendung gelangt. Absatz 2 legt nun entspre- chend der Regelung in Artikel 98 Absatz 2 BPV fest, dass das VwVG für das ganze Disziplinarverfahren Anwendung findet. Absatz 3 übernimmt den bestehenden Artikel 31 Absatz 2 StBOG, legt aber mit dem Einleitungssatz («Ergibt die Disziplinaruntersuchung Amtspflichtverletzungen, …») sicher, dass Massnahmen nur nach einer Untersuchung angeordnet werden können. Das entspricht Artikel 99 Absatz 1 BPV.

Absatz 4 führt neu die Möglichkeit der vorsorglichen Freistellung vom Amt ein, wie dies die GPK empfehlen (dazu oben Ziff. 2.1.5). In der Sache entspricht die Bestim- mung Artikel 103 Absatz 1 BPV. Absatz 5 entspricht dem heutigen Absatz 3 von Artikel 31 StBOG, regelt aber neu auch das Rechtsmittel gegen die Anordnung einer vorsorglichen Freistellung. Absatz 6 entspricht dem geltenden Artikel 31 Absatz 1 StBOG.

Diese neue Bestimmung schafft zwar kein eigentliches Anhörungsrecht der AB-BA gegenüber der GK bezüglich der Auswahl der zu wählenden Mitglieder der BA, wie dies die GPK als prüfenswert erachtet.116 Es erscheint nämlich wenig sinnvoll, der AB-BA zu diesem Zweck ein eigentliches Anhörungsrecht, einzuräumen, mithin die GK zu verpflichten, in jedem Fall die AB-BA zu konsultieren. Denn es kann durchaus Situationen geben, in denen die GK ihren Entscheid ohne Konsultation der AB-BA fällen kann. Andererseits könnte es auch vorkommen, dass die AB-BA der GK ihr bedeutsam erscheinende Informationen zukommen lassen möchte, obschon die GK nicht explizit danach gefragt hat. Damit die Aufsichtsbehörde der Gerichtskommission auf Anfrage oder spontan sol- che Informationen zukommen lassen kann, bedarf es einer gesetzlichen Grundlage, weil die Informationen unter das Amtsgeheimnis der Mitglieder der AB-BA fallen.

Das geltende Recht enthält keine Regeln für die Konstellation, dass sich ein Strafver- fahren gegen ein von der Bundesversammlung gewähltes Mitglied der BA richtet. Die Praxis behilft sich mit einer sinngemässen Anwendung von Artikel 67 StBOG (dazu oben Ziff. 2.1.8). Der neue Artikel 66a kodifiziert diese Rechtsprechung. Das Verfahren lässt sich in zwei Phasen gliedern: In einer ersten sollen Vorwürfe strafbaren Verhaltens, die sich in der Regel aus einer Strafanzeige ergeben, auf ihre Begründetheit hin geprüft werden. Zu diesem Zweck ernennt die Aufsichtsbehörde gemäss Absatz 1 einen ausserordentlichen Staatsanwalt oder eine ausserordentliche Staatsanwältin. Dieser oder diese hat erste Abklärungen vorzunehmen und – falls sich der Verdacht auf eine strafbare Handlung im Zusammenhang mit der amtlichen Tä- tigkeit erhärtet – der zuständigen Kommission der eidgenössischen Räte ein Gesuch um Ermächtigung zur Strafverfolgung zu stellen, wie dies Artikel 14 VG vorschreibt (Abs. 2). Wird die Ermächtigung erteilt, beginnt die zweite Phase, in welcher gemäss Absatz 3 der ausserordentliche Bundesanwalt oder die ausserordentliche Bundesan- wältin nach seiner bzw. ihrer Wahl durch die Bundesversammlung (Art. 17 Abs. 3 ParlG) die Strafuntersuchung eröffnet und durchführt.

116 Schlussbericht GPK 2021, Aufsichtsverhältnis, S. 160 f.

Art. 67 Weil das Verfahren beim Verdacht auf Straftaten von gewählten Mitgliedern der Bun- desanwaltschaft neu in Artikel 66a StBOG geregelt wird, ist die Sachüberschrift von Artikel 67 StBOG so anzupassen, dass sich die Bestimmung nur noch auf die ange- stellten Staatsanwältinnen und Staatsanwälte der BA bezieht.

Art. 78 Absatz 1 kann aufgehoben werden, weil inzwischen keine noch vom Bundesrat nach früherem Recht gewählten Mitglieder der BA mehr tätig sind. Absatz 2 hat ebenfalls keine Bedeutung mehr, weil die in Artikel 62 Absatz 3 StBOG erwähnte Vereinbarung im Jahr 2014 abgeschlossen wurde.

Die Mitglieder der Bundesanwaltschaft, die von der Vereinigten Bundesversammlung vor dem Inkrafttreten dieser Änderungen gewählt wurden, wurden auf vier Jahre ge- wählt. Die neue Regelung, wonach die Amtsdauer nunmehr sechs Jahre beträgt, führt indes nicht zu einer automatischen Verlängerung um zwei Jahre. Dies sagt Absatz 1 zur Klarstellung ausdrücklich. Werden bisherige Amtsinhaberinnen und -inhaber un- ter der Geltung des neuen Rechts wiedergewählt, so wird ihre Amtsdauer neu sechs Jahre sein. Anders ist gemäss Absatz 2 die Regelung für Staatsanwältinnen und Staatsanwälte, die vom Bundesanwalt oder der Bundesanwältin auf vier Jahre gewählt wurden. De- ren Anstellungsverhältnis wird mit Inkrafttreten der Änderungen automatisch in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis nach Artikel 20 Absatz 4 umgewandelt. Dies weil für eine Nichtwiederwahl sachliche Gründe vorliegen müssen und sich das Arbeitsver- hältnis gewählter Staatsanwältinnen und Staatsanwälte von jenem von angestellten Staatsanwältinnen und Staatsanwälten nicht wesentlich unterscheidet.

3.2 Änderung der Strafprozessordnung

Art. 23 Abs. 1 Bst. a–b, h–hter und j - Buchstabe a Gemäss dem geltenden Buchstaben a unterliegen der Bundesgerichtsbarkeit folgende Straftaten, sofern sie namentlich gegen völkerrechtlich geschützte Personen gerichtet sind: Strafbare Handlungen gegen Leib und Leben (1. Titel: Art. 111–136 StGB), Ver- brechen und Vergehen gegen die Freiheit (4. Titel: Art. 180–186 StGB), Raub (Art.

140 StGB), Erpressung (Art. 156 StGB), sexueller Übergriff und sexuelle Nötigung

(Art. 189 StGB) sowie Vergewaltigung (Art. 190 StGB). Aus den in Ziffer 2.2.3.1

dargestellten Gründen sollen neu alle Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Per- sonen der zwingenden Bundesgerichtsbarkeit unterstellt werden. Welche Personen im Einzelnen unter den völkerrechtlichen Schutz fallen, richtet sich nach den entspre- chenden Staatsverträgen und Völkergewohnheitsrecht.117 Aus Gründen der Übersichtlichkeit sollen die Straftaten namentlich gegen Magistrats- personen und gegen Mitglieder der Bundesversammlung neu separat in Buchstabe b geregelt werden.

- Buchstabe abis Straftaten gegen Räumlichkeiten, Archive oder Schriftstücke diplomatischer Missio- nen und konsularischer Posten unterliegen gemäss geltendem Artikel 23 Absatz 1 Buchstabe b StPO nur dann der Strafverfolgungskompetenz des Bundes, sofern es sich um eines der folgenden Delikte handelt: Unrechtmässige Aneignung (Art. 137 StGB), Sachentziehung (Art. 141 StGB), Sachbeschädigung (Art. 144 StGB), Hehle- rei (Art. 160 StGB) sowie geringfügige Vermögensdelikte (Art. 172ter StGB). Aus den in Ziffer 2.2.3.1 genannten Gründen sollen neu ebenfalls alle Straftaten, die sich ge- gen die oben genannten Objekte richten, der Bundesgerichtsbarkeit unterstehen. Im Zusammenhang mit der Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen (s. oben Ziff. 2.2.3.1) schlägt der Bundesrat eine weitere Neuzuordnung der Strafverfolgungs- kompetenz vor. Bislang fallen nur diejenigen Straftaten in die Strafverfolgungskompetenz des Bun- des, sofern sie gegen Räumlichkeiten, Archive oder Schriftstücke diplomatischer Mis- sionen oder konsularischer Posten gerichtet sind. Neu sollen einerseits auch alle Straf- taten in die Strafverfolgungskompetenz des Bundes fallen, sofern sie gegen die ge- nannten Objekte ständiger Missionen gerichtet sind. Damit sind Vertretungen eines Staates bei einer zwischenstaatlichen Organisation gemeint. Für die ständigen Missi- onen ist das WÜD sinngemäss anwendbar,118 weshalb es aus Gründen der Kohärenz gerechtfertigt erscheint, diese Straftaten ebenfalls der Bundesgerichtsbarkeit zu unter- stellen. Aus denselben Überlegungen sollen auch alle Straftaten der Bundesgerichtsbarkeit unterstellt werden, sofern sie gegen Räumlichkeiten, Archive oder Schriftstücke in- ternationaler Organisationen gerichtet sind. Auch diese geniessen im Einklang mit dem Völkerrecht und den internationalen Gepflogenheiten gewisse Vorrechte, Immu- nitäten und Erleichterungen in der Schweiz; deren Umfang ergibt sich aus den jewei- ligen mit der Schweiz abgeschlossenen Sitzabkommen. Relevant ist im vorliegenden Zusammenhang die Unverletzbarkeit der Räumlichkeiten, Archive oder Schriftstü- cke. Allerdings können sich nicht alle internationalen Organisationen auf dieses Vor- recht berufen (z. B. das World Economic Forum oder das Internationale Olympische Komitee). Straftaten, die gegen die genannten Objekte von solchen internationalen

Organisationen gerichtet sind, sollen nicht der Strafverfolgungskompetenz des Bun-

117 BSK StPO- Laura Jost/Marcel Alexander Niggli, Art. 23 N 7; SK Kommentar StPO-Ste- phan Schlegel, Art. 23 N 5; CR CPP-David Bouverat, Art. 23 N 4.

118 Botschaft GSG, Ziff. 2.3.1.4.

des unterstellt werden, sondern in der Strafverfolgungskompetenz der Kantone ver- bleiben. Diese Abgrenzung ergibt sich aufgrund der Wendung «völkerrechtlich ge- schützte». Die Strafverfolgungskompetenz des Bundes für diese Straftaten soll aus Gründen der Übersichtlichkeit neu in Buchstabe abis geregelt werden.

- Buchstabe b Die Strafverfolgungskompetenz des Bundes für bestimmte Straftaten, die sich gegen Magistratspersonen, gegen Mitglieder der Bundesversammlung, gegen die Bundesan- wältin, den Bundesanwalt oder die Stellvertretenden Bundesanwältinnen und Bundes- anwälte richtet, ist aus Gründen der Übersichtlichkeit neu in Buchstaben b geregelt. Die heute geltende Aufteilung der sachlichen Zuständigkeit im Bereich der strafbaren Handlungen gegen die sexuelle Integrität (Art. 187 ff. StGB) erscheint inkohärent. So ist nicht nachvollziehbar, weshalb z. B. eine sexuelle Nötigung (Art. 189 StGB) oder eine Vergewaltigung (Art. 190 StGB) einer von Buchstaben a erfassten Person (z. B. eine Magistratsperson des Bundes oder ein Mitglied der Bundesversammlung) der Bundesgerichtsbarkeit untersteht, nicht aber der Missbrauch einer urteilsfähigen oder zum Widerstand unfähigen Person (Art. 191 StGB119); dies, obwohl diese Straftaten bezüglich der abstrakten Strafdrohung vergleichbar schwer sind. Der Vorentwurf schlägt deshalb aus Gründen der Kohärenz vor, Artikel 191 StGB (Missbrauch einer urteilsunfähigen oder zum Widerstand unfähigen Person) in die Strafverfolgungskom- petenz des Bundes zu überführen. Buchstabe b wird dementsprechend ergänzt. Im Rahmen der Anpassung der Zuständigkeit betreffend Straftaten gegen völkerrecht- lich geschützte Personen wurde schliesslich geprüft, ob der neu von Buchstabe b er- fasste Personenkreis präzisiert resp. erweitert werden sollte. Der Kreis der geschützten Personen wird in der Lehre teilweise kritisiert. Es sei nicht nachvollziehbar, warum unter diese Bestimmung z. B. nur Magistratspersonen des Bundes, d. h. die Mitglieder des Bundesrates, der Bundeskanzler oder die Bundeskanzlerin und die ordentlichen Richterinnen und Richter des Bundesgerichts fallen, nicht jedoch die Richterinnen und Richter der erstinstanzlichen Gerichte des Bundes (Bundesstrafgericht, Bundes- verwaltungsgericht, Bundespatentgericht). Auch würden von Buchstabe b nur der Bundesanwalt, die Bundesanwältin und deren Stellvertreter resp. Stellvertreterinnen erfasst, nicht jedoch die leitenden Staatsanwältinnen und Staatsanwälte des Bun- des.120 Dass das geltende Recht erstinstanzliche Richterinnen und Richter der Gerichte des Bundes und leitende Staatsanwältinnen und Staatsanwälte des Bundes nicht erfasst,

dürfte zum einen daran liegen, dass die Regelung unverändert in die StPO überführt wurde und aus einer Zeit stammt, als es weder erstinstanzliche Gerichte des Bundes in der heutigen Form gab noch die Bundesanwaltschaft ihre heutige Organisations-

119 Vor dem Inkrafttreten der Revision des Sexualstrafrechts am 1. Juli 2024 (AS 2024 27) als Schändung bezeichnet. 120 BSK StPO-Laura Jost/Marcel Alexander Niggli, Art. 23 N 5; CR CPP-David Bouverat, Art. 23 N 6.

struktur aufwies. Trotzdem gibt es Gründe gegen eine Ausweitung, wie sie die RK-S anregt: Straftaten gegen Magistratspersonen unterstehen deshalb der Bundesgerichts- barkeit, weil die Straftat nicht nur die Person selber beeinträchtigt, sondern gleicher- massen die Eidgenossenschaft als solche, weil die Magistratspersonen diese in beson- derem Mass repräsentieren. Wollte man den Kreis der Personen erweitern, würde sich die schwierige Frage der Grenzziehung stellen: Weshalb sollte Bundesgerichtsbarkeit gelten bei Delikten gegen bspw. leitende Staatsanwältinnen und Staatsanwälte des Bundes, nicht aber gegen Staatssekretärinnen und -sekretäre oder den Chef oder die Chefin der Armee? Generelle Kriterien zur Abgrenzung sind kaum ersichtlich. Die heutige Regelung dagegen stellt immerhin auf ein konkretes, relativ einfaches Merk- mal ab, nämlich die Stellung als Magistratsperson. Es erscheint deshalb angezeigt, auf eine Ausweitung des Personenkreises zu verzichten.

- Buchstaben h Wie oben unter Ziffer 2.2.3.2 ausgeführt, sollen Straftaten gegen die öffentliche Ge- walt von der Bundesgerichtsbarkeit ausgenommen und in die Strafverfolgungskom- petenz der Kantone überführt werden, sofern diese gegen Amtshandlungen von An- gestellten des öffentlichen Verkehrs gerichtet sind. Diese Neuzuordnung der Strafverfolgungskompetenz für den genannten Personen- kreis ergibt sich aus dem neuen Buchstaben hter von Artikel 23 Absatz 1 VE-StPO. Aufgrund dieser Neuzuordnung wurde die Nennung des 15. Titels sowie der Begriff «gegen die öffentliche Gewalt des Bundes» in Buchstaben h gestrichen. Mit der Über- arbeitung sind keine weiteren materiellen Änderungen verbunden.

- Buchstabe hbis Wie unter Ziffer 2.2.3.3 vorgeschlagen, sollen terroristische Straftaten neu vorausset- zungslos der zwingenden Bundesgerichtsbarkeit nach Artikel 23 Absatz 1 StPO un- terstellt werden. Die Straftaten der Artikel 260ter StGB (hinsichtlich der Beteiligung an oder der Un- terstützung einer terroristischen Organisation), 260quinquies StGB (Finanzierung des Terrorismus), 260sexies StGB (Anwerbung, Ausbildung und Reisen im Hinblick auf eine terroristische Straftat) sowie die Verbrechen, die von einer terroristischen Orga- nisation im Sinne von Artikel 260ter Absatz 1 Buchstabe a Ziffer 2 StGB ausgehen, werden daher im neuen Buchstaben hbis von Artikel 23 Absatz 1 VE-StPO aufgelistet und aus dem Deliktskatalog von Artikel 24 Absatz 1 StPO herausgelöst (s. unten die Kommentierung zu Art. 24).

- Buchstabe hter Wie oben unter Buchstabe h ausgeführt, ist die Strafverfolgungskompetenz des Bun- des für Straftaten des fünfzehnten Titels, sofern sie gegen die öffentliche Gewalt ge- richtet sind, in einem neuen Buchstabe hter geregelt; davon ausgenommen sind Straf- taten der Artikel 285 und 286 StGB gegen Angestellte des öffentlichen Verkehrs im

Sinne der Artikel 285 Ziffer 1 Absatz 2 StGB und 286 Absatz 2 StGB. Diese Strafta- ten sollen neu in die Strafverfolgungskompetenz der Kantone fallen. Als Angestellte des öffentlichen Verkehrs gelten gemäss den genannten Bestimmun- gen die Angestellten von Unternehmen nach dem Eisenbahngesetz vom 20. Dezember

1957121 (EBG), dem Personenbeförderungsgesetz vom 20. März 2009122 (PBG), dem

Gütertransportgesetz vom 19. Dezember 2008123 (GüTG) sowie die Angestellten der nach dem Bundesgesetz vom 18. Juni 2010124 über die Sicherheitsorgane der Trans- portunternehmen im öffentlichen Verkehr (BGST) mit Bewilligung des Bundesamtes für Verkehr beauftragten Organisationen.

- Buchstabe j Die Anpassungen im Buchstaben j sind rein sprachlicher Natur; in materielle Hinsicht ändert sich nichts an dieser Bestimmung.

Art. 24 Abs. 1 Aufgrund der unter Ziffer 2.2.3.3 vorgeschlagenen Überführung der terroristischen Straftaten in die Bundesgerichtsbarkeit ist Artikel 24 Absatz 1 StPO entsprechend an- zupassen. Die Straftaten der Artikel 260ter StGB (hinsichtlich der Beteiligung an oder der Un- terstützung einer terroristischen Organisation i.S.v. Art. 260ter Abs. 1 Bst. a Ziff. 2), 260quinquies StGB (Finanzierung des Terrorismus), 260sexies StGB (Anwerbung, Aus- bildung und Reisen im Hinblick auf eine terroristische Straftat) sowie die Verbrechen, die von einer terroristischen Organisation im Sinne von Artikel 260ter Absatz 1 Buch- stabe a Ziffer 2 StGB ausgehen, werden aus dem geltenden Absatz 1 von Artikel 24 StPO gestrichen und sind neu in Artikel 23 Absatz 1 Buchstabe hbis VE-StPO aufge- listet. Damit soll sich der Anwendungsbereich von Artikel 24 VE-StPO neu auf kri- minelle Organisationen und Wirtschaftskriminalität beschränken. Artikel 260ter StGB wird bezüglich der strafprozessualen Einordnung aufgeteilt, was angesichts seiner Systematik keine besondere gesetzgeberische Komplexität birgt.125 Die in den Buchstaben a und b von Absatz 1 Artikel 24 StPO genannten Vorausset- zungen (Straftaten zu einem wesentlichen Teil im Ausland begangen worden resp. in mehreren Kantonen begangen worden und kein eindeutiger Schwerpunkt in einem Kanton vorliegend) sollen für die in Absatz 1 aufgeführten Straftaten unverändert gel- ten.

121 SR 742.101 122 SR 745.1 123 SR 742.41 124 SR 745.2 125 Ziff. 1 (organisierte Kriminalität) resp. Ziff. 2 (Terrorismus) von Abs. 1 Bst. a der Be- stimmung.

Art. 25 Artikel 25 StPO betrifft die Delegation von Strafsachen, für welche die Bundesge- richtsbarkeit nach den Artikeln 23 und 24 StPO gegeben ist.

Die Delegation hat zur Folge, dass die sachliche Zuständigkeit der Organe der Bun- desstrafrechtspflege entfällt und die sachliche und örtliche Zuständigkeit der Strafver- folgungsorgane des gemäss den Gerichtsstandsregeln (Art. 31 ff. StPO) bezeichneten Kantons begründet wird. Der Kanton, an den eine der Bundesstragerichtbarkeit unter- liegende Strafsache delegiert wird, ist verpflichtet, tätig zu werden.126

Wie unter Ziffer 2.2.4 ausgeführt, sollen die Voraussetzungen für eine Delegation vereinfacht und der Wortlaut von Artikel 25 StPO präzisiert werden. Der Bundesrat schlägt zum einen vor, die geltende Differenzierung aufzuheben. Eine Delegation soll gemäss Artikel 25 Absatz 1 VE-StPO nicht nur bezüglich Strafsachen nach Artikel 23 StPO, sondern auch bezüglich Artikel 24 StPO voraussetzungslos möglich sein, d. h. das Erfordernis des «einfachen Falles» soll gestrichen werden. Der Bundesrat schlägt zudem vor, dass eine Delegation nur noch zur Untersuchung und Beurteilung erfolgen können soll, so wie das geltende Recht dies bei Strafsachen nach Artikel 24 StPO vorsieht (Art. 25 Abs. 2 StPO), dies weil eine Delegation nur zur Beurteilung nicht praxisrelevant ist. Schliesslich soll der Wortlaut von Absatz 1 dahingehend geändert werden, dass klar ist, dass die Bundesanwaltschaft Strafsachen, die in ihrer Zuständigkeit liegen, nicht autoritativ, sondern erst nach erfolgter Verständigung mit den kantonalen Behörden an diese überträgt (s. oben Ziff. 2.2.4). Der Zeitpunkt der Delegation ist bislang gesetzlich nicht festgelegt; dies soll aus Gründen der Flexibilität beibehalten werden. Die Delegation kann somit, je nach den Umständen des Einzelfalles, jederzeit erfolgen, d. h. vor der formellen Eröffnung ei- ner Untersuchung, während dieser und sogar bis zum formellen Abschluss der Unter- suchung. Letzteres sollte jedoch aus Gründen der effizienten Verfahrenserledigung die Ausnahme bleiben.127 Die SSK sieht zudem in ihren Gerichtsstandsempfehlungen vor, dass die BA Verfahren soweit irgendwie möglich in ihrer Anfangsphase dele- giert.128 Wie im geltenden Recht sieht Absatz 2 vor, dass Strafsachen im Sinne von Artikel 23 Absatz 1 Buchstabe g StPO nicht delegiert werden können.

Art. 26 Abs. 1, 2 und 4

Will die Bundesanwaltschaft einen Straffall, der in ihrer Strafverfolgungskompetenz liegt, zwecks Untersuchung und Beurteilung an einen Kanton delegieren (Art. 25

126 BSK StPO-Daniel Kipfer, Art. 25 N 2 ff.

127 CR CPP-David Bouverat, Art. 25 N 4.

128 Gerichtsstandsempfehlungen SSK, Anhang II, Ziff. 7.

StPO) und kommt die Zuständigkeit mehrerer Kantone in Betracht, so sieht Artikel 26 Absatz 1 StPO vor, dass die Bundesanwaltschaft entscheidet, welcher Kanton die Strafverfolgung übernehmen soll. Mit dieser Regelung soll der Grundsatz der Verfah- renseinheit gewahrt werden (Art. 29 StPO).129 Wie unter Ziffer 2.2.5 ausgeführt, ergibt sich aus dem Normtext nicht explizit, dass sich Absatz 1 einzig auf Delegationsfälle nach Artikel 25 StPO bezieht. Dies soll mit der vorgeschlagenen Anpassung von Artikel 26 Absatz 1 VE-StPO deshalb verdeut- licht werden. Die Bundesanwaltschaft entscheidet nicht autoritativ, welcher Kanton in einem sol- chen Fall für die Strafverfolgung zuständig sein soll; vielmehr erfolgt dies in Abspra- che mit den Kantonen unter Berücksichtigung der Regeln über die Gerichtsstandsre- geln gemäss den Artikeln 31–38 StPO (s. Art. 26 Abs. 4 StPO).130 Die Zuordnung an den konkreten Kanton erfolgt mittels anfechtbarer Verfügung (Art. 28 i.V.m. Art. 393 ff. StPO). Absatz 2 wird dahingehend präzisiert, dass auch die Vereinigung von Strafverfahren in den Händen der Staatsanwaltschaft des Bundes oder der kantonalen Behörden erst nach erfolgter Verständigung zwischen den Parteien durch die Bundesanwaltschaft erfolgt (Art. 26 Abs. 4 VE-StPO); dies unter Berücksichtigung der Gerichtsstandsre- geln. Diese Präzisierungen haben keine materielle Änderung des geltenden Rechts zur Folge. Das geltende Recht nimmt im ersten Satz von Absatz 4 einzig Bezug auf Delegations- fälle, erwähnt die Fälle von Vereinigungen von Strafsachen i.S.v. Absatz 2 hingegen nicht, obwohl diese gemäss herrschender Lehre ebenfalls unter Absatz 4 fallen.131 Der Wortlaut von Absatz 4 erweist sich daher als zu eng und soll um den Begriff «Verei- nigung» erweitert werden. Der zweite Satz von Absatz 4 bleibt unverändert. Im fran- zösischen Normtext hat diese Anpassung hingegen aus sprachlichen Gründen eine Überarbeitung des ganzen Absatzes 4 zur Folge.

Art. 28 Sachüberschrift, Abs. 1 und 2 Wie unter Ziffer 2.2.6 dargelegt, sind die Beschwerdekammern des Bundesstrafge- richts bei Konflikten zwischen der Staatsanwaltschaft des Bundes und den kantonalen Strafbehörden über die sachliche Zuständigkeit zur Verfolgung und Beurteilung von Straftaten zuständig (Art. 28 StPO i.V.m. Art. 37 Abs. 1 StBOG). Artikel 28 StPO hält darüber hinaus keine Verfahrensvorschriften. Das Bundesstrafgericht entscheidet bei solchen Konflikten in analoger Anwendung der Regeln, die Gesetz und Recht- sprechung für die Behandlung eines interkantonal streitigen Gerichtsstandes aufge- stellt haben (Art. 39–42 i.V.m. Art. 393 ff. StPO).

129 CR CPP-David Bouverat, Art. 26 N 2; BSK StPO-Daniel Kipfer, Art. 26 N 2.

130 Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren, S. 543; BSK StPO- Daniel Kip- fer, Art. 26 N 2. 131 BSK StPO-Daniel Kipfer, Art. 26 N 5; SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, Art. 26 N 10; CR CPP-David Bouverat, Art. 26 N 6; de Moreillon/Parein-Reymond, Petit Commen- taire CPP, Art. 26 N 13; StPO PK-Jositsch/Schmid, Art. 26 N 8.

Die sinngemässe Anwendung dieser Regeln hat sich im Grundsatz bewährt. Es sind deshalb keine Gründe ersichtlich, wieso diese Verfahrensregeln nicht weiterhin zur Anwendung gelangen sollen. Der Klarheit halber soll dies in Artikel 28 StPO festgehalten werden. Aus diesem Grund wird die Sachüberschrift dementsprechend präzisiert. Der bestehende Wortlaut von Artikel 28 StPO wird unverändert neu in Absatz 1 geregelt. Im neuen Absatz 2 wird auf die Bestimmungen verwiesen, die sinngemäss für die Behandlung von Zu- ständigkeitskonflikten zwischen der Bundesanwaltschaft und den kantonalen Straf- verfolgungsbehörden zur Anwendung kommen. Zu den Vorschlägen betreffend verfahrensbeschleunigende Regeln s. nachfolgend die Kommentierung zu Artikel 40 VE-StPO. Was die Endgültigkeit der Entscheide des Bundesstrafgerichts bezüglich Zuständig- keitskonflikte anbelangt (Art. 79 BGG), so erachtete die Arbeitsgruppe diese Rege- lung ebenfalls als nicht sachgerecht und regte die Anfechtbarkeit zumindest der Ent- scheide betreffend die sachliche Zuständigkeit an, wenn sich Rechtsfragen von grund- sätzlicher Bedeutung stellen.132 Der Bundesrat vertritt jedoch aus folgenden Gründen die Auffassung, dass Entscheide der Beschwerdekammern des Bundesstrafgerichts endgültig bleiben sollen. Artikel 79 BGG bezweckt durch den Ausschluss der Beschwerdemöglichkeit gegen Entscheide der Beschwerdekammern des Bundesstrafgerichts, das Bundesgericht zu entlasten. Der Bundesrat hat im Rahmen der Revision des BGG vorgeschlagen, dass, abweichend von Artikel 79 BGG, die Beschwerde in Strafsache gegen Entscheide des Bundesstrafgerichts zulässig sein soll, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzli- cher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vor- liegt (Art. 89a Abs. 1 E-BGG, sog. Restkompetenz133). Damit wollte der Bundesrat gezielt die Kompetenz zur höchstrichterlichen Beurteilung eröffnen. Im Juni 2020 scheiterte die Revision des BGG im Parlament; die eidgenössischen Räte sind auf die Vorlage nicht eingetreten.134 Ständerat Caroni reichte daraufhin am 2. Dezember

2020 das Postulat 20.4399 «Für ein modernes Bundesgerichtsgesetz» ein, das den

Bundesrat beauftragen soll, in einem Bericht darzulegen, wie das BGG modernisiert werden kann, dass die Belastung des Bundesgerichts und der Rechtsschutz optimiert werden. Am 1. März 2021 nahm der Ständerat das Postulat an. Der Bericht des Bun- desrates in Erfüllung des Postulates 20.4399 Caroni wurde am 24. Januar 2024 verab- schiedet. Der Bundesrat hat in seinem Postulatsbericht BGG untersucht, welche Vor- schläge der Revision des BGG aus seiner Sicht zielführend und politisch mehrheits- fähig erscheinen und im Rahmen einer «kleinen» BGG-Revision weiterverfolgt werden könnten. Der Bundesrat kam im Postulatsbericht BGG zum Schluss, dass das Konzept der sog. Restkompetenz des Bundesgerichts (i.S.v. Art. 89a und 89b E-BGG) nicht weiterver- folgt werden soll; dies wegen des Widerstandes von Politik, Bundesgericht und

132 S. Postulatsbericht, Ziff. 7.6.3.

133 Zum Begriff s. Postulatsbericht BGG, Ziff. 1.2.2.

134 Diese Restkompetenz war ein wesentlicher Grund für das Scheitern der Vorlage. Im De- tail s. Postulatsbericht BGG, Ziff. 2.1.2 ff., 4.2.

Rechtswissenschaft gegen dieses Konzept.135 Aus diesen Gründen erscheint es wider- sprüchlich, entgegen der erst kürzlich vom Bundesrat vertretenen Haltung, wieder eine Ausnahme von der Endgültigkeit der Entscheide des Bundesstrafgerichts einfüh- ren zu wollen.

Art. 38 Abs. 2 Der Begriff «Gerichtsstandsvorschriften» wird zwecks Vereinheitlichung ersetzt durch «Gerichtsstandsregeln» (s. oben Art. 26 Abs. 1 und 2 VE-StPO und Art. 27 Abs. 1 StPO); eine materielle Änderung ist damit nicht verbunden.

Art. 40 Abs. 2, 2bis–2quater Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass die nachfolgenden Bestimmungen nicht nur für Gerichtsstandsstreitigkeiten zwischen den Kantonen, sondern auch für Zuständig- keitsstreitigkeiten zwischen der Staatsanwaltschaft des Bundes und den Kantonen gel- ten (s. oben Ziff. 2.2.6). Sollten sich die kantonalen Strafverfolgungsbehörden im Rahmen des Einigungsver- fahrens nicht einigen können, so ist die Frage des Gerichtsstandes unverzüglich dem Bundesstrafgericht zum Entscheid zu unterbreiten (Art. 40 Abs. 2 StPO). Gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesstrafgerichts ist das Gesuch grund- sätzlich innert 10 Tagen einzureichen ist; es handelt sich hierbei um die Frist, welche für die Einreichung einer Beschwerde gilt (Art. 396 Abs. 1 StPO). Von dieser Frist kann nur unter besonderen, vom jeweiligen Gesuchsteller zu spezifizierenden Um- ständen abgewichen werden.136 Dies ist gemäss ständiger Rechtsprechung des Bun- desstrafgerichts etwa dann der Fall, wenn z. B. die schriftliche Stellungnahme des er- suchenden Kantons noch Verhandlungsspielraum bietet, der Fall aufgrund noch un- klarer Faktenlage weiterer Erörterungen bedarf oder aber während laufender Frist neue Fakten bekannt werden, welche die Beurteilung der Gerichtsstandsfrage wesent- lich beeinflussen.137 Die Frist von 10 Tagen will unnötiges Hinauszögern in Gerichts- standsangelegenheiten verhindern, dient aber nicht dazu, noch im Fluss befindliche Verhandlungen, insbesondere bei Einbezug neuer Erkenntnisse oder weiterer Anzei- gen, zu verunmöglichen.138 Aus Gründen der Rechtssicherheit soll in Absatz 2 deshalb die konkrete Frist von 10 Tagen verankert werden. Zudem ist im Gesetz explizit festzuhalten, dass davon nur unter den oben genannten Voraussetzungen abgewichen werden kann. Die 10-tägige

135 S. Postulatsbericht BGG, Ziff. 2.1.5, 2.3.2 und 4.2.

136 Entscheide des Bundesstrafgerichts z. B. vom 15. Juli 2011, BG.2011.17 E. 2.1, vom 17. Juni 2011, BG.2011.7 E. 2.2, vom 7. Nov. 2024. BG.2024.29, E. 1.1, vom 19. Juli 2024, BG.2024.26, E 1.1. 137 Entscheide des Bundesstrafgerichts vom 30. Juli 2024, BG.2024/21 E. 1.1; vom 27. Juni 2012, BG.2012/20 E. 1.3.

138 Entscheid des Bundesstrafgerichts vom 10. Febr. 2016, BG.2015/46 E. 1.3.

Frist beginnt gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesstrafgerichts mit Eingang der ablehnend ausfallenden Stellungnahme des ersuchten Kantons, d. h. nach Ab- schluss des Meinungsaustausches zu laufen.139 Der Klarheit halber soll dies im Gesetz explizit verankert werden. In der Praxis unterbreitet – entgegen dem Wortlaut von Absatz 2 – nicht notwendi- gerweise der Kanton, der zuerst mit der Sache befasst war, die Sache dem Bun- desstrafgericht zum Entscheid. Jeder Kanton, der ein Strafverfahren führt, dessen Zu- ständigkeit streitig ist und der sich nicht mit dem weiteren Kanton resp. den weiteren Kantonen über die Zuständigkeit hat einigen können, kann das Bundesstrafgericht an- rufen, auch wenn er das Strafverfahren als letzter eröffnet haben sollte. Der Wortlaut von Absatz 2 wird an diese Praxis angepasst. In den neuen Absätzen 2bis und 2ter werden die wesentlichen Anforderungen an die Form und die Substantiierung des Gesuches i.S.v. Absatz 2 festgelegt. Diese Anfor- derungen basieren auf der ständigen Rechtsprechung des Bundesstrafgerichts. So ist das Gesuch zum einen zu begründen. Es ist so zu verfassen, dass das Bundesstrafge- richt, ohne Durchsicht der kantonalen Akten, dem Gesuch die für die Bestimmung des Gerichtsstandes erforderlichen und wesentlichen Tatsachen entnehmen kann.140 Zu- dem sind dem Gesuch die für den Gerichtsstandsentscheid wesentlichen Akten beizu- legen, d. h. es ist vollständig zu dokumentieren, so dass Bundesstrafgericht ohne wei- tere Beweismassnahmen darüber entscheiden kann.141 Die für die Gerichtsstandsbe- stimmung wesentlichen Akten sind zu paginieren, mit Verzeichnissen zu versehen und geordnet in einem separaten Dossier beizulegen.142 Diese Anforderungen sollen im Übrigen auch für die Vernehmlassung, zu welcher das Bundesstrafgericht die in- volvierten Kantone gegebenenfalls auffordert, gelten.143 Gesuche, die diese Anforde- rungen berücksichtigen, tragen massgeblich dazu bei, dass das Bundesstrafgericht sei- nen Entscheid möglichst zügig ausfällen kann (s. nachfolgend Abs. 2quater). Da Gerichtsstandsverfahren – wie erwähnt – zügig durchzuführen sind, schlägt der Bundesrat in einem neuen Absatz 2quater zudem vor, dass auch die für den Gerichts- standsentscheid zuständige Behörde (z. B. das Bundesstrafgericht) seinen Entscheid unverzüglich zu fällen hat.

Die Beschwerdekammern des Bundesstrafgerichts sind im Übrigen gemäss Arti- kel 397 Absatz 5 StPO dazu angehalten, ihre Entscheide innert sechs Monaten auszu- fällen. Eine Auswertung der Zuständigkeitsstreitigkeiten von 2011–2023 hat demge-

139 Entscheide des Bundesstrafgerichts vom 18. Okt. 2011, BG.2011.34 E. 1.4; vom 27. Juni 2012, BG.2012.20 E. 1.3; vom 11. Jan. 2013 BG.2012.50 E. 1.3; vom 30. Juli 2024 BG.2024.21 E. 1.3; Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren, S. 493 f. 140 Das Gesuch hat in kurzer, aber vollständiger Übersicht darzulegen, welche strafbaren Handlungen dem Beschuldigten vorgeworfen werden, wann und wo diese ausgeführt wurden und wo allenfalls der Erfolg eingetreten ist, wie die aufgrund der Aktenlage in Frage kommenden strafbaren Handlungen rechtlich zu würdigen sind sowie welche kon- kreten Verfolgungshandlungen von welchen Behörden wann vorgenommen wurden. 141 Das Bundesstrafgericht trifft selber keine Beweiserhebungen, sondern entscheidet aus- schliesslich aufgrund der Akten. 142 Z. B. Entscheide des Bundesstrafgerichts vom 30. Juli 2024, BG.2024/37 E. 1.3.1, vom

19. Dez. 2022, BG.2022/35 E. 3.2.2, vom 23. Feb. 2022, BG.2022.7 E. 1.2.2.

143 Entscheid des Bundesstrafgerichts vom 30. Juli 2024, BG.2024/37 E. 1.3.1.

genüber ergeben, dass die Verfahren vor Bundesstrafgericht im Durchschnitt 69 Tage dauern.144

Zwar sind die Übergangsbestimmungen gemäss Artikel 448 ff. StPO gemäss Recht- sprechung des Bundesgerichts auch für nachträgliche Änderungen der StPO anwend- bar.145 Allerdings sprechen prozessökonomische Gründe dafür, separate Übergangs- bestimmungen zu erlassen. Damit soll vermieden werden, dass Handwechsel insbe- sondere von hängigen Verfahren zwischen den Bundesbehörden und den kantonalen Behörden stattfinden, die sich negativ auf die Verfahrensdauern auswirken. Absatz 1 regelt deshalb, dass Strafverfahren, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens die- ser Gesetzesänderung hängig sind, bisherigem Recht unterstehen und die bisher zu- ständigen Behörden für das Verfahren zuständig bleiben. Für Verfahren bei selbstständigen nachträglichen Entscheiden des Gerichts (Art. 363 ff. StPO), die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes nicht mehr hängig sind, erscheint es jedoch sachgerechter, das neue Recht und die neuen Zustän- digkeitsvorschriften für anwendbar zu erklären (Abs. 2). Dies weil solche Entscheide selbstständig und losgelöst vom ursprünglichen Entscheid erfolgen und auch noch nach einiger Zeit ergehen können. Es erscheint deshalb nicht sinnvoll, für solche Ent- scheide die bisherige Zuständigkeitsordnung beizubehalten.146 Für die Revision (Art. 410 ff. StPO) soll gemäss Absatz 3 wiederum die Regelung nach Absatz 1 gelten. Absatz 4 übernimmt die geltende Regelung nach Artikel 449 Absatz 2 StPO. Für Zu- ständigkeitskonflikte zwischen den Behörden des gleichen Kantons entscheidet die Beschwerdeinstanz des jeweiligen Kantons, solche zwischen Behörden verschiedener Kantone oder zwischen kantonalen und eidgenössischen Behörden das Bundesstraf- gericht.

3.3 Jugendstrafprozessordnung

Aus den unter Ziffer 2.2.7 genannten Gründen verpflichtet der neue Artikel 31a die Untersuchungsbehörden147, dem Bundesamt für Polizei (fedpol) eröffnete Strafver- fahren gegen Minderjährige wegen den in den Buchstaben a–c genannten terroristi- schen Straftaten unverzüglich zu melden.

144 Damian K. Graf, Tempus fugit, § 13, S. 157.

145 Urteile des Bundesgerichts vom 3. Apr. 2025, 7B_515/2024, E. 2.1; vom 11. Juli 2024,

146 BSK StPO- Moritz Oehen, Art. 425 N 1 f.

147 Es sind dies je nach Kanton Jugendrichter oder -richterinnen resp. Jugendanwälte oder - anwältinnen (s. Art. 6 JStPO).

Der Grund, dass die Meldung an fedpol und nicht an die BA erfolgen muss liegt darin, dass fedpol als Drehscheibe für Informationen auf operativer Ebene im Zusammen- hang mit Terrorismus fungiert (s. oben Ziff. 2.2.3.3); die BA wird bei Bedarf mitein- bezogen.

4 Auswirkungen auf den Bund und die Kantone

4.1 Zur Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer

Aufsicht Von den Änderungen, die im Rahmen der Umsetzung der beiden Motionen 21.3970 und 21.3972 der Kommissionen für Rechtsfragen des National- und des Ständerates «Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsicht» vorgeschlagen werden, sind keine personellen oder finanziellen Auswirkungen auf den Bund oder die Kantone zu erwarten.

4.2 Zu den Änderungen der Bundesgerichtsbarkeit

Die Erweiterung der Strafverfolgungskompetenz des Bundes auf alle Delikte, die sich gegen völkerrechtlich geschützte Personen richten oder Räumlichkeiten, Archive oder Schriftstücke diplomatischer Missionen und konsularischer Posten betreffen, dürfte keine erheblichen Auswirkungen auf die finanziellen und personellen Ressourcen des Bundes und der Kantone zeitigen; dies, weil die Anzahl dieser Delikte eher gering ist. Indes ist anzunehmen, dass die Erweiterung der Strafverfolgungskompetenz des Bun- des im Zusammenhang mit Straftaten gegen die oben genannten Objekte ständiger Missionen und internationaler Organisationen (Art. 23 Abs. 1 Bst. abis VE-StPO; s. oben Ziff. 2.2.3.1 und 3.2) zu einer gewissen Mehrbelastung der Ressourcen des Bun- des und zu einer Entlastung insbesondere der Ressourcen des Kantons Genf148 führen dürfte. Allerdings lässt sich das Ausmass nur schwer beziffern. Im Gegenzug dürfte die Verschiebung der Zuständigkeit vom Bund an die Kantone für diejenigen Delikte gemäss Artikel 23 Absatz 1 Buchstabe h und j VE-StPO, die sich gegen Angestellte des öffentlichen Verkehrs i.S.v. Artikel 285 Ziffer 1 Absatz 2 und 286 Absatz 2 StGB richten (Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte, Hinderung einer Amtshandlung; s. oben Ziff. 2.2.3.2 f. und 3.2) zu einer spürbaren Entlastung der Ressourcen des Bundes führen, da derartige Verfahren recht zahlreich sind. Bei den einzelnen Kantonen dürfte die Mehrbelastung dagegen weniger deutlich sein, weil sich diese Verfahren auf alle Kantone verteilen. Was die Unterstellung aller terroristischen Straftaten unter die Strafverfolgungskom- petenz des Bundes anbelangt (Art. 23 Abs. 1 Bst. hbis VE-StPO, s. oben Ziff. 2.2.3.3 und 3.2), so ist festzuhalten, dass bereits heute die meisten Strafverfahren in diesem Bereich durch die Strafbehörden des Bundes geführt werden. Aus diesem Grund dürfte die Mehrbelastung des Bundes und die Entlastung der kantonalen Strafbehör-

148 Die meisten ständigen Missionen und internationalen Organisationen sind im Kanton Genf ansässig.

den eher gering sein. Das konkrete Ausmass ist jedoch schwierig zu beziffern. Aller- dings ist festzuhalten, dass die Fallzahlen im Bereich der terroristischen Straftaten seit Jahren eine steigende Tendenz aufweisen (2020: 26 eröffnete Strafuntersuchungen im Deliktsfeld Terrorismus; 2021: 39; 2022: 42; 2023: 65; 2024: 86; 2025: 100).149 Keine Auswirkungen sind von der blossen Überarbeitung der Bestimmungen zur De- legation an die Kantone (Art. 25 VE-StPO), zur mehrfachen Zuständigkeit (Art. 26 VE-StPO) und von der Schaffung von gewissen Verfahrensvorschriften bei Zustän- digkeitskonflikten (Art. 28 und 40 VE-StPO) zu erwarten. Ebenfalls keine Auswirkungen auf die Ressourcen von Bund und Kantonen ist von der Einführung einer Meldepflicht für die Untersuchungsbehörden in der JStPO (Art. 31a VE-JStPO) zu erwarten, welche diese verpflichtet, fedpol über die Eröff- nung von Jugendstrafverfahren wegen Verdacht auf terroristische Straftaten zu infor- mieren (s. oben Ziff. 3.3). Aufgrund einer Zusammenarbeitsvereinbarung150 stehen die Jugendstrafbehörden in diesem Bereich bereits heute in einem engen Austausch mit den Bundesbehörden.151

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

5.1.1 Gesetzgebungskompetenz

Die Vorlage stützt sich auf Artikel 123 Absatz 1 BV, der dem Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung auf dem Gebiet des Straf- und des Strafprozessrechts gibt.

5.1.2 Grundrechtskonformität

5.1.2.1 Zur Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer

Aufsicht Die vorgeschlagenen Änderungen zur Umsetzung der beiden Motionen 21.3970 und

21.3972 der Kommissionen für Rechtsfragen des National- und des Ständerates «Re-

form der Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsicht» tangieren keine verfassungsrechtli- chen Garantien.

149 S. Tätigkeitsberichte BA 2020–2025 (Reporting); abrufbar unter: www.bundesanwalt- schaft.ch > Tätigkeitsberichte.

150 Empfehlungen der Schweizerischen Vereinigung für Jugendstrafrechtspflege vom

27. Jan. 2025 betreffend Optimierung der Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen im Bereich von Terrorismusstrafverfahren gegen Jugendliche (abrufbar unter: www.julex.ch > Jugendstrafrecht > Praxis > Terrorismusbekämpfung). 151 S. Tätigkeitsbericht BA 2025; abrufbar unter: www.bundesanwaltschaft.ch > Tätigkeits- berichte.

5.1.2.2 Zu den Änderungen der Bundesgerichtsbarkeit

Die vorliegende Revision sieht keine Änderungen vor, welche die verfassungsrecht- lichen Garantien tangieren.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz

5.2.1 Zur Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer

Aufsicht Die vorgeschlagenen Änderungen zur Umsetzung der beiden Motionen 21.3970 und

21.3972 der Kommissionen für Rechtsfragen des National- und des Ständerates «Re-

form der Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsicht» berühren die internationalen Ver- pflichtungen der Schweiz nicht.

5.2.2 Zu den Änderungen der Bundesgerichtsbarkeit

Wie bereits in der Botschaft des Bundesrates vom 21. Dezember 2005152 zur Verein- heitlichung des Strafprozessrechts festgehalten, befassen sich zahlreiche im Rahmen des Europarates und der UNO ausgearbeitete Instrumente mit Fragen strafprozessua- ler Natur. Im Vordergrund stehen der UNO-Pakt II und, auf europäischer Ebene, die EMRK. Sie enthalten eine Reihe weitgehend übereinstimmender Garantien, die im Strafverfahren zu beachten sind. Dabei hat bis heute die EMRK für die strafprozessu- ale Gesetzgebung und Praxis in Bund und Kantonen die grössere Bedeutung erlangt. Die vorgeschlagenen punktuellen Verschiebungen der Strafverfolgungskompetenzen sowie die Präzisierungen gewisser Regelungen im Zusammenhang mit der Delegation von Straftaten und der mehrfachen Zuständigkeit sowie bei Zuständigkeitskonflikten (Art. 23–40 VE-StPO) sind mit den Verpflichtungen der Schweiz vereinbar; dies gilt auch für die Einführung der Meldepflicht für Jugendstrafbehörden (Art. 31a VE- JStPO)

5.3 Erlassform

Die Vorlage enthält wichtige rechtsetzende Bestimmungen, die nach den Artikeln 164 Absatz 1 BV und Artikel 22 Absatz 1 ParlG in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen sind. Der Erlass untersteht dem fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV). Beim Vorentwurf zum Bundesgesetz zur Reform der Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsicht und zu Änderungen der Bundesgerichtsbarkeit handelt es sich um einen Mantelerlass. In einem solchen Erlass können Änderungen mehrerer Erlasse zusam-

152 BBl 2006 1085, 1385

mengefasst werden, wenn zwischen den Änderungen ein enger sachlicher Zusammen- hang besteht. Der Mantelerlass trägt einen Sammeltitel, der das Thema der Änderun- gen umschreibt. Im Zentrum der Vorlage steht die Revision der Rechtsgrundlagen betreffend die Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsicht sowie eine punktuelle Überar- beitung der sachlichen Zuständigkeit der Bundesanwaltschaft zur Verfolgung von Straftaten. Der enge sachliche Zusammenhang liegt demzufolge vor.

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen (die Ausgaben über einem der Schwellenwerte nach sich ziehen) geschaffen noch neue Verpflichtungs- kredite / Zahlungsrahmen (mit Ausgaben über einem der Schwellenwerte) beschlos- sen.

5.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des

Prinzips der fiskalischen Äquivalenz Die Vorlage wahrt das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5a und 43a Abs. 1 BV) und das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz (Art. 43a Abs. 2 und 3 BV).

5.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Mit der Vorlage werden keine Rechtsetzungsbefugnisse an den Bundesrat delegiert.

5.7 Datenschutz

Unter dem Gesichtspunkt der Bearbeitung von Personendaten hat die vorliegende An- passung der Strafprozessordnung keine Auswirkungen.

6 Literaturverzeichnis

6.1 Materialien

Aufsichtsverhältnis zwischen der Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsichtsbehörde. Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen des Nationalrates und des Ständerates vom 24. Juni 2020 (BBl 2020 9687) (zit. Bericht GPK 2020, Aufsichtsverhältnis). Aufsichtsverhältnis zwischen der Bundesanwaltschaft und ihrer Aufsichtsbehörde. Schlussbericht der Geschäftsprüfungskommissionen des Ständerates und des Natio- nalrates vom 22. Juni 2021 (BBl 2022 130) (zit. Schlussbericht GPK 2021, Aufsichts- verhältnis). Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates 19.3570 Jositsch vom 11. Juni

2019 «Überprüfung von Struktur, Organisation, Zuständigkeit und Überwachung der

Bundesanwaltschaft» (zit. Postulatsbericht). Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates 20.4399 Caroni vom 24. Januar

2024 «Revisionsbedarf Bundesgerichtsgesetz» (zit. Postulatsbericht BGG).

Botschaft vom 10. Dezember 1979 über die Änderung des Schweizerischen Strafge- setzbuches und des Militärstrafgesetzes (Gewaltverbrechen), BBl 1980 I 1241 (zit. Botschaft Gewaltverbrechen). Botschaft vom 18. Dezember 1893 über den Entwurf zu einem Bundesgesetz betref- fend Verbrechen gegen die öffentliche Sicherheit im Gebiete der Eidgenossenschaft, BBl 1893 V 761 (zit. Botschaft Verbrechen gegen die öffentliche Sicherheit). Botschaft vom 10. September 2008 zum Bundesgesetz über die Organisation der Strafbehörden des Bundes (Strafbehördenorganisationsgesetz, StBOG) (BBl 2008 8125)(zit. Botschaft StBOG). Botschaft vom 19. August 2020 zur Volksinitiative «Bestimmung der Bundesrichte- rinnen und Bundesrichter im Losverfahren (Justiz-Initiative), BBl 2020 6821 (zit. Botschaft Justiz-Initiative). Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts, BBl

2006 1085 (zit. Botschaft Vereinheitlichung Strafprozessrecht).

Botschaft vom 28. Januar 1998 über die Änderung des Strafgesetzbuches, der Bun- desstrafrechtspflege und des Verwaltungsstrafgesetzes (Massnahmen zur Verbesse- rung und der Rechtsstaatlichkeit in der Strafverfolgung, BBl 1998 II 1529 (zit. Bot- schaft «Effizienz-Vorlage»). Botschaft vom 13. September 2006 zum Bundesgesetz über die von der Schweiz als Gaststaat gewährten Vorrechte, Immunitäten und Erleichterungen sowie finanzielle Beiträge, BBl 2006 8017 (zit. Botschaft GSG). Empfehlungen der Schweizerischen Staatsanwaltschaftskonferenz SSK, Gerichts- stand; abrufbar unter: www.ssk-cmp.ch > Dienstleistungen > Empfehlungen der SSK > Gerichtsstand und Rechtshilfe < Empfehlungen Gerichtsstand (zit. Gerichtsstands- empfehlungen SSK).

Geth Christopher/Schindler Benjamin, Aufsicht über die Bundesanwaltschaft, Gut- achten zuhanden der Geschäftsprüfungskommissionen beider Räte vom 3. Feb- ruar 2021 (zit. Christopher Geth/Benjamin Schindler, Gutachten). Geth Christopher/Schindler Benjamin, Aufsicht über die Bundesanwaltschaft, Beant- wortung der Ergänzungsfragen zum Expertengutachten «Aufsicht über die Bundesan- waltschaft» vom 28. April 2021 (zit. Christopher Geth/Benjamin Schindler, Ergän- zung zu Gutachten). Jahresbericht 2018 der Geschäftsprüfungskommissionen und der Geschäftsprüfungs- delegation der eidgenössischen Räte vom 28. Januar 2019, BBl 2019 2729 (zit. Jah- resbericht 2018 GPK und GPDel). Tätigkeitsbericht der AB-BA 2020 vom 8. März 2021, Bericht zu Handen der Bun- desversammlung gemäss Artikel 29 des Strafbehördenorganisationsgesetzes; abrufbar unter www.ab-ba.admin.ch > Tätigkeitsberichte (zit. Tätigkeitsbericht AB-BA 2020). Zusatzbotschaft vom 9. März 2007 zur Bahnreform 2 (Revision der Erlasse über den öffentlichen Verkehr), BBl 2007 2681 (zit. Zusatzbotschaft Bahnreform 2).

6.2 Wissenschaftliche Literatur

Bänziger Felix/Leimgruber Luc, Das neue Engagement des Bundes in der Strafver- folgung, Kurzkommentar zu Effizienzvorlage, Bern, 2001 (zit. Bänziger/Leimgruber, Effizienzvorlage). Baumgartner Andreas, Die Zuständigkeit im Strafverfahren, Zürich, 2014 (zit. An- dreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren). De Moreillon Laurent /Parein-Reymond Aude, Petit Commentaire CPP, Basel, 2025 (zit. de Moreillon/Parein-Reymond, Petit Commentaire CPP). Del Ponte Carla/Roschacher Valentin/Bänziger Felix, Die Zusammenarbeit von Bund und Kantonen in Fällen von Bundesgerichtsbarkeit und im Bereich der Drogenkrimi- nalität, in: ZStrR 1998, S. 349 ff. (zit. Carla Del Ponte/Valentin Roschacher/Felix Bänziger, Zusammenarbeit). Donatsch Andreas/Lieber Viktor/Summers Sarah/Wohlers Wolfgang (Hrsg.), Kom- mentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO), Zürich, 2020 (zit. SK Kom- mentar StPO-BearbeiterIn, Art. N). Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter /Hongler Peter/Schindler Benja- min/Schmid Stefan G. (Hrsg.), St. Galler Kommentar schweizerische Bundesverfas- sung, St. Gallen, 2023 (zit. SG-Komm. BV-BearbeiterIn, Art. N). Goldschmid Peter/Maurer Thomas/Sollberger Jürg (Hrsg.), Kommentierte Textaus- gabe zur Schweizerischen Strafprozessordnung, Bern, 2008 (zit. Kommentierte Text- ausgabe StPO-BearbeiterIn, Art. S.). Graf Damian K., in: Heimgartner Stefan/Thormann Olivier/Zufferey Nathalie (Hrsg.), Tempus fugit, 20 Jahre Bundesstrafgericht, Basel, 2024 (zit. Damian K. Graf, Tempus fugit).

Guidon Patrick, in: Heimgartner Stefan/Thormann Olivier/Zufferey Nathalie (Hrsg.), Tempus fugit, 20 Jahre Bundesstrafgericht, Basel, 2024 (zit. Patrick Guidon, Tempus fugit). Jeanneret Yvan/Kuhn André/Perrier Depeursinge Camille (Hrsg.), Commentaire ro- mand Code de procédure pénale suisse, Zürich 2019 (zit. CR CPP-BearbeiterIn, Art. N). Jositsch Daniel/Schmid Niklaus, Schweizerische Strafprozessordnung – Praxiskom- mentar, Zürich, 2023 (zit. StPO PK-Jositsch/Schmid). Keller Andreas J., Strafverfahren des Bundes, in: AJP 2/2007 (zit. Andreas J. Keller, Strafverfahren des Bundes). Niggli Marcel Alexander/Heer Marianne/Wiprächtiger Hans (Hrsg.), Basler Kom- mentar Schweizerische Strafprozessordnung – Jugendstrafprozessordnung, Basel

2023 (zit. BSK StPO-BearbeiterIn, Art. N).

Oberholzer Niklaus, Grundzüge des Strafprozessrechts, Bern, 2020 (zit. Niklaus Oberholzer, Grundzüge des Strafprozessrechts).