Assurer les revenus agricoles

Texte déposé

Je demande au Conseil fédéral de mettre en place un instrument d'aide de la Confédération en vue d'assurer les risques de rendement, de production ou des prix au travers d'une assurance revenu des agriculteurs.

Développement

1. Suite à la crise de l'ESB (deuxième vague, automne/hiver 2000/01), suite aux intempéries du printemps dernier, de nombreux agriculteurs ont vu leurs revenus fortement amputés. Des réactions imprévisibles sur les marchés ont eu comme conséquence une baisse anormale des prix de certaines productions comme la viande (moins de 850 à 1000 francs pour des taureaux d'engraissement). Des baisses de volume considérables ont, par ailleurs, été enregistrée dans le secteur maraîcher.

2. De plus, la nouvelle politique agricole rend les marchés extrêmement volatiles. Les fluctuations des prix à la production peuvent varier fortement dans des temps relativement courts sans qu'il soit possible aux agriculteurs de le prévoir, encore moins d'en être responsables. Marché national trop exigu et comportement des consommateurs imprévisible font varier fortement l'amplitude des prix des produits agricoles.

3. Les prix sont par ailleurs tellement bas dans un marché normal qu'il est impossible aux exploitants de faire des réserves dans les bonnes périodes pour passer sans coup férir des temps plus difficiles, comme cela se trouve être le cas dans d'autres secteurs économiques.

4. La spécialisation et la rationalisation ont encore rendu plus vulnérables les exploitations qui ont investi et amélioré leurs outils de production. Il s'ensuit elles eux des fluctuations encore plus importantes au niveau des revenus.

Le Conseil fédéral a démontré, au grand étonnement et à l'incompréhension générale des producteurs, qu'il n'entendait pas indemniser les perdants, même s'ils n'étaient pas responsables des causes des baisses de prix et de leur revenu. Cette situation est insupportable pour bon nombre d'exploitations et en particulier pour les exploitations très professionnelles et très spécialisées dans l'un ou l'autre des secteurs de production. L'exemple récent des engraisseurs professionnels de bovins qui perdirent plusieurs dizaines de milliers de francs à la fin de l'année dernière est des plus démonstratifs. De tels accidents sont appelés à se reproduire plus fréquemment. Or, les pays qui libéralisent leur agriculture, les USA et le Canada, ainsi que l'UE introduisent de telles assurances de revenu ou en étudient, tout en y participant fortement sur le plan financier. Il ne s'agit pas là d'un subventionnement à fonds perdu et sans contrepartie, mais bien d'un soutien réfléchi selon le principe "Aide-toi, le ciel t'aidera", où agriculteurs, pouvoirs publics et secteur des assurances se réunissent pour donner une réponse à une préoccupation réelle du monde agricole.

Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Avis du Conseil fédéral

L'activité d'entrepreneur comporte toujours des incertitudes. Certains risques (p. ex. risques personnels tels que la maladie, risques macro-économiques tels que l'évolution des taux d'intérêt, risques inhérents aux investissements tels qu'incendie du bâtiment) existent dans tous les secteurs économiques. D'autres au contraire concernent l'agriculture plus particulièrement. Selon un rapport de l'OCDE ("Gestion des risques en matière de revenu dans le secteur agricole", OCDE 2000), on peut distinguer les quatre groupes de risques suivants :

• risques liés à la production tels que conditions météorologiques, parasites, maladies des plantes et des animaux ;

• risques du marché, par exemple fluctuation des prix, changements des besoins des consommateurs ;

• risques écologiques tels qu'érosion du sol ou changements climatiques ;

• incertitudes institutionnelles, par exemple modifications des prescriptions de production ou adaptation des modalités de soutien.

Ces risques, qui en cas de dommage peuvent être liés à des pertes de revenu pour l'exploitation individuelle, peuvent être réduits à la faveur de mesures privées (p. ex. diversification de la production, conclusion d'une assurance, vente sur des marchés à terme de marchandises) ou d'interventions étatiques (p. ex. soutien du marché, protection à la frontière, paiements directs).

Voici la prise de position du Conseil fédéral sur divers aspects importants liés aux solutions d'assurance qui sont soulevés dans la motion :

Fluctuation des prix et des revenus

Dans le cadre de la "Politique agricole 2002", la Confédération a séparé dans une très large mesure les politiques pratiquées en matière de prix et de revenus, en ce sens que les interventions de l'État sur le marché ont été réduites et que les paiements directs indépendants de la production ont été développés. La libéralisation qui va de pair concerne surtout les organisations des marchés du lait et des céréales. Depuis la réorganisation du marché laitier (1er mai 1999), les prix à la production sont en principe restés stables, la situation sur le marché ayant évolué d'une manière favorable. Pour ce qui est des céréales (réorganisation du marché : 1er juillet 2001), les fluctuations de prix dépendront essentiellement du volume de la production suisse. Quant à d'autres organisations du marché (p. ex. viande, fruits et légumes), elles étaient déjà assez libérales sous l'ancien régime agricole, de sorte qu'elles n'ont pas subi de grands changements en aval de la "Politique agricole 2002". D'une manière générale, le Conseil fédéral constate que les fluctuations de prix ne se sont pas beaucoup accentuées par la refonte de la politique agricole.

La nouvelle politique agricole n'augmente pas non plus le risque d'importantes fluctuations de revenu : en moyenne des exploitations, la part des paiements directs au rendement brut (recettes tirées de la production de biens et de prestations) représente aujourd'hui environ 20 %, ces paiements indépendants des produits n'étant pas liés à des risques de production. Il ressort des évaluations comptables de la Station fédérale de recherches en économie et technologie agricoles qu'en comparaison avec la moyenne des trois années 1996-1998, le revenu agricole n'a quasiment pas changé en 1999. En 2000, il a, en termes nominaux, atteint le niveau du début des années nonante. Le Conseil fédéral est toutefois conscient que les adaptations structurelles vont parfois de pair avec des cas de rigueur sociale et que certaines branches d'exploitation peuvent être acculées en raison d'imprévus. Ainsi, la fièvre aphteuse et la peste porcine ont montré que les revenus des exploitations européennes concernées pouvaient être frappés de plein fouet.

Ce que prévoit la loi en matière de gestion des risques

Comme le montre le document "Les assurances agricoles en Suisse : quelles possibilités ?" publié par l'Office fédéral de l'agriculture en 2000, la nouvelle loi sur l'agriculture (LAgr) offre tout un éventail d'instruments pour aider les producteurs à gérer leurs risques : articles 5 (revenu), 13 (allègement du marché), 17 à 25 (dispositions en matière d'importations), 38 à 42 et 50 à 59 (soutien du marché), 70 à 77 (paiements directs), 78 (aide aux exploitations), 148 (moyens de production) et 187 (dispositions transitoires). Outre ces dispositions de la LAgr, la loi sur les épizooties permet elle aussi d'indemniser les pertes d'animaux en cas d'épizootie jusqu'à 90 % de la valeur d'estimation du bétail, Cette loi vise, par ailleurs, surtout des interventions préventives pour éviter l'apparition d'épizooties et mentionne expressément la possibilité de conclure des assurances privées. En cas d'événements imprévisibles, susceptibles d'entraîner d'importants dégâts, on peut également recourir à une procédure législative d'urgence, comme on l'a fait pour les dégâts occasionnés par Lothar.

Afin d'éviter l'effondrement du prix d'un produit agricole, la Confédération peut, lors d'évolutions extraordinaires, participer aux frais occasionnés par des mesures d'une durée limitée destinées à alléger le marché (art. 13 LAgr). Le Conseil fédéral a mis à profit cette possibilité dans le contexte de la crise de l'ESB, en ce sens qu'en plus du montant budgétisé de 8,4 millions de francs, il a libéré en tout 23,5 millions de francs pour dégager les marchés de la viande de boeuf et de veau.

Engagement de droit privé pour les solutions d'assurance

Pour que les assurances privées puissent mettre sur le marché des produits efficaces et attrayants couvrant les risques de la production agricole, certaines conditions actuarielles doivent être remplies. Or, tel n'est pas le cas de bon nombre de risques dans l'agriculture - à l'exception de la grêle. En effet, pour des risques rares ou nouveaux survenant à grande échelle, tels que les catastrophes naturelles et les épizooties (p. ex. ESB), il est très difficile de calculer les risques et les montants des dégâts potentiels. Voilà pourquoi la couverture de droit privé des risques liés au marché et à la production agricoles se limite en principe au seul fonds pour dommages causés par les éléments naturels et à l'assurance contre la grêle.

Engagement de l'État pour les solutions d'assurance

Seuls les pays où l'État contribue à couvrir une partie des risques offrent une large palette de produits d'assurance. Il s'agit en l'occurrence de pays dans lesquels les risques sont essentiellement liés aux conditions climatiques, tels que l'Espagne, le Portugal, le Canada et les États-Unis. La politique agricole commune de l'UE ne soutient toutefois aucun système d'assurance particulier.

Dans une étude récente ("Risk Management Tools for EU Agriculture with a special focus on insurance", European Commission 2001), la Commission européenne s'est, entre autres, penchée sur l'efficacité des solutions d'assurance cofinancées par l'État. Il faut, bien sûr, mettre sur pied les compétences et l'appareil de contrôle nécessaires au plan de l'administration pour vérifier si les deniers sont utilisés à bon escient par le truchement des compagnies d'assurance. L'État doit, de son côté, évaluer régulièrement si les gains réalisés par les assurances dans le cadre de ces systèmes semi-étatiques sont proportionnés aux risques qu'elles assument. On relèvera enfin que là où existent de tels systèmes, ils sont devenus si complexes qu'ils en ont perdu leur transparence ; il serait fort difficile d'y introduire une réforme.

Le Conseil fédéral est d'avis qu'un engagement de l'État dans le domaine des assurances n'est pas nécessaire en complément des mesures existantes, du moins pendant l'étape suivante de la réforme agricole ("Politique agricole 2007"). Cette option pourrait éventuellement être envisagée à long terme en fonction de l'évolution de l'UE et de l'OMC, auquel cas il faudrait qu'elle s'insère harmonieusement dans le train de mesures prévues par la politique agricole suisse. C'est du reste aussi l'avis de la Commission consultative agricole.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.