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_ L — Mit der staatsrechtlichen Beschwerde wird nicht nur verlangt, dass der Entscheid des Regierungsrates vom

28. April 1949 aufgehoben werde, sondern auch, dass der Regierungsrat verpflichtet werde, die in seinem Einverständnis von der Polizeidirektion am 3. Dezember 1948 allgemein getroffene Anordnung über die Verôftentlichung des Entzuges von Fübrerausweisen rückgängig zu machen. Doch auf diesen zweiten Teil des Antrages ist nicht einzutreten. Die Anordnung vom 3. Dezember 1948 kann nicht Gegenstand einer staatsrechtlichen Beschwerde sein, da sie weder ein Erlass, noch eine Verfügung im Sinne von Art. 88 OG, sondern eine blosse Dienstanweisung ist. Sie legt nämlich weder in genereiler Weise noch speziell dem Beschwerdeführer die Verpflichtung zu einem bestimmten Verhalten, Tun, Unterlassen oder Dulden auf, sondern stellt lediglich für die Polizeidirektion und die ihr unterstellten Beamten gewisse Grundsätze für ihr künftiges Verhalten auf Eine Bindung wird hôchstens für die Polizei- l direktion und die ihr unterstellten Beamten begründet, nicht aber auch für die Bürger, denen der Führerausweis entzogen worden ist. Die Rechtssphäre dieser Bürger wäre nur dann berübrt, wenn der Beschluss der Polizeidirektion vom 3. Dezember 1948 keine blosse Weisung, sondern eine gesetzeserpgänzende oder -vertretende Rechtsverordnung sein wollte (Urteile des Bundesgerichts vom 23. Juni 1934

29. S. Buser $. 5 f. und vom 20. November 1936 i. S. Grüter S. 10 f., abweichend BGE 53 I 296). Dies trifft aber nicht Zu, Was sich auch daraus ergibt, dass die nach zürcherischem Recht für die Verbindlichkeit einer Rechtsverordnung erforderliche Verôffentlichung im zürcherischen Amtsblatt nicht erfolgt ist (vergl. BGE 49 I 226 ; Rüraa, Die Verordnung nach zürch. Staatsrecht, S. 136).

2. Der Beschwerdeführer ist belgicher Staatsbürger. Trotzdem ist er zur vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Als einem in der Schweiz niedergeRechtsgleichheit (Rechtsverweigerung). N° 34. 215 lassenen Angehôürigen eines Staates, mit dem die Schweiz einen Niederlassungsvertrag abgeschlossen hat, stehen ihm alle verfassungsemässigen Rechte — mit Ausnahme der politischen — zu (BGE 40 I 15 Erw. 3, 52 I 268 Erw. 1, vel. auch 74 I 99, 360 ; BERNHEIMER, Der Begriff und die Subjekte der verfassungsmässigen Rechte, S. 140 #).

3. (Prozessuales.)

4. , — Sowohl in der Beschwerdeschrift wie auch im Gutachten von Prof. Hans Huber wird geltend gemacht, dass der Entscheid des Regierungsrates vom 28. April 1949 gegen den Grundsatz nulla poena sine lege verstosse. Dieser ist den Bürgern nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts in Art. 4 BV gewäbrleistet (BGE 31 I 11f.; 43 I 272 ; 73 I 291 : v. Cceric, Der Grundsatz nulla poena sine lege, SJZ 9, 329 ff.) und für das eidgenôüssische Strafrecht auch in Art. 1 StGB aufgestellt (BGE 73 IV 138), der gemäss Art. 2 des zürcherischen EG zum StGB auch für das kantonale Strafrecht gilt.

Die. Beurteilung der Rüge, dass der Grundsatz keine Strafe ohne Gesetz verletzt sei, fällt in die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofes, auch dann, wenn angenommen wird, es handle sich um eine Frage des eidgenôssischen Strafrechts. Zwar kônnte in diesem Falle nur noch eine Verletzung von Art. 1 StGB geltend gemacht werden ; denn wenn der Bund ein in der Bundesverfassung garantiertes Freiheitsrecht durch eidgenôssisches Privat- oder Strafrecht umschreibt, kann eine direkte Berufung auf die Verfassungsvorschrift nicht mehr in Frage kommen (BGE 43 I 41.; 70 IV 25; Urteil des Bundesgerichts vom

22. Juni 1944 i. S. Kunz S$. 2f.). Die staatsrechtliche Beschwerde als subsidiäres Rechtsmittel (Art. 84 Abs. 2 OG) wäre daher nurmehr môglich, wenn die strafrechtliche Nichtigkeitsbeschwerde an den Kassationshof des Bundesgerichts aus irgendeinem Grunde ausser Betracht fiele. Dies wäre jedoch hier der Fall. Der Kassationshof hat auf Anfrage hin erklärt, es liege kein Straferkenntnis im Sinne des Art. 269 BStP vor ; es sei darauf abzustellen, was der 216 Staaterecht.

angefochtene Entscheïid sein wolle, nicht darauf, was er tatsächlich sei ; die Verfügung des Regierungsrates vom

28. April 1949 wolle aber kein Straferkenntnis sein, sondern eine Polizei- oder Verwaltungsmassnahme. Für den Staatsgerichtshof besteht keine Veranlassung, sich dieser Ansicht des Kassationshofes, in dessen Aufgabenkreis die Auslegung des Art. 268 BStP in erster Linie fällt, nicht anzuschliessen ; sein Entscheiïid wird dadurch in keiner Weise präjudiziert.

5. Nach dem Grundsatz nulla poena sine lege bedarf die Verôffentlichung des Entzuges des Führerausweises, wenn sie Strafcharakter hat, einer gesetzlichen Grundlage. Da diese im Kanton Zürich unbestrittenermassen fehlt, fragt es sich, ob der angefochtene Entscheid eine Strafe im Sinne des Grundsatzes sei. Ist dies der Fall, so muss die Verfügung des Regierungsrates vom 28. April 1949 als verfassungswidrig aufgehoben werden. Das trifft aber zu.

Der Entzug des Führerausweises ist eine Polizei- oder Verwaltungsmassnahme ; denn sein Hauptzweck ist die dauernde oder vorübergehende Beseitigung einer Verkehrsgefahr. Durch den angefochtenen Entscheid wird somit die Verôffentlichung einer Verwaltungsmassnahme angeordnet. Die Verôftentlichung erfolgt nicht in allen Fällen, sondern nur, wenn die Führerbewilligung dem Betroffenen wegen einer erheblichen Verletzung der Verkehrsvorschriften entzogen wird. Der Regierungsrat macht weder geltend, dass mit der Verôftentlichung das Publikum vor dem betreffenden Autofahrer gewarnt werden wolle, noch dass es zur Überwachung jener Person herangezogen werden solle, um auf diese Weise die Übertretung des Fahrverbotes môglichst auszuschliessen. $Solche verkehrspolizeiliche Gründe kônnen denn auch zur Rechtfertigung der Publikation nicht ernsthaft angeführt werden. Als einzigen Grund für die Verfügung nennt der Regierungsrat die generalpräventive Wirkung : die Verôfftentlichung soll abschreckend wirken, d. h. andere Automobilisten von der Übertretung der Verkehrsvorschriften abhalten. Hiezu kommt aber — wenigstens in der Regel — auch der Besserungszweck ; denn die Verôffentlichung soll wenigstens dann, wenn der Entzug der Fahrbewilligung nicht dauernd erfolgt, auch den Betroffenen bestimmen, künftig die Verkehrsvorschriften zu beachten.

Nach allgemeiner Lehre ist die Strafe ein Übel, das der Staat über den Täter verhängt, weil er schuldhaft Unrecht begangen hat (HArTER, Lehrbuch des schweiz. Strafrechts,

2. Aufl., S. 245 ; THORMANN-VON OVERBECK, Das schweizerische Strafgesetzbuch, Vorbemerkung zu Art. 35-62 N.2 ; Locoz, Commentaire du Code pénal suisse, remarques générales sur les art. 35 à 62, N. 2a; ALLFELD-MEYER, Lehrbuch des deutschen Strafrechts, 8. Auf, S. 4 : Rrrrcer Lehrbuch des ôsterreichischen Strafrechts, Bd. 1 $. 2: MAUERHOFER, Der Grundsatz nulla poena sine lege, S. 45). In diesem $Sinne ist die auf Grund der Weisung der Polizeidirektion vom 3. Dezember 1948 angeordnete VerôfientHichung des Entzuges des Führerausweises eine Strafe : denn sie wird angeordnet, weil der Autofahrer schuldhaft Unrecht begangen hat, und ist für diesen ein Übel, ein Eingriff in seine Éhre. Der Umstand, dass die Ehrenminderung, das « An-den-Pranger-stellen » nicht in erster Linie auf denjenigen, dessen Name verôffentlicht wird, einwirken soll, sondern vor allem als Warnung und Abschreckung für die Gesamtheit der Autofahrer gedacht ist, nimmt der Massnahme den Strafcharakter nicht, denn auch die Generalprävention ist ein Strafzweck. Da die Strafe Vergeltung für eine schuldhafte Verletzung der Rechtsordnung ist, so kann ihr Zweck nur sein : die Bedeutung dieser Verletzung, also den Widerspruch, in den die Tat zu der Rechtsordnung getreten ist, sowohl dem Täter wie auch den übrigen Rechtsgenossen eindringlich zum Bewusstsein zu bringen, diesen wie jenen zu zeigen, dass ein solcher Widerspruch nicht forthestehen kann, sondern durch Beugung des Eïinzelwillens unter den Rechtswillen seine Tilgung findet (Arzrezn-Meyer, L c., S. 10f.; HAFTER, 1 e., S. 251 f.). Die aus generalpräventiven Gründen ange-

ordnete Verôfientlichung der Namen fehlbarer Automobilisten ist daher eine Strafe, wenn auf den Strafbegriff der Wissenschaft abgestellt wird. Die angefochtene Verôffentlichung ist aus den nämlichen Erwägungen zweifellos auch eine Strafe im Sinne des in Art. 4 BV gewährleisteten Grundsatzes nulla poena sine lege. Fraglicher ist, ob ïibr auch der Charakter einer Strafe gemäss Art. 1 StGB zukommt, doch trifft auch dies zu. Das eidgenëssische Strafgesetzbuch unterscheidet allerdings zwischen Strafen, ‘sichernden und «andern Massnahmen » und führt die Urteilsverôffentlichung unter diesen auf (Art. 61 StGB). Doch bezieht sich Art. 1 StGB nicht bloss auf die Strafen im engern Sinne, sondern auch auf strafrechtliche Massnahmen (HAFTER, I. c., S. 11). Wieso Art. 1 nur auf «sichernde und vorsorgliche Massnahmen » Anwendung finden soll, wie die Kommentatoren THosMANN-VON OVERBECE (1. c., N. 11 zu Art. 1) und Loaoz (L c., N. 5 zu Art. 1) annehmen, ist nicht einzusehen. Fragen kann sich lediglich, ob nicht, wie diese Autoren ausfübren, eine Einschränkung in dem Sinne zu machen sei, dass Ârt. 1 StGB nur auf solche Massnahmen als anwendbar betrachtet wird, die mit dem Strafrecht enger zusammenhängen. Diese Frage kann aber offen bleiben ; denn die Verôftentlichung eines Urteils oder einer an dasselbe anschliessenden Verwaltungsmassnahme steht, wenn sie aus generalpräventiven Gründen erfolgt, mit dem Strafrecht in engstem Zusammenhang, ja ist nur der Form nach Massnahme, inhaltlich aber Nebenstrafe. Die in Art. 61 StGB vorgesehene Urteilspublikation dient verschiedenen Zwecken und hat daher keinen einheitlichen Charakter. Sie kann blosse Massnähme wie auch Strafe sein (HAFTER,

3. c., S. 423), Massnahmencharakter hat die Verôffentlichung eines freisprechenden Urteiïls, die Verôffentlichung im Jnteresse des Verletzten oder Antragsberechtigten (BGE 21, 847) und die Verôffentlichung im ôffentlichen Interesse zum Schutze des Publikums vor dem Täter falls dann, wenn die Verôffentlichung ausschliesslich oder in erster Linie aus Gründen der Generalprävention angeordnet wird, was nach Lehre und Praxis zulässig ist, nach der Rechtsprechung des Kassationshofes dann, wenn besondere in der Eigenart des Vergehens liegende triftige Gründe vorliegen, welche die Verôftentlichung zu jenem Zwecke als im allgemeinen Interesse angezeigt erscheinen lassen (HAFTER, L. c., S. 424 ; THORMANN-vON OVERBECK, L c., N. 3 zu Art. 61 ; Loaoz, L. c., N. 3 zu Art. 61 : Urteil des Kassationshofes vom 14. November 1947 1. S. Fries, S. 3). In den Materialien wird denn auch wiederholt auf die Doppelnatur der Urteilspublikation hingewiesen (vergl. Z. B. Protokoll der 2. Expertenkommission Bd. 3 S. 387 : Botschaft zum eidg. Strafgesetzbuch, BBL 1918 IV 24 ; Sten. Bull., Nationalrat 1928 S. 963 ; Ständerat 1931 S. 330 : SCHENKEL, Entwicklung und Ausgestaltung der Urteilspublikation im Strafrecht, S. 46 f.). Trotz der Doppelnatur, die der Urteilspublikation anhaftet, ja ibr sogar, wenn sie aus verschiedenen Gründen erfolgt, selbst im Einzelfall anhaften kann, musste sie im System des Strafzesetzbuches an einer bestimmten Stelle eingereiht werden. Da lag es nahe, sie den «andern Massnahmen » beizufügen ; denn nicht nur ist dieser Ausdruck unbestimmt, sondern es wird damit zum Ausdruck gebracht, dass die Urteilspublikation vor allem als Massnahme und nicht als Nebenstrafe angewendet werden soll. Doch dies kann nun nicht zur Folge haben, dass der in Art. 1 StGB aufgestellte Grundsatz nulla poena sine lege auf die Urteilspublikation selbst dann nicht Anwendung findet, wenn sie ausschliesslich oder doch in erster Linie Strafcharakter hat. Würde man diese Folgerung ziehen, so würde durch Art. 1 StGB der Schutz eingeschränkt, den der Bürger bis dahin auf Grund des in vielen kantonalen Verfassungen aufgestellten und im übrigen durch die bundesgerichtliche Praxis aus Art. 4 BV abgeleiteten Grundsatzes nulla poena sine lege genoss. Eine solche Einschränkung kann aber der eidgenüssischen Strafrechtsgesetzgeber nicht gewollt haben. Ist aber die

aus generalpräventiven Gründen angeordnete Publikation eines Strafurteils Strafe im Sinne von Art. 1 StGB, s0 kann auch die von einer Verwaltungsbehôürde angeordnete Verôfientlichung der Namen fehlbarer Automobilisten, wenn sie ausschliesslich oder in erster Linie aus generalpräventiven Gründen erfolgt, keinen andern Charakter haben. Der Umstand, dass gegen den fehibaren Automobilisten auch eine Verwaltungsmassnahme, der Führerausweisentzug, zulässig ist, kann keinen genügenden Grund dafür bilden, dass für die Verôffentlichung der Namen fehlbarer Automobilisten andere Grundsätze gelten, als für die Verôfientlichung der Namen der übrigen Rechtsbrecher.

6. Da die angefochtene Verfügung schon aufgehoben werden muss, weil sie gegen den Grundsatz keine Strafe ohne Gesetz verstôsst, so erübrigt es sich, auf die weitern Rügen des Beschwerdeführers einzutreten. Insbesondere kann dahingestellt bleiben, ob die Verfügung, wenn ihr der Charakter einer Strafe im Sinne des Grundsatzes nulla poena sine lege abginge, gleichwohl verfassungswidrig wäre, weil sie nach dem Prinzip der gesetzmässigen Verwaltung als Eingriff in die Freiheit der gesetzlichen Grundlage bedürfte (vergl. z. B. FLEINER, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, 8. Auflage, $S. 131; WALINE, Manuel élémentaire de droit administratif, 4€ éd., p. 366 ff. ; SPOENDLIN, Die verfassungsmässige Garantie der persônlichen Freiheit, $S. 16 #., 52 #.; BGE 33 I 390 ; 60 I 121, 271 ; 67 I 27, 76; 74 I 142).

Das Bundesgericht hat sich auch nicht darüber auszusprechen, ob die Kantone zuständig seien, auf dem Wege der Gesetzgebung in bestimmten Fällen die Verôffentlichung des Entzuges der Führerbewilligung vorzuschreiben oder ob diese Befugnis dem Bunde vorbehalten sei. Ebensowenig hat es zur Frage Stellung zu nehmen, ob der Erlass einer entsprechenden Gesetzesvorschrift angezeigt sei. Mit dem vorliegenden Entscheide wird lediglich festgestellt, dass die Verwaltungsbehôürde die Namen der Personen, denen wegen eïnes Verkehrsdeliktes der Führerausweis entzogen worden ist, nicht verôffentlichen darf, solange hiefür keine gesetzliche Grundlage vorhanden ist. Die zürcherischen Behürden haben daher vorderhand mit den schon heute in der Gesetzgebung vorgesehenen Mitteln gegen die erschreckende Zahl der Verkehrsunfüälle anzukämpfen, z. B. durch eine strenge Handhabung der Vorschriften über den Entzug des Führerausweises, durch Zurückhaltung in der Gewährung des bedingten Straferlasses usw. Auch die Urteilspublikation ist zulässig, wenn die Voraussetzungen des Art. 61 StGB vorliegen. Nach der Rechtsprechung des Kassationshofes kann der Richter auf Grund dieser Bestimmung eine Verôffentlichung des Urteils auch aus Gründen der Generalprävention anordnen, sofern sich diese Massnahme nach der Eigenart des Vergehens oder aus andern Gründen rechtfertigt (Urteil des Kassationshofes vom 14. November 1947 i. S. Fries, S. 3). Ob und wann dies bei den Verkehrsdelikten zutrifft, wird letztinstenzlich durch den Kassationshof des Bundesgerichts zu entscheiden sein.