CO2-Gesetz. Umsetzung

Zusammenfassung

Botschaft vom 22. Juni 2005 zur Genehmigung des CO2-Abgabesatzes für Brennstoffe

Ausgangslage

Zur Eindämmung der weltweiten Bedrohung durch eine gefährliche Klimastörung verabschiedete die internationale Staatengemeinschaft 1997 das Kyoto-Protokoll.

Mit der Ratifizierung dieses Protokolls hat sich die Schweiz verpflichtet, die Emissionen aus sechs Treibhausgasen bis zum Zeitraum 2008-2012 um 8 Prozent unter das Niveau von 1990 zu senken. Seit dem Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls am 16. Februar 2005 ist diese Verpflichtung verbindlich für die Schweiz. Wichtigste gesetzliche Grundlage für die Umsetzung des Kyoto-Protokolls ist das CO2-Gesetz, das seit dem 1. Mai 2000 in Kraft ist. Darin sind Reduktionsziele für die CO2-Emissionen aus fossilen Energien verankert. Als subsidiäre Massnahme zur Einhaltung der CO2-Ziele sieht das CO2-Gesetz die Einführung einer CO2-Abgabe vor. CO2-Perspektiven zeigen, dass die freiwilligen Anstrengungen der Wirtschaft und weitere umgesetzte Massnahmen nicht ausreichen, um die Reduktionsziele einzuhalten. Der Bundesrat hat deshalb am 23. März 2005 beschlossen, auf Brennstoffe eine CO2-Abgabe von 35 Franken pro Tonne CO2 zu erheben. Nach Artikel 7 Absatz 4 des CO2-Gesetzes muss dieser Abgabesatz von der Bundesversammlung genehmigt werden. Bei den Treibstoffen erhält der privatwirtschaftliche Klimarappen eine vorerst bis 2007 befristete Chance. Seine Wirkung hinsichtlich der Zielperiode 2008-2012 wird bis dahin überprüft. Zeigt es sich, dass er die erforderliche Wirkung nicht erbringen kann, so führt der Bundesrat auch auf Benzin eine CO2-Abgabe ein.

Die CO2-Abgabe auf Brennstoffen und der Klimarappen sollen einen wesentlichen Beitrag leisten, um die Ziele des CO2-Gesetzes und des Kyoto-Protokolls zu erfüllen. Die CO2-Abgabe ist ein marktwirtschaftliches Lenkungsinstrument, das über Preisanreize den Verbrauch fossiler Brennstoffe senken soll. Bis zum Jahr 2010 wird eine CO2-Reduktionswirkung von 0,7 Millionen Tonnen CO2 erwartet. Die Einnahmen von rund 650 Millionen Franken pro Jahr werden der Bevölkerung gleichmässig über die Krankenversicherer und der Wirtschaft im Verhältnis zur AHV-Lohnsumme über die AHV-Ausgleichskassen zurückverteilt. Von der Abgabe stark betroffene Unternehmen können sich befreien lassen, wenn sie gegenüber dem Bund eine rechtlich verbindliche Verpflichtung zur Begrenzung der CO2-Emissionen abschliessen. Abgabesatz, -objekt, -erhebung, -befreiung und Abgaberückverteilung sind in der Verordnung vom 22. Juni 2005 über die CO2-Abgabe geregelt.

Verhandlungen

Die Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK) des Nationalrates beantragte mit 14 zu 7 Stimmen dem Plenum, auf den Bundesbeschluss einzutreten. Mit 13 zu 12 Stimmen empfahl sie jedoch, die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen. Nach dem Willen der knappen Mehrheit der UREK sollte der Bundesrat innerhalb von vier Monaten nach Beschlussfassung des Parlaments zum CO2-Abgabesatz für Brennstoffe mit den interessierten Gruppierungen eine Vereinbarung zur Einführung eines "Klimarappens II" auf Brennstoffen abschliessen. Der "Klimarappen I" auf Treibstoffen wie Benzin und Diesel ist seit dem 1. Oktober 2005 probeweise in Kraft.

Zudem sollte der Bundesrat beauftragt werden, innert 18 Monaten nach der Einführung des Klimarappens II eine separate Vorlage auszuarbeiten, welche die Rechtsgrundlagen für den Bezug und die Verwendung der Klimarappen I und II beinhaltet.

Der Nationalrat beschloss mit 132 zu 48 Stimmen, auf die Vorlage einzutreten. Die SVP-Fraktion wollte fast geschlossen nicht eintreten.

Zum Rückweisungsantrag und vor allem zum damit verbundenen Vorschlag eines Klimarappens II, wie ihn eine knappe Kommissionsmehrheit vorgeschlagen hatte, fand eine breite und kontroverse Diskussion statt. Die Gegner der CO2-Abgabe argumentierten unter anderem, dass die Preise für Erdöl und Erdgas in den letzten Monaten um ein Mehrfaches der vorgesehenen Abgabehöhe gestiegen seien. Ein Klimarappen II wäre als Förderabgabe das wirkungsvollere Instrument. Es sei sinnvoller, den Energiepreis nicht noch durch eine CO2-Abgabe zu verteuern, sondern nur massvoll durch den Klimarappen. Aus den so generierten Einnahmen könnten dann Energiespar- und Bautensanierungsprogramme finanziert werden. Linke und Grüne warfen den Bürgerlichen vor, die CO2-Abgabe mit immer neuen Manövern hinauszuzögern. Die CO2-Abgabe erlaube eine langfristige Energiespar-Planung. Zudem handle es sich beim Klimarappen um eine neue Steuer, der die demokratische Legitimation fehle.

Die SVP- sowie die freisinnig-demokratische Fraktion unterstützten fast geschlossen den ursprünglich vom Hauseigentümerverband und vom Gewerbeverband lancierten Klimarappen II. Sie folgten daher dem Antrag einer knappen Kommissionsmehrheit auf Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat verbunden mit dem Auftrag zur Einführung des Klimarappens II. Die Fraktionen der Grünen und der Sozialdemokraten sowie ein Grossteil der Christlichdemokraten lehnten dieses Ansinnen jedoch ab. Die CVP-Fraktion ihrerseits war zwar wie die Linken und die Grünen gegen die Einführung des Klimarappens auf Brennstoffe, wollte aber die CO2-Abgabe erst einführen, wenn der Erdölpreis wieder unter einen bestimmten Wert gesunken ist.

Die Rückweisung und die damit beabsichtigte Lancierung des Klimarappens wurden von einer knappen Mehrheit des Nationalrats verworfen und die CO2-Abgabe im Grundsatz befürwortet. Das Geschäft ging damit zurück an die Kommission zur Detailberatung.

Der Nationalrat beschloss schliesslich die stufenweise Einführung der CO2-Abgabe auf fossile Brennstoffe ab 2008. Im Plenum standen dem Vorschlag einer Kommissionsmehrheit auf Einführung der CO2-Abgabe in drei Etappen mehrere Minderheitsanträge entgegen. Der Mehrheitsantrag obsiegte: Die CO2-Abgabe soll zunächst (ab 1. Januar 2008) 12 Franken pro Tonne CO2 betragen. Ab 2009 soll sie auf 24 Franken und 2010 auf 36 Franken steigen. Die Einführung und die jeweilige Erhöhung erfolgen jedoch nur dann, wenn die Etappenziele bei der Senkung des CO2-Austosses nicht erreicht werden. Dieser Kompromissvorschlag wurde vor allem von den Christlichdemokraten, aber auch von den Fraktionsmitgliedern der SP und der Grünen getragen. Linke und Grüne wollten eigentlich höhere Abgabesätze. Sie votierten zuvor für einen zweistufigen Anstieg der CO2-Abgabe auf 78 Franken, blieben jedoch in der Minderheit. Der Antrag einer bürgerlichen Kommissionsminderheit, die Abgabe ganz zu streichen, unterlag mit 110 zu 70 Stimmen. Für diesen Antrag votierten fast die ganze SVP-Fraktion sowie rund die Hälfte der FDP-Fraktion. Eine weitere bürgerliche Kommissionsminderheit beantragte dem Plenum, die CO2-Abgabe nur dann einzuführen, wenn der Heizölpreis wieder unter ein bestimmtes Niveau fallen würde. Dieser Antrag wurde von grossen Mehrheiten der FDP- und der SVP-Fraktion unterstützt, jedoch mit 100 zu 81 Stimmen verworfen. Gegner dieses Antrags monierten, volatile Heizölpreise seien kein praktikabler Richtwert für die Einführung oder Aufhebung der CO2-Abgabe. Schliesslich beschloss der Nationalrat seiner Kommissionsmehrheit folgend die stufenweise Einführung der CO2-Abgabe mit 110 zu 71 Stimmen. Dagegen votierten fast die ganze SVP-Fraktion sowie die Hälfte der FDP-Fraktion.

Die Kommissionsmehrheit beantragte dem Plenum, pro Jahr 100 Millionen Franken aus den Erträgen der CO2-Abgabe für energiefreundliche Neubauten und Sanierungen zu verwenden. Von den 100 Millionen Franken soll ein Betrag von maximal 10 Millionen jährlich zur Unterstützung von Forschungsprojekten sowie von Pilot- und Demonstrationsanlagen im Bereich der erneuerbaren Energien und der Energieeffizienz verwendet werden. Der Nationalrat lehnte diesen Antrag mit 99 zu 64 Stimmen ab. Die Erträge der CO2-Abgabe sollen somit über die Krankenkassenprämien und die AHV vollständig an die Bevölkerung und die Wirtschaft zurückerstattet werden. Für die Teilzweckbindung der Erträge aus der CO2-Abgabe votierten alle Mitglieder der SP- sowie der EVP/EDU-Fraktion. Die Bürgerlichen votierten fast geschlossen dagegen.

Um den Kohlendioxid-Ausstoss aus Brennstoffen - wie vom CO2-Gesetz verlangt - bis 2010 um 15 Prozent gegenüber dem Stand von 1990 zu senken, hatte der Bundesrat im Gesetzesentwurf die sofortige Einführung eines Abgabesatzes von 35 Franken pro Tonne CO2 aus Brennstoffen vorgeschlagen. Der Ständerat schloss sich jedoch dem mehrstufigen Abgabemodell des Nationalrats an. Die Brennstoff-Abgabe soll zu folgenden Bedingungen und Abgabesätzen eingeführt werden:

12 Franken pro Tonne CO2 ab 2008, wenn der CO2-Ausstoss aus Brennstoffen im Jahr 2006 das Niveau des Jahres 1990 um weniger als 6 Prozent unterschreitet.

24 Franken pro Tonne CO2 ab 2009, wenn der CO2-Ausstoss im Jahr 2007 um weniger als 10 Prozent unter dem Stand des Jahres 1990 liegt.

36 Franken pro Tonne CO2 ab 2010, wenn der CO2-Ausstoss im Jahr 2008 das Niveau von 1990 um weniger als 13,5 Prozent unterschreitet.

Die Erträge sollen pro Kopf und Arbeitsplatz an die Bevölkerung und die Wirtschaft zurückerstattet werden.

Wie zuvor im Nationalrat lag auch im Ständerat ein Kommissionsantrag vor, die Einführung der CO2-Abgabe an den Heizölpreis koppeln. So sollte die CO2-Abgbe nur dann eingeführt werden, wenn der Heizölpreis ununterbrochen während sechs Monaten den Stand von März 2005 unterschreiten würde. Dieser Vorschlag wurde mit 26 zu 15 Stimmen jedoch abgelehnt.

Die Kleine Kammer hielt zudem explizit fest, dass auch Gaskombikraftwerke ihre Emissionen vollumfänglich kompensieren müssen. Davon dürfen höchstens 30 Prozent mit Emissionszertifikaten aus dem Ausland abgedeckt werden. Für die Kommission wies Carlo Schmid-Sutter (C, AI) darauf hin, dass Gaskombikraftwerke zur Überbrückung einer künftigen Stromlücke in begrenztem Umfang und mit zeitlicher Befristung zwar zuzulassen seien. Es soll jedoch sichergestellt werden, dass diese den gleichen Normen unterliegen, welche für alle anderen Betriebe auch gelten.

In der Gesamtabstimmung wurde der Entwurf mit 30 Stimmen bei drei Enthaltungen ohne Opposition angenommen.

Die Frage, wie zukünftige Gaskombikraftwerke ihre CO2-Emissionen kompensieren müssen, wenn sie sich von der CO2-Abgabe befeien wollen, blieb zwischen beiden Kammern umstritten und führte im Nationalrat zu einer heftigen Diskussion. Es obsiegte schliesslich eine Allianz von Fraktionsmitgliedern der SP, der Grünen und der SVP sowie einzelner Vertreter der Mitteparteien. Diese Koalition folgte mit 95 zu 81 Stimmen einem Antrag von Oskar Freysinger (V, VS) gegen die Fassung des Ständerates. Der Anteil der Kompensationsmassnahmen im Ausland sollte somit nicht - wie vom Ständerat beschlossen - auf 30 Prozent begrenzt sein. Der Bundesrat erhielt nach diesem Beschluss die Kompetenz, den maximalen Prozentsatz der Emissionszertifikate aus dem Ausland selbst festzulegen. Diese Bestimmung sollte es ihm ermöglichen, in den Vereinbarungen, die für grosse CO2-Emittenten im Gesetz vorgesehen sind, jeweils auch die Wirtschaftlichkeit zu berücksichtigen. Zudem sollte damit auch möglichst verhindert werden, dass die Stromproduktion in Länder verlagert wird, in denen Gaskraftwerke weder eine CO2-Abgabe bezahlen noch ihren CO2-Ausstoss kompensieren müssen.

Der Ständerat wies den Beschluss über die CO2-Abgabe wegen der noch ungelösten Frage der Gaskraftwerke mit 23 zu 2 Stimmen an die Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK) zurück. Er musste feststellen, dass er die hohen Auflagen an die Betreiber von Gaskombikraftwerken bei der ersten Beratung in einer Form hatte regeln wollen, welche nicht den Bestimmungen des CO2-Gesetzes entsprochen hätte. Die Kommission sollte dem Plenum für die Differenzbereinigung einen Vorschlag präsentieren, der gesetzeskonform ist und zugleich strenge klimapolitische Auflagen für die umstrittenen Gaskraftwerke bringt. Die UREK des Ständerates präsentierte dem Plenum die Lösung in Form eines separaten "Bundesbeschlusses über die Kompensationspflicht der Gaskombikraftwerke". Demnach dürfen projektierte Gaskombikraftwerke nur bewilligt werden, wenn sie ihre CO2-Emissionen vollständig kompensieren. Sie dürfen höchstens 30 Prozent ihrer CO2-Emissionen mit Emissionszertifikaten aus dem Ausland kompensieren. Der Bundesrat kann den Auslandanteil auf höchstens 50 Prozent erhöhen, wenn die Stromversorgung dies unmittelbar erfordert. Dieser Bundesbeschluss soll bis Ende 2008 befristet sein und dem fakultativen Referendum unterstehen. Der Ständerat folgte dem Vorschlag seiner Kommission ohne Gegenstimme.

Auch der Nationalrat folgte diesem Beschluss, die Kompensation der CO2-Emissionen aus Gaskraftwerken separat und nicht im Rahmen des CO2-Gesetzes zu regeln.

In der Schlussabstimmung wurde der Bundesbeschluss über die Kompensation der CO2-Emissionen von Gaskombikraftwerken im Ständerat einstimmig und im Nationalrat mit 137 zu 53 Stimmen angenommen. Dagegen votierten die grosse Mehrheit der SVP-Fraktion sowie einige Mitglieder der CVP- und der EVP/EDU-Fraktion.

Der Bundesbeschluss über die Genehmigung des CO2-Abgabesatzes für Brennstoffe wurde von beiden Räten gutgeheissen.