Kartellgesetz. Änderung

Zusammenfassung

Botschaft vom 22. Februar 2012 zur Änderung des Kartellgesetzes und zum Bundesgesetz über die Organisation der Wettbewerbsbehörde

Ausgangslage

Übersicht aus der Botschaft

Die Wettbewerbsgesetzgebung ist zentral für das Erreichen gesamtwirtschaftlicher Effizienz. Aus diesem Grund wurde das Kartellgesetz (KG) 1995 griffiger ausgestaltet. Um seine Wirksamkeit weiter zu steigern, wurde es 2003 mit neuen Durchsetzungsinstrumenten ausgestattet (direkte Sanktionen gegen Unternehmen und Bonusregelung).

Die Evaluation des revidierten Erlasses nach Artikel 59a KG hat gezeigt, dass sich das Gesetz und die neuen Instrumente insgesamt bewährt haben. Sie hat aber auch in verschiedener Hinsicht Revisionsbedarf aufgezeigt. Dieser betrifft vor allem die institutionelle Ausgestaltung der Wettbewerbsbehörden. Auch eine Reihe materiellrechtlicher Bestimmungen erweisen sich als revisionsbedürftig. Von der Evaluation unabhängig sind schliesslich bedeutende Herausforderungen zur Revision des Kartellgesetzes dazugekommen: Einerseits geht es um den Auftrag des Parlaments aufgrund der Überweisung der Motion Schweiger (07.3856), die eine Überprüfung des Sanktionssystems fordert; andererseits verlangt die Wirtschaftslage infolge der deutlichen Aufwertung des Schweizer Frankens nach Massnahmen, die sicherstellen, dass die dank der starken Währung erzielten Einkaufsvorteile im Ausland vermehrt den Endkundinnen und -kunden zugute kommen.

Die institutionelle Reform betreffend gilt nach dem heutigen Gesetz, dass die wettbewerbsrechtlichen Entscheide durch eine unabhängige Kommission, die Wettbewerbskommission (WEKO), getroffen werden, die sich auf ein eigenes Sekretariat abstützen kann. Mit der Revision von 2003 haben die Entscheide der WEKO noch vermehrt quasi-strafrechtlichen Charakter angenommen. Unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten vermag nicht zu befriedigen, dass Verwaltungssanktionen in Millionenhöhe von einem Gremium gesprochen werden, in dem Vertreterinnen und Vertreter von Wirtschaftsverbänden Einsitz haben. Die Reform zielt deshalb auf die Schaffung einer unabhängigen Wettbewerbsbehörde, welche die Untersuchungen führt und Antrag stellt, sowie eines unabhängigen erstinstanzlichen Gerichts zur Beurteilung der Fälle. In diesem Wettbewerbsgericht soll die wirtschaftliche Praxis durch Fachrichterinnen und Fachrichter vertreten sein. Alle Richterinnen und Richter haben dabei hohen Anforderungen an die Unabhängigkeit von wirtschaftlichen und politischen Interessen zu genügen. Dieses neue Gericht wird vollständig in das Bundesverwaltungsgericht integriert.

In materiell-rechtlicher Hinsicht beantragt der Bundesrat als erstes eine Anpassung von Artikel 5 KG. Gemäss seinem Beschluss vom 17. August 2011 sollen horizontale Preis-, Mengen- und Gebietsabreden sowie vertikale Preisbindungen und Gebietsabschottungen per Gesetz verboten, jedoch Rechtfertigungsmöglichkeiten zugelassen werden. Damit soll dem Wettbewerb auf dem Schweizer Markt neue Dynamik verliehen werden. Der grundlegende Unterschied zum geltenden Recht besteht darin, dass die Unzulässigkeit der besonders schädlichen horizontalen und vertikalen Abreden von der Art der Abrede abhängig sein wird. Bei diesen fünf Formen von Abreden, die heute schon direkt sanktionierbar sind, muss somit der Nachweis, dass sie den Wettbewerb im Einzelfall erheblich beeinträchtigen, nicht mehr geführt werden.

Der zweite Revisionspunkt betrifft das kartellrechtliche Zivilverfahren. Hier sind heute nur die Wirtschaftsteilnehmer zur Klage berechtigt, die in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindert werden. Durch Ausweitung der Klagelegitimation auf die Endkundinnen und -kunden soll die Unebenheit, die darin besteht, dass diese ihren Schaden aus Kartellen nicht geltend machen können, beseitigt werden.

Drittens soll die schweizerische Zusammenschlusskontrolle gestärkt und vereinfacht werden. Auch nach jüngster Praxis der WEKO bleibt festzuhalten, dass die seit 1995 unveränderte Zusammenschlusskontrolle wenig Wirkung bei der Verhinderung von hohen, sich nachteilig auswirkenden Marktkonzentrationen erzielte. Um wirtschaftlichen Machtballungen besser begegnen zu können, soll das Beurteilungskriterium deshalb neu geregelt werden. Zudem sollen Doppelspurigkeiten bei der Überprüfung von Zusammenschlüssen mit internationaler Marktabgrenzung reduziert und die Verfahrensfristen mit denjenigen der Europäischen Union harmonisiert werden.

Viertens beantragt der Bundesrat als Antwort auf die Annahme der Motion Schweiger (07.3856), dass von den Unternehmen eingerichtete wirksame und adäquate Massnahmen zur Einhaltung der kartellrechtlichen Bestimmungen (sog. Compliance-Programme) auf rechtlicher Ebene als Faktor, der zu einer Reduktion der Verwaltungssanktionen führen kann, zu berücksichtigen sind. Dies soll durch eine Anpassung von Artikel 49a KG umgesetzt werden.

Schliesslich ist die Verbesserung des Widerspruchsverfahrens dringlich. Dieses Verfahren soll es Unternehmen ermöglichen, sich im Licht der drohenden massiven Sanktionen frühzeitig Rechtssicherheit über kartellrechtlich heikle Verhaltensweisen zu verschaffen. Um die Funktionsfähigkeit des Widerspruchsverfahrens zu verbessern, soll das betreffende Unternehmen erst mit der Eröffnung einer formellen Untersuchung sanktioniert werden können, und nicht wie bisher bereits mit der Eröffnung einer einfachen Vorabklärung.

Die Revision des KG soll im Interesse einer liberalen Marktordnung den Wettbewerb in der Schweiz intensivieren. Gleichzeitig ist die Rechtssicherheit zu stärken. Durch eine institutionelle Reform soll der Einsatz der 2003 eingeführten Instrumente, die sich als wirksam erwiesen haben, noch besser legitimiert werden. Die Revision trägt im Weiteren der Entwicklung der europäischen Gesetzgebung Rechnung und sorgt so für einen Rechtsrahmen in Sachen Wettbewerb in der Schweiz, der den Bedürfnissen einer Volkswirtschaft entspricht, die eines der höchsten Pro-Kopf-Einkommen weltweit erzielt.

Verhandlungen

Debatte im Ständerat 05.06.2014

Ständerat hält an der Revision des Kartellgesetzes fest

(sda) Der Ständerat hält an der Revision des Kartellgesetzes fest. Die kleine Kammer hat schon einmal über die Vorlage beraten und diese mit zahlreiche Änderungen auch gutgeheissen. Im Nationalrat fiel die Vorlage dann aber durch.

Darum musste sich der Ständerat am Donnerstag noch einmal damit befassen. Auf Antrag seiner Wirtschaftskommission (WAK) beschloss er zum zweiten Mal, auf das Kartellgesetz einzutreten. Die Mehrheit der WAK sei überzeugt, dass auf die Vorlage aufgebaut werden könne, sagte Kommissionssprecher Konrad Graber (CVP/LU).

Wenn in der Detailberatung kein befriedigendes Ergebnis gefunden werde, könne die Revision immer noch verworfen werden. Auch Wirtschaftsminister Johann Schneider-Ammann zeigte sich überzeugt, dass ein Kompromiss zwischen den Räten möglich ist. Dem schloss sich der Ständerat einstimmig an.

Umfassende Revision des Wettbewerbsrechts

Kern der Kartellgesetz-Revision ist das Verbot harter Kartelle. Schon heute sind viele Absprachen verboten, in der Praxis muss die Wettbewerbskommission aber eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs nachweisen. Der Bundesrat schlug daher vor, das Verbot gar nicht mehr auf die wirtschaftlichen Auswirkungen der Abrede abzustützen.

Das Sekretariat der Wettbewerbskommission (WEKO) hätte zu einer Wettbewerbsbehörde umgebaut werden sollen. Als erste Beschwerdeinstanz sollte die bisherige Wettbewerbskommission als eigene Kammer des Bundesverwaltungsgerichts fungieren.

Dieser Teil der Reform war bereits bei der ersten Beratung im Ständerat durchgefallen. Die kleine Kammer entschied sich stattdessen für ein Modell, das die WEKO als verkleinertes Expertengremium professionalisieren sollte.

Darüber wurde am Donnerstag nicht diskutiert. Aus Verfahrensgründen musste sich der Ständerat auf die Eintretensfrage beschränken und konnte nicht auf den Inhalt der Vorlage eingehen. Angesichts der vielfältigen Gründe für die Ablehnung im Nationalrat ist allerdings fraglich, ob eine tragfähige Lösung überhaupt möglich ist.

Die SVP hält die Änderung des Kartellgesetzes grundsätzlich für unnötig, weil das geltende Recht ihrer Meinung nach den Wettbewerb genügend schützt. Für einen Teil der Linken sind der Vorlage schon zu viele Zähne gezogen worden. Und die Gewerkschaftsvertreter stimmten im Nationalrat aus Sorge um Arbeitsplätze und den eigenen Sitz in der Wettbewerbskommission gegen die Vorlage.

Tritt der Nationalrat erneut nicht auf die Vorlage ein, ist diese vom Tisch.

Wettbewerbsabkommen mit EU genehmigt

Zudem hat der Ständerat beschlossen, die Zusammenarbeit der WEKO mit der EU-Wettbewerbsbehörde zu stärken. Einstimmig genehmigte er ein Abkommen mit der EU, mit dem grenzüberschreitende Wettbewerbsverfahren erleichtert werden sollen.

Um den Rechtsschutz der Betroffenen zu stärken, fügte er eine Bestimmung ins Kartellgesetz ein. Diese legt fest, unter welchen Bedingungen Informationen an die EU-Wettbewerbsbehörde herausgegeben werden dürfen. Insbesondere müssen die Unternehmen vorab über die Datenherausgabe informiert werden. Die Daten dürfen nicht in zivil- oder strafrechtlichen Verfahren verwendet werden.

Debatte im Nationalrat, 17.09.2014

Kartellgesetz-Revision ist endgültig vom Tisch

Bunte Allianz bringt Vorlage für mehr Wettbewerb zu Fall

(sda) Die jahrelangen Bemühungen um eine Revision des Kartellgesetzes sind gescheitert. Der Nationalrat ist am Mittwoch zum zweiten Mal nicht auf die Vorlage eingetreten, diese ist damit endgültig vom Tisch. Zu Fall gebracht wurde sie von einer bunten Allianz aus SVP, BDP, Grünen und gewerkschaftsnahen Linken.

Dabei handelte es sich bereits um eine abgespeckte Version der Revisionsvorlage: Ursprünglich hatte der Bundesrat vorgeschlagen, die Wettbewerbskommission (WEKO) zu einem Gericht umzubauen und die Bedingungen für Absprachen zu verschärfen. Der Ständerat fügte dem bei der ersten Beratung noch einen faktischen Lieferzwang für ausländische Unternehmen hinzu.

Im Nationalrat hatten diese Vorschläge keine Chance. Der Ständerat beharrte jedoch auf der Revision, worauf die Wirtschaftskommission des Nationalrats (WAK) die Vorlage zurechtstutzte. Diese hat nun aber ebenfalls Schiffbruch erlitten. Erneut bildeten Gewerkschafter und Wirtschaftsliberale die Speerspitze des Widerstandes.

Grundsätzliche Einwände

Die Einwände waren teils grundsätzlicher Natur: SVP-Fraktionschef Adrian Amstutz (BE) sprach von einem "interventionistischen Monster", nota bene ohne gesetzgeberischem Handlungsbedarf. Der Grüne Louis Schelbert (LU) kritisierte den "Aktivismus des Bundesrats". Die Revision komme zu früh, zunächst müssten die Leitentscheide des Bundesgerichts zum geltenden Recht abgewartet werden.

Bei der Debatte ging es aber auch um handfeste Interessen. So setzten sich Wirtschaftsverbände und Gewerkschafter gegen die vom Ständerat beschlossene Professionalisierung der WEKO zur Wehr, weil ihre Vertreter damit aus dem Gremium ausgeschlossen worden wären.

"Die Branchenvertreter gehören in die WEKO, sonst geht der Bezug zur Praxis verloren", sagte Lorenz Hess (BDP/BE). Schelbert wies auf die verschiedenen Engagements der professionellen Wettbewerbshüter im heutigen Gremium hin. "Die Unabhängigen sind nicht weniger abhängig als die Abhängigen", sagte er. Die Institutionen-Reform brauche es darum nicht.

Unbekannte Wirkung

Ein weiterer Stein des Anstosses waren die von der WAK vorgeschlagenen Beschränkungen für "relativ marktmächtige Unternehmen". Weil sich die Wirkung dieses Deutschland entlehnten Konzepts in der Schweiz kaum abzuschätzen lässt, stiess es im Rat auf grosse Skepsis.

Gewerbeverbands-Präsident Jean-François Rime (SVP/FR) sprach von einer "Bastelei", die weder in der Botschaft erläutert noch in der Vernehmlassung behandelt worden sei. Die WAK hatte die Bestimmung als Kompromiss zum faktischen Lieferzwang für grosse ausländische Unternehmen vorgeschlagen. Stattdessen wären nun aber auch Schweizer KMU davon betroffen, kritisierte Rime.

Das vom Bundesrat vorgeschlagene Verbot harter Kartelle empfahl die Kommission zur Ablehnung. Auf Widerstand war dieses wegen der Unsicherheiten in Bezug auf die in der Baubranche verbreiteten Arbeitsgemeinschaften gestossen. Das Verbot richte sich im Kern gegen KMU, diese seien auf Arbeitsgemeinschaften angewiesen, sagte Schelbert.

Da nützte es auch nichts, dass Bundesrat Johann Schneider-Ammann erneut versicherte, diese seien "grossmehrheitlich nicht wettbewerbsbeschränkend und damit erwünscht." Der Wirtschaftsminister hatte vergeblich dazu aufgerufen, auf die Vorlage einzutreten und allfällige Unklarheiten im Differenzbereinigungsverfahren zu klären. Der Wettbewerb müsse im Interesse der Gesamtwirtschaft und der Konsumenten gestärkt werden, darum sei eine vertiefte Diskussion über die Vorlage nötig.

Viele Abweichler

Auf seine Seite hatten sich die Fraktionssprecher von GLP, CVP, SP und FDP geschlagen. "Im Kampf gegen hohe Preise ist das Kartellrecht ein unverzichtbares Instrument", sagte Konsumentenschützerin Prisca Birrer Heimo (SP/LU). Gegenüber dem heutigen Recht habe der vorliegende Entwurf "etwas mehr Biss".

Wettbewerb sei kostensenkend und qualitätsfördernd, sagte Kathrin Bertschy (GLP/BE). Es brauche eine Diskussion darüber, wie dieser gestärkt und verbessert werden könne. Für FDP-Sprecher Andrea Caroni (AR) stand die Reform der WEKO im Vordergrund, für Lucrezia Meier-Schatz (CVP/SG) waren es die Vorschriften für marktmächtige Unternehmen.

Mit Ausnahme der GLP stimmten die Befürworter-Fraktionen aber alles andere als geschlossen. Fast die Hälfte der CVP-Vertreter lehnten Eintreten ab, auch von SP und FDP kamen viele Nein-Stimmen. Aus der Grünen Fraktion kamen nur drei Stimmen für Eintreten, BDP und SVP sprachen sich geschlossen dagegen aus.

Der Nationalrat lehnte das Eintreten schliesslich mit 99 zu 80 Stimmen bei 12 Enthaltungen ab. Da es sich um das zweite Nichteintreten handelt, ist die Vorlage erledigt.