11ème révision de l'AVS

Résumé

Message du 2 février 2000 concernant la 11e révision de l'assurance-vieillesse et survivants et le financement à moyen terme de l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité

Situation initiale

La 11e révision de l'AVS poursuit un double objectif : la consolidation des bases de financement de l'AVS à moyen et à long terme et l'introduction d'un dispositif de retraite à la carte qui tienne compte de considérations sociales. Le Conseil fédéral a inscrit la 11e révision de l'AVS dans le cadre général du développement et de la consolidation financière de l'ensemble des assurances sociales. Il a mené d'importants travaux préparatoires dans ce sens (rapport sur les trois piliers, rapports du groupe de travail interdépartemental "Perspectives de financement des assurances sociales" IDA FiSo 1 et IDA FiSo 2).

En guise d'introduction, le message débute par une vue d'ensemble des mesures déjà prises ou prévues par le Conseil fédéral pour les assurances sociales, ainsi que par une vue d'ensemble des perspectives de celles-ci à moyen et à long terme ; il est également montré comment la 11e révision de l'AVS s'intègre dans ce contexte. Les propositions contenues dans la présente révision ont trait au domaine de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité. L'évolution démographique influe sur la situation financière de l'AVS. L'allongement de l'espérance de vie et donc l'augmentation des retraités par rapport aux personnes actives exposent cette assurance à des problèmes financiers grandissants, accentués par la conjoncture économique défavorable de ces dernières années. Dans un premier temps et à titre de mesure immédiate de consolidation de l'AVS, le Conseil fédéral et le Parlement ont relevé la TVA d'un point à partir de 1999. Les fonds supplémentaires disponibles restent toutefois insuffisants pour assurer à l'AVS un équilibre financier durable. Soucieux de ne pas pénaliser l'économie par une hausse des charges salariales, le Conseil fédéral propose de compléter le financement de l'AVS et celui de l'AI, déficitaire depuis longtemps, par un nouveau relèvement de la TVA. Ce relèvement sera échelonné : la première étape en faveur de l'AVS et de l'AI est prévue pour 2003. La seconde étape aura lieu lorsque le Fonds de compensation de l'AVS tombera au-dessous de 70 % des dépenses annuelles. Un tel projet de financement implique une modification de la Constitution fédérale, qui conférerait à la Confédération des compétences financières nouvelles. Pour le cas où le second relèvement de TVA serait refusé (ce second relèvement devrait devenir nécessaire à partir de 2006), le législateur devrait procéder à des correctifs dans le secteur des prestations, lors de l'adaptation des rentes. Pour consolider la situation financière de l'AI aussi rapidement que possible, un transfert de 1,5 milliard de francs sera effectué du Fonds de compensation des APG en faveur de l'AI. Parallèlement à la consolidation du 1er pilier, le Conseil fédéral entend adapter l'AVS aux exigences nouvelles de l'économie et de la société. Il s'agit en particulier d'assouplir l'âge de la retraite. Le Conseil fédéral propose, d'une part, de fixer l'âge légal de la retraite à 65 ans pour les deux sexes. Il s'agirait là de l'âge de référence donnant droit à la perception de la rente de vieillesse sans autre condition. Cet âge s'appliquerait tant à l'AVS qu'à la prévoyance professionnelle obligatoire. Par ailleurs, le Conseil fédéral souhaite introduire un dispositif de retraite à la carte pour répondre aux besoins individuels et en particulier à ceux des personnes exclues du marché du travail avant 65 ans. Le dispositif de la retraite à la carte prévoit, dans l'AVS comme dans le régime obligatoire de la prévoyance professionnelle, une fourchette allant de 62 à 65 ans. En outre, les assurés pourront percevoir dès 59 ans la moitié de la rente de vieillesse. Dans le cas de l'AVS, un aménagement de la retraite à la carte acceptable du point de vue social s'impose. Aussi le calcul de la diminution de la rente anticipée s'effectuera en fonction du montant du revenu moyen déterminant pour le calcul de la rente et de la perte de cotisations occasionnée à l'AVS. Par ailleurs, la 11e révision de l'AVS uniformisera les conditions donnant droit à des rentes de veuve et de veuf. La 10e révision de l'AVS a introduit la rente de veuf. La 11e révision limitera progressivement le droit à la rente des veuves et l'alignera sur celui des veufs. Inversement, les conditions d'octroi de la rente de veuf seront moins restrictives. Le Conseil fédéral juge socialement acceptable une telle mesure qui permettra de réduire progressivement les dépenses de l'AVS. L'unification des rentes de veuve et des rentes de veuf ne sera donc réalisée qu'au terme d'une phase de transition. Le Conseil fédéral prévoit encore, parallèlement à certaines dispositions d'ordre technique, de renforcer la solidarité dans le domaine des cotisations et de procurer ainsi des recettes supplémentaires considérables à l'AVS. Les mesures envisagées toucheront d'une part les personnes exerçant une activité indépendante (par l'augmentation de leur taux de cotisations et par le gel de la limite supérieure de revenu du barème dégressif de cotisations) et d'autre part les personnes retraitées exerçant une activité lucrative (par la suppression de la franchise dont elles bénéficient sur leur obligation de cotiser). Enfin, des économies seront également réalisées grâce au ralentissement du rythme d'adaptation des rentes. L'AVS reposera ainsi sur des bases financières solides et sera adaptée aux conditions qui prévaudront à l'avenir. Le message évoque en outre l'affectation éventuelle d'une partie des réserves d'or de la Banque nationale afin d'atténuer les répercussions sociales de la 11e révision de l'AVS. Cette possibilité sera examinée dans le cadre des travaux sur l'utilisation de cet or.

Délibérations

Projet 1

Au chapitre de l'arrêté sur le financement de l'AVS/AI, la discussion a essentiellement porté, en commission comme dans les Chambres, sur le droit de la Confédération à disposer d'une part du supplément de TVA à percevoir et sur le montant de ce supplément.

Dans un premier temps, au Conseil national, le groupe UDC a proposé d'alimenter le fonds de compensation de l'AVS avec les réserves monétaires excédentaires de la Banque nationale, alors qu'une minorité emmenée par Rudolf Rechsteiner (S, BS) souhaitait verser le bénéfice net de la Banque nationale, sous réserve d'une part destinée à la Confédération et aux cantons, au fonds de compensation. Ces deux propositions ont été rejetées. Les députés du Conseil national ont adopté la base constitutionnelle permettant de relever la TVA de 1,5 % au maximum en faveur de l'AVS, lorsque cela s'avère nécessaire pour assurer le financement de l'assurance. En même temps, ils ont décidé, en accord avec la majorité de leur commission, que la Confédération ne devait plus recevoir une part des recettes des suppléments de TVA destinés à l'AVS dès l'entrée en vigueur de la 11e révision de l'AVS. En d'autres termes, la totalité de ces recettes doit être versée au Fonds AVS (art. 112, al. 3, 5).

Le Conseil des États a proposé de ne soumettre au peuple qu'un seul projet d'augmentation de la TVA, celui en faveur de l'AI. Il a suivi le Conseil fédéral et maintenu la part de la Confédération au produit de la TVA. Il a rejeté une proposition de Toni Dettling (R, SZ) qui ne proposait qu'un relèvement de 0,8 % en faveur de l'AI, insuffisant selon le rapporteur de la commission et le Conseil fédéral pour assainir l'assurance invalidité.

Le Conseil national a refusé une intervention uniquement en faveur de l'AI. Grâce à une alliance des groupes UDC et socialiste, il a maintenu sa position concernant la part de la Confédération par 105 voix contre 67. La Chambre du peuple n'a pas voulu suivre une minorité de la commission qui proposait de se rallier au Conseil des États. Après une discussion controversée sur le taux de relèvement de la TVA en faveur de l'AI, le Conseil national a suivi la majorité de sa commission et décidé ne n'accorder à l'AI qu'un relèvement de 0,8 % de TVA, contrairement aux voeux du Conseil fédéral. Les propositions de minorité, les plus généreuses comme les moins prodigues ont toutes été rejetées.

Le Conseil des États a limité le recours à la TVA pour le financement de l'AVS et s'est prononcé pour une augmentation de 0,5 %. Il a très clairement confirmé ses décisions précédentes et conservé, par 39 voix contre 4, la part de la Confédération au produit de la TVA. Contre l'avis du Conseil fédéral, il a refusé une proposition de minorité de la commission et s'est prononcé, comme le Conseil national, pour un relèvement de 0,8 % en faveur de l'AI.

Le Conseil national s'est montré plus généreux que le Conseil des États et a accepté un relèvement maximum de 1 % de la TVA en faveur de l'AVS, soit un demi % de moins que ce qu'avait souhaité le Conseil fédéral. Il n'a suivi aucune des propositions de minorité qui voulaient soit s'en tenir à 0,5 % comme le Conseil des États, soit suivre le Conseil fédéral, soit encore biffer ce point. Il a réaffirmé ses précédents votes sur l'art. 112 Cst., al.3, 5.

Le Conseil des États s'est rallié au Conseil national sur un relèvement de 1 % de la TVA mais a, en revanche maintenu, sa position sur le point le plus controversé de l'arrêté : la part de la Confédération au produit de la TVA.

La Conférence de conciliation s'est ralliée par 18 voix contre 5 à la solution du Conseil des États, qui correspond dans les grandes lignes au projet initial du Conseil fédéral. Elle a pris connaissance d'une motion du Conseil des États, qui propose de revoir la question de la participation de la Confédération au financement de l'AVS à l'avenir (03.3454).

Le Conseil national et le Conseil des États ont suivi les décisions de la Conférence de conciliation.

Projet 2

Le Conseil national, qui se penchait en priorité sur la 11e révision de l'AVS a adopté le projet de justesse, par 62 voix contre 60 et 63 abstentions, économisant un peu plus de 500 millions au lieu des 1260 prévus dans le projet du Conseil fédéral. Ce résultat reflète les tiraillements de la commission, partagée sur la priorité à donner aux objectifs de la révision soit la consolidation financière et un système de retraite plus flexible. En rejetant à une nette majorité quatre propositions de renvoi, le Conseil national a émis, dès le débat d'entrée en matière, un signal clair, montrant qu'il avait la ferme intention de ne pas remettre le traitement de ce dossier.

Dans les débats, on retrouve les différentes sensibilités politiques qui s'étaient exprimées en commission : ceux qui défendaient la consolidation financière de l'AVS avant tout et souhaitaient par conséquent éviter toute nouvelle prestation, ceux qui voulaient des améliorations sociales et ceux qui auraient désiré concilier ces deux tendances et proposaient des compromis. Au final, ni les voeux de ceux qui revendiquaient le maintien intégral de l'acquis et un engagement social plus conséquent pour un montant de 1,5 milliard de francs afin de favoriser l'accès des revenus modestes à la rente anticipée, ni les objectifs de ceux qui souhaitaient une consolidation indubitable du système n'ont été pleinement satisfaits.

Le débat sur le taux de cotisation des indépendants a mis à jour ces différentes sensibilités. Alors que la majorité de la commission s'était rangée à l'avis du Conseil fédéral, une minorité de la commission souhaitait porter le taux de cotisation de 7,8 % à 8,4 % tandis qu'une autre minorité plaidait pour le statu quo, solution qui a finalement été adoptée.

L'âge ordinaire de la retraite a été fixé à 65 ans pour les femmes comme pour les hommes, ainsi que le souhaitait le Conseil fédéral. Des propositions de minorité demandant de conserver les règles actuelles ou de fixer à 62 ou même à 60 ans l'âge de la retraite des personnes ayant cotisé durant 40 années complètes ont été rejetées, au nom de considérations financières.

La question du soutien social à la retraite à la carte a donné lieu à d'âpres débats. Alors que la majorité de la commission s'était montrée plus généreuse que le Conseil fédéral et recommandait des mesures d'accompagnement pour 800 millions, le Conseil national, par la voix prépondérante de son président, s'est limité au cadre financier proposé par le Conseil fédéral soit 400 millions. En cas de retraite anticipée à 62 ans, la rente est réduite à vie de 11,3 à 16,5 % suivant le revenu. Par rapport à la proposition initiale du Conseil fédéral, la réduction sera un peu moins forte pour les bas revenus et un peu plus forte pour les revenus moyens. Deux propositions de minorité ont été rejetées, aussi bien celle qui proposait un modèle impliquant des charges supplémentaires d'un montant de 1,5 milliard de francs que celle demandant une réduction actuarielle qui permettrait de garantir la neutralité des coûts.

S'agissant de la rente de veuve, la commission s'était partagée sur la question, sa majorité ayant retenu une solution moins radicale mais calquée sur le modèle du Conseil fédéral. Durant les débats, le Conseil fédéral, par l'entremise de Ruth Dreifuss, a toutefois annoncé qu'il renonçait à sa disposition initiale, l'estimant trop dure. La Chambre basse a finalement adopté une proposition de minorité qui ne supprime la rente de veuve que pour les veuves n'ayant pas d'enfant. Une proposition de Lucrezia Meier-Schatz (C, SG) demandant la suppression du versement de rentes pour enfant aux personnes à la retraite a été acceptée de justesse.

Le Conseil national a, de plus, décidé à une nette majorité d'adapter les rentes à l'évolution des salaires et des prix tous les 3 ans et non plus tous les deux ans. Cette mesure permet de réaliser une économie de 150 millions de francs. Lorsque le renchérissement dépasse 4 %, l'adaptation pourra intervenir plus rapidement. Les députés se sont opposés aussi bien au statu quo qu'à une autre proposition de minorité demandant de n'adapter les rentes que tous les quatre ans, voire plus rapidement, si le taux de renchérissement dépasse 6 %. Ils ont confirmé le maintien de l'indice mixte comme base d'adaptation des rentes (moitié indice des prix, moitié indice des salaires) et refusé deux propositions de minorité prévoyant une pondération différente de l'indice de rente.

Le Conseil national a également accepté un nouvel article 33quater, pour le cas où le fonds de compensation tomberait en dessous de 70 %. Si le peuple refusait un relèvement de TVA pour l'AVS, les rentes ne seraient plus adaptées qu'à l'évolution des prix.

Au vote sur l'ensemble, les démocrates-chrétiens adoptent la loi, la majorité des UDC et des radicaux s'abstiennent alors que le non domine chez les écologistes et les socialistes.

Le Conseil des États a remis en cause les propositions de sa commission préparatoire et les décisions du Conseil national sur des points essentiels.

Il a suivi sa commission préparatoire et s'est montré un peu moins généreux que la Chambre du peuple avec les veufs et veuves. Les rentes de veufs ou de veuves ont été ramenées à 60 % de la rente vieillesse, contre 80 % aujourd'hui. En contrepartie, les rentes d'orphelin passent de 40 à 60 %.

La Chambre haute s'est clairement écartée du Conseil national et de sa commission en ce qui concerne la retraite à la carte. La proposition de minorité emmenée par Erika Forster-Vannini (R, SG) de fixer une réduction linéaire des rentes selon les années d'anticipation a été acceptée par 26 voix contre 12. Les baisses de rente en cas de retraite anticipée seront donc linéaires et définitives.

Il a créé une autre divergence avec le Conseil national en fixant le taux de cotisation des indépendants à 7,9 %.

Au vote sur l'ensemble, la loi a été nettement adoptée par 32 voix contre 5.

Le Conseil national a maintenu ses principales divergences avec le Conseil des États. Par 90 voix contre 83, il a décidé de conserver le montant de 400 millions pour adoucir les réductions de rente en cas de retraite anticipée. La droite aurait préféré se rallier au Conseil des États alors que la gauche aurait souhaité débourser 600 millions. Cette dernière proposition a été repoussée par 110 voix contre 63. La Chambre du peuple a également, par 94 voix contre 63, maintenu sa décision de ne pas toucher au taux de cotisation des indépendants qui reste fixé à 7,8 %. Par 93 voix contre 75, une majorité réunissant la gauche et le PDC a refusé de se rallier au modèle du Conseil des États concernant la rente de veuves.

Après un échange animé entre le rapporteur de la CSS-E Bruno Frick (C, SZ) et le président de la Confédération sur la nécessité et la possibilité d'étudier le sort de l'AVS à moyen ou à très long terme, le Conseil des États s'est à nouveau penché sur la révision de l'AVS. Si la Chambre haute s'est ralliée au Conseil national sur le taux de cotisation des indépendants, elle a maintenu ses positions, sur les points très controversés du projet, à savoir la retraite anticipée et les rentes de veuves. Ni l'appel de la radicale Christine Beerli (R, BE) à soutenir la proposition de minorité de la commission en faveur des 400 millions pour adoucir les réductions de rente en cas de retraite anticipée, ni l'appui de Pascal Couchepin à cette solution n'ont réussi à faire changer d'avis les sénateurs. Par 29 voix contre 9, ils ont maintenu une réduction linéaire des rentes selon les années d'anticipation. Par 21 voix contre 18, ils ont également confirmé leur décision de réduire de 80 % à 60 % les rentes de veuve avec enfants, tout en portant de 40 à 60 % les rentes pour orphelins.

Par 90 voix contre 78, le Conseil national a rejeté le modèle plus restrictif des rentes de veuve proposé par le Conseil des États et soutenu par le Conseil fédéral. Alors que la majorité de la commission a estimé pouvoir se rallier à la conception du Conseil des États, une forte minorité, composée de radicaux, démocrates-chrétiens et socialistes a trouvé qu'une rente réduite à 60 % créait des conditions particulièrement injustes après l'extinction du droit à la rente d'orphelin, surtout pour les femmes à revenus modestes qui n'auraient pas droit à un complément LPP faute d'avoir été en mesure d'y contribuer. La majorité de la commission a proposé de maintenir la décision du Conseil national, à savoir accorder 400 millions pour assurer la flexibilisation aux personnes ayant les revenus les plus modestes. Une minorité emmenée par Pierre Triponez (R, BE), a demandé de renoncer à un tel subventionnement et d'appliquer un pur calcul actuariel. Le Conseil national a finalement soutenu la demande de Jean-Michel Cina (C, VS) selon laquelle, pour les femmes, le taux de réduction serait réduit de moitié pendant dix ans.

La Conférence de conciliation, réunie le 23 septembre a approuvé la proposition du Conseil des États concernant la rente des veuves, avec une prolongation de la période transitoire. En ce qui concerne la préretraite, elle a approuvé une proposition de compromis qui stipule que les taux de réduction ne seront réduits de moitié (3,4 %) que pour les femmes nées entre 1948 et 1952 et seulement en cas de retraite anticipée d'une année, c'est-à-dire à partir de 64 ans.

Malgré les protestations des groupes vert et socialiste, qui ont souligné la diminution des prestations envisagée par la 11e révision de l'AVS, le Conseil national a approuvé par 100 voix contre 70 les décisions de la Conférence de conciliation.

Au Conseil des États, Christiane Brunner (S, GE), pour qui les promesses concernant la flexibilité de la retraite ont été trahies dans les travaux parlementaires sur la 11e révision a proposé de rejeter les décisions de la Conférence de conciliation, mais n'a pas été suivie. C'est par 32 voix contre 6 que la Chambre haute s'est ralliée aux décisions de la Conférence de conciliation.

Le projet 1 a été rejeté par le peuple le 16 mai 2004 avec 68,6 % de non et par tous les cantons.

Le projet 2 a été rejeté par le peuple le 16 mai 2004 avec 67,9 % de non et par tous les cantons.