Loi sur la Banque nationale. Révision

Résumé

Message du 26 juin 2002 concernant la révision de la loi sur la Banque nationale

Situation initiale

La loi sur la Banque nationale (LBN) date de 1953 et n'a été que partiellement révisée depuis lors. De nombreuses dispositions ne sont, de ce fait, plus adaptées aux conditions actuelles. En outre, suite à la mise à jour de la Constitution (nouvel art. 99 Cst. relatif à la politique monétaire), il importe de procéder à des adaptations au niveau de la loi. Pour ces raisons, une révision totale de la LBN est indiquée.

L'indépendance de la Banque nationale suisse (BNS) prévue par la Cst. et l'obligation de rendre compte à inscrire dans la loi sur la Banque nationale doivent se rapporter à l'exécution d'une mission concrète. Dans la LBN, la mission constitutionnelle consistant à mener une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays est dès lors précisée comme suit : "La Banque nationale conduit la politique monétaire dans l'intérêt général du pays. Elle assure la stabilité des prix. Ce faisant, elle tient compte de l'évolution de la conjoncture." Si l'accent est mis sur la stabilité des prix c'est parce que l'inflation et la déflation constituent des phénomènes de nature essentiellement monétaire. La stabilité des prix est une condition primordiale pour une croissance économique et une prospérité durables. Simultanément, la politique monétaire a des répercussions, au moins à court terme, sur l'économie réelle. L'obligation qui lui est faite de tenir compte de la conjoncture confère à la Banque nationale une part de responsabilité dans l'évolution de l'économie réelle. Comme le nouvel article constitutionnel relatif à la politique monétaire n'énumère pas, contrairement à l'ancienne Constitution, les tâches principales de la BNS, il convient que la loi sur la Banque nationale le fasse. Ces tâches principales consistent à approvisionner en liquidités le marché monétaire en francs suisses, à assurer l'approvisionnement en numéraire, à faciliter et assurer le bon fonctionnement de systèmes de paiement sans numéraire, à gérer les réserves monétaires et à contribuer à la stabilité du système financier. Une autre tâche de la BNS, à savoir participer à la coopération monétaire internationale, est désormais mentionnée explicitement. Enfin, la Banque nationale continue de fournir des services bancaires à la Confédération ; il s'agit là d'une tâche secondaire qui sera désormais en principe rétribuée.

Le principe de l'indépendance de la banque centrale est concrétisé dans la nouvelle LBN. La LBN mentionne, en tant que contrepartie à l'indépendance de la BNS, l'obligation de rendre compte au Conseil fédéral, au Parlement, et au public et de les informer. Cette obligation donne une légitimité démocratique à l'indépendance de la banque centrale.

La LBN énumère de manière exhaustive et détaillée les divers types d'opérations que la BNS est autorisée à effectuer pour remplir sa mission.

Il convient également de moderniser les attributions de la BNS et de les adapter aux besoins actuels. Les contrôles des émissions et des mouvements de capitaux sont notamment supprimés. Inutilisés depuis longtemps, ils sont sans effet sur les marchés financiers actuels.

Les prescriptions relatives à la liquidité de caisse des banques, qui figurent actuellement dans la loi fédérale sur les banques et les caisses d'épargne (LB), sont transférées sous une forme légèrement modifiée dans la LBN.

Parallèlement, les prescriptions relatives à la liquidité globale qui figurent dans la LB sont révisées. A travers ses attributions en matière de politique monétaire, la BNS dispose désormais d'une base légale uniforme lui permettant d'établir des statistiques portant sur les marchés financiers.

La BNS se voit donc investie de la compétence de surveiller le fonctionnement des systèmes de paiement et des systèmes de règlement des opérations sur titres. La nouvelle LBN accorde à la BNS la compétence de définir des exigences minimales pour l'exploitation de systèmes de paiement et de systèmes de règlement des opérations sur titres qui engendrent des risques pour la stabilité du système financier. Dans la mesure où de tels systèmes satisfont aux exigences de la loi sur les banques ou de la loi sur les bourses et aux exigences minimales de la BNS, la Commission fédérale des banques (CFB) peut délivrer à leurs exploitants une autorisation de pratiquer en tant que banque ou d'agir en tant que négociant en valeurs mobilières. Afin d'éviter que leurs activités ne fassent double emploi,, la BNS et la CFB sont tenues expressément de collaborer et de coordonner leurs activités de surveillance.

La forme juridique actuelle de la BNS, à savoir celle d'une société anonyme fondée sur une loi spéciale et aux actions cotées en bourse, est maintenue.

Dans la nouvelle LBN, la mission constitutionnelle de la BNS, c'est-à-dire constituer, à partir de ses revenus, des réserves monétaires suffisantes, est mise en oeuvre comme suit : la BNS détermine, en sa qualité de banque centrale indépendante, le niveau des réserves monétaires nécessaires pour la conduite de la politique monétaire. Ce faisant, elle doit se fonder sur l'évolution de l'économie suisse. Le conseil de banque de la BNS, dont une partie des membres est nommée par le Conseil fédéral et l'autre élue par les actionnaires, approuve, à la demande de la direction générale, le niveau des provisions. L'essentiel de la répartition actuelle du bénéfice est maintenu. Une distribution constante du bénéfice à la Confédération (1/3) et aux cantons (2/3) est assurée à l'aide d'une convention passée entre le Département fédéral des finances et la BNS (après que les cantons ont été préalablement informés).

La révision totale de la LBN est également mise à profit pour simplifier l'organisation de la BNS.

Délibérations

Lors du débat d'entrée en matière au Conseil des États, le rapporteur de la commission, Anton Cottier (C, FR) a rappelé que les changements concernant la mission constitutionnelle de la BNS, l'évolution monétaire et les influences des institutions internationales rendent nécessaire une révision de la loi. La commission a débattu largement des tâches de la BNS, de son statut, et des réserves d'or. L'entrée en matière a été décidée sans opposition. Le Conseil a suivi, par 30 voix contre 7, la majorité de la commission qui a voulu inclure les avoirs postaux dans les réserves minimales de la BNS, contre l'avis du Conseil fédéral. Avec la voix prépondérante du président, une proposition Carlo Schmid (C, AI) qui demandait de limiter l'acquisition des actions de la BNS aux seuls ressortissants suisses, a été acceptée. La Chambre haute a également suivi sa commission qui proposait que les membres de la direction générale soient nommés et révoqués par le Conseil fédéral, et non par le conseil de banque. Les réserves d'or n'ont pas suscité de débats dans la mesure où le Conseil fédéral a promis lors du débat en commission de présenter un projet en 2003 encore. Au vote sur l'ensemble, la révision a été adoptée par 32 voix sans opposition.

Le Conseil national a également approuvé la révision totale de la loi par 90 voix contre 41. L'essentiel de la discussion a porté sur les objectifs de la politique monétaire. Diverses propositions déposées par la gauche ont visé, sans succès, à inscrire comme objectifs dans la loi - au même titre que la stabilité des prix - un renchérissement limité, une évolution équilibrée de la conjoncture ou le plein emploi. Concernant les réserves monétaires et les bénéfices de la BNS, des interventions ont été déposées aussi bien par la gauche par la droite. Les requêtes déposées au nom d'une minorité de la commission par Rudolf Strahm (S, BE), visant à créer un fonds pour mieux gérer les bénéfices de la BNS et à obliger cette dernière à consulter le Conseil fédéral périodiquement au sujet des réserves monétaires, ont été rejetées ; le même sort a été réservé à une proposition d'Ulrich Schlüer (V, ZH). Le député zurichois ne voulait plus intégrer le produit des réserves monétaires n'étant plus requises dans le bénéfice à répartir, mais régler l'affectation de ce produit par une décision soumise au référendum. Le Conseil national a en outre crée une divergence avec l'autre Chambre en se ralliant, par 91 voix contre 59, à la proposition du Conseil fédéral selon laquelle les avoirs en comptes de chèques postaux ne seraient plus comptabilisés au titre des réserves minimales que les banques sont obligées de détenir.

Au cours de la procédure d'élimination des divergences qui a suivi le débat, le Conseil des États s'est opposée à cette décision. Invoquant les prestations de la Poste au titre du Service public, il a maintenu, par 24 voix contre 6, sa décision de continuer à attribuer les avoirs en comptes de chèques postaux aux réserves légales minimales.

Comme le Conseil national, grâce à la voix prépondérante de son président, en est resté à la version du Conseil fédéral, et que les deux Chambres n'ont pas voulu modifier leur position, une conférence de conciliation a dû être mise sur pied : Cette dernière s'est déterminée de justesse - avec la voix prépondérante du président - en faveur de la décision du Conseil national de ne pas attribuer les avoirs en comptes de chèques postaux aux réserves minimales.