Umweltschutzgesetz zur Umsetzung der "Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten", Änderung, Schreiben an das UVEK

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Zustelladresse: Bundesamt für Umwelt, Abteilung Arten, Ökosysteme, Landschaften, 3003 Bern; einschliesslich Fragebogen, auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an aoel@bafu. admin.ch): Mit Schreiben vom 15. Mai 2019 haben Sie uns die Unterlagen zur Änderung des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814. 01) zur Umsetzung der «Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten» («Strategie») zur Stellungnahme zugestellt. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme. Im Folgenden äussern wir uns zu den wichtigsten Punkten und senden Ihnen ergänzend den ausgefüllten Fragebogen zu.

A. Allgemeine Bemerkungen Grundsätzlich ist zu begrüssen, dass das Thema invasive gebietsfremde Organismen im USG stärker gewichtet wird und dass auch diejenigen Arten oder Vorkommen berücksichtigt werden, mit denen nicht bewusst «umgegangen» wird. Auch der angepassten Definition gebietsfremder Organismen in Art. 7 stimmen wir zu. Als problematisch erachten wir jedoch die Tatsache, dass derzeit nicht klar ist, bei welchen Arten den Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern welche Pflichten auferlegt werden sollen. Es ist nicht akzeptabel, dass ein Expertengremium ohne Einbezug der betroffenen Kantone über diese Einstufung entscheiden soll. Ebenfalls erachten wir es als heikel, dass die vorgesehenen Pflichten pro Art für alle Regionen der Schweiz gelten sollen, ohne dass den Kantonen die Möglichkeit eingeräumt wird, auf ihre Bedürfnisse angepasste Massnahmen umzusetzen. Bekämpfungs- und Unterhaltspflichten für Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer sind sorgfältiger und differenzierter auszuarbeiten, und es sind unzumutbare Eingriffe angemessen zu entschädigen; hierzu sind klare Bestimmungen vorzusehen. Wie bereits in unserem Schreiben vom 28. Oktober 2015 (RRB Nr. 999/ 2015) zur «Strategie» festgehalten, sind wir der Ansicht, dass regionale Anliegen grundsätzlich stärker berücksichtigt werden müssen. Der Schaden, den ein invasiver gebietsfremder Organismus anrichtet, hängt einerseits von der Gefährlichkeit dieses Organismus ab (Emission), anderseits aber auch von der Empfindlichkeit oder dem vorhandenen Wert des beeinträchtigten Schutzgutes (Immission). Das vorgeschlagene Stufenkonzept deckt den Bereich Emission ab, indem Organismen auf der

Grundlage ihrer Gefährlichkeit in eine von insgesamt fünf Stufen eingeteilt werden sollen. Der Bereich Immission kommt im vorliegenden Entwurf nicht vor, genauso wenig die Verhältnismässigkeit der zu treffenden Massnahmen. Hier sind unseres Erachtens die Kantone gefordert: sie kennen die betroffenen Schutzgüter besser und können auf ihre Gegebenheiten angepasste und entsprechend priorisierte Massnahmen treffen, um ein verhältnismässiges, risikobasiertes Vorgehen zu gewährleisten. Ebenfalls haben wir in unserem Schreiben vom 28. Oktober 2015 darauf hingewiesen, dass die angeführten Zusatzkosten für Bund und Kantone zu tief geschätzt wurden. Insbesondere die Bekämpfungs- und Überwachungskosten dürften deutlich höher als veranschlagt ausfallen, wobei Verkehrsinfrastrukturen sowie die Gewässerläufe überdurchschnittlich betroffen sind. Deshalb ist es notwendig, den Kantonen zusätzliche Finanzierungsmöglichkeiten zu bieten. Andernfalls besteht die Gefahr, dass die neuen Vorschriften wegen fehlender Mittel nur mangelhaft umgesetzt werden.

B. Bemerkungen zu den einzelnen Bestimmungen des Entwurfes Art. 29f bis Abs. 1 Die vorgesehene Revision der Freisetzungsverordnung vom 10. September 2008 (FrSV; SR 814.911) sowie die geplante Einführung des Stufenkonzepts gemäss «Strategie» wird weitreichende Folgen für den Vollzug haben. Die konkrete Ausgestaltung der Unterhalts- oder Bekämpfungspflicht oder der Überwachung einzelner Arten kann sehr grosse, auch finanzielle, Auswirkungen auf die betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer sowie die Vollzugsbehörden haben. Die Listen, welche die einzelnen Arten den unterschiedlichen Stufen zuweisen, sollen gemäss vorliegendem Entwurf vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) nach Konsultation von Expertinnen und Experten erstellt werden. Wir lehnen es ab, dass ein Expertengremium allein Entscheide mit derart weitreichenden Folgen auf Vollzugsebene fällt. Wir unterstreichen die in unserem Schreiben vom 28. Oktober 2015 geäusserte Haltung, dass es angesichts der weitreichenden Auswirkungen auf die kantonalen Vollzugsbehörden notwendig ist, die Kantone in die Ausgestaltung dieser Listen eng einzubeziehen. Antrag: Die Kantone sind in die Ausarbeitung der Vorschriften zur Verhütung, Bekämpfung und Überwachung von invasiven gebietsfremden Organismen eng einzubeziehen.

Art. 29f bis Abs. 3 Dem Bund wird neu mit Art. 29f bis Abs. 3 die Möglichkeit eingeräumt, kantonsübergreifende Massnahmen festzulegen und diese zu koordinieren. Diese Kompetenz ist sachgerecht. Massnahmen des Bundes sind insbesondere dann angezeigt, wenn neue Organismen auftreten, die der Bekämpfungspflicht mit dem Ziel Tilgung unterstehen. Für alle anderen Organismen ist es jedoch notwendig, die betroffenen Kantone eng in die Ausgestaltung der kantonsübergreifenden Massnahmen einzubeziehen, damit diese ihr Wissen über lokale Gegebenheiten, wie beispielsweise betroffene Schutzgüter oder die aktuelle Befallssituation, einbringen können. Antrag: Art. 29f bis Abs. 3 ist wie folgt anzupassen: Der Bund ergreift entsprechende Massnahmen an der Landesgrenze, legt gemeinsam mit den betroffenen Kantonen kantonsübergreifende Massnahmen fest und koordiniert sie; […]. Art. 29f bis Abs. 3 Insbesondere die geplante Unterhaltspflicht wird erhebliche Auswirkungen auf Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer sowie die Kantone haben. Die Kantone sollen mit dem Vollzug der Unterhaltspflicht betraut werden und den Unterhalt allenfalls nach vorgängiger Androhung der Ersatzvornahme selbst durchführen. Gleichzeitig kann gemäss Art. 60 Abs. 1 Bst. kbis mit Freiheits- oder Geldstrafe bestraft werden, wer vorsätzlich gegen die Unterhaltspflicht verstösst. Auch wenn in den Vernehmlassungsunterlagen nicht offengelegt wird, wie die einzelnen Arten eingestuft werden sollen, legen Beispiele aus den Erläuterungen und aus der volkswirtschaftlichen Beurteilung des BAFU von 2017 die Vermutung nahe, dass insbesondere diejenigen Arten der Unterhaltspflicht unterstellt werden sollen, die bereits weit verbreitet sind. Als Beispiele werden der Sommerflieder sowie das Schmalblättrige Greiskraut genannt. Eine flächendeckende Überwachung und Durchsetzung der Unterhaltspflicht dieser beiden Arten und damit die Gewährleistung der Gleichbehandlung im gesamten Kanton ist schlicht nicht möglich. Es muss den Kantonen daher die Möglichkeit eingeräumt werden, die Ausgestaltung der Unterhaltspflicht den lokalen Gegebenheiten anzupassen; insbesondere müssen schützenswerte Gebiete priorisiert werden können, ohne den Anspruch auf Gleichbehandlung zu verletzen. Ebenfalls muss es möglich bleiben, in besonders empfindlichen Gebieten Arten zu bekämpfen, die

auf nationaler Ebene nicht (mehr) bekämpft werden oder für die gar keine Unterhaltspflicht (mehr) besteht. Gerade bei Arten, die bereits besonders weit verbreitet sind und daher womöglich von der Unterhaltspflicht ausgenommen werden, sind die letzten noch verbliebenen nicht befallenen Gebiete von besonderem Wert. Als Beispiel sei der Pfäffikersee erwähnt, wo der Kanton Zürich seit Jahren mit einem Pilotprojekt versucht, die Einschleppung von Arten zu verhindern, die in anderen Gewässern längst verbreitet sind und bei denen auch eine Unterhaltspflicht weder sinnvoll noch umsetzbar ist. Auch bei dem im Reppischtal umgesetzten Pilotprojekt zur Bekämpfung aller invasiven gebietsfremden Pflanzenarten wird insgesamt ein höheres Schutzniveau erreicht, als es gemäss dieser Vorlage vorgesehen wäre. Zusätzlich muss gewährleistet werden, dass die Unterhaltspflicht verhältnismässig umgesetzt werden kann. Insbesondere auf Privatgrund gilt es eine sorgfältige Güterabwägung zwischen dem möglichen ökologischen Nutzen einer Massnahme und dem dazu notwendigen Eingriff in privates Eigentum oder den durch die Massnahmen verursachten Kosten vorzunehmen. Die Unterhaltspflicht muss daher so ausgestaltet werden, dass sie nicht ohne Ausnahme für sämtliche Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer gilt, sondern von den Kantonen nach einer sorgfältigen Risikobewertung angeordnet werden kann. Um den Besonderheiten lokaler Gebiete und Projekte Rechnung zu tragen und die Verhältnismässigkeit zu gewährleisten, sollen die Kantone Massnahmenpläne erstellen, die eine Güterabwägung zwischen verschiedenen Schutzgütern vornehmen und die betroffenen Gebiete, Arten und Grundstücke entsprechend priorisieren. Auch soll es möglich sein, in diesen Massnahmenplänen lokal begrenzt Arten der Unterhaltspflicht zu unterstellen, die auf nationaler Ebene von dieser ausgenommen sind. Dieses Vorgehen würde demjenigen bei Luftverunreinigungen entsprechen, wie es in Art. 44a USG definiert ist. Wie auch bei Luftverunreinigungen verursachen bei bereits verbreiteten invasiven gebietsfremden Organismen mehrere Quellen die eigentliche Belastung, was ein vergleichbares Vorgehen sinnvoll erscheinen lässt. Antrag: Art. 29f bis Abs. 3 ist wie folgt anzupassen: Der Bund ergreift entsprechende Massnahmen an der Landesgrenze, legt gemeinsam mit den betroffenen Kantonen kantonsübergreifende

Massnahmen fest und koordiniert sie; im Übrigen ergreifen die Kantone die erforderlichen Massnahmen, insbesondere legen sie die Einzelheiten der Unterhaltspflicht fest. Antrag: Art. 29f bis: Es ist ein zusätzlicher Absatz einzufügen: Die Kantone erstellen Massnahmenpläne, welche wertvolle Gebiete priorisieren, eine Abwägung zwischen unterschiedlichen Schutzgütern vornehmen und allenfalls zusätzliche Arten lokal begrenzt der Unterhaltspflicht unterstellen können.

Art. 29f bis Abs. 4 Mit Art. 29f bis Abs. 4 wird die Grundlage geschaffen, dass Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer dazu verpflichtet werden können, Bekämpfungsmassnahmen gegen invasive gebietsfremde Organismen durchzuführen oder zu dulden. Gemäss erläuterndem Bericht ist vorgesehen, dass diese Regelung für Arten greift, die der Bekämpfungspflicht unterstehen (Stufen D1 und D2). Unserem Antrag für einen neuen Absatz zu Art. 29f bis folgend, müssen Kantone auch die Möglichkeit erhalten, in diesen gemäss Massnahmenplan besonders schützenswerten Gebieten, Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer zur Einhaltung der Unterhaltspflicht anzuhalten. Diese würde ebenfalls in einer Handlungs- oder einer Duldungspflicht bestehen. Antrag: Die Kantone müssen die Möglichkeit erhalten, gestützt auf eigene Massnahmenpläne Inhaberinnen und Inhaber von Grundstücken, Anlagen und Gegenständen, die von invasiven gebietsfremden Organismen befallen sind oder befallen sein könnten, zu verpflichten, Unterhaltsarbeiten im Sinne von Art. 29f bis Abs. 2 Bst. c durchzuführen oder zu dulden. Art. 60 Abs. 1 Bst. kbis Die Strafbestimmungen von Art. 60 sollen neu auch eine vorsätzliche Verletzung von Vorschriften über invasive gebietsfremde Organismen umfassen. Dies ist grundsätzlich zu begrüssen. Allerdings setzt die richtige Erfüllung der vorgeschlagenen Melde-, Bekämpfungs- und Unterhaltspflichten ein nicht unbedeutendes Fachwissen voraus, sowohl was die Erkennung der jeweiligen Art als auch was die beste Methode zu deren Bekämpfung betrifft. Vor diesem Hintergrund würde es problematisch erscheinen, Verstösse gegen die Unterhaltspflicht, die je nach Einstufung einzelner Arten Tausende Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer allein im Kanton Zürich betreffen könnten, pauschal unter Strafe zu stellen. Es wäre daher sinnvoll, die Strafbestimmungen bezogen auf die Unterhaltspflicht dahingehend einzuschränken, dass sich erst strafbar macht, wer einer konkreten Anordnung der zuständigen Behörde nicht nachkommt. Dies würde sich mit den vorgeschlagenen Änderungen zu Art. 29f bis Abs. 3 decken, da die Strafbestimmungen so an die von den Kantonen definierten Einzelheiten der Unterhaltspflicht gekoppelt wären. Antrag: Es ist sicherzustellen, dass die Verletzung von Unterhaltspflichten nur dann unter Strafe gestellt ist, wenn eine solche Pflicht im Einzelfall angeordnet ist.

Art. 65 Abs. 2, 1. Satz Durch die Streichung des Begriffes «Umgang» im bisherigen Art. 65 wird das Verbot neuer Vorschriften auf sämtliche Belange des Organismenrechts ausgedehnt. Dadurch werden Anstrengungen der Kantone verhindert, basierend auf einer Güterabwägung lokal höhere oder niedrigere Schutzziele mit entsprechenden Massnahmen festzulegen. In Einklang mit den vorgeschlagenen Ergänzungen in Art. 29f bis Abs. 3 soll daher auch Art. 65 ergänzt werden. Antrag: Art. 65 Abs. 2, 1. Satz ist wie folgt anzupassen: 2Die Kantone dürfen keine neuen Immissionsgrenzwerte, Alarmwerte

oder Planungswerte festlegen und keine neuen Bestimmungen über Konformitätsbewertungen serienmässig hergestellter Anlagen sowie über Stoffe oder Organismen erlassen; davon ausgenommen sind Bestimmungen zur Unterhaltspflicht, welche die Kantone gestützt auf Art. 29f bis Abs. 3 erlassen.

C. Finanzierung der Vollzugsaufgaben Durch die vorgesehenen Ergänzungen im Organismenrecht kommen auf die Kantone personelle und finanzielle Mehraufwände zu. Die in den Erläuterungen sowie in der volkswirtschaftlichen Beurteilung von 2017 genannten Kostenschätzungen sind unserer Erfahrung nach viel zu tief. Die Kosten von Unterhalts- und Bekämpfungsmassnahmen wurden in Gebieten geschätzt, in denen nur eine mässige Befallsdichte auftrat. Erfahrungen zeigen jedoch, dass die Kosten bei steigender Befallsdichte stark ansteigen und über Fr. 1000 pro Hektar und Jahr betragen können. Betroffen sind insbesondere Infrastrukturbetreiberinnen und -betreiber (Strassen, Schiene) sowie die entlang der Gewässer verantwortlichen Unterhaltsdienste, insbesondere Gemeinden, Kantone und der Bund. Auch in den Wäldern fallen, stark beeinflusst durch topografische Gegebenheiten, sehr viel höhere Kosten für Bekämpfung und Überwachung an, als vom Bund geschätzt. Den Kantonen sind zur Erfüllung ihrer Vollzugsaufgaben daher Beiträge zu gewähren. Hierzu wäre eine entsprechende Bestimmung im USG zu erlassen. Es ist insbesondere auch eine Möglichkeit zu schaffen, dass Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer, die zu Bekämpfungs- oder Unterhaltsmassnahmen verpflichtet werden, entschädigt werden können.

Antrag: Es ist ein neuer Art. 53bis einzufügen: Art. 53bis Invasive gebietsfremde Organismen 1Der Bund kann Beiträge gewähren für Massnahmen, welche die Kantone gemäss Art. 29f bis Abs. 3 ergreifen. 2Beiträge nach Abs. 1 werden als Rahmenkredite für jeweils mehrere

Jahre bewilligt. 3Der Bundesrat wacht über die wirksame Verwendung der nach diesem Gesetz bewilligten Mittel.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Volkswirtschaftsdirektion, die Gesundheitsdirektion und die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli