Bilaterale Abkommen II. Genehmigung

Zusammenfassung

Botschaft vom 1. Oktober 2004 zur Genehmigung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union, einschliesslich der Erlasse zur Umsetzung der Abkommen (Bilaterale II)

Ausgangslage

Nach Auffassung des Bundesrates ist der Abschluss von bilateralen Abkommen - im allgemeinen Sprachgebrauch wird in der Regel von den "Bilateralen II" gesprochen - gegenwärtig der geeignetste und innenpolitisch am breitesten abgestützte Weg, um die rechtlichen Rahmenbedingungen für das Verhältnis der Schweiz zur EU zu verbessern. Die Abkommen und Umsetzungserlasse, die dem Parlament unterbreitet werden, sind eine weitere Konkretisierung dieser seit der Ablehnung der Teilnahme der Schweiz am Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) am 6. Dezember 1992 verfolgten Politik der Interessenwahrung gegenüber der EU. Bereits in den Schlussakten zu den bilateralen Abkommen vom 21. Juni 1999 hatten die Vertragsparteien erklärt, sie wollten über weitere Bereiche Verhandlungen führen (Dienstleistungen, Doppelbesteuerung von in der Schweiz wohnhaften Ruhegehaltsempfängern der EU-Institutionen, Aktualisierung des Protokolls 2 zum Freihandelsabkommen von 1972, Beteiligung der Schweiz an den Gemeinschaftsprogrammen in den Bereichen Bildung, Jugend, Medien, Statistik und Umwelt). In einer einseitigen Erklärung hatte die Schweiz überdies bekräftigt, die Zusammenarbeit im Bereich der Migrations- und Asylpolitik intensivieren zu wollen.

Trotz dieser Absichtserklärungen stand die EU der raschen Aufnahme von weiteren Verhandlungen zunächst skeptisch gegenüber. Dass sie schliesslich überhaupt bereit war, mit der Schweiz auf Verhandlungen über einen zweiten Zyklus von bilateralen Abkommen einzutreten, ist darauf zurückzuführen, dass die EU ihrerseits zwei gewichtige Anliegen hatte: die Mitwirkung der Schweiz an einem europaweiten System zur Sicherstellung der Besteuerung von Zinserträgen sowie eine verstärkte Zusammenarbeit im Bereich der Bekämpfung des Betrugs bei indirekten Steuern (insbesondere Zigarettenschmuggel). Die Schweiz stimmte der Aufnahme von Verhandlungen und dem Abschluss der diesbezüglichen Abkommen nur unter der doppelten Bedingung zu, dass einerseits die Interessen des schweizerischen Finanzplatzes gewahrt bleiben (insbesondere Beibehaltung des Bankgeheimnisses) und dass andererseits auch über die in der oben genannten Absichtserklärung angesprochenen Themen Verhandlungen geführt würden.

Der von der Schweiz gewählte Verhandlungsansatz hat sich als erfolgreich erwiesen. Ab dem 17. Juni 2002 wurde zwischen der Schweiz und der EU über zehn Dossiers parallel verhandelt. Im März 2003 kamen die Verhandlungspartner überein, die Verhandlungen über die Liberalisierung der Dienstleistungen auf Grund der Vielzahl noch offener Punkte zu sistieren und zu einem späteren Zeitpunkt weiterzuführen.

Im Sommer 2003 waren sieben der neun verbleibenden Dossiers in der Substanz abgeschlossen. In der darauf folgenden Schlussphase der Verhandlungen galt es, in den Dossiers Betrugsbekämpfung und Schengen/Dublin die noch bestehenden, politisch sensiblen Differenzen zu bereinigen. Im Wesentlichen ging es dabei um die Frage des Informationsaustauschs bei Fiskaldelikten im Rahmen der Amts- und Rechtshilfe. Am 19. Mai 2004 konnte an einem Treffen zwischen Kommission und Ratspräsidentschaft der EU einerseits und einer Delegation des Bundesrates andererseits eine politische Einigung in allen noch offenen Punkten erzielt wer den. Die Abkommen wurden am 25. Juni 2004 paraphiert und am 26. Oktober 2004 in Luxemburg unterzeichnet.

Mit dem Ergebnis dieser Verhandlungen wird das bestehende Vertragsnetz zwischen der Schweiz und der EU noch enger geknüpft und neu auch auf Bereiche ausgedehnt, die über die rein wirtschaftliche Zusammenarbeit hinausgehen. Im Einzelnen geht es bei den Verhandlungsergebnissen um folgende Themen:

• Landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse: Die mit der EU vereinbarte Revision des Protokolls 2 zum Freihandelsabkommen von 1972 ermöglicht es der schweizerischen Nahrungsmittelindustrie, in Zukunft in einem breiten Produktebereich zollfrei in den EU-Markt zu exportieren. Konkret verpflichtet sich die EU im Rahmen eines vereinfachten Preisausgleichsmechanismus, ihre Zölle auf Schweizer Produkten vollständig abzubauen und auf Exportsubventionen zu verzichten. Die Schweiz reduziert ihrerseits ihre Zölle und Exportsubventionen oder baut sie in bestimmten Fällen ebenfalls ganz ab. Der Deckungsbereich des Protokolls 2 wird auf weitere Produkte ausgedehnt.

• Statistik: Das Abkommen über die Zusammenarbeit im Bereich der Statistik regelt die progressive Harmonisierung der Erhebung von statistischen Daten zwischen der Schweiz und der EU. Dadurch wird die Vergleichbarkeit schweizerischer und europäischer Daten in so wichtigen Bereichen wie Handelsbeziehungen, Arbeitsmarkt, soziale Sicherheit, Verkehr, Raumplanung und Umwelt gewährleistet.

• Umwelt: Die Schweiz wird neu Mitglied der Europäischen Umweltagentur (EUA) und beteiligt sich am Netzwerk EIONET. Die EUA hat die Aufgabe, Daten über die Lage der Umwelt in den europäischen Ländern zu sammeln und zu analysieren. Damit erstellt die EUA eine wissenschaftliche Basis für die Umweltpolitik der teilnehmenden Staaten. Durch die EUA-Mitgliedschaft wird die Schweiz vollständigen Zugang zu den Umweltdaten der EUA erhalten, aktiv die Ausrichtung der Projekte und der Forschung auf europäischer Ebene mitbestimmen und schweizerische Daten in die Zusammenarbeit einbringen können.

• MEDIA: Zur Unterstützung des europäischen Filmschaffens hat die EU das Förderprogramm MEDIA ins Leben gerufen. Die Teilnahme der Schweiz an diesem Programm wurde nach dem EWR-Nein im Jahre 1992 von der EU gekündigt. Das nun vorliegende Abkommen ermöglicht der Schweiz die Teilnahme an den gegenwärtig laufenden MEDIA-Programmen (MEDIA Plus und MEDIA-Fortbildung). Schweizerische Film- und Fernsehschaffende können damit gleichberechtigt von EU-Unterstützungsmassnahmen profitieren.

• Pensionen: Mangels eines Doppelbesteuerungsabkommens zwischen der Schweiz und der EU werden Pensionen von ehemaligen Beamten der EUInstitutionen sowohl von der EU als auch von der Schweiz besteuert. Auf Grund des Abkommens über die Pensionen verzichtet die Schweiz auf eine Besteuerung der betroffenen Personen (derzeit ca. 50), sofern deren Renteneinkünfte auch tatsächlich von der EU an der Quelle besteuert werden.

• Schengen/Dublin: Im Rahmen der Schengener Zusammenarbeit haben die teilnehmenden Staaten ihre Personenkontrollen an den Binnengrenzen aufgehoben und gleichzeitig zur Stärkung der inneren Sicherheit eine Reihe von Ausgleichsmassnahmen beschlossen. Dazu gehören insbesondere die Verstärkung der Kontrollen an den Aussengrenzen des Schengener Raums, eine gemeinsame Visumspolitik für Kurzaufenthalte, die Verbesserung der Zusammenarbeit im Bereich der Rechtshilfe in Strafsachen sowie die Intensivierung der grenzüberschreitenden Polizeizusammenarbeit. Zu den wichtigsten Instrumenten dieser Zusammenarbeit gehört das Schengener Informationssystem (SIS), eine europaweite Fahndungsdatenbank. Die Dubliner Zusammenarbeit ist ein Element des europäischen Asylraums. Mit ihr soll sichergestellt werden, dass Asylsuchende ein - aber nur ein - Asylgesuch im Dubliner Raum stellen können. Dublin legt Kriterien fest, gemäss denen der für die Behandlung eines Asylgesuchs zuständige Staat bestimmt wird, und sorgt so für eine ausgewogene Verteilung der Asylsuchenden auf die Dublin-Staaten. Dank der elektronischen Datenbank Eurodac können mehrfach gestellte Asylgesuche systematisch erkannt werden. Die Instrumente der Schengen/Dublin-Zusammenarbeit werden laufend den neuen Anforderungen und technischen Entwicklungen angepasst. Die Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen gewährleisten der Schweiz die umfassende Beteiligung an dieser Zusammenarbeit. Bei der Weiterentwicklung dieser Zusammenarbeit hat die Schweiz ein volles Mitsprache-, jedoch kein Mitbestimmungsrecht.

• Bei jeder Weiterentwicklung des Schengen/Dublin-Rechtsbestandes entscheidet die Schweiz souverän, ob sie einen neuen Erlass übernehmen will. In den Abkommen mit der EU wurden der Schweiz lange Fristen für diese Übernahme zugestanden, so dass die normalen schweizerischen Verfahren (parlamentarische Genehmigung, Referendum) eingehalten werden können. Im Falle der Nichtübernahme einer Weiterentwicklung sind die Vertragsparteien verpflichtet, nach pragmatischen Lösungen zu suchen. Im äussersten Fall hätte die Ablehnung der Übernahme eines neuen Erlasses die Kündigung der Abkommen zur Folge. Von diesem Grundsatz wurde der Schweiz allerdings eine unbefristete Ausnahme gewährt, und zwar für den Fall, dass die EU bei der Rechtshilfe im Bereich der direkten Steuern das Erfordernis der doppelten Strafbarkeit abschaffen sollte (was mit dem schweizerischen Bankgeheimnis unvereinbar wäre).

• Betrugsbekämpfung: Im Abkommen über die Betrugsbekämpfung wird eine intensivere Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU im Kampf gegen Schmuggel und andere Deliktformen im Bereich der indirekten Steuern (Zoll, Mehrwertsteuer, Verbrauchssteuern) sowie beim öffentlichen Beschaffungswesen und im Bereich der Subventionen vereinbart. Zu diesem Zweck werden die Amts- und die Rechtshilfe griffiger ausgestaltet und der Informationsaustausch zwischen den zuständigen Behörden intensiviert.

• Zinsbesteuerung: Im Rahmen des Zinsbesteuerungsabkommens verpflichtet sich die Schweiz, einen Steuerrückbehalt auf allen Zinserträgen mit ausländischer Quelle zu erheben, die an natürliche Personen mit steuerlichem Wohnsitz in einem EU-Mitgliedstaat ausgerichtet werden. Dieser Steuerrückbehalt wird schrittweise bis auf 35 Prozent erhöht. Auf ausdrückliche Anweisung der Zinsempfängerin oder des Zinsempfängers kann er durch eine freiwillige Meldung der Zinszahlung an den Fiskus des Steuersitzlandes ersetzt werden. Einen automatischen Informationsaustausch zwischen den Steuerbehörden wird es nicht geben. Das Bankgeheimnis bleibt somit gewahrt. Zusätzlich sieht das Abkommen vor, dass zwischen der Schweiz und den EU-Mitgliedstaaten die Quellenbesteuerung auf Zahlungen von Dividenden, Zinsen und Lizenzgebühren zwischen verbundenen Unternehmen abgeschafft wird.

• Bildung, Berufsbildung und Jugend: Im Rahmen der Gemeinschaftsprogramme SOKRATES (allgemeine Bildung), LEONARDO DA VINCI (Berufsbildung) und Jugend (ausserschulische Jugendarbeit) fördert die EU die Mobilität von Studierenden, Lehrlingen und Jugendlichen. Eine schweizerische Beteiligung an den laufenden Programmen (2000-2006) ist für die EU aus juristischen Gründen nicht möglich. Deshalb ist in Form eines Schriftwechsels vereinbart worden, Verhandlungen über den Ausbau und die Vertiefung der gegenwärtigen "stillen Partnerschaft" aufzunehmen. Die EU (Kommission und Ministerrat) hat überdies ihre Absicht erklärt, der Schweiz die Teilnahme an der zukünftigen Programmgeneration (ab 2007) zu ermöglichen. Der Schriftwechsel stellt rechtlich gesehen kein Abkommen dar, weshalb er den eidgenössischen Räten nicht zur Genehmigung unterbreitet werden muss.

Während der gesamten Dauer der Verhandlungen über die Bilateralen II verfolgte die Schweiz das Prinzip des Parallelismus: Ein Abschluss kam nur für ein Gesamtpaket in Frage. Das strikte Festhalten an diesem Prinzip hat ohne Zweifel zum erfolgreichen Verhandlungsabschluss beigetragen. Im Gegensatz zu den Bilateralen I sind die einzelnen Abkommen im Rahmen der Bilateralen II indessen rechtlich nicht miteinander verknüpft. Zu jedem Abkommen wird daher ein separater Genehmigungsbeschluss vorgelegt.

Verhandlungen

Im Ständerat wurden in der allgemeinen Aussprache die Ergebnisse der Bilateralen Abkommen II für die Schweiz und ihre Volkswirtschaft vorwiegend als ausgewogen und gut bewertet. Profitieren könnten Industrie, Landwirtschaft, Tourismus und vor allem auch der Finanzplatz.