6e révision de l’AI. Deuxième volet

Résumé

Message du 11 mai 2011 relatif à la modification de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité (6e révision, du deuxième volet)

Situation initiale

Condensé du message

La 5e révision de l'AI est entrée en vigueur début 2008. La mise en oeuvre de son idée-force - "la réadaptation prime la rente" - permet de réduire le nombre de nouvelles rentes AI, ce qui pour l'assurance entraînera à long terme une réduction des dépenses annuelles d'environ 500 millions de francs en moyenne et, par là même, une stabilisation du déficit annuel et un frein à son endettement.

En plus de cette révision, qui constituait la première étape du plan d'assainissement de l'AI, le Parlement a adopté un financement additionnel divisé en deux parties liées directement l'une à l'autre. La première (modification de la Constitution fédérale), approuvée par le peuple et les cantons le 27 septembre 2009, prévoit un relèvement temporaire et proportionnel des taux de la TVA du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2017. Cette mesure apportera des recettes supplémentaires d'un montant d'environ 1,2 milliard de francs par an. La deuxième partie (loi sur l'assainissement de l'AI) prévoit quant à elle la création d'un Fonds de compensation distinct pour l'AI le 1er janvier 2011. À cette date, le Fonds AVS a versé, à fonds perdu, un montant unique de 5 milliards de francs au Fonds AI nouvellement constitué. Par ailleurs, pendant la durée du relèvement de la TVA, la Confédération prend en charge la totalité des intérêts de la dette de l'AI. Le financement additionnel, deuxième étape du plan d'assainissement de l'AI, permettra ainsi d'éponger temporairement le déficit annuel de l'assurance et de briser la spirale de son endettement, voire de le diminuer légèrement. La base d'un assainissement durable de l'assurance est ainsi posée.

Toutefois, à partir de 2018, à l'échéance de la période de financement additionnel, l'AI accusera à nouveau un important déficit annuel. D'autres réformes sont donc indispensables. C'est pourquoi, par le biais de la loi sur l'assainissement de l'AI, le Parlement a chargé le Conseil fédéral d'élaborer une 6e révision de l'AI ayant pour objectif d'assainir durablement l'assurance. Il s'agit de la troisième et dernière étape du plan d'assainissement. Cette révision est prévue en deux temps. L'effet conjugué, selon les dernières projections, de l'augmentation des recettes et de la baisse des dépenses de l'assurance ainsi que des mesures du 1er volet (révision 6a), adopté par le Parlement le 18 mars 2011 (révision des rentes axée sur la réadaptation, nouveau mécanisme de financement et baisse des prix dans le domaine des moyens auxiliaires), permettra de réduire d'environ 750 millions de francs par an le déficit attendu entre 2019 et 2025.

Le 2e volet (révision 6b), qui fait l'objet du présent message, achève l'assainissement de l'assurance en visant non seulement un équilibre durable des comptes, mais également le remboursement de la dette jusqu'en 2025. L'assainissement de l'AI comprend aussi des mesures au niveau du règlement et des directives, qui ne font cependant pas partie du présent message. Celui-ci contient les sept points suivants :

Adaptation du système de rentes en vue d'encourager la réadaptation

"Il doit valoir la peine de travailler": tel est le principe de cette mesure. L'échelonnement actuel des rentes fait qu'en cas de succès de la réadaptation, la réduction de la rente est fréquemment plus importante que l'augmentation du revenu du travail, si bien qu'au bout du compte l'assuré dispose de moins d'argent. Cette situation n'est pas acceptable, tant au regard de la réadaptation visée par l'AI que des investissements faits dans les mesures de réadaptation par les 5e et 6e révisions de l'AI. La présente modification de loi a pour objectif de corriger cette contradiction en introduisant un système de rentes linéaire, afin que les assurés qui entament une activité lucrative ou qui augmentent leur taux d'occupation ne soient plus pénalisés financièrement. A chaque taux d'invalidité correspondra un niveau de rente spécifique, ce qui supprimera les effets de seuil. Cependant, comme la capacité de gain résiduelle n'est plus guère exploitable à partir d'un certain taux d'invalidité, une rente entière sera versée à partir d'un taux de 80 % (contre 70 % aujourd'hui). Toutefois, si un assuré ayant un taux d'invalidité de 80 % ou davantage tire encore un revenu d'une activité lucrative, celui-ci sera pris en compte et il touchera une rente partielle en conséquence ; son revenu total sera néanmoins supérieur à ce qu'il serait sans l'exercice de cette activité. Enfin, la révision prévoit une garantie des droits acquis pour les bénéficiaires de rente âgés de 55 ans et plus. Pour que la présente modification déploie tous ses effets positifs, le système des rentes du 2e pilier est lui aussi modifié pour les nouvelles rentes.

Renforcement de la réadaptation et maintien sur le marché du travail.

Le renforcement de la réadaptation vise à poursuivre l'idée-force de la 5e révision, à savoir "la réadaptation prime la rente". Bien que la présente modification prévoie des mesures destinées à tous les assurés, elle vise essentiellement les assurés souffrant d'un handicap psychique, principal groupe de bénéficiaires de rente AI, en optimisant et en développant les instruments mis en place par la 5e révision. Ainsi, elle étend la détection précoce afin que celle-ci permette d'entrer en contact le plus rapidement possible avec l'assuré. Elle supprime la limite temporelle des mesures de réinsertion, la réinsertion pouvant prendre plus de temps chez les assurés souffrant d'un handicap psychique. Pour renforcer la prévention de l'invalidité, les offices AI pourront dispenser, comme le préconise déjà la révision 6a pour les mesures de nouvelle réadaptation, des conseils et un suivi à tous les assurés ou employeurs qui le solliciteront, indépendamment de toute autre prestation et sans qu'une annonce à l'AI ne soit nécessaire. Quant aux employeurs, principaux acteurs de la réadaptation, ils seront invités à ne pas résilier les rapports de travail durant l'exécution de mesures de réadaptation sans en avoir préalablement discuté avec les offices AI. La présente révision élargit aussi le groupe de bénéficiaires des contributions versées pendant l'exécution des mesures de réinsertion, instrument spécifiquement destiné aux assurés souffrant d'un handicap psychique, de manière à en faire profiter non seulement l'employeur de l'assuré, mais également tout nouvel employeur qui serait prêt à l'accueillir pour ce type de mesures. Avec l'introduction de la location de services, les assurés seront plus attrayants aux yeux des employeurs et leurs chances de retrouver un emploi sur le marché primaire du travail seront augmentées. Enfin, toujours dans l'optique de favoriser la réadaptation, le présent projet étend les conditions du droit à la rente : à l'avenir, l'assuré n'y aura droit que s'il n'est plus apte à la réadaptation, nouvelle notion ancrée dans la loi, et si sa capacité de gain ou sa capacité d'accomplir ses travaux habituels ne peut pas être rétablie, maintenue ou améliorée par des traitements médicaux.

Nouvelle situation des bénéficiaires de rente avec enfantIl s'agit ici d'adapter le montant de la rente octroyée aux bénéficiaires qui ont des enfants au pourcentage effectif des frais supplémentaires engendrés par ceux-ci d'après les échelles d'équivalence usuelles de l'OCDE et de la Conférence suisse des institutions d'action sociale. La nouvelle réglementation tient aussi compte du fait que, depuis la création des rentes pour enfant, des prestations supplémentaires pour les familles ont été inscrites dans la loi au niveau fédéral (allocations familiales, prévoyance professionnelle, prestations complémentaires). La présente modification prévoit en conséquence de faire passer le taux de la rente pour enfant à 30 % de la rente d'invalidité au lieu des 40 % actuels. Afin d'atténuer les effets de la mise en oeuvre, les rentes en cours ne seront adaptées qu'après un délai transitoire de trois ans. La réglementation correspondante doit aussi être adaptée dans l'AVS. Les rentes pour orphelin, en revanche, ne seront pas adaptées.

Nouveau système des frais de voyage

Le nouveau système des frais de voyage vise à revenir à la prestation prévue à l'origine par le législateur, à savoir une prestation couvrant les frais nécessaires liés au handicap. La présente modification prévoit de supprimer la disposition générale sur les frais de voyage et d'en intégrer une dans chaque mesure de réadaptation et de manière adaptée à cette dernière. Pour les mesures médicales, ne seront ainsi remboursés, selon le système du tiers garant, que les frais supplémentaires dus au handicap. Pour les mesures de réinsertion, le reclassement et les moyens auxiliaires, une prise en charge des frais de voyage similaire à celle pratiquée actuellement sera maintenue, mais couplée à un meilleur pilotage et à une plus grande surveillance de la part des offices AI, afin de ne rembourser que les frais supplémentaires qu'une personne non atteinte dans sa santé n'aurait pas à assumer.

Renforcement de la lutte contre la fraude

La 5e révision a permis à l'AI de se doter des bases légales nécessaires pour une lutte efficace contre la fraude. Il s'avère toutefois que ce combat ne concerne pas que l'AI mais toutes les assurances sociales. C'est pourquoi la présente révision a pour objectif de créer une base légale commune à toutes les assurances afin de renforcer le processus. Il ne s'agit ici que d'une modification touchant la procédure.

Désendettement de l'assurance

Afin de répondre à la volonté du législateur d'assainir durablement l'assurance, la dette de l'AI envers l'AVS doit être remboursée. La présente révision prévoit un remboursement en fonction du niveau des liquidités et des placements du Fonds AI. La part de ceux-ci excédant le seuil de 50 % des dépenses annuelles de l'assurance sera versée à l'AVS. Lorsque les avoirs du Fonds AI seront égaux ou inférieurs à 50 % des dépenses annuelles, le remboursement sera suspendu. Compte tenu des prévisions actuelles et des mesures préconisées dans les deux volets de la 6e révision, il semble réaliste d'envisager le désendettement complet de l'assurance jusqu'en 2025, à savoir lorsque l'AVS pourrait présenter à son tour des problèmes de liquidités.

Mécanisme d'intervention pour garantir l'équilibre financier à long terme

L'inscription d'un mécanisme d'intervention dans la loi vise à garantir l'équilibre financier de l'assurance à long terme. Ce mécanisme évitera à l'AI de se retrouver dans une situation de déficit et d'endettement par deux phases bien distinctes, qui s'enclenchent à des moments différents. Tout d'abord, s'il est à prévoir, dans le cadre de la surveillance du Fonds AI, que le niveau des liquidités et des placements du Fonds tombera, dans les trois ans et pour deux années consécutives, sous le seuil de 40 % des dépenses annuelles de l'assurance, le Conseil fédéral devra soumettre à l'Assemblée fédérale les modifications de loi nécessaires pour obtenir à nouveau le seuil de 50 % des dépenses annuelles, objectif fixé par la loi en termes d'équilibre financier. Le Conseil fédéral dispose à cette fin d'un délai d'un an dès la publication des comptes annuels, du budget et de l'état de la fortune du Fonds AI. Une deuxième phase se déclenchera uniquement si le niveau du Fonds AI tombe effectivement en dessous du seuil de 40 % à la fin d'une année et qu'il sera encore, selon les prévisions, en dessous de ce seuil l'année suivante. Pour garantir les liquidités de l'assurance, le Conseil fédéral devra alors relever le taux de cotisation de 0,1 point et suspendre l'adaptation des rentes à l'évolution des salaires et des prix de manière à réduire les dépenses de l'assurance d'un montant équivalent à celui obtenu par les cotisations supplémentaires. La suspension de l'adaptation des rentes à l'évolution des prix est limitée à cinq ans, alors que l'adaptation du montant des rentes à l'évolution des salaires et le relèvement du taux de cotisation ne sont pas limités dans le temps. Le montant des rentes d'invalidité devra toutefois, dans tous les cas, représenter au moins 95 % du montant de la rente vieillesse de l'AVS. Le mécanisme d'intervention permet ainsi de diminuer le déficit de l'AI de 600 à 700 millions de francs par année, en agissant tant sur les recettes que sur les dépenses.

Les investissements consentis dans la réadaptation étant pris en compte, les mesures de ce 2e volet permettront d'améliorer le résultat des comptes de l'AI d'environ 295 millions de francs pour l'année 2018, lorsque le financement additionnel prendra fin (130 millions d'économies grâce au nouveau système des rentes, 160 mil lions d'économies grâce à la nouvelle situation des bénéficiaires de rente avec enfant et 20 millions d'économies grâce au nouveau système des frais de voyage ; 15 millions de francs d'investissement sont prévus pour les besoins en personnel supplémentaire ; en raison des investissements nécessaires, le renforcement de la réadaptation ne produira pas d'économies en 2018, mais seulement à partir de 2019). De 2015 à 2025, les comptes de l'AI seront allégés d'environ 325 millions de francs par an. Le déficit de l'assurance dont on ne serait pas venu à bout par les mesures du 1er volet, sera ainsi éliminé et les comptes de l'assurance, équilibrés. Ce 2e volet permettra aussi à l'AI de rembourser sa dette envers l'AVS jusqu'en 2025 et de connaître de ce fait un assainissement durable, conformément au mandat donné par le Parlement.

Délibérations

Délibérations au Conseil des États, 12.03.2013

Assurance invalidité - Le Conseil des États épargne les enfants

La réforme de l'assurance invalidité (AI) se fera sans toucher aux rentes pour enfants, ni aux frais de déplacement des personnes handicapées. Comme le National, le Conseil des États a accepté mardi de reporter ce volet. Mais il n'a pas voulu maintenir la pleine rente dès 70 % d'invalidité.

En décembre, la Chambre du peuple a scindé la révision de la loi sur l'AI en deux, suspendant la baisse des allocations pour enfants et des frais de voyage. Par 28 voix contre 14, la Chambre des cantons s'est ralliée à cette position défendue aussi par le Conseil fédéral, même si elle entraîne un report de deux ans de l'assainissement de l'assurance.

Les perspectives financières de l'AI se sont améliorées grâce aux mesures prises lors des précédentes révisions, qui déploient des effets supérieurs aux attentes. En huit ans, le nombre de nouveaux rentiers a été quasiment divisé par deux, a signalé Christine Egerszegi (PLR/AG) au nom de la commission.

Le but de la révision en cours est d'assurer à l'AI des chiffres noirs après la suppression du supplément 0,4 point de TVA à fin 2017. Il pourra être atteint sans toucher aux rentes pour enfants et aux frais de déplacement des personnes invalides.

Le report de ce volet permettra en outre d'assurer plus facilement le reste de la réforme, au vu du risque de référendum, a renchéri Urs Schwaller (PDC/FR).

Opposition

Une minorité emmenée par Alex Kuprecht (UDC/SZ) a contesté cette vision optimiste, la qualifiant même de "farce". A force de renoncer à des mesures d'économies, les dettes de l'assurance ne seront pas épongées à temps, a-t-il averti.

Pour lui, la manoeuvre vise uniquement à éviter un référendum. Or, le peuple se sentira trahi si l'on ne mène pas à bien les mesures d'économies promises avant la votation en faveur de la hausse temporaire de la TVA, a estimé Karin Keller-Sutter (PLR/SG).

Lors de la campagne, il a été promis de désendetter l'assurance invalidité et de relancer une réforme ; c'est chose faite, a rétorqué le conseiller fédéral Alain Berset.

Rente complète

Le Conseil des États est en revanche allé moins loin que le National sur un autre point. Par 25 voix contre 19, il a décidé que la rente invalidité entière ne pourra être touchée que dès 80 % d'invalidité et non plus dès 70 %.

Relever le seuil de 10 % n'est pas anodin, a mis en garde Liliane Maury Pasquier (PS/GE). Quelque 40'000 personnes handicapées à des degrés entre 70 et 79 % subiront une nette péjoration. Par exemple, un handicapé à 72 % verrait sa rente mensuelle passer de 1800 francs à 1296 francs, ce qui correspond à une baisse de près de 30 %.

Ces économies - quelque 80 millions par an - susciteront un transfert des charges vers les prestations complémentaires, a ajouté Hannes Germann (UDC/SH). Pour les intéressés, lourdement handicapés et censés se débrouiller avec des revenus très faibles, il est très difficile de trouver un emploi.

La majorité ne s'est pas laissée fléchir par ces arguments. Initialement, la révision devait apporter 700 millions d'économies. A force de renoncer à des mesures et en épargnant les ayants droit actuels, il ne restera quasiment plus de réduction des dépenses, a fustigé la droite.

D'autant que le Conseil des États veut épargner tous les bénéficiaires actuels de l'AI. Le National, lui, ne veut ménager que les rentiers de plus de 55 ans, tous les autres risquant de subir un réexamen de leur situation.

Mécanisme financier

Enfin, la majorité a maintenu tel quel le mécanisme d'intervention qui s'enclenchera si les liquidités du fonds AI tombent sous le seuil de 40 % des dépenses annuelles. Ainsi, le taux de cotisation pourrait augmenter de 0,1 point en cas de besoin. Le Conseil fédéral pourra aussi recourir à la suspension de l'indexation des rentes, malgré les protestation de la gauche.

Le National doit se prononcer à nouveau.

Délibérations au Conseil national, 4.6.2013

Les personnes à l'AI devraient continuer de toucher une rente entière dès 70 % d'invalidité.

Par 108 voix contre 78, le National a refusé de nouveau mardi de s'aligner sur le Conseil des États dans la 6e révision de l'assurance invalidité. Pour la majorité, pas question de relever le seuil de 10 % et de péjorer le sort de quelque 40'000 handicapés à des degrés entre 70 et 79 % . Christian Lohr (PDC/TG), lui-même handicapé, a convaincu le conseil de la nécessité de ne pas détériorer la situation de personnes déjà lourdement frappées par le sort. Un invalide à 72 % verrait par exemple sa rente mensuelle passer de 1800 francs à 1296 francs, soit une baisse de près de 30 %.

Les économies escomptées - quelque 60 millions par an - susciteraient en outre un transfert des charges vers les prestations complémentaires ou l'aide sociale, ont averti plusieurs orateurs. Le jeu ne vaut pas la chandelle, d'autant que le spectre d'un référendum plane sur la révision, selon Thomas Weibel (PVL/ZH). Les appels de la droite à éponger les dettes de l'AI ont été vains. Si les comptes de l'AI ont connu une embellie en 2012, le trou dans la caisse atteint encore plus de 14 milliards, a signalé Bruno Pezzatti (PLR/ZG).

Droits acquis

Les personnes déjà à l'AI ne verront pas leur rente baisser. Dans ce cas, le National s'est rallié tacitement au Conseil des États pour garantir les droits acquis lors du passage au nouveau système de rentes linéaires pour tous les rentiers. Initialement, il ne voulait ménager que les rentiers de plus de 55 ans. Par ailleurs, la rente pour enfant ne sera pas adaptée au pouvoir d'achat le plus faible pour les familles. Par 107 voix contre 74, la majorité a fait marche arrière sur ce point, renonçant à créer une inégalité de traitement qui n'aurait aporté que 7 millions d'économies.

Pas de couperet automatique

La Chambre du peuple a en revanche refusé de se rallier aux sénateurs pour le financement de l'AI. Elle rejeté l'idée de mesures automatiques d'assainissement si les liquidités du fonds AI tombent sous le seuil de 40 % des dépenses annuelles. Pour la majorité, le mandat confié au Conseil fédéral de préparer une révision pour rétablir l'équilibre financier si les avoirs du Fonds de compensation de l'AI risquent d'être inférieurs à 40 % des dépenses annuelles pour deux années consécutives suffit.

Délibérations au Conseil national, 19.6.2013

La 6e révision de l'assurance invalidité (AI) est enterrée. Malgré les tentatives de sauvetage du Conseil des États, le National n'a pas voulu repêcher la réforme mercredi. La gauche et l'UDC ont uni leurs forces pour la classer définitivement. Le score, 110 voix contre 72, a été sans appel.

Après deux ans de discussions et trois navettes, les Chambres fédérales n'ont pas réussi à accorder leurs violons. Principales pierres d'achoppement : le relèvement du seuil de la rente entière de 70 % à 80 % d'invalidité et l'introduction de mesures automatiques d'assainissement en cas de problèmes de liquidités de l'AI.

Faute d'entente, la conférence de conciliation, composée de membres des commissions de la sécurité sociale du National et des États, a proposé de jeter l'éponge. Dans la matinée, la Chambre des cantons a refusé d'obtempérer. Par 29 voix contre 8, les sénateurs ont demandé à l'organe de la dernière chance de chercher un nouveau compromis.

Majorité UDC-PS

Dans l'après-midi, le National a coupé court à ce revirement. "La 6e révision de l'AI ne contient aucun élément pour lequel il vaille la peine de se battre", a affirmé Silvia Schenker (PS/BS). Et de fustiger le mécanisme de frein à l'endettement qui aurait pu conduire à supprimer l'indexation des rentes.

L'UDC est arrivée aux mêmes conclusions en tenant le raisonnement inverse. "Cette réforme a été châtrée", a lancé Toni Bortoluzzi (UDC/ZH), faisant allusion aux mesures d'économie abandonnées en cours de route. Le Zurichois a critiqué le risque d'une hausse des cotisations salariales par le biais du mécanisme financier.

Vains appels d'Alain Berset

Face à ces fronts décidés, le camp bourgeois n'a pas réussi à imposer une nouvelle recherche de solution. Même les appels du conseiller fédéral Alain Berset ont été vains.

Le deuxième volet de la 6e révision de l'AI est la dernière étape d'une refonte entamée avec la 5e révision, qui a introduit le principe de la réintégration avant la rente, et comprenant le relèvement transitoire de la TVA de 0,4 point pour assainir les finances, a rappelé le socialiste.

Certes, sous la menace d'un référendum des associations de handicapés et au vu de l'embellie des comptes de l'assurance, les Chambres fédérales ont renoncé à nombre de mesures. Elles ont ainsi commencé par suspendre la partie visant à réduire les rentes pour enfants et les frais de déplacement des personnes handicapées.

Economies abandonnées

Malgré tout, le projet aurait garanti un demi-milliard d'économies en dix ans, a estimé M.Berset. Les incitations négatives à ne pas travailler auraient été supprimées par l'introduction d'un système de rentes linéaires destiné à remplacer les échelons de rentes.

Avec ce nouveau régime, la quotité de la rente aurait correspondu au taux d'invalidité sauf pour les taux de 40 à 49 %. Une invalidité de 40 % n'aurait donné droit qu'à un quart de rente.

La réforme aurait cependant garanti une modernisation de l'AI, une flexibilisation des mesures d'insertion et un renforcement de la lutte contre la fraude, a martelé le conseiller fédéral.

Mécanisme en cause

Pour lui, l'échec de la révision est dû principalement aux résistances suscitées par le mécanisme d'intervention financier. "Je constate que le frein à l'endettement est plébiscité pour les finances publiques mais qu'il suscite des résistances dans le domaine des assurances sociales".

Des orateurs bourgeois se sont inquiétés de ce signal négatif pour les réformes de la prévoyance vieillesse. Comme le gouvernement, une commission du Conseil des États aimerait créer pour l'AVS un frein à l'endettement semblable à celui prévu pour l'AI. L'alerte serait enclenchée si les liquidités du fonds AVS tombent en dessous d'un certain seuil des dépenses annuelles, donnant lieu à des mesures d'économie.

Autre effet collatéral de l'échec de la réforme, la disposition obligeant l'AI à rembourser les dettes contractées auprès du fond de l'AVS disparaîtra lorsque le supplément de TVA sera supprimé à fin 2017.

Délibérations au Conseil national, 09.06.2021

Classement

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 14.09.2021

Après le National, il a tacitement classé le dossier qui entourait la 6e révision de l'assurance invalidité. Le texte avait été scindé en deux projets distincts. Le premier a été enterré en 2013. Les points du deuxième ont été ajoutés dans un autre objet. Mais ceux-ci n'ont pas rallié de majorité au cours des débats. Ce projet est donc devenu caduc.