Vernehmlassung des Bundes: Konzept der WBK-S: 21.403 n Pa. Iv. WBK-N. Überführung der Anstossfinanzierung in eine zeitgemässe Lösung. Stellungnahme des Kantons Bern

1. Allgemeine Bemerkungen

Bereits im September 2022 hat sich der Regierungsrat mit der damaligen Vorlage des Nationalrates für die Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit oder Ausbildung befasst. Diese sah konkret zwei Instrumente vor: Einen direkten Bundesbeitrag an die Eltern zur Senkung der Kosten für die institutionelle Kinderbetreuung und Programmvereinbarungen mit den Kantonen. Der Regierungsrat lehnte die Vorlage ab (vgl. RRB Nr. 931/2022). Er war der Ansicht, dass der Bund mit der Vorlage in die geltende Kompetenzordnung eingreift, gemäss der die familienergänzende Kinderbetreuung und die frühe Förderung den Kantonen obliegen. Die Vor- !age beinhaltete zudem materielle Bestimmungen für einen direkten Bundesbeitrag an Eltern und ging auch damit über die von der Bundesverfassung vorgesehene Unterstützungskompetenz des Bundes hinaus. Da jedoch Bedarf besteht nach zusätzlicher finanzieller Entlastung der Eltern, welche ihre Kinder familienergänzend betreuen lassen, regte der Regierungsrat an, dass der Bund unter Achtung der Kompetenzordnung insbesondere ein Modell mit Beiträgen an die Kantone zwecks finanzieller Entlastung der Eltern prüfen soll.

Die nun unterbreitete Vorlage der VVBK-S sieht an Stelle eines direkten Bundesbeitrags an die Eltern eine neue Familienzulage (sog. Betreuungszulage) vor, die wie die bereits bestehende Kinder- und Ausbildungszulagen von der zuständigen Familienausgleichskasse über die Arbeitgebenden an den anspruchsberechtigten Elternteil ausbezahlt wird. Damit sollen die Arbeitgebenden einen solidarischen Beitrag zur Bekämpfung des Fachkräftemangels leisten. Mit dem Vollzug sollen die Familienausgleichskassen betraut werden, womit für die Abwicklung an ein bestehendes System angeknüpft wird. Gemäss Zusatzbericht müsste der mittlere Arbeitsgebersatz um

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rund 0,2 Prozentpunkte erhöht werden, damit die geschätzten Kosten von rund 637 Millionen Franken (für das Jahr 2025) finanziert werden könnten.

Der Regierungsrat bevorzugt zwar die Variante des Ständerats gegenüber derjenigen des Nationalrats und würde grundsätzlich auch eine weitere finanzielle Entlastung von Eltern bei der familienergänzenden Kinderbetreuung begrüssen. Er steht der Variante der WBK-S jedoch skeptisch gegenüber:

Eine Finanzierung über das System der Familienzulagen und damit über Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge verteuert über die Erhöhung der Abzüge die Arbeitskosten. Vor allem im Hinblick auf die KMU erscheint dies — im weiterhin für Schweizer Unternehmen herausfordernden wirtschaftlichen Umfeld — nicht opportun. Die Vorlage würde insgesamt dem Wirtschaftsstandort Schweiz schaden.

Die Vorlage widerspricht weiterhin den Bemühungen im Rahmen der Aufgabenteilung, die Zuständigkeiten zwischen Bund und Kantonen zu entflechten und zu schärfen sowie eine finanzielle Stabilität zwischen dem Bund und den Kantonen herzustellen — auch wenn zumindest gemäss der Mehrheit der Kommission nur die beabsichtigte «Weiterentwicklung der Politik der frühen Förderung von Kindern der Kantone» mittels Programmvereinbarungen direkte finanzielle Auswirkungen auf den Bundeshaushalt hätte. Der Aufbau bzw. die Weiterführung von zwei verschiedenen Subventionssystemen widerspricht indessen klar den Grundsätzen einer effizienten Verwaltung.

Der administrative Aufwand für Bund und Kantone ist bei einer Betreuungszulage — im Vergleich zur Vorlage des Nationalrates — zwar geringer, da an bestehende Prozesse und Abläufe angeknüpft und die Betreuungszulage damit direkt den Eltern ausbezahlt werden kann. Der administrative Aufwand für die Kantone darf aber trotzdem nicht unterschätzt werden: Die Zuständigkeit und Kompetenz zur Durchführung der Betreuungszulage liegt bei den Kantonen. Bei den Familienausgleichskassen ist mit einem Mehraufwand für die Durchführung der Betreuungszulage zu rechnen, zudem müssen diverse kantonale Erlasse im Bereich der Familienpolitik angepasst werden.

Weiter gibt der Regierungsrat Folgendes zu bedenken: Auch wenn die meisten in- und ausländischen Studien zum Schluss gelangen, dass sich höhere Subventionen für Drittbetreuungsangebote positiv auf die Erwerbstätigkeit von Müttern auswirken, gibt es dazu auch skeptische Stimmen in der Wissenschaft. Der Regierungsrat beantragt daher, dass der Bund die Thematik vertieft und eine Schweizer Studie zu den Effekten einer Reduktion der Kosten für die Kinderbetreuung in Auftrag gibt.

Insgesamt lehnt der Regierungsrat die Vorlage der WKB-S — wie bereits die Variante der WKB-N — ab und beantragt die Prüfung eines anderen Finanzierungsmodells (insb. über Bundesgelder). Das Modell müsste unter Respektierung der Entscheidungshoheit der Kantone erfolgen und die Kantone müssten (weiterhin) frei über den Umfang ihres Mitteleinsatzes und die Festlegung der Zielsetzungen, die mit der kantonalen Förderung der familien- und schulergänzenden Fremdbetreuung verfolgt werden, entscheiden können.

Sollte sich der vorlegte Entwurf der WBK-S in den weiteren parlamentarischen Beratungen jedoch durchsetzen, bittet der Regierungsrat um Berücksichtigung der nachfolgenden Anliegen und Bemerkungen:

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2. Betreuungszulagen

2.1 Grundsätzliches

Die Betreuungszulagen kommen vollumfänglich und direkt den Eltern zugute. Sie sind kein Ersatz für allfällige Subventionen der Kantone und Gemeinden. Die Zuständigkeit und Kompetenz der Durchführung der Betreuungszulage liegt allerdings bei den Kantonen, wobei bei den ausführenden Familienausgleichskassen mit einem Mehraufwand zu rechnen ist. Dieser wird den Kantonen nicht abgegolten.

Mit der Einführung einer Betreuungszulage soll der administrative Aufwand für Bund und Kantone erheblich geringer ausfallen als im Vorschlag des Nationalrats, da an bestehende Prozesse und Abläufe angeknüpft wird und die Betreuungszulage damit direkt den Eltern ausbezahlt werden kann. Eine schlanke Abwicklung über bereits bestehende Strukturen, die sowohl für die Verwaltung als auch für die (antragsstellenden) Eltern möglichst wenig Aufwand generiert, ist grundsätzlich zu begrüssen.

Allerdings wird auch die Variante der WBK-S im Kanton Bern zu einer Doppelspurigkeit führen, da sowohl im Bereich der Betreuung in Kitas als auch im Bereich der schulergänzenden Betreuung bereits kantonale Finanzierungssysteme vorhanden sind. Eine ersatzlose Streichung der kantonalen Subventionen wäre im Kanton Bern aufgrund der anvisierten Förderungsziele nicht möglich, was eine grundsätzliche Weiterführung der kantonalen Subventionen bedingen wird. In der Folge müsste eine Reduktion oder Streichung der Subventionen für bestimmte Anspruchsgruppen geprüft werden. Deshalb sollten allfällige Finanzierungsbeiträge idealerweise ins kantonale System einfliessen und basierend auf den kantonalen Regelungen verteilt werden.

2.2 Geltungsbereich

Der Anspruch auf eine Betreuungszulage besteht gemäss Zusatzbericht grundsätzlich ab Geburt des anspruchsbegründenden Kindes und endet bei Vollendung des 7. Altersjahres des Kindes.

Die konkrete Ausgestaltung des Geltungsbereichs ist den Kantonen zu überlassen. Der Bund kann den Rahmen für den Geltungsbereich vorgeben. Dabei ist die vom Nationalrat vorgeschlagene Regelung beizubehalten und der Anspruch soll ab der Geburt bis zur Vollendung des 12. Altersjahrs bzw. bis zum Eintritt in die Oberstufe gelten. Das Ende der Altersgrenze sollte sich dabei auf die Schulstufe und nicht auf das Alter des Kindes beziehen. Nur so ist die Kohärenz mit dem Bildungssystem gewährleistet. Zudem hängt die Höhe des für die Eltern notwendigen Betreuungspensums in der schulergänzenden Betreuung mehr von der Anzahl Schullektionen und weniger vom Alter ab.

2.3 Anspruchsberechtigte

Die Betreuungszulage soll an jene Eltern ausgerichtet werden, die ihr Kind oder ihre Kinder institutionell familienergänzend betreuen lassen, um eine Erwerbstätigkeit auszuüben oder eine Ausbildung zu absolvieren. Im bernischen Subventionssystem beispielsweise wird der Kreis der Personen, die Anspruch auf einen einkommensabhängigen Betreuungsgutschein haben, weiter gefasst. So haben nicht nur Personen Anspruch, die erwerbstätig sind oder einer Ausbildung nachgehen, sondern auch solche, die sich auf Stellensuche befinden, an einem qualifizierenden Integrations- oder Beschäftigungsprogramm teilnehmen oder aus gesundheitlichen Gründen auf die Fremdbetreuung eines

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Kindes angewiesen sind. Auch für die Sprachförderung des Kindes oder bei einer sozialen Indikation werden Betreuungsgutscheine ausgerichtet. Zudem ist im Kanton Bern die finanzielle Situation der Eltern entscheidend, ob ein Betreuungsgutschein gesprochen wird oder nicht (die Obergrenze liegt aktuell bei 160000 Franken). Im Bereich der schulergänzenden Betreuung (Tagesschule und Ferienbetreuung) bezahlen Eltern einen nach Einkommen abgestuften Tarif. Die Betreuungszulage gemäss VVBK-S wird — wie der Bundesbeitrag der VVBK-N — losgelöst von der finanziellen Situation der Eltern gesprochen. Dass alle Eltern unabhängig von ihrer finanziellen Situation Anspruch auf Betreuungszulagen für jedes institutionell betreute Kind haben sollen, wird abgelehnt. Wie bereits erwähnt, sollten die Finanzierungsbeiträge ins kantonale System einfliessen und basierend auf der kantonalen Regelung verteilt werden.

In Bezug auf die Ausgestaltung der Betreuungszulage nach Betreuungstagen ist zu berücksichtigen, dass diese für den schulergänzenden Bereich differenzierter betrachtet werden muss. Befinden sich die Kinder im Schulalter, werden diese nicht während ganzen oder halben Tagen betreut.

2.4 Unterstützungsmassnahmen für Kinder mit Behinderungen

Auch bei einer Betreuungszulage gemäss Zusatzbericht der WBK-S ist die besondere Berücksichtigung von allfälligen Mehrkosten bei den Eltern von Kindern mit Behinderungen vorgesehen. Es wird auf die tatsächlich anfallenden behinderungsbedingten Mehrkosten abgestützt. Dabei ist entscheidend, wie stark der behinderungsbedingte Betreuungsaufwand erhöht ist. Die Betreuungszulage wird dann entsprechend um den Faktor 1.5 oder 2 erhöht. Auch wenn die Berücksichtigung der besonderen Situation von Eltern mit Kindern mit Behinderungen grundsätzlich begrüsst wird, sollen auch bei dieser Personengruppe die Kantone und Gemeinden über Anspruch und Bedingungen bestimmen können. Denn wie im Zusatzbericht ausgeführt, sind in einigen Kantonen und Gemeinden entsprechende Subventionssysteme bereits eingeführt. Da einige Kantone und Gemeinden höhere Subventionen für diese Fälle kennen, soll den Kantonen und Gemeinden die Regelungskompetenz für die Ausrichtung der Betreuungszulage zugestanden werden und damit eine Übersteuerung durch bundesrechtliche Vorgaben vermieden werden.

Sollte diese Regelungskompetenz nicht den Kantonen zugestanden werden, beantragt der Regierungsrat, dass die Betreuungszulage für Kinder mit Behinderungen dem anderthalbfachen bis maximal dreifachen Betrag entspricht, wenn die tatsächlichen Kosten für die institutionelle Kinderbetreuung aufgrund des Betreuungsmehraufwands höher ausfallen. Aus anreizökonomischer Sicht macht ein Unterstützungssystem Sinn, bei dem über die Bundesgesetzgebung immer linear derselbe Anteil an den Kosten finanziert wird (wie die Kommission selbst das auch zu Recht in Art. 5 Abs. 2bis FamZG für Kinder ohne Behinderungen vorschlägt). Gemäss Procap- Berichtl beträgt das Maximum der Kosten bei einem Kind mit einer schweren Behinderung Faktor 3 im Vergleich zu einem Kind ohne Behinderung. Ohne Finanzierung dieser Mehrkosten sind solche Beiträge nicht zu stemmen und ein Kitabesuch wird verunmöglicht. Dies führt regelmässig dazu, dass ein Elternteil, meist die Mutter, die Erwerbsarbeit aufgibt oder sehr stark reduziert.

https://www.procap.ch/fileadmin/files/procap/Angebote/Beratung Information/Politik/Downloads/KITA/20210629 Procap Kitabericht 2 Auf-

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2.5 Kleinkinder unter 18 Monaten

Der Regierungsrat beantragt, dass die Betreuungszulage bei Kleinkindern unter 18 Monaten das Anderthalbfache betragen soll. Auch die Betreuung von Kleinkindern unter 18 Monaten kostet wegen des entwicklungspsychologisch wichtigen höheren Betreuungsschlüssels mehr, oft das 1,5- fache des Kindertarifs. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Mehrheit der WBK-S hier keine lineare Betreuungszulage vorsieht.

2.6 Betreuung durch Drittpersonen

Den Minderheitsantrag (Stark, Friedli Esther) zur Ausweitung der Betreuungszulage auf die nicht institutionelle Kinderbetreuung durch Drittpersonen lehnt der Regierungsrat ab. Es ist nicht überprüfbar, ob die Grosseltern, Geschwister, Nachbarn usw. als Drittpersonen tatsächlich Kinder betreuen. Faktisch sind damit alle Formen der familienergänzenden Betreuung inkludiert. Eine nachprüfbare tatsächliche Entschädigung der Betreuungspersonen und damit eine AHV- Beitragspflicht wird zudem nicht vorausgesetzt.

2.7 Kriterien für die Anerkennung der Institutionen

Der Regierungsrat stimmt dem Ansatz zu, dass der Bundesrat die Kriterien für die Anerkennung der Institutionen festlegt (vgl. Art. 3 Abs. Ibis FamZG). Er fordert aber eine zusätzliche und ausdrückliche bundesgesetzliche Grundlage, welche die Kantone verpflichtet, gestützt auf diese bundesrätlichen Kriterien eine abschliessende Liste der anerkannten Institutionen in ihrem Kantonsgebiet festzulegen. Solche Listen sind relativ stabil, weshalb damit die Rechtssicherheit für die Kitas, die Eltern und die Familienausgleichskassen erhöht werden kann.

2.8 Bestätigung der Betreuung

Im Hinblick auf die Umsetzungsverordnung sind die Kitas monatlich zur nachträglichen Meldung der Betreuung an die Familienausgleichskasse zu verpflichten.

Dies ist deshalb nötig, weil Familienzulagen monatliche Leistungen sind. Aufgrund der Bestätigung der Kita für einen zurückgelegten Monat kann die tatsächliche Betreuung nachträglich festgestellt werden. Gestützt darauf kann die Familienausgleichskasse den konkreten Monatsbetrag festlegen und der Arbeitgeberin melden. Falls sich Änderungen ergeben, wird der Betrag angepasst. Dafür werden elektronische Kommunikationskanäle der Familienausgleichskassen zur Verfügung stehen. Solche Kommunikationskanäle der Familienausgleichskassen bestehen heute schon und müssten nur noch angepasst, nicht aber neu aufgebaut werden.

3. Programmvereinbarungen

Die WBK-S hält in ihrem Zusatzbericht am «Förderbereich zur Weiterentwicklung der Politik der frühen Förderung von Kindern der Kantone» fest. Der Regierungsrat hat sich in seiner Stellungnahme zur Vorlage des Nationalrates dahingehend geäussert, dass eine bundesseitige Unterstützung einer Politik der frühen Förderung von Kindern nicht nötig sei. Die Kantone und Gemeinden seien mit sehr vielen Programmen und unterschiedlichen Angeboten bereits heute sehr aktiv. Im gesamten Erlass sei daher die «Politik der frühen Förderung von Kindern» zu streichen. Dieser Standpunkt gilt weiterhin.

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Zudem nimmt der Regierungsrat zur Kenntnis, dass die Vorlage der WBK-S die Förderbereiche von vier auf drei reduziert und für diese Finanzmittel im Umfang von 128 anstelle von 224 Millionen Franken vorsieht. Es gilt dabei zu beachten, dass die Finanzmittel nicht starr auf einzelne Förderbereiche und einzelne Jahre festgelegt werden, sondern gemäss Bedarf zugeordnet werden können. Auf die Definition von Eckwerten für die Mittelzuteilung auf die einzelnen Förderbereiche ist demnach zu verzichten.

4. Nationale Kinderbetreuungsstatistik

Im Rahmen der Konzeptionierung der nationalen Kinderbetreuungsstatistik gilt es, die Informationsbedürfnisse der involvierten Akteure abzuklären. Auch soll grundsätzlich eine Fokussierung auf die zentralen Kennzahlen angestrebt werden, damit der Aufwand auf Seiten der kantonalen und kommunalen Vollzugsbehörden sowie Betreuungseinrichtungen möglichst geringgehalten werden kann. Die geplante Statistik im Bereich der Politik der frühen Förderung von Kindern lehnt der Regierungsrat weiterhin ab, da der Geltungsbereich des Gesetzes auf die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit oder Ausbildung beschränkt und die Politik der frühen Förderung von Kindern in der alleinigen Zuständigkeit der Kantone bleiben soll.

5. Finanzierung und Kostenfolgen

Die Vorlage sieht eine Finanzierung über das System der Familienzulagen und damit über Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge vor. Damit werden einseitig die Arbeitgeber- und Arbeitnehmer in die Verantwortung genommen. Die Arbeitskosten werden verteuert und dem Wirtschaftsstandort Schweiz wird geschadet. Eine Mitfinanzierung durch den Bund erachtet der Regierungsrat daher als unabdingbar. Nicht nur die Arbeitgebenden profitieren von einer erhöhten Erwerbstätigkeit, sondern auch der Bund, der sich einerseits die Verbesserung der Vereinbarkeit und die Mobilisierung von Fachkräften zum Ziel gesetzt hat, und andererseits erhöhte Steuereinnahmen erwarten und seine Standortattraktivität steigern kann. Zudem ist eine Mischfinanzierung volkswirtschaftlich deutlich effizienter, da sie die Erwerbseinkommen weniger belastet. Mit der heutigen Mobilität fällt ausserdem der langfristige Nutzen der familienergänzenden Betreuung aufgrund der Wohnortswechsel nicht nur in denjenigen Kantonen an, in denen die Kosten getragen werden.

Da die Kinder- und Ausbildungszulagen an nichterwerbstätige Personen von den Kantonen finanziert werden, soll diese Regelung gemäss Vorlage der WBK-S auch für die Betreuungszulage gelten. Dies führt zu Mehrkosten für die Kantone. Der Regierungsrat lehnt diese Regelung ab und fordert, dass der Bund diese Kosten übernimmt.

Gemäss Zusatzbericht der WBK-S ist ihre Vorlage — vorbehältlich des Verpflichtungskredits für die Programmvereinbarungen — haushaltsneutral. Die Vorlage des Nationalrates führt hingegen ohne Gegenfinanzierung im Bereich der Bundesbeiträge an die Eltern zu Mehrkosten beim Bund im Umfang von mehr als CHF 700 Millionen pro Jahr. Die VVBK-S teilt diesbezüglich die Haltung des Bundesrates, wonach in der Vorlage des Nationalrates eine Kompensation der Zusatzbelastung für den Bund durch die Kantone vorzusehen wäre. Eine solche Kompensation auf Kosten der Kantone lehnt der Regierungsrat ab.

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6. Umsetzung in den Kantonen

Je nach Regelung wird sich auf kantonaler und kommunaler Ebene ein nicht zu unterschätzender Handlungsbedarf ergeben: Es sind diverse Erlasse im Bereich der Familienpolitik anzupassen, die aktuell noch darauf ausgelegt sind, dass es keine bundesrechtliche Regelung betreffend Betreuungszulagen gibt. Zudem fallen Zusatzaufwände für die Vollzugsstellen an, welche abzugelten sind. Ebenfalls muss die Abgrenzung der Kosten gegenüber den Aufwendungen für die bereits bestehenden Tätigkeiten der Ausgleichskassen im Rahmen der Familienzulagen transparent geregelt werden. Es ist den Kantonen und betroffenen Vollzugsstellen deshalb genügend Zeit für die Anpassung der kantonalen Bestimmungen einzuräumen.

Der Regierungsrat dankt für die Berücksichtigung seiner Anliegen.

Freundliche Grüsse

Im Namen des Regierungsrates

Evi Allemann Christoph Auer Regierungspräsidentin Staatsschreiber

Verteiler

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