Loi sur les étrangers

Résumé

Message du 8 mars 2002 concernant la loi sur les étrangers

Situation initiale

Le projet de loi réglemente principalement l'admission et le séjour des ressortissants des États non-membres de l'UE ou de l'AELE (États tiers), qu'il s'agisse d'un séjour avec ou sans activité lucrative, dont le statut n'est pas régi par la législation sur l'asile. Le droit au regroupement familial et l'encouragement de leur intégration sont également traités dans ce projet.

L'amélioration du statut juridique et la simplification des procédures administratives proposées visent à faciliter l'intégration des étrangers séjournant en Suisse, à écourter les procédures pour les employeurs et les autorités et à assurer une application uniformisée de la loi.

Les droits et les devoirs des étrangers ainsi que les mesures supplémentaires indispensables à la lutte contre les abus et à la sauvegarde de la sécurité et de l'ordre publics sont réglementés dans le projet de loi de manière appropriée. Les nouvelles dispositions sont modernes, dûment fondées et reprennent dans une large mesure la pratique actuelle.

A. Admission des ressortissants d'États tiers en vue de l'exercice d'une activité lucrative(système binaire d'admission).

Les dispositions afférentes à l'admission de ressortissants d'États tiers en vue de l'exercice d'une activité lucrative constituent l'essentiel du projet de loi. L'admission et le séjour des ressortissants des États membres de l'UE sont régis presque exclusivement par l'accord bilatéral avec la CE et ses États membres sur la libre circulation des personnes. Cet accord s'étend également aux États membres de l'AELE. Après la période transitoire, les personnes dont le statut est régi par cet accord ne seront plus soumises à aucune limitation en matière d'admission sur le marché du travail.

En revanche, l'admission des ressortissants d'États tiers est limitée aux travailleurs qualifiés qui sont indispensables (système binaire d'admission). Définie déjà en 1991 par le Conseil fédéral quant à son principe, cette politique sera désormais consacrée dans une loi. En outre, les qualifications personnelles requises en matière d'admission y seront précisées.

Les expériences réalisées ces dernières années ont montré qu'il était indiqué de limiter l'admission des ressortissants d'États tiers en vue de l'exercice d'une activité lucrative aux travailleurs susceptibles de s'intégrer durablement aux plans professionnel et social. Des dérogations à ces prescriptions strictes d'admission sont possibles en particulier lors de l'admission en vue du regroupement familial, d'un séjour de formation ou pour des raisons humanitaires majeures.

L'opportunité d'un assouplissement des prescriptions d'admission relatives aux ressortissants des États tiers en vue de l'exercice d'une activité lucrative ne sera examinée que lorsque les effets de l'application de l'accord sur la libre circulation seront connus et que les possibilités de recrutement de travailleurs peu qualifiés dans les États membres de l'UE ou de l'AELE - à des conditions de rémunération et de travail correctes -seront effectivement épuisées.

B. Amélioration du statut juridique et de l'intégration

Le projet améliore la situation des étrangers qui séjournent légalement et durablement dans notre pays. Il s'ensuit une simplification considérable des procédures, actuellement un peu lentes, ce qui est aussi dans l'intérêt de l'économie suisse. Après avoir franchi les obstacles de la procédure d'admission, les étrangers bénéficieront à certaines conditions - également par attraction de l'accord bilatéral sur la libre circulation des personnes - d'une plus grande mobilité (avant tout simplification des procédures lors du changement de canton, de profession ou d'emploi et accès au regroupement familial pour les titulaires d'une autorisation de courte durée et les étudiants).

Il y a lieu d'encourager l'intégration des étrangers dont le séjour est légal et durable. Outre les principes de politique d'intégration contenus dans le projet de loi, les mesures d'encouragement adoptées jusqu'ici à l'échelon fédéral seront poursuivies. Il s'agit notamment d'améliorer la coordination des programmes d'intégration de même que la collaboration avec les cantons. L'accent est mis sur l'importance de la volonté manifestée par les étrangers de s'intégrer.

C. Lutte contre les abus et sauvegarde de la sécurité et de l'ordre publics

Les infractions et les abus commis, également dans d'autres pays, par une minorité d'étrangers requièrent la mise en place de nouvelles mesures. Tel est notamment le cas des filières de passeurs, du travail au noir et des abus du regroupement familial. Par conséquent, il importe que les autorités compétentes puissent prononcer des mesures d'éloignement adéquates à l'encontre des personnes qui ont enfreint ou menacent la sécurité et l'ordre publics ou qui représentent une menace pour la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse.

Délibérations

En attendant le durcissement annoncé par le Conseiller fédéral Christoph Blocher en vue du débat au Conseil des États, le Conseil national a durci la loi sur plusieurs points.

Ainsi dans le domaine des mesures de contrainte, le national a adopté par 92 voix contre 82 l'article qui fixe à six mois la durée de la détention en " phase préparatoire " et qui permet aux autorités de décider du sort des clandestins. Par 92 voix contre 91, il a également adopté une proposition de Philipp Müller (RL, AG) qui prolonge de 40 jours la détention d'un étranger dont la décision de renvoi a été prise.

Dans le domaine de l'admission provisoire, le Conseil a adopté le projet défendu par sa commission en attendant les nouvelles propositions du Conseil fédéral. La proposition de la gauche qui voulait permettre l'octroi d'un permis de séjour après quatre ans a été rejetée.

La Chambre basse a également adopté, contre l'avis de la gauche qui juge cette mesure arbitraire, un article qui exige des officiers de l'état civil qu'ils refusent de célébrer un mariage qu'ils considèrent comme une union de complaisance. Les mariages blancs pourront être annulés.

Le dispositif de contrôle dans les aéroports a également été renforcé. Les compagnies aériennes qui transportent des passagers sans papiers risquent une amende allant jusqu'à 5 000 francs par cas. Les activités de passeurs seront punies plus durement. Suivant la majorité de sa commission, et contre la position du Conseiller fédéral Christoph Blocher, le Conseil national a introduit la possibilité de sanctionner les employeurs qui auront manqué deux fois à leur devoir de diligence à l'égard de collaborateurs étrangers par une exclusion desdits employeurs des appels d'offres publics pendant une période de un à cinq ans.

Suivant sa commission, le National a introduit la possibilité de n'octroyer une autorisation de séjour qu'en cas de participation à un cours d'intégration. Dans cette optique, les projets d'intégration continueront à être financés par la Confédération, contre l'avis de la droite dure.

Répondant à l'opposition d'une forte minorité concernant l'introduction du système binaire d'admission, considéré comme discriminatoire, le rapporteur de la commission, Serge Beck (RL, VD) a souligné que ce système s'avère indispensable face à la progression exponentielle des migrations en provenance des pays pauvres. La Chambre basse a accepté ce principe par 108 voix contre 65. Mais il a élargi le cercle des travailleurs prioritaires à tous les étrangers qui ont fait l'université en Suisse en approuvant une proposition de Martin Bäumle (G, ZH). Le Conseil a également adopté une proposition d'Ernst Schibli (V, ZH) qui vise à prendre en considération les besoins en forces de travail peu qualifiés pour les secteurs de l'agriculture, du tourisme et de la construction. Une proposition de Pierre Triponez (RL, BE) de réintroduire le statut de saisonnier a été refusée par une coalition issue de la gauche, du PRD et du PDC.

Après 30 heures de débat, la loi a été adoptée, au vote sur l'ensemble, par 64 voix contre 48 et 55 abstentions. Ce résultat, couplé au plus de 200 amendements déposés, reflète le mécontentement du camp rose-vert, qui n'a obtenu aucun assouplissement, et de la droite dure, qui exigeait plus de restrictions. Les radicaux insatisfaits du résultat se sont abstenus. Seul les groupes PDC, PEV/UDF et une partie des socialistes ont apporté leur soutient à cette loi.

Suivant la majorité de sa commission, le Conseil des États est entré en matière sans opposition sur le projet de loi. Les voix de la gauche n'ont pas suffi à contrer le durcissement introduit par le Conseil fédéral, le Conseil national et la majorité de la commission.

La Chambre haute a consacré le principe du système binaire d'admission des travailleurs étrangers. Priorité sera donnée aux ressortissants de l'UE et de l'AELE. Seuls les travailleurs extracommunautaires qualifiés, notamment les universitaires ayant accompli leurs études dans notre pays, pourront être admis.

L'octroi automatique du permis d'établissement aux étrangers vivant depuis au moins dix ans a été supprimé par 18 voix contre 14. Le Conseil n'a pas voulu fixer de règles claires, contre l'avis de la gauche. Le camp bourgeois a voulu s'assurer qu'aucune autorisation ne sera délivrée sans examen approfondi de la part des autorités cantonales.

Les conditions du regroupement familial ont également été restreintes. La majorité de la commission ne veut pas d'un automatisme au droit de regroupement pour les conjoints et les enfants. Pour des raisons d'intégration, le conseil a abaissé de 14 à 12 ans le seuil donnant droit à un permis de longue durée dans le cadre du regroupement familial.

Suivant la majorité de sa commission, la Chambre haute n'a pas voulu ouvrir la porte à une régularisation des sans-papiers vivant depuis plus de quatre ans en Suisse. Elle a rejeté une proposition de minorité allant dans ce sens par 26 voix contre 9.

Le Conseil des États, contrairement au Conseil national, n'a pas voulu réintroduire un nouveau statut de saisonnier (art. 23, al.1) en accordant des autorisations de séjour de 6 mois à la main d'oeuvre non qualifiée issue de pays hors Union européenne. Il a suivi le projet du Conseil fédéral par 18 voix contre 9.

Comme le Conseil national, la Chambre Haute a renforcé le poids du critère de l'intégration pour l'octroi des autorisations d'établissement. Ainsi les autorités pourront exiger des étrangers qu'ils participent à un cours de langue et d'intégration.

Le Conseil a approuvé une proposition d'Erika Forster (RL, SG), qui vise à punir la pratique des mariages forcés d'une peine de prison de 6 mois à cinq ans.

Le Conseil des États a suivi la Chambre basse en adoptant les propositions de durcissement en matière de mariages blancs, celles concernant la saisie des données biométriques pour établir l'identité d'un étranger ainsi la norme permettant autorités suisses de transmettre des données personnelles aux autorités étrangères. Au vote d'ensemble, la loi a été adoptée par 31 voix contre 8 et 2 abstentions.

Le Conseil national a entériné, pour l'essentiel, les décisions du Conseil des États, notamment en ce qui concerne le séjour des migrants venant de pays hors de l'Union européenne.

Par 95 voix contre 84, le Conseil a accepté la suppression de l'octroi automatique d'une autorisation d'établissement aux étrangers vivant depuis au moins dix ans en Suisse. Le camp rose-vert et le Conseiller fédéral Christoph Blocher se sont élevés en vain contre l'arbitraire de cette réglementation. Le Conseil a également restreint les conditions du regroupement familial, ainsi le conjoint étranger d'un ressortissant suisse et ses enfants de moins de 18 ans n'auront droit à un permis de séjour que s'ils habitent avec lui. La majorité n'a pas voulu tenir compte du cas des femmes victimes de violence conjugale. Par 89 voix contre 75, la Chambre du peuple n'a pas voulu d'un automatisme dans le droit d'établissement de la famille d'un étranger au bénéfice d'une autorisation de séjour.Le Conseil a également suivi la Chambre haute pour ce qui concerne le séjour des enfants en fixant à 12 ans, au lieu de 14 la limite donnant droit à un permis de longue durée dans le cadre du regroupement familiale. Les enfants du conjoint étranger d'un citoyen suisse seront également concernés par cette réglementation, prise au nom de l'intégration.

Par 115 voix contre 67, le National a finalement renoncé à réintroduire un nouveau statut de saisonnier en rejetant une proposition de minorité visant à accorder des autorisations de courte durée à la main d'oeuvre non qualifiée issue des pays hors de l'Union européenne. En ce qui concerne les sans-papiers, la majorité du Conseil est revenu sur sa première décision et n'a plus voulu d'une réglementation obligeant à un examen approfondi toute demande de régularisation venant de personnes séjournant illégalement en Suisse depuis plus de quatre ans. Concernant les mariages forcés, le National n'a pas voulu du projet de la Chambre haute, qui avait prévu des sanctions allant de six mois à cinq ans d'emprisonnement. Il a par contre adopté un postulat demandant d'examiner les possibilités de sanctions pénales et civiles contre ces mariages forcés.

Les autres divergences concernent les modifications proposées pour répondre aux décisions prises dans le cadre des modifications de la loi sur l'asile (voir objet 02.060), soit les articles 30a, 46, 70a, 70b, 71, 74a, 74b, 75, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 95, 102g, 105, 107, 108, et 113.

En procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États s'est rallié à la Chambre basse sur la plupart des articles, sans discussion. Mais il a maintenu les propositions de sa commission concernant les articles 78, al. 4 et 120, al. 2 ch.1, articles qui règlent les conditions de renvoi.

Le Conseil national a, pour sa part, maintenu sa position concernant l'art. 78 al.4 contre l'avis d'une minorité de sa commission qui voulait se rallier à la Chambre haute.

Cette décision a été finalement adoptée par le Conseil des États sans discussion.

Un référendum contre cette loi a été annoncé par et les Verts et le Forum pour l'intégration des migrantes et migrants (FIMM).

Le projet a été accepté en votation populaire le 24 septembre 2006 par 68,0 % des votants.