Réforme de la péréquation financière

Résumé

Message du 14 novembre 2001 concernant la Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT)

Situation initiale

Le fédéralisme, l'un des principes fondamentaux de la Constitution fédérale (Constitution), tend à perdre de sa substance depuis plusieurs décennies. Une centralisation rampante a progressivement limité l'autonomie décisionnelle et le champ d'action des cantons, tandis que les compétences attribuées à la Confédération s'accroissaient - y compris dans des secteurs qui relèvent par leur nature des cantons. Parallèlement à cette évolution, la part des transferts financiers affectés de la Confédération aux cantons a augmenté, plaçant ces derniers dans une dépendance politique et financière croissante de l'État fédéral.

Les transferts aux cantons s'élèvent actuellement au quart des dépenses totales de la Confédération. Seuls 25 % de ces transferts financiers sont versés aux cantons sous la forme de paiements non affectés. La plus grande partie des transferts sont liés à des tâches, des projets ou des objets précis, ainsi qu'au respect de certaines normes ou standards. De plus, les subventions fédérales exercent dans bien des cas non seulement leur fonction d'incitation, mais aussi celle de redistribution dans le cadre de la péréquation financière. Cet amalgame des fonctions d'incitation et de compensation aboutit généralement à des taux de subvention élevés, qui exposent particulièrement les cantons dont le potentiel de ressources est faible à mener une politique outrepassant leurs besoins réels.

Sous de tels auspices, une politique cantonale qui fixerait de manière autonome les priorités pour la population concernée court un risque croissant de devenir une fiction. Le fédéralisme est en bien mauvaise posture. La concurrence des idées et des modèles de solutions envisageables est menacée. Le potentiel d'innovation politique inhérent aux structures fédérales ne peut en conséquence plus s'exprimer comme il serait souhaitable.

Le Conseil fédéral présente, au titre de la Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), un projet cohérent pour renforcer et moderniser les structures fédérales de la Suisse. À cet effet, il propose dans le présent message un premier train de mesures comprenant toutes les modifications constitutionnelles nécessaires ainsi qu'une révision totale de la loi fédérale sur la péréquation financière. Les changements au niveau constitutionnel exigeront l'adaptation de nombreux actes législatifs spéciaux, qu'il s'agisse de lois fédérales s'appliquant à un ou à plusieurs domaines. Le Conseil fédéral transmettra au Parlement les propositions à cet égard dans un second message sur la RPT, à l'issue de la votation populaire obligatoire sur l'arrêté fédéral et après un éventuel référendum sur la loi fédérale. Le présent projet vise essentiellement à renforcer la Confédération et les cantons dans leurs rôles respectifs. Cela suppose un désenchevêtrement des tâches et du financement. Il s'agit en outre d'améliorer la collaboration à l'échelon fédéral, de développer notablement la collaboration intercantonale et de rendre la péréquation financière entre les cantons plus efficace et surtout gérable politiquement.

La RPT repose essentiellement sur quatre piliers à la fois complémentaires et interdépendants :

1. Dans de nombreux secteurs, les compétences et les flux financiers se chevauchent aujourd'hui et engendrent des redondances, une dilution des responsabilités et une dépendance croissante des cantons vis-à-vis de la Confédération. Le désenchevêtrement des tâches et du financement vise à optimiser la structure en place, afin de faciliter l'accomplissement des tâches publiques de la Confédération. Les cantons verront ainsi se renforcer leur autonomie, et par conséquent s'élargir leur champ d'action et leur marge de manoeuvre. Quant à la Confédération, elle pourra davantage se consacrer à ses tâches nationales et, conformément au principe de subsidiarité, intervenir sur les plans matériel et financier dans les domaines exigeant une réglementation uniforme. Le désenchevêtrement des tâches et du financement permettra en outre de mieux appliquer le principe de l'équivalence fiscale, selon lequel les bénéficiaires de prestations publiques doivent aussi assumer les coûts et les décisions qu'impliquent ces prestations. Par ailleurs, l'attribution de responsabilités claires aux cantons renforcera la position des parlements et des exécutifs ainsi que celle des électeurs au niveau cantonal. La population pourra en effet mieux se prononcer sur les priorités politiques souhaitables pour son environnement immédiat.

Un transfert accru de tâches aux cantons ne signifie toutefois pas donner libre cours à 26 systèmes différents et non compatibles entre eux. Le législateur devrait, d'une part, être en mesure de fixer - même dans les secteurs réservés aux cantons - des balises si celles-ci se révèlent indispensables, en promulguant une législation-cadre. D'autre part, les cantons devront davantage collaborer et assumer conjointement certaines tâches, ce qui favorisera l'adoption de solutions communes et compatibles.

2. Un État fédéral de dimensions modestes tel que la Suisse présente nombre de tâches que les deux niveaux étatiques, soit la Confédération et les cantons, doivent pouvoir assumer conjointement, même à la suite d'un désenchevêtrement. Pour cela, il faut toutefois introduire de nouvelles formes de collaboration et de partage du financement entre la Confédération et les cantons. Plutôt que de subventionner des objets individuels en fonction des coûts occasionnés, il convient de privilégier le système de subventions globales ou forfaitaires portant sur des programmes pluriannuels. La gestion stratégique ainsi qu'un controlling approprié incomberont à la Confédération, tandis que les cantons détermineront sur le plan opérationnel comment ils entendent atteindre les objectifs fixés dans le cadre d'une convention. La gestion en fonction des coûts n'aura plus cours dans les domaines auxquels seront appliquées ces nouvelles formes de collaboration et de financement. La gestion se fera désormais en fonction de l'objectif convenu, et l'efficacité souhaitée d'une mesure se situera au coeur de l'action étatique (gestion en fonction des résultats).

3. Étant donné que les espaces économiques et sociaux se limitent toujours plus rarement aux frontières cantonales, un nombre croissant de tâches cantonales requièrent aujourd'hui une collaboration horizontale. Afin de préparer les cantons à cet enjeu et de renforcer leur rôle sur le plan politique et financier, la RPT prévoit une collaboration intercantonale nettement plus large, assortie d'une compensation des charges. Les cantons qui fournissent des prestations publiques profitant à leurs voisins doivent être dédommagés équitablement. Des organes intercantonaux pourront, compte tenu du principe de la légalité et du contrôle démocratique direct, être habilités à édicter des normes contenant des règles de droit afin de réagir rapidement et de manière appropriée à des situations et des défis nouveaux. La Confédération a ici pour mission de promouvoir la collaboration entre les cantons. Pour cela, elle doit disposer d'un minimum de compétences procédurales. Celles-ci doivent lui permettre, sous certaines conditions et à la demande des cantons, d'astreindre les réfractaires à la collaboration horizontale. Cette contrainte peut se révéler nécessaire pour préserver la substance du fédéralisme. Car, si la collaboration intercantonale échouait, un renforcement de la propension à la centralisation et un affaiblissement des structures fédérales seraient inéluctables. La Confédération serait alors contrainte d'assumer, contrairement à toute rationalité politique et budgétaire, des tâches qu'il vaudrait mieux accomplir sous la forme d'une collaboration horizontale.

4. La péréquation financière au sens strict, entre les cantons, connaît désormais une distinction entre péréquation des ressources et compensation des charges. Cette nouvelle approche rend la péréquation plus ciblée et plus efficace.

La péréquation entre les cantons à fort potentiel de ressources et les cantons à faible potentiel de ressources sera plus large que ne l'est le système actuel. La Confédération participera désormais à son financement, au côté des cantons à fort potentiel de ressources. Elle assurera à tous les cantons une dotation de moyens financiers suffisante. Au système actuel, peu transparent, compliqué et accessible à quelques spécialistes uniquement, succédera une péréquation financière transparente. Le Parlement fédéral sera habilité à fixer les valeurs de référence de la péréquation des ressources. La péréquation financière, qui a pour but de réduire les disparités cantonales en matière de capacité financière, sera ainsi gérable politiquement. Mesurant la capacité financière des cantons, l'indice des ressources est conçu de manière à empêcher toute manipulation et écarte à dessein, contrairement à l'indice applicable aujourd'hui, tout élément relatif aux charges. Par exemple, la charge fiscale cantonale ne servira plus de critère pour mesurer la capacité financière d'un canton. Seul le potentiel de recettes ou de ressources fiscalement exploitables du canton sera retenu. Cela permettra d'éviter à l'avenir des incitations inopportunes et des conflits d'objectifs. La Confédération octroiera aux cantons une compensation ciblée des charges excessives sur lesquelles il n'est pas possible d'influer, soit les charges dues à des facteurs géo-topographiques, ou à une structure spécifique de la population. Il appartiendra au Parlement fédéral de fixer l'ampleur de cette compensation. Celle-ci sera donc elle aussi gérable politiquement. Une compensation des cas de rigueur est aussi prévue afin de faciliter le passage au nouveau système. Cette compensation financée par la Confédération et les cantons est conçue à titre d'aide transitoire. Les paiements seront effectués de manière ciblée, et uniquement en faveur des cantons à faible potentiel de ressources. Les montants de cette compensation ne seront pas adaptés au renchérissement et leur versement aux cantons concernés prendra fin dès l'instant où l'indice des ressources de ces cantons aura atteint la moyenne suisse. La reconduction de la compensation des cas de rigueur sera en outre soumise tous les quatre ans à un réexamen complet, fondé sur un rapport évaluant l'efficacité d'une telle compensation. Les instruments de la RPT ont déjà fait l'objet d'une première analyse, menée dans la perspective du présent message. Les travaux comprenaient une analyse qualitative permettant de montrer dans quelle mesure les objectifs politiques et financiers sont atteignables, ainsi que des examens quantitatifs servant à mesurer les conséquences financières de la RPT pour chacun des cantons.

L'analyse qualitative portant sur les effets de la RPT a permis de porter une appréciation globalement positive sur le projet de réforme. Selon cette analyse, la RPT renforce le fédéralisme suisse et atténue ses faiblesses. Le désenchevêtrement des tâches est une mesure ciblée, dont il convient de ne plus limiter la portée. Quant à la refonte de la collaboration entre la Confédération et les cantons, elle promet une utilisation plus judicieuse des moyens financiers grâce à une meilleure prise en considération des objectifs et de l'efficacité. L'institutionnalisation de la collaboration intercantonale renforce le rôle des cantons dans l'État fédéral. Enfin, la compensation intercantonale des charges permet une indemnisation équitable des cantons fournisseurs de prestations. Séparant nettement la péréquation des ressources de la compensation des charges, le nouveau système de péréquation est convaincant. En ce qui concerne le nouvel indice des ressources, qui sert à mesurer la capacité financière des cantons, il l'emporte largement sur l'indice actuel, tant par son caractère méthodique que par sa pertinence. Les éléments intervenant dans le mécanisme de la RPT sont bien plus adéquats que le reflet d'une situation dépassée, tel que le donnent les résultats de la "dernière colonne" du bilan global (effets quantifiables en francs par canton). Afin de faciliter le passage au nouveau système de péréquation financière, il est toutefois juste de prévoir une compensation des cas de rigueur, réservée aux cantons à faible potentiel de ressources. Quant aux conséquences financières probables de la RPT pour la Confédération et les cantons, il faut tout d'abord souligner l'absence d'incidence sur les coûts. La RPT ne se solde par aucun transfert de charges entre la Confédération et les cantons. Au bout du compte, seule la compensation des cas de rigueur, qui se résorbera au fil du temps en raison de son caractère temporaire, entraînera pour la Confédération une charge supplémentaire que les modèles évaluent à quelque 280 millions de francs. Toutefois, si l'on se réfère au volume total de la péréquation, soit 3 milliards de francs, cette charge supplémentaire semble relativement modeste ; en outre, les gains d'efficacité escomptés devraient l'absorber. Le "bilan global" indique les conséquences financières de la réforme telles qu'elles sont attendues pour la Confédération et pour chacun des cantons. Pour diverses raisons, ce bilan n'a qu'une valeur indicative limitée (notamment du fait que l'on a renoncé à quantifier les gains d'efficacité escomptés). Il n'en reste pas moins que tous les cantons à faible potentiel de ressources seront gagnants grâce à la compensation des cas de rigueur. Le nouveau système entraîne en outre un rapprochement de la capacité financière des cantons bien plus net que ne le permet la péréquation financière actuelle. Il atténue par ailleurs sensiblement les différences au niveau des charges fiscales. Selon les hypothèses retenues, les écarts entre les extrêmes pourraient se réduire de 20 %. Lorsque l'on évalue le nouveau système de péréquation, il convient aussi de souligner que celui-ci est gérable politiquement. En effet, plus le Parlement dote généreusement chacun des mécanismes de compensation, plus la réduction des disparités cantonales au niveau de la capacité financière et des charges sera importante.

Les mesures proposées au titre de la répartition des tâches suffisent à désenchevêtrer 40 % (en valeur) des tâches communes. La marge de manoeuvre de la Confédération et des cantons s'étendra proportionnellement à ce désenchevêtrement. Cette marge de manoeuvre permettra de réaliser les gains d'efficacité souhaités. De même, le désenchevêtrement permettra de transformer des transferts affectés, ou assortis de conditions, en moyens financiers non liés à une affectation, et accroîtra encore le champ d'action des cantons. Dans le cas des cantons à faible potentiel de ressources, l'augmentation des moyens non liés à une affectation dépasse largement le volume supplémentaire des tâches à assumer. Elle créera ainsi pour ces cantons un potentiel supplémentaire de réduction de leurs charges fiscales, généralement supérieures à la moyenne.

Une fois la RPT introduite, chacun de ses instruments sera examiné tous les quatre ans du point de vue de son efficacité. Sur la base des rapports établis, le Parlement fédéral jugera de l'opportunité de redéfinir les valeurs de référence concernant la péréquation financière.

Le nouveau système de péréquation financière ne déploiera ses effets de manière optimale que dans la mesure où ses instruments formant le premier train de révisions seront intégralement mis en oeuvre. Exclure certains éléments diminuerait fortement, voire réduirait à néant l'efficacité de la RPT et compromettrait une modernisation du fédéralisme qui s'impose avec urgence. Après acceptation du présent projet par le peuple et les cantons, le Conseil fédéral élaborera le second message relatif à la RPT. Celui-ci portera sur les adaptations de lois spéciales - lois fédérales concernant un ou plusieurs domaines -, qu'impliquent les modifications constitutionnelles présentées ici. Le Conseil fédéral proposera en outre d'autres révisions de lois, afin de préciser les compétences de la Confédération et celles des cantons dans des domaines qu'il convient de désenchevêtrer sans que cela exige pour autant des modifications au niveau de la Constitution. De tels domaines ne sont donc pas traités dans le cadre du présent message. La RPT entrera en vigueur une fois que le second projet aura été adopté. Selon les estimations actuelles, cela ne saurait advenir avant 2006.

Délibérations

Le texte a été examiné entre février et septembre 2002 par une commission spéciale du Conseil des États (15 membres). Il a ensuite été traité par la Chambre haute au cours de la session d'automne 2002. Le projet y a été plutôt bien accueilli, les conseillers estimant dans l'ensemble que les propositions sont de nature à réduire les disparités entre cantons et à enrayer le processus d'érosion des compétences cantonales. Plusieurs représentants des cantons financièrement forts, parmi lesquels Zurich et Zoug, ont cependant demandé une garantie juridique qui les prémunisse contre les sollicitations continuelles et de plus en plus importantes.

Le Conseil des États s'est rallié dans une large mesure aux recommandations de sa commission. Pour ce qui concerne la répartition des ressources, noyau dur de la péréquation financière, la chambre a tenu compte des craintes exprimées par les cantons à fort potentiel de ressources. Elle a en effet estimé que la contribution de ces cantons ne doit pas dépasser les trois quarts de la contribution fédérale. Selon le Conseil fédéral, elle doit s'élever au minimum aux deux tiers et au maximum à 1,0 % de la contribution fédérale.

En matière de collaboration intercantonale, la chambre a souhaité transférer à l'Assemblée fédérale la compétence de contraindre les cantons à coopérer dans l'exécution de certaines tâches. Les tâches en question doivent par ailleurs, selon le Conseil des États, être définies dans la Constitution et non dans la loi.

La Chambre des cantons a en outre proposé une nouvelle formule s'agissant de la compensation des cas de rigueur. Ainsi, au lieu de donner la possibilité au Parlement de décider tous les quatre ans s'il convient de reconduire la compensation des cas de rigueur, celle-ci doit être réduite de 5 % tous les ans, de sorte qu'elle disparaîtrait au plus tard après 24 ans.

Quant à la participation aux dépenses des homes, des ateliers pour handicapés et des organisations Spitex, désormais prise en charge par les cantons, le Conseil des États a tenu à ce que l'obligation faite aux cantons de verser des prestations équivalentes à celles allouées actuellement par l'AI, jusqu'à ce qu'ils aient adapté leurs lois à cette nouvelle répartition des tâches, soit déjà fixée dans les dispositions transitoires de la Constitution. Selon le projet du Conseil fédéral, elle devrait être inscrite dans la loi.

Enfin, à la demande de Carlo Schmid (C, AI), le Conseil des États a refusé, par 22 voix contre 16, la juridiction constitutionnelle limitée prévue par le Conseil fédéral (examen de l'existence ou non d'une atteinte, par une loi fédérale, aux compétences cantonales fixées par la Constitution). Une autre proposition de Carlo Schmid destinée à renforcer le poids des cantons a par ailleurs été adoptée : cinq cantons au lieu de huit doivent pouvoir obtenir la tenue d'un référendum facultatif.

C'est à l'unanimité (25 voix) que les conseillers aux États ont adopté le projet de réforme.

Le projet a ensuite été examiné par la commission spéciale du Conseil national (27 membres) avant de passer devant la Chambre basse. Si les conseillers nationaux bourgeois ont bien accueilli le projet, la gauche a en revanche proposé de ne pas entrer en matière voire de renvoyer le texte au Conseil fédéral afin qu'il supprime tous les points liés à la sécurité sociale. Les députés craignent en effet qu'un désengagement de la Confédération ne débouche sur des différences de traitement entre les régions ou sur un nivellement des prestations vers le bas. L'entrée en matière a été votée par 114 voix contre 52.

Le Conseil national a appuyé l'inscription, dans la Constitution, d'une limite supérieure à la péréquation des ressources. La contribution maximale des cantons à fort potentiel de ressources ne doit pas pouvoir représenter uniquement les trois quarts de la contribution fédérale, mais 1,0 % de celle-ci, comme le prévoit le message.

La Chambre basse s'est ralliée au Conseil des États s'agissant de la collaboration intercantonale. Elle a par ailleurs proposé de prévoir le référendum facultatif pour la déclaration de force obligatoire des conventions intercantonales.

Le Conseil national a en outre opté pour une autre approche que le Conseil des États en matière de compensation des cas de rigueur. Il a recommandé de se rallier au Conseil fédéral et donc de ne pas prévoir de limitation temporaire.

Il a également suivi le Conseil des États dans le domaine des prestations collectives de l'AI en prévoyant par ailleurs que le grief de la violation, par des décisions cantonales, des dispositions prévues à ce niveau par la loi pourra être examinée sur recours en dernière instance par le Tribunal fédéral.

Enfin, le Conseil national a refusé, comme le Conseil des États, le principe d'une juridiction constitutionnelle limitée. Il a créé une divergence supplémentaire avec le Conseil des 'États en refusant de réduire de huit àé cinq le quorum des cantons pour le référendum.

À l'issue de la procédure d'élimination des divergences et s'agissant de la collaboration intercantonale, le Conseil des États a accepté la proposition de la Chambre basse d'introduire un référendum facultatif pour la déclaration de force obligatoire des traités intercantonaux. En ce qui concerne les dispositions du référendum facultatif, il a également suivi le Conseil national en renonçant à réduire le quorum pour le référendum cantonal. Sur deux points importants, la Chambre haute a maintenu des divergences, mais elle a toutefois émis des propositions de compromis susceptibles d'être acceptées rapidement par l'autre conseil. Ainsi, en ce qui concerne la péréquation des ressources, elle a fixé la limite supérieure des prestations des cantons financièrement forts à 80 % de la contribution fédérale, et s'agissant de la compensation des cas de rigueur, elle a décidé de ne procéder à aucun changement au cours des huit prochaines années, puis de la réduire de 5 % par an.

Le Conseil national s'est rallié à ces propositions et n'a maintenu que quelques divergences sur des points mineurs, que le Conseil des États a ensuite approuvés.

Le projet a été accepté en votation populaire le 28 novembre 2004 par 64,4 % des votants.