Loi sur l'organisation des autorités pénales

Résumé

Message du 10 septembre 2008 relatif à la loi fédérale sur l'organisation des autorités pénales de la Confédération (loi sur l'organisation des autorités pénales, LOAP)

Situation initiale

Le Parlement a adopté le code de procédure pénale (CPP) le 5 octobre 2007. Ce texte unifie les dispositions de procédure applicables à la Confédération et aux cantons, mais ne fixe pas l'organisation des autorités pénales (police, ministère public, autorités judiciaires et autorités d'exécution). Il reste à adapter au nouveau droit l'organisation des autorités pénales au niveau fédéral. Il est prévu de la régler dans un acte unique, la loi fédérale sur l'organisation des autorités pénales de la Confédération (loi sur l'organisation des autorités pénales ; LOAP).

Cette nouvelle loi contient essentiellement des dispositions qui complètent le CPP. Elle désigne les autorités pénales de la Confédération et en arrête la dénomination, fixe leurs modalités d'élection, leur composition, leur organisation et leurs compétences, lorsqu'elles ne sont pas réglées exhaustivement par le CPP ou d'autres lois fédérales, et règle leur surveillance. Elle reprend presque tel quel le contenu de la loi fédérale du 4 octobre 2002 sur le Tribunal pénal fédéral, qui pourra être abrogée. La LOAP prévoit plusieurs nouveautés pour ce qui est de l'organisation des autorités pénales de la Confédération.

Le Ministère public de la Confédération (MPC) mènera seul l'ensemble de la procédure préliminaire, si bien que l'Office des juges d'instruction fédéraux disparaîtra. De ce fait, la procédure sera plus rapide. Le projet règle clairement les responsabilités au sein du MPC en conférant au procureur général de la Confédération d'une part un pouvoir très étendu de donner des instructions, d'autre part la responsabilité de l'organisation du MPC, en tant que chef de ce dernier. Les procureurs en chef auront eux aussi un pouvoir étendu de donner des instructions à leurs subordonnés. Tous les procureurs seront donc liés par les instructions de leur supérieur.

Par ailleurs, le projet améliorera la surveillance exercée sur le MPC en la concentrant entre les mains d'une seule et même autorité - le Conseil fédéral. Ce dernier contrôlera principalement si le MPC atteint ses objectifs. Ce contrôle aura lieu périodiquement, sans être lié à un incident particulier. Le Conseil fédéral pourra donner au MPC des instructions de portée générale sur la façon dont il doit accomplir ses tâches, mais en aucun cas des instructions concrètes relatives à l'ouverture, au déroulement ou à la clôture d'une procédure, à la représentation de l'accusation devant le tribunal ou aux voies de recours. Cette restriction garantit l'indépendance des autorités de poursuite pénale.

La Confédération délèguera la compétence d'ordonner et d'approuver les mesures de contrainte aux tribunaux des cantons où le MPC a son siège ou une antenne. En effet, la création d'un tribunal fédéral des mesures de contrainte ne se justifie pas au regard du petit nombre de cas attendus, d'autant qu'il devrait non seulement pouvoir travailler dans trois langues mais aussi avoir une structure décentralisée en raison des distances et des strictes contraintes de délai (le tribunal des mesures de contrainte doit se prononcer dans les 48 heures).

Enfin, le projet concrétise les enseignements du rapport de mise en oeuvre du 16 avril 2007 "Poursuite pénale au niveau fédéral" (ProjEff2). (Source : message du Conseil fédéral)

La Commission des affaires juridiques propose à l'unanimité un modèle différent du projet du Conseil fédéral, dont les caractéristiques sont les suivantes :

• La surveillance sur le MPC est exercée par une autorité indépendante.

• Le procureur général de la Confédération et ses deux suppléants sont élus par l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) et ont ainsi le statut de magistrats, ce qui donne à la direction du MPC une légitimation particulière.

• Dans le cadre de son activité, le MPC est totalement indépendant de l'Exécutif.

(Source : rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États)

Délibérations

Au Conseil des États, les courtes délibérations ont porté essentiellement sur le modèle proposé par la Commission des affaires juridiques. Le conseil a adopté sans opposition les nouvelles dispositions relatives à la surveillance exercée sur le MPC et à l'élection du procureur général, qui avaient été approuvées à l'unanimité par la commission. Dick Marty (RL, TI), président de la sous-commission chargée de l'examen préalable, a expliqué que ledit modèle n'était pas une manifestation de méfiance à l'égard du gouvernement, et surtout pas à l'égard des conseillers fédéraux actuels, mais que des affaires récentes avaient clairement démontré qu'un voisinage trop accentué entre le Conseil fédéral et le MPC nuisait à la crédibilité des deux instances. De plus, selon lui, le modèle proposé pourrait servir d'expérience pilote pour lancer la discussion prévue sur la surveillance du troisième pouvoir. Au nom du Conseil fédéral, la cheffe du DFJP Eveline Widmer-Schlumpf a approuvé le nouveau projet pour des raisons pragmatiques, même si elle estime que la proposition du Conseil fédéral reste, sur le fond, la meilleure. Selon le Conseil fédéral, le modèle proposé par la commission accorderait une trop grande indépendance au MPC ; de plus, confier l'élection du procureur général à l'Assemblée fédérale risquerait de conduire à la politisation du pouvoir judiciaire. Le Conseil fédéral estime également que laisser le MPC sans aucune surveillance effective constituerait un danger.

Le projet de loi a été adopté par 37 voix contre 0.

Au Conseil national, le nouveau modèle de surveillance a rencontré des oppositions. La Commission des affaires juridiques a proposé à son conseil, par 15 voix contre 6, d'adhérer à la décision du Conseil des États. Toutefois, par 95 voix contre 82, le conseil, grâce au soutien avant tout des groupes BD, CEg et UDC, a suivi une minorité emmenée par Luzi Stamm (V, AG), qui lui recommandait d'adopter le projet du Conseil fédéral. Les représentants de la minorité ont argué qu'il n'y avait aucune raison d'abandonner un système bien rodé à cause d'un cas unique, à savoir le conflit entre l'ancien conseiller fédéral Christoph Blocher et l'ancien procureur général Valentin Roschacher. Selon eux, le projet serait compliqué et conduirait à la politisation du pouvoir judiciaire ; de plus, il resterait à savoir s'il est conforme à la Constitution. La conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf a expliqué que le Conseil fédéral pourrait s'accommoder des deux modèles, rappelant - comme elle l'avait déjà fait à la Chambre haute - que le temps pressait : en effet, la nouvelle loi devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2011, en même temps que le nouveau code de procédure pénale.

Une divergence avec le Conseil des États est apparue suite aux propositions de modification de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF) : par 88 voix contre 79, le conseil s'est rallié à l'avis d'une minorité concernant l'art. 119b, selon lequel le Tribunal fédéral statue sur les appels formés contre des prononcés du Tribunal pénal fédéral et peut ainsi examiner le jugement d'une autre instance avec un plein pouvoir de cognition.

Au vote sur l'ensemble, le conseil a approuvé le projet par 167 voix contre 1.

Sans en débattre, le Conseil des États a maintenu son modèle de surveillance ; il s'est également opposé à la décision du Conseil national concernant l'art. 119b LTF.

Par 88 voix contre 81, le Conseil national a finalement opté pour le modèle du Conseil des États ; par contre, il a maintenu sa décision concernant l'art. 119b LTF.

En ce qui concerne la dernière divergence - qui portait sur les appels formés contre des prononcés du Tribunal pénal fédéral -, le Conseil des États a maintenu à l'unanimité sa décision de biffer l'article en question. Le Conseil national s'est finalement rallié à cette décision par 115 voix contre 64.

Au vote final, la loi a été adoptée par 43 voix contre 0 au Conseil des États et par 137 voix contre 54 au Conseil national.