Refus de délivrance d’un formulaire européen PDU1 (période de cotisation).

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Le litige présente un caractère transfrontalier, de sorte qu'il doit être examiné à la lumière des dispositions de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ci-après : ALCP; RS 0.142.112.681) et des règlements auxquels il renvoie. L’élément central de la législation sociale de l’Union Européenne consiste en un règlement relatif à la coordination des systèmes de sécurité sociale des Etats membres, à savoir le règlement (CE) no 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (ci-après : RB 883/2004; RS 0.831.109.268.1), modifié par le règlement (CE) no 988/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009, ainsi que le règlement (CE) no 987/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (ci-après : RA 987/2009; RS 0.831.109.268.11). Le législateur européen, auquel se rattache le législateur suisse, a décidé de soumettre le travailleur frontalier au chômage complet à la législation de l’Etat membre sur le territoire duquel il réside. Les allocations de chômages sont servies par l’institution du lieu de résidence (art. 65 al. 2 et al. 5 let. a RB 883/2004; cons. 13 RA 987/2009). L’article 61 al. 1 RB 883/2004 prévoit que l'institution compétente d'un Etat membre dont la législation subordonne l'acquisition, le maintien, le recouvrement ou la durée du droit aux prestations à l'accomplissement soit de périodes d'assurance, soit de périodes d'emploi, soit de périodes d'activité non salariée, tient compte, dans la mesure nécessaire, des périodes d'assurance, d'emploi ou d'activité non salariée accomplies sous la législation de tout autre Etat membre comme si elles avaient été accomplies sous la législation qu'elle applique. Toutefois, lorsque la législation applicable subordonne le droit aux prestations à l'accomplissement de périodes d'assurance, les périodes d'emploi ou d'activité non salariée accomplies sous la législation d'un autre Etat membre ne sont prises en compte qu'à la condition que ces périodes eussent été considérées comme périodes d'assurance si elles avaient été accomplies en vertu de la législation applicable. L’article 62 al. 3 RB 883/2004 prévoit, pour ce qui concerne les frontaliers au chômage complet, que l'institution du lieu de résidence prend en compte le salaire ou le revenu professionnel perçu par la personne concernée dans l'Etat membre à la législation duquel elle était soumise au cours de sa dernière activité salariée ou non salariée, conformément au règlement d'application (cf. également l’art. 54 RA 987/2009).

L'entraide administrative entre les autorités compétentes des Etats membres est réglée aux articles 76 ss RB 883/2004. L’article 76 al. 2 RB 883/2004 prévoit notamment que, aux fins du présent règlement, les autorités et les institutions des Etats membres se prêtent leurs bons offices et se comportent comme s'il s'agissait de l'application de leur propre législation. Les articles 2 ss RA 987/2009 contiennent les dispositions relatives à la coopération et aux échanges de données. La mise en œuvre de la coopération entre autorités a nécessité l'établissement de formulaires. Les formulaires PD, au nombre de trois, sont destinés aux assurés et leur servent à faire valoir leur droit aux prestations. En particulier, le formulaire PDU1 est utile en ce qui concerne la totalisation des périodes d'assurance et d'emploi (Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, p. 687 N 43).

En d’autres termes, s’agissant de l’attestation des périodes accomplies en Suisse et du revenu, le formulaire PDU1 ("Périodes à prendre en compte pour l’octroi de prestations de chômage") contient les périodes d'assurance et d'emploi accomplies dans d’autres Etats membres, les périodes d'activité non salariée ainsi que d'autres situations pertinentes s'agissant de l'octroi de prestations (chiffre marginal B62 de la Circulaire relative aux conséquences des règlements (CE) no 883/2004 et 987/2009 sur l'assurance-chômage du SECO, 2^e édition, 01.06.2016; ci-après IC 883). Au sens de l’article 1 let. t RB 883/2004, le terme "période d'assurance" désigne les périodes de cotisation, d'emploi ou d'activité non salariée telles qu'elles sont définies ou admises comme périodes d'assurance par la législation sous laquelle elles ont été accomplies ou sont considérées comme accomplies, ainsi que toutes les périodes assimilées dans la mesure où elles sont reconnues par cette législation comme équivalant aux périodes d'assurance.

Ainsi, le formulaire PDU1 est adressé à l’Etat de résidence de la personne intéressée, qui servira les prestations selon sa législation, mais se réfère à des "périodes d'assurances" admises par la législation sous laquelle celles-ci ont été effectuées. Selon le droit suisse, les périodes d'assurance ou les périodes assimilées correspondent aux états de fait visés à l'article 13 LACI et sont qualifiées de "périodes de cotisation" (chiffre marginal A67 IC 883). Selon cette disposition, celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet effet (soit 2 ans; art. 9 al. 3 LACI), a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation. Cette disposition se rapporte à l'obligation de cotiser et implique donc, par principe, l'exercice d'une activité soumise à cotisation en Suisse (ATF 128 V 182 cons. 3b). Elle présuppose en outre que l'assuré ait effectivement exercé une activité soumise à cotisation, mais non que l'employeur ait réellement transféré à la caisse de compensation la cotisation du salarié, en sa qualité d'organe participant à la procédure de perception des cotisations (ATF 113 V 352).

b) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables. Par ailleurs, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par le juge. Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire. Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 125 V 193 cons. 2 et les références). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 319 cons. 5a).

c) Le Tribunal fédéral a eu l’occasion d’examiner l’évolution de sa jurisprudence relative à l’existence d’une période de cotisation (ATF 133 V 515 cons. 2.2 et les références). Il en découle en synthèse que l'exercice d'une activité salariée pendant douze mois au moins est une condition à part entière pour la réalisation de la période de cotisation, tandis que le versement d'un salaire effectif n'est pas forcément exigé, mais permet au besoin de rapporter la preuve de cette activité. Le versement déclaré comme salaire par un employeur ne fonde cependant pas, à lui seul, la présomption de fait qu'une activité salariée soumise à cotisation a été exercée (ATF 133 V 515 cons. 2.2 et 2.3). Par activité soumise à cotisation, il faut entendre toute activité de l'assuré destinée à l'obtention d'un revenu soumis à cotisation pendant la durée d'un rapport de travail. Cela suppose l'exercice effectif d'une activité salariée suffisamment contrôlable (ATF 133 V 515 cons. 2.4 et les références). Ainsi, en principe, lorsque l'assuré ne parvient pas à prouver qu'il a effectivement perçu un salaire, notamment en l'absence de virement périodique d'une rémunération sur un compte bancaire ou postal à son nom, le droit à l'indemnité de chômage (et, par conséquent nécessaire, l’existence même d’une période de cotisation, question pertinente en l’espèce) ne pourra lui être nié en application de l'art. 8 al.1 let. e et 13 LACI que s'il est établi qu'il a totalement renoncé à la rémunération pour le travail effectué (ATF 131 V 444 cons. 3.3). Si, comme dans le cas à l’examen, rien ne permet de conclure à une telle renonciation, la seule vraie question à laquelle il faut répondre est celle de l’exercice ou non d’une activité lucrative soumise à cotisation (cf. arrêt du TF du 11.04.2007 [C 92/06]). Précisons à cet égard que, selon la jurisprudence publiée du Tribunal fédéral, ladite activité doit être suffisamment vérifiable (genügend überprüfbar) et que, si le paiement effectif d’un salaire n’est pas une condition en soi, il reste un indice significatif, pouvant être décisif (ausschlaggebend) dans des cas critiques, de l’exercice d’une activité soumise à cotisation (ATF 131 V 444 cons. 3.3). En l’absence de livres comptables tenus dans les règles de l’art et en toute transparence, de relevés bancaires, postaux ou reçus de paiement comptants ou de témoignages permettant d’établir le revenu à satisfaction de droit, le paiement du salaire ne peut pas être formellement prouvé (arrêt du TF du 10.04.2012 [8C_913/2011] cons. 3.3).

3. Ceci étant, dans un premier grief, la recourante invoque sommairement, d’une part, une violation du principe de la bonne foi, en se prévalant en particulier que celui-ci garantit au justiciable le droit d’être protégé dans la confiance qu’il place dans les assurances qu’il reçoit de l’autorité et, d’autre part, une violation des "garanties de procédure" en ceci que l’intimée a annulé le formulaire PDU1 déjà établi sans examiner si les conditions de reconsidération ou d’une révision en défaveur de l’intéressée étaient réalisées et sans l’entendre auparavant.

Le formulaire PDU1 n’est pas une décision mais un acte matériel constatant un état de fait sans que des effets juridiques immédiats ne lui soient attachés (pour la distinction entre une décision et un acte matériel, cf. Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 3^e édition, p. 179 ss). La présente procédure est d’ailleurs dirigée contre un "acte juridique" décidant du refus d’établir ledit formulaire et non contre le formulaire lui-même. Il s’ensuit que la question de la révision ou de la reconsidération n’est pas pertinente à mesure que ces réexamens ne s’appliquent qu’en cas de décisions, ainsi qu’il ressort du texte même de l’article 53 LPGA.

L’argument relatif à l’institution jurisprudentielle de la protection de la bonne foi de l’administré (cf. par exemple ATF 131 V 472 cons. 5, 129 II 361, cons. 7.1, 121 V 65 cons. 2a et les références citées; Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, p. 196, N 578) tombe également à faux dès lors qu’elle ne peut être invoquée qu’en cas de renseignements ou assurances que l’administration "fournit à un administré", ce qui n’est de toute évidence pas le cas en l’espèce, le formulaire en cause représentant un outil d’entraide administrative.

Enfin, force est de constater que le grief de la violation du droit d’être entendu n’est pas non plus fondé en ceci que l’autorité n’a pas l’obligation d’entendre une partie avant une décision sujette à opposition (art. 42 LPGA) et que, en tout état de cause, la recourante a été invitée par la CCNAC à se prononcer (courriel du 05.05.2017) sans aucune réaction de sa part.

4. Dans un deuxième grief, la recourante reproche à juste titre à l’intimée de lui avoir nié l’établissement du formulaire PDU1 en raison de sa position d’associée dans la société A.________ Sàrl.

Dans la décision litigieuse, l’intimée a appliqué l’article 31 al. 3 let. c LACI. Cette disposition, qui traite de l’hypothèse spécifique de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail (cf. libellé du chapitre 3 de la LACI, dont fait partie l’art. 31) et qui s’applique par analogie à l’octroi de l’indemnité de chômage (ATF 123 V 234), prévoit que n’ont pas droit à l’indemnité les personnes qui fixent les décisions que prend l'employeur, ou peuvent les influencer considérablement en qualité d'associé, de membre d'un organe dirigeant de l'entreprise ou encore de détenteur d'une participation financière à l'entreprise; il en va de même des conjoints de ces personnes, qui sont occupés dans l'entreprise.

Il convient de distinguer les notions de "période de cotisation" et de "droit à une indemnité". Ainsi qu’il ressort de la décision attaquée, les "périodes d’assurance" que le formulaire PDU1 doit attester correspondent aux états de fait visés à l'article 13 LACI et sont qualifiées de "périodes de cotisation". En l’espèce, le but de ce formulaire est de permettre à l’institution compétente française de prendre en compte une activité déployée et un salaire perçu à ce titre en Suisse, en application du principe de la "totalisation de la cotisation". En revanche, la question du "droit aux indemnités" se rattache exclusivement à la compétence de l’Etat qui les sert, soit ici la France, qui est libre de définir les modalités du droit à l’indemnité. L’intimée a ainsi outrepassé son devoir de vérification en refusant d’établir le formulaire PDU1 sur la base de l’article 31 al. 3 let. c LACI.

5. Reste donc à examiner le fait que la CCNAC ait considéré que la preuve de la perception effective des salaires de la recourante n’avait quoi qu’il en soit pas été apportée, ce qui ne permettrait dès lors pas d’attester de l’existence d’une activité soumise à cotisation. A titre liminaire, il est constaté que l’intimée a retenu, dans sa décision sur opposition du 7 août 2017, que : "selon l’article 9a alinéa 2 LACI, le délai-cadre applicable à la période d’indemnisation court du 11 novembre 2014 au 10 novembre 2016". Cette constatation est inexacte, à mesure que c’est le délai-cadre de cotisation et en aucun cas d’indemnisation – laquelle sera du ressort de l’Etat récipiendaire du formulaire – qui est pertinent pour l’établissement du document PDU1 et que la disposition appliquée régit la prolongation du délai-cadre de cotisation de l'assuré qui a entrepris une activité indépendante sans toucher de prestations. Il s’agit en réalité de déterminer si, au regard du droit suisse, une période de cotisation peut être établie. En l’espèce, le laps de temps à prendre en compte est celui du délai-cadre de cotisation (2 ans) comptabilisé à rebours depuis la fin de la dernière activité, à savoir une période allant du 1^er novembre 2014 au 31 octobre 2016.

6. Dans la période de cotisation à l’examen, la recourante allègue avoir effectué une activité soumise à cotisation auprès de la société A.________ Sàrl du 7 avril 2015 au 31 octobre 2016.

a) La Cour de céans constate en premier lieu que c’est à raison que l’intimée a considéré que la recourante n’apportait pas la preuve de la vraisemblance de la perception effective d’un salaire. Devant la Cour de céans, la recourante a déposé l’ensemble de ses décomptes de salaire alors qu’elle n’avait déposé que le décompte de salaire du mois d’octobre 2016 devant l’intimée. Dans le cadre de la présente procédure, elle a également déposé un extrait de son compte auprès de la Banque E.________ pour la période allant du 1^er mars 2015 au 10 août 2017, un récapitulatif établi par ses soins ainsi que des quittances de salaires payés en espèces et trois relevés de compte bancaire de C.X.________, en vrac et incomplets. S’il est exact que le versement d’un montant sur un compte n’appartenant pas à la personne concernée (en l’occurrence, versement sur un compte de sa mère) n’est pas décisif en soi, il n’en demeure pas moins qu’il est nécessaire qu’il y ait une identité reconnaissable entre un montant dû (ressortant par exemple d’un contrat de travail, d’une fiche ou d’un certificat de salaire) et un montant effectivement perçu (par exemple, un extrait bancaire).

A eux-seuls, les décomptes de salaire, de toute évidence établis par C.X.________, au surplus inscrite au registre du commerce et ayant indiqué à l’intimée "qu’elle s’occup[ait] de la partie administrative" et qu’elle pouvait répondre s’agissant de la personne dirigeante, dont l'adresse du courriel est en sus en pied de page des décomptes de salaire, ne constituent que de simples allégués de partie dont le contenu ne peut être vérifié que par les explications de l’intéressée elle-même ou par sa mère. Il en va de même des quittances de salaires, qui sont signées par C.X.________, ainsi que cela ressort d’une comparaison avec sa signature apposée en bas de son recours du 16 novembre 2017 (CDP.2018.108). Au demeurant, si une minorité de versements coïncident certes avec un élément de salaire allégué, il apparait de nombreux montants aléatoires et divergents, parfois sans libellé ni indication quant au mois concerné, qu’aucun document au dossier ne permet de relier à un salaire allégué.

Force est dès lors de constater qu’une lecture comparative des documents de la recourante participe bien plus à jeter la confusion sur le dossier qu’à le clarifier. Pour exemple, la quittance pour le salaire du mois juin 2015 porte sur le montant du décompte de salaire du mois de mai 2015, lequel devait, selon ce même décompte, être versé sur le compte de la recourante et non en espèces. De plus, l’extrait de compte de la recourante démontre deux versements pour juin – tracés à la main avec inscription de "mai" – dont le total correspond précisément au montant du décompte de salaire du mois de juin 2015 (CHF 500 le 25.06.2015 et CHF 1'354.30 le 26.06.2015). Pour le mois d’août 2015, le montant de l’acompte versé en espèces (CHF 1'080) et le versement sur le compte (CHF 1'508.85) au titre de salaire pour ce mois excèdent le salaire attesté par le décompte correspondant (CHF 2'008.85). Il en va de même pour les mois de novembre 2015 et janvier 2016. Au demeurant, la Cour de céans constate que le décompte de salaire du mois d’octobre 2016 versé devant l’intimée et celui produit dans la présente procédure ne sont pas identiques (cf. modalités du versement) et que, notamment, la lettre de licenciement du 29 août 2016 porte le nom de D.________ sur lequel est apposé la signature de C.X.________.

b) Ceci étant, il ressort du dossier que la recourante était (et est toujours) inscrite comme associée-gérante et présidente de la société, ce qu’elle a fait de son propre aveu en collaboration avec ses parents, "en fait pour [leur] rendre service". Selon toute vraisemblance, ces derniers agissaient en tant que réelles figures dirigeantes de la société A.________ Sàrl.

La Cour de céans ne peut ainsi que retenir que les relations de travail alléguées interviennent dans le cadre d’un montage quant à l’organisation de la direction structurelle de la société. Dans les circonstances décrites, et en particulier le fait que les montants allégués comme salaires sont extrêmement fluctuants, force est d’admettre que la preuve de l’exercice d’une activité soumise à cotisation n’est pas facilement vérifiable et ne pourrait passer – existence d’un salaire effectivement perçu mis à part – que par les témoignages de la recourante ou de ses parents. Ils apparaissent en effet comme les seules personnes à même de renseigner quant à l’existence de l’exercice avéré d’une activité soumise à cotisation de la recourante, vu leurs positions privilégiées respectives dans la gestion des affaires de l’entreprise. De l’avis de la Cour de céans et vu le dossier, de telles déclarations n’auraient aucune valeur probante en raison, outre les relations familiales, du montage relatif à la position dirigeante de A.X.________ au sein de A.________ Sàrl, visant vraisemblablement à permettre aux époux B.X.________ et C.X.________ de diriger l’entreprise. Il s’ensuit qu’une instruction spécifique sur l’existence d’une activité soumise à cotisation de la part de l’intimée eut été une vaine mesure. En effet, en tant que dirigeante de la société en question dans un cadre familial, il était fondamental pour la recourante de prouver un salaire pour corroborer l’exercice d’une activité soumise à cotisation. Par conséquent, la situation à l’examen constitue un cas critique dans lequel l’on doit reconnaître, de manière exceptionnelle, que la perception effective d’un salaire est décisive, car elle constitue l’unique moyen de rapporter la preuve de l’activité alléguée.

c) Conséquemment, la Cour de céans considère qu’il n’est pas possible, même au degré de la vraisemblance prépondérante, d’établir si ou dans quelle mesure la recourante effectuait réellement une activité soumise à cotisation pendant la durée d'un rapport de travail au sein de A.________ Sàrl, pour laquelle elle exerçait une position administrative et dirigeante, ce qui doit être retenu, à mesure qu’elle ne saurait avoir consenti à un montage puis s’en prévaloir. Dans un tel cas, c'est à l'assurée de supporter les conséquences de l'absence de preuve et c’est ainsi à juste titre que l’établissement du formulaire PDU1 lui a été nié par l’intimée, faute de pouvoir déterminer une période prise en compte comme période d’assurance en vertu de la législation suisse.

7. Les considérations qui précèdent conduisent à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite, et sans dépens (art. 61 let. a et g a contrario LPGA par renvoi de l'art. 1 LACI).