Krankenversicherung, Prämienverbilligung 2022, weitere Eckwerte und Kantonsbeitrag, Festlegung, Prämienverbilligung 2021, Anpassung des Eigenanteilssatzes 2021, Kosten für IT-Anpassungen, zusätzliche gebundene Ausgabe

1. Ausgangslage a. Bundesrechtliche Vorgaben zur individuellen Prämienverbilligung Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen haben Anspruch auf Verbilligung ihrer Krankenkassenprämien durch den Kanton (sogenannte individuelle Prämienverbilligung [IPV]; Art. 65 Abs. 1 Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung [KVG, SR 832.10]). Der Kreis der anspruchsberechtigten Personen und die Höhe der Prämienverbilligung werden teils im Bundesrecht und teils im kantonalen Recht festgelegt. Nach Bundesrecht verbilligen die Kantone «für untere und mittlere Einkommen […] die Prämien der Kinder um mindestens 80 Prozent und die Prämien der jungen Erwachsenen in Ausbildung um mindestens 50 Prozent» (Art. 65 Abs. 1bis KVG). b. Umsetzung im kantonalen Recht Am 29. April 2019 erliess der Kantonsrat ein neues Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz (EG KVG, LS 832.01), das am 1. April 2020 in Kraft getreten ist. Das Gesetz konkretisiert die bundesrechtlichen Vorgaben über die Höhe der IPV und regelt das Verfahren zu ihrer Ausrichtung. Es legt auch ein neues System zur Bestimmung der IPV fest (sogenanntes Eigenanteilsmodell) und löst damit das bisherige Stufenmodell ab. Der Regierungsrat hat bereits im März 2021 verschiedene Eckwerte der IPV 2022 festgelegt (RRB Nr. 210/2021), damit die mit dem Vollzug betraute Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) das Antragsverfahren einleiten und die Anspruchsberechtigten informieren konnte. Mit dem vorliegenden Beschluss sollen weitere Eckwerte festgelegt werden, damit die IPV 2022 bestimmt und von der SVA den Krankenkassen mitgeteilt werden kann. Zudem wird der Kantonsbeitrag 2022 in Franken definitiv festgelegt, nachdem das prozentuale Verhältnis des Kantonsbeitrags zum Bundesbeitrag bereits im März 2021 provisorisch festgelegt wurde (siehe Abschnitt 3a).

Im ersten Umsetzungsjahr (2021) hat sich herausgestellt, dass die Einsparungen infolge Nichtgewährung von IPV an junge Erwachsene in Ausbildung mit vermögenden Eltern höher liegen als erwartet (40 Mio. statt 20 Mio. Franken). Da die frei gewordenen Mittel zugunsten der Haushalte in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen zu verwenden sind, wird der mit RRB Nr. 1058/2020 festgelegte Eigenanteilssatz 2021 entsprechend gesenkt. Eine Anpassung des Eigenanteilssatzes im Anspruchsjahr ist gemäss § 3 Abs. 2 Satz 2 EG KVG möglich. c. Grundprinzip des Eigenanteilsmodells gemäss neuem EG KVG Gemäss dem neuen System haben KVG-Versicherte in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen einen Grundbeitrag sowie einen einkommensabhängigen Eigenanteil selbst zu übernehmen. Was an Krankenkassenprämien verbleibt, wird von der öffentlichen Hand in Form der IPV übernommen (vgl. § 3 Abs. 1 EG KVG). Der Grundbeitrag entspricht der Differenz zwischen der individuell geschuldeten Krankenkassenprämie und der Referenzprämie. Die Referenzprämie beträgt 60% der regionalen Durchschnittsprämie (RDP; § 4 Abs. 1 EG KVG). Damit hätten die Versicherten mindestens 40% ihrer Krankenkassenprämie selbst zu tragen, wenn diese der RDP entsprechen würde (noch ohne Eigenanteil). Der Eigenanteil bezeichnet denjenigen Teil der Referenzprämie, den die versicherte Person über den Grundbeitrag hinaus zusätzlich zahlen muss. Der Eigenanteil ist einkommensabhängig. Er ergibt sich durch Multiplikation des massgebenden Einkommens mit einem konstanten Eigenanteilssatz, den der Regierungsrat festzulegen hat (§ 3 Abs. 2 EG KVG). Je höher das Einkommen, desto grösser ist der Eigenanteil in Franken, der von den Versicherten selbst zu tragen ist. d. Finanzierung Die Prämienverbilligung wird durch den Bund und den Kanton finanziert. Der Bundesbeitrag beträgt 7,5% der Bruttokosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) in der Schweiz und wird den Kantonen nach Massgabe der Wohnbevölkerung und der Zahl der KVG-Versicherten ausgerichtet. Der Kantonsanteil beträgt im Vierjahresdurchschnitt mindestens 80% des voraussichtlichen Bundesbeitrags (§ 24 Abs. 3 EG KVG). e. Weitere Verwendung von Prämienverbilligungsmitteln Gemäss EG KVG sind aus den Prämienverbilligungsmitteln auch die Prämienübernahmen von Sozialhilfebeziehenden und von Ergänzungsleistungsbeziehenden zu finanzieren (§§ 14 Abs. 2 und 15 Abs. 4

EG KVG), ebenso die Entschädigung der Krankenversicherer für Verlustscheine aus offenen Forderungen gegenüber Versicherten (§ 27 Abs. 1 EG KVG) und die Vergütung der SVA für den Vollzugsaufwand (§ 25 Abs. 1 EG KVG).

2. Rahmenbedingungen Für die Festlegung der das Prämienverbilligungssystem bestimmenden Eckwerte sind zwei Rahmenbedingungen zu beachten. a. Zweckbindung des Bundesbeitrags Gemäss § 24 Abs. 2 EG KVG darf der Bundesbeitrag weder für die Prämienübernahmen bei Sozialhilfebeziehenden und Ergänzungsleistungsbeziehenden noch für die Entschädigung der SVA verwendet werden. Diese Ausgaben sind deshalb ausschliesslich aus dem Kantonsbeitrag zu finanzieren. b. Maximale Bezügerquote Wird der Eigenanteilssatz gesenkt, hat das zwei Auswirkungen. Erstens wird der Eigenteil einer IPV-beziehenden Person gesenkt, was zur Folge hat, dass die Person mehr IPV bekommt. Zweitens wird der Kreis der Personen, die IPV bekommen, vergrössert. Der Gesetzgeber setzte das Maximum der Personen, die eine IPV bekommen sollen, auf 30% der Versicherten fest (Bezügerquote). Würden bei einem Eigenanteilssatz mehr als 30% der Versicherten eine IPV erhalten, wäre die Referenzprämie von 60% entsprechend zu erhöhen (§ 4 Abs. 2 EG KVG).

3. Festlegung des Kantonsbeitrags und weiterer Eckwerte Mit Beschluss Nr. 210/2021 hat der Regierungsrat folgende Eckwerte zur Durchführung der Prämienverbilligung 2022 bereits festgelegt: a) Die Grenze des mittleren Einkommens, bis zu der Familien ausschliesslich mit minderjährigen Kindern Anspruch auf eine IPV für die Kinder haben, liegt bei Fr. 67 000 und diejenige für Familien mit mindestens einer oder einem jungen Erwachsenen in Ausbildung bei Fr. 89 300. b) Die massgebenden Prämien in Bezug auf den Mindestanspruch von Kindern und jungen Erwachsenen in Ausbildung (§ 7 Abs. 2 EG KVG) liegen bei 84% der RDP. c) Die Vermögensobergrenze für die Personengruppen gemäss § 6 Abs. 1 EG KVG liegt bei einem steuerbaren Gesamtvermögen von Fr. 300 000 und diejenige für die übrigen Personen bei einem steuerbaren Gesamtvermögen von Fr. 150 000.

Folgende weiteren Eckwerte sind festzulegen: a. Kantonsbeitragsquote Der Regierungsrat hat die Kantonsbeitragsquote für die Prämienverbilligung 2022 mit Beschluss Nr. 210/2021 provisorisch auf 92% des Bundesbeitrags festgelegt. Diese Quote soll unverändert bleiben. Ausgehend von einem definitiven Bundesbeitrag von 511,7 Mio. Franken ist der Kantonsbeitrag 2022 bei einer Kantonsbeitragsquote von 92% somit auf 470,8 Mio. Franken festzusetzen. b. Eigenanteilssatz als resultierende Grösse Unter Beachtung der vorstehend angeführten Rahmenbedingungen, der mit RRB Nr. 210/2021 bereits festgelegten Eckwerte und der für die IPV zur Verfügung stehenden 544,4 Mio. Franken (vgl. Abschnitt 4c) lässt sich der Eigenanteilssatz bestimmen. Dies erfolgt aufgrund von Schätzungen und Simulationen. Aus diesen Kalkulationen und Annahmen ergeben sich ein Eigenanteilssatz für Verheiratete von 14,1% und ein Eigenanteilssatz für Einzelpersonen und Alleinerziehende von 11,3% (80% des ordentlichen Eigenanteilssatzes für Verheiratete gemäss § 3 Abs. 3 EG KVG).

4. Zusammensetzung des Aufwands für die Prämienverbilligung a. Prämienübernahmen und Verlustscheine 2022 Die Prämienverbilligung erfolgt unter anderem durch die Übernahme der Prämien der obligatorischen Krankenpflegeversicherung von Personen, die Ergänzungsleistungen oder Sozialhilfe beziehen (Prämienübernahmen). Sozialhilfe beziehenden Personen wird dabei die tatsächlich bezahlte OKP-Prämie vergütet. Die Mittel dafür werden vorerst von den Gemeinden aufgewendet und diesen im Folgejahr zulasten des Gesamtbetrages für die Prämienverbilligung zurückerstattet (§ 15 EG KVG). Ergänzungsleistungsbeziehende hingegen erhalten die tatsächliche Prämie, höchstens aber die vom Bund festgesetzten Durchschnittsprämie (§ 14 EG KVG; § 47 Abs. 1 und 2 Verordnung zum EG KVG vom 25. März 2020 [VEG KVG, LS 832.1]). Beim Aufwand 2022 für Prämienübernahmen sind die erwartete Prämienteuerung und die Entwicklung der Fallzahlen in der Sozialhilfe und im Bereich Ergänzungsleistungen zur AHV/IV zu berücksichtigen. Die Aufwendungen für Prämienübernahmen werden voraussichtlich 384,6 Mio. Franken betragen. Hinzu kommen 5,4 Mio. Franken für die Prämienübernahmen von vorläufig Aufgenommenen, die aus dem Übertrag der Sicherheitsdirektion (Gesamtumfang: 13,5 Mio. Franken, vgl. Abschnitt 4c) finanziert werden. Daraus ergibt sich ein Total von 390,0 Mio. Franken.

Was die Verlustscheinübernahmen betrifft, haben die Kantone 85% der Forderungen der Krankenversicherer zu übernehmen, deren Betreibung mit einem Verlustschein geendet hat (Art. 64a Abs. 4 KVG). Die Aufwendungen für Verlustscheine werden für 2022 auf 50,7 Mio. Franken geschätzt. Auch diese Ausgaben gehen zulasten des Gesamtbetrages für die Prämienverbilligung (§ 27 Abs. 1 EG KVG). b. Vollzugsaufwendungen der SVA Bisher lieferten die Gemeinden der SVA Namen und Angaben über die Einkommenshöhe der Personen, die Anspruch auf IPV haben. Gemäss neuem EG KVG wird die IPV künftig einzig durch die SVA abgewickelt. Die Vollzugsaufwendungen der SVA wurden anhand von Prozessanalysen auf 10,9 Mio. pro Jahr geschätzt (siehe RRB Nr. 640/ 2020). c. Individuelle Prämienverbilligung 2022 Für die Prämienverbilligung werden 2022 insgesamt 996,0 Mio. Franken zur Verfügung stehen (Bundesbeitrag 511,7 Mio. Franken, Kantonsbeitrag 470,8 Mio. Franken, Übertrag Sicherheitsdirektion für Prämienübernahme [5,4 Mio. Franken] und IPV [8,1 Mio. Franken] von vorläufig Aufgenommenen von insgesamt 13,5 Mio. Franken). Für die Prämienübernahmen sind 390,0 Mio. Franken aufzuwenden, für die Verlustscheinabgeltung 50,7 Mio. Franken und für den Vollzugsaufwand der SVA 10,9 Mio. Franken (vgl. Abschnitte 4a und 4b). Damit verbleiben 544,4 Mio. Franken, die für die individuelle Prämienverbilligung eingesetzt werden können. Da die IPV an vorläufig aufgenommene Personen in der Höhe von 8,1 Mio. Franken nicht über den Bundes- und Kantonsbeitrag, sondern aus dem Übertrag der Sicherheitsdirektion (Gesamtumfang: 13,5 Mio. Franken) finanziert wird, beläuft sich der über Prämienverbilligungsmittel finanzierte IPV-Aufwand auf 536,3 Mio. Franken. Für 2021 wurden 519,4 Mio. Franken für die IPV bewilligt (RRB Nr. 1058/2020). Ein Teil der Zunahme des IPV-Aufwands ist darauf zurückzuführen, dass 2022 grundsätzlich alle vorläufig Aufgenommenen eine IPV erhalten. Dadurch verringert sich die Prämienübernahme des Bereichs Sozialhilfe. Es handelt somit um eine kostenneutrale Verschiebung vom Bereich Prämienübernahme Sozialhilfe zum Bereich IPV. Darüber hinaus werden für die Prämienübernahme von Ergänzungsleistungsbeziehenden und für die Verlustscheinabgeltung weniger Mittel beansprucht als geplant, sodass mehr finanzielle Mittel für den Bereich IPV zur Verfügung stehen.

Sämtliche in den Abschnitten 4a–4c aufgelisteten Aufwendungen ergeben sich aus dem KVG oder dem EG KVG. Deshalb handelt es sich beim festzulegenden Kantonsbeitrag bzw. bei der zu beschliessenden Ausgabe für die IPV um gebundene Ausgaben (§ 37 Abs. 2 lit. a Gesetz über Controlling und Rechnungslegung [LS 611]).

5. Anpassung des Eigenanteilssatzes 2021 Der Regierungsrat hat mit Beschluss Nr. 1058/2020 den definitiven Eigenanteilssatz 2021 für Verheirate und eingetragene Partnerinnen und Partner auf 14,6% und jenen für Einzelpersonen und Alleinerziehende auf 11,7% festgelegt (Dispositiv II). Diese Sätze wurden gestützt auf eine Simulation berechnet. Ab 2021 ist für die Bestimmung der IPV von jungen Erwachsenen in Ausbildung auch die finanzielle Situation ihrer Eltern zu berücksichtigen. Zum Zeitpunkt der erwähnten Simulation konnte noch nicht auf die realen Steuerdaten der Eltern zugegriffen werden, weshalb die Steuerdaten geschätzt werden mussten. Eine weitere, nachgelagerte Simulation, bei der auf die realen Steuerdaten der Eltern abgestellt werden konnte, zeigte, dass die Vermögensobergrenze, bis zu der Anspruch auf IPV besteht, aufgrund der gemeinsamen Bestimmung der IPV der Eltern und der jungen Erwachsenen in Ausbildung öfter überschritten wird als vorhergesehen. Es zeigte sich, dass viele Eltern von jungen Erwachsenen in Ausbildung ein überdurchschnittlich hohes Vermögen haben, sei es aufgrund des Vermögensaufbaus oder einer Vererbung. Dementsprechend haben weniger junge Erwachsene in Ausbildung Anspruch auf IPV als bei der Schätzung angenommen. Dadurch werden IPV-Mittel frei. Der Kantonsrat hat bei seiner Beratung des neuen EG KVG festgehalten, dass solche frei gewordenen Mittel Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen zukommen sollen. Dies soll durch Herabsetzung des Eigenanteilssatzes 2021 um 0,4 Prozentpunkte erfolgen. Zudem soll der Eigenanteilssatz um weitere 0,1 Prozentpunkte herabgesetzt werden, weil sich die massgebenden Einkommen 2021 weniger schlecht entwickeln werden als erwartet. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, dass ab Dezember 2020 die Kurzarbeitsentschädigung für tiefe Löhne angepasst wurde (Entschädigung bis 100% des Lohnes statt 80%). Bei der Schätzung der Lohnentwicklung vor einem Jahr war diese Massnahme noch nicht beschlossen. Die vorsichtige Prognose zur Lohnentwicklung 2021 führte im Sinne einer finanziellen Kompensation zu einer ausserordentlichen Heraufsetzung des Eigenanteilssatzes 2021, die nun teilweise rückgängig gemacht werden kann.

Insgesamt ist der Eigenanteilssatz 2021 für Verheiratete somit nachträglich um 0,5 Prozentpunkte von 14,6% auf 14,1% herabzusetzen. Der Eigenanteilssatz für Einzelpersonen und Alleinerziehende entspricht 80% des ordentlichen Eigenanteilssatzes für Verheiratete und ist somit von 11,7% auf 11,3% zu senken. Die angepassten Eigenanteilssätze 2021 gemäss Antrag kommen erst bei der Festlegung der definitiven IPV-Beiträge zur Anwendung, die gestützt auf die definitiven Steuerdaten 2021 erfolgen wird. Ohne Herabsetzung des Eigenanteilssatzes 2021 besteht ein höheres Risiko, dass die Vorgabe zur Verwendung des Bundesbeitrages gemäss § 24 Abs. 2 EG KVG (vgl. Abschnitt 2a) nicht eingehalten wird. Die 2021 erbrachten IPV-Leistungen liegen vor allem aufgrund des tieferen IPV-Aufwands für junge Erwachsene in Ausbildung 20 Mio. Franken tiefer als geplant. Zudem sind die Schätzungen der nachgelagerten IPV- Aufwendungen betreffend das Anspruchsjahr 2021 aufgrund fehlender Erfahrungswerte sehr unsicher. Ohne Korrektur des Eigenanteilssatzes könnte der IPV-Aufwand für 2021 zu tief liegen, so dass mit dem Bundesbeitrag 2021 auch die Prämienübernahmen für Ergänzungsleistungs- und Sozialhilfebeziehende finanziert würde, wodurch § 24 Abs. 2 EG KVG verletzt würde.

6. Kosten für die IT-Anpassungen Mit Beschluss Nr. 174/2019 hat der Regierungsrat für die Kosten der Anpassung der IT der SVA an die Erfordernisse des neuen EG KVG eine gebundene Ausgabe von Fr. 3 428 200 bewilligt. Mit Beschluss Nr. 640/2020 hat der Regierungsrat eine zusätzliche Ausgabe von Fr. 3 821 678 bewilligt, um die IT-Kosten bis Ende 2020 abzudecken. Für die Entwicklungskosten, die 2021 und bis zum Projektabschluss (März 2022) anfallen, ist eine weitere zusätzliche Ausgabenbewilligung von Fr. 3 377 200 (einschliesslich MWSt) erforderlich.

7. Finanzielle Auswirkungen a. Finanzielle Auswirkung der Festlegung der weiteren Eckwerte 2022 und des Kantonsbeitrages 2022 (vgl. Abschnitte 3 und 4) Im Budgetentwurf 2022 wird von einem Bundesbeitrag von 532,6 Mio. Franken und – bei einer provisorischen Kantonsbeitragsquote von 92% – von einem Kantonsbeitrag von 489,9 Mio. Franken ausgegangen. Da der Bundesbeitrag aufgrund einer geringeren Kostenentwicklung im Gesundheitsbereich tatsächlich nur 511,7 Mio. Franken betragen wird (vgl. Abschnitt 3a), ist – bei gleicher Kantonsbeitragsquote von 92% – auch der Kantonsbeitrag tiefer als budgetiert: Er beträgt für

2022 470,8 Mio. Franken (Verminderung um 19,1 Mio. Franken gegenüber dem Entwurf) und liegt somit innerhalb des Budgets der Leistungsgruppe Nr. 6700, Beiträge an Krankenkassenprämien. Die Verbesserung von 19,1 Mio. Franken wurde nicht mit den Nachträgen zum Budgetentwurf 2022 gemeldet, da der Bundesbeitrag noch nicht bekannt war und die ebenfalls massgebende definitive Kantonsbeitragsquote erst mit dem vorliegenden Beschluss festgelegt wird. Die Vollzugswerte der einzelnen Aufwendungsbereiche weichen erfahrungsgemäss von den Schätzungen stark ab, sodass auf ein Gegenüberstellen Letzterer mit einzelnen Detailpositionen des Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplans aufgrund des geringen Informationswerts verzichtet werden kann. Die entsprechenden definitiven Werte werden in der Rechnung 2022 transparent dargestellt. Aus Abschnitt 4 ergibt sich, dass der Gesamtaufwand für die Prämienverbilligung 2022 ohne vorläufig aufgenommene Personen mit einer Aufenthaltsdauer unter sieben Jahren 982,5 Mio. Franken betragen wird (Prämienübernahme 384,6 Mio. Franken, Verlustscheinübernahmen 50,7 Mio. Franken, IPV 536,3 Mio. Franken, Vollzugsaufwand SVA 10,9 Mio. Franken). Unter Berücksichtigung der Prämienübernahme und der IPV von vorläufig aufgenommenen Personen mit einer Aufenthaltsdauer unter sieben Jahren im Umfang des Übertrages der Sicherheitsdirektion von 13,5 Mio. Franken (vgl. RRB Nr. 1001/2012) erhöht sich die Summe des Aufwands auf 996,0 Mio. Franken. b. Finanzielle Auswirkung der Anpassung des Eigenanteilssatzes 2021 (vgl. Abschnitt 5) Die beantragte Anpassung des Eigenanteilssatzes 2021 hat keine Anpassung der budgetierten Mittel zur Folge. Der bereits beschlossene Kantonsbeitrag 2021 von 469,2 Mio. Franken sowie die bereits beschlossene Ausgabenbewilligung für die IPV 2021 vom 519,4 Mio. Franken bleiben unverändert. c. Finanzielle Auswirkung der IT-Anpassung (vgl. Abschnitt 6) Die noch anstehenden IT-Investitionen der SVA bis zum Projektabschluss werden zulasten der für die Prämienverbilligung vorgesehenen Mittel ausgerichtet (§ 25 Abs. 1 EG KVG). Die erwarteten IT-Kosten bis zum Projektabschluss werden hauptsächlich 2021 anfallen. Diese zusätzlichen Kosten sind im Budget 2021 enthalten, indem sie bei der Anpassung der Eigenanteilssätze 2021 gemäss Abschnitt 5 mitberücksichtigt wurden. Ohne Berücksichtigung der zusätzlichen IT-Kosten

wären die Eigenanteilssätze 2021 noch stärker herabzusetzen.