Doppelbesteuerung. Abkommen mit Pakistan

Verfahrensbeitrag

Antrag der Minderheit

(Fässler, Berberat, Fehr Hans-Jürg, Genner, Gysin Remo, Hämmerle, Leuenberger-Genève, Leutenegger Oberholzer, Rechsteiner Paul)

Rückweisung an den Bundesrat

mit dem Auftrag, das Doppelbesteuerungsabkommen (Art. 25) neu zu verhandeln, so dass Pakistan die Möglichkeit zur Bekämpfung der Steuerhinterziehung, der Korruption und des Terrorismus erhält (vgl. Spezialitätenprinzip).

Proposition de la minorité

(Fässler, Berberat, Fehr Hans-Jürg, Genner, Gysin Remo, Hämmerle, Leuenberger-Genève, Leutenegger Oberholzer, Rechsteiner Paul)

Renvoi au Conseil fédéral

avec mandat de renégocier la convention de double imposition (art. 25), de sorte que le Pakistan ait la possibilité de lutter contre la soustraction fiscale, la corruption et le terrorisme (cf. règle de la spécialité).

Meier-Schatz Lucrezia · Mit-F · Nationalrat · St. Gallen · Christlichdemokratische Fraktion

Die Mitglieder der WAK haben sich anlässlich einer ihrer Sitzungen eingehend über die Strategie in Sachen Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) informieren lassen. Danach fand eine breitangelegte Diskussion, anlässlich welcher sowohl die Opportunität als auch die Inhalte solcher Doppelbesteuerungsabkommen thematisiert wurden. Es gibt sowohl ökonomische wie auch politische Gründe, die den Abschluss eines Doppelbesteuerungsabkommens rechtfertigen. In der Regel sind es aber die ökonomischen Gründe, die überwiegen und die Staaten veranlassen, solche bilaterale Abkommen zu ratifizieren. Die Schweiz ergreift dann analog zu Drittstaaten die Möglichkeit zu einem Abschluss oder einer Revision eines bestehenden Abkommens, wenn Bedürfnisse nach Veränderungen oder nach Verbesserungen vonseiten der Wirtschaft gewünscht werden.

Die Hauptfunktion dieser Doppelbesteuerungsabkommen dient sowohl den natürlichen wie auch den juristischen Personen. Ziel ist die Vermeidung der Doppelbesteuerung. Das geschieht entweder durch exklusive Zuteilung des Besteuerungsrechtes an den einen oder anderen Staat oder durch eine Aufteilung des Besteuerungsrechtes. Wenn die Schweiz ein Doppelbesteuerungsabkommen abschliesst, werden zum Beispiel die Erträge aus Dividenden hälftig aufgeteilt, die Zinsen und Zinsgebühren werden hingegen nur im Ansässigkeitsstaat des Empfängers besteuert. Rechtssicherheit für die Wirtschaftsbeteiligten, Verständigungsverfahren im Konfliktfall und die Amtshilfepolitik sind ebenso bedeutend für den Abschluss eines Doppelbesteuerungsabkommens wie Missbrauchsbestimmungen und Nichtdiskriminierungsklausel.

Diese Doppelbesteuerungsabkommen führen zu einer Reduktion der Steuerbelastung für unsere Wirtschaft. Dadurch können sowohl Direktinvestitionen wie auch der grenzüberschreitende Güter- und Dienstleistungsverkehr gefördert werden. Das Interesse des Drittstaates wiederum ist dann vorhanden, wenn der Staat Know-how und Kapital importieren muss. Entwicklungsländer und Schwellenländer haben ein Interesse daran, weil die entsprechenden Lizenz- und Zinszahlungen Gewinn und Steuersubstrat dieser Länder reduzieren. Sie haben ein Interesse an möglichst hohen Quellensteuern und einer möglichst umfassenden Unternehmensdefinition bzw. Rechtsform, damit die ausländischen Unternehmen, die sich bei ihnen ansiedeln, möglichst rasch besteuert werden können. Wenn die Schweiz mit einem anderen Vertragsstaat ein Doppelbesteuerungsabkommen abschliesst, verpflichtet sie sich damit automatisch dazu, dafür zu sorgen, dass dieses Abkommen auch richtig umgesetzt werden kann.

Die Schweiz verfolgt eine differenzierte Politik gegenüber den verschiedenen Staaten, obschon sie sich in der Regel an das OECD-Musterabkommen hält. Zur Erinnerung sei kurz erwähnt, dass es noch zwei andere Typen von Musterabkommen gibt, nämlich jenes der EU und jenes der Uno. Die Schweiz gewährt umfassenden Informationsaustausch für die richtige Durchführung des Abkommens. Hingegen ist diese Bereitschaft im Bereich der Durchsetzung des internen Rechts der Vertragsstaaten auf die Fälle des Vorliegens von kriminellen Steuerwiderhandlungen beschränkt.

Gerade an diesem Punkt setzt dann auch die Kritik der Minderheit der Kommission anlässlich der Beratung des Doppelbesteuerungsabkommens mit Pakistan an. Dieses Abkommen geht auf ein Revisionsbegehren von Pakistan zurück. Das erste Abkommen stammt aus dem Jahr 1959 und wurde wenige Jahre später, 1962, in einzelnen Punkten geändert. Das Revisionsbegehren ist mittlerweile 25 Jahre alt; es wurde 1982 gestellt und benötigte zahlreiche Gesprächsrunden, die sich über mehr als ein Jahrzehnt erstreckten. Nach zahlreichen Diskussionen zwischen Islamabad und Bern konnte eine Totalrevision dieses Doppelbesteuerungsabkommens erzielt werden. Das neue Abkommen dient der Festigung der bilateralen Wirtschaftsbeziehungen, und aus schweizerischer Sicht kann dieses einen Beitrag zur Förderung der schweizerischen Direktinvestitionen in Pakistan leisten.

Die Minderheit möchte, dass der Fokus breiter angelegt wird und man sich nicht nur auf steuerrechtliche Fragen im engen Sinn beschränkt. Sie will dieses Instrument des DBA auch für die Umsetzung einer kohärenten Aussen- und Wirtschaftspolitik nutzen und Einfluss auf die innerstaatlichen Gegebenheiten des Vertragspartners nehmen; dies nicht zuletzt, weil Pakistan ein Schwerpunktland der Deza ist. Sie vermisst diese Kohärenz zwischen der Entwicklungs- und Aussenwirtschaftspolitik und moniert, dass die Schweiz Abkommen mit Entwicklungsländern schliesst, obschon diese Länder - und dazu gehört auch Pakistan - die Mindestempfehlungen der OECD und der Uno nicht einhalten. Sie stösst sich ferner auch an der immer wiederholten Differenzierung zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug - eine Differenzierung notabene, welche die Schweiz veranlasst hat, einen Vorbehalt im OECD-Musterabkommen anzubringen. Frau Fässler wird Ihnen diese Kritikpunkte noch näher erläutern, daher gehe ich auch nicht weiter auf diese ein.

Die Kommissionsmehrheit ist sich bewusst, dass die DBA generell - und dieses im Spezifischen - in einem Spannungsfeld stehen. Die Schweiz wird sowohl im Ausland wie auch im Inland mit unterschiedlichen Forderungen konfrontiert; auch sind die verschiedenen fiskalischen Interessen der Akteure nicht immer widerspruchsfrei.

Ziel muss sein, eine Balance zwischen den unterschiedlichen Anforderungen zu finden; dies ist in diesem Fall bei der Ausarbeitung des Abkommens mit Pakistan auch gelungen, selbst wenn die Schweiz Pakistan in einzelnen spezifischen Fragen Konzessionen machen und Pakistan eine Ausnahme im Bereich der Besteuerung der Gewinne, die aus der Veräusserung von Vermögen stammen, gewähren musste. Gemäss dem abgeschlossenen Vertrag darf jeder Vertragsstaat Gewinne aus dem Verkauf eines Aktienpaketes von mindestens 20 Prozent an einer Gesellschaft des anderen Partners entgegen dem Wohnstaatsprinzip grundsätzlich nach seinem Recht besteuern.

Die von der Minderheit aufgeworfenen Probleme können nicht in diesem Kontext gelöst werden; die Kohärenz der Aussen- und Wirtschaftspolitik kann hier erneut thematisiert werden. Anlässlich unserer Sitzung wies denn auch Professor Waldburger darauf hin, dass die von Frau Fässler thematisierte Spezialitätenliste - sie wird noch davon sprechen - keine verbindliche internationale Norm ist. Die Bekämpfung der Korruption, des Terrorismus oder der Steuerhinterziehung ist innerstaatlich und/oder mittels Rechtshilfeverträgen oder Amtshilfe im Börsenbereich oder im Terrorismusbekämpfungsbereich zu regeln. Es kann nicht Sache der Steuerbehörde sein, diese Delikte in einem Drittstaat zu verfolgen.

Die Mehrheit der Kommission ist der Meinung, dass solche Diskussionen im Rahmen der Aussenpolitik, der internationalen Rechtshilfe und nicht in diesem engen Kontext der Besteuerung von juristischen und natürlichen Personen zu führen sind. Die Mehrheit der Kommission erachtet die Debatte über diese von der Minderheit aufgeworfenen Fragen in diesem Kontext als unangebracht und lädt Sie daher ein, das Doppelbesteuerungsabkommen mit Pakistan gutzuheissen. Die Kommission hat dies denn auch mit 16 zu 6 Stimmen bei 0 Enthaltungen so getan. Ich lade Sie daher ein, der Mehrheit zu folgen.

Favre Charles · Mit-M · Nationalrat · Waadt · Freisinnig-demokratische Fraktion

Nous traitons donc là une convention de double imposition avec le Pakistan. La Suisse a une convention de ce type avec le Pakistan depuis 1959. Celle-ci a été revue en 1962. Il faut rappeler que c'est la première convention de double imposition que nous avons conclue avec un pays en voie de développement.

Aujourd'hui, il s'agit de moderniser cette convention et, pour ceci, le modèle qui a été choisi est le modèle de convention qui est préconisé par l'OCDE. Dans le cadre de cette convention, nous avons cependant tenu compte de la situation économique particulière du Pakistan.

La révision de cette convention n'a pas été une chose facile puisque c'est le Pakistan lui-même qui a demandé cette révision - c'était en 1982. Il y a eu plusieurs rounds de négociations pour revenir sur des questions techniques extrêmement délicates. Il a fallu en tout six rounds de négociations pour aboutir à la signature de ce projet en juillet 2005.

Aux yeux de la commission, il y a nécessité d'entrer en matière sur la révision de cette convention de double imposition parce qu'on y trouve les avantages généraux que nous avons dans les conventions de double imposition, à savoir le fait de favoriser les échanges économiques, de les simplifier quelque peu, de favoriser les investissements - et c'est important dans un pays en développement comme le Pakistan. Et puis, il y a aussi le but de favoriser quelque peu la sécurité du droit, pour que les entreprises suisses qui travaillent au Pakistan ou les entreprises pakistanaises qui travaillent en Suisse sachent de façon extrêmement claire quel droit s'applique en termes fiscaux.

En ce qui concerne la proposition de la minorité Fässler, aux yeux des membres de la minorité, le renvoi est justifié par l'idée que l'article 25 de la convention, à savoir celui concernant les échanges de renseignements, n'est pas satisfaisant. En fait, cet article ne fait que reprendre notre politique générale en la matière avec le principe de double incrimination. Cet article précise clairement qu'il n'y a pas d'échanges de renseignements de manière étendue, qu'il y a échange de renseignements seulement pour l'application de la convention, ceci de façon extrêmement stricte, notamment en ce qui concerne la taxation et la perception d'impôts. C'est de cette manière que nous avons également agi en ce qui concerne la convention avec l'Inde. De plus, il est précisé, dans cet article disputé, qu'il n'y a pas d'échanges de renseignements sur le secret commercial et sur les éléments qui touchent le secret professionnel.

La minorité souhaiterait que l'on élargisse cet échange d'informations à la question de la soustraction à l'impôt. Mais, c'est un débat que nous avons eu durant de multiples séances et qui se heurte au principe que j'ai rappelé tout à l'heure, à savoir au principe de la double incrimination.

La minorité souhaite aussi que soit favorisée la lutte contre la corruption et le terrorisme. Ce sont bien entendu des questions délicates à régler. En 1996, la Suisse a adopté la législation qui avait été retenue au niveau du G7, sauf erreur. Elle a retenu tous les éléments du G7 sauf ceux concernant spécifiquement les délits fiscaux. Donc, on voit qu'il y a des possibilités de coopération dans ce domaine-là. Mais ces questions doivent surtout être réglées non pas à travers des accords de type fiscal, mais à travers des échanges d'informations de type juridique, voire policier. C'est bien entendu ce que nous faisons en participant à des organismes tels qu'Interpol.

Donc, la majorité de la commission considère que ce n'est pas dans cette convention de type fiscal que ces éléments doivent être traités. C'est la raison pour laquelle la majorité de la commission s'est opposée à cette proposition de renvoi par 16 voix contre 6.

Je vous propose donc d'entrer en matière et de refuser la proposition de la minorité Fässler.

Fässler-Osterwalder Hildegard · Mit-F · Nationalrat · St. Gallen · Sozialdemokratische Fraktion

Es ist unbestritten: Die internationale Doppelbesteuerung behindert den grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr. Mit bilateralen Doppelbesteuerungsabkommen soll eine solche doppelte Besteuerung der gleichen Einkommen oder Vermögen in zwei Staaten vermieden werden. Die Schweiz ist ein Land, das im weltweiten Vergleich im Kapitalexport einen Spitzenplatz belegt. Es ist auch unbestritten, dass sie damit im Ausland Hunderttausende von Arbeitsplätzen schafft. Deshalb haben solche Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung für die Schweiz eine grosse wirtschaftliche Bedeutung und sind auch prinzipiell zu unterstützen.

Die Frage ist aber, ob diese Abkommen auch noch weiteren Zielen dienen sollen. Wir bemängeln, dass in den Botschaften zu diesen Doppelbesteuerungsabkommen verschiedene Dinge nicht vorkommen. Sie werden in der Regel mit der Förderung des Flusses von Direktinvestitionen begründet - einverstanden. Aber es fehlt zum Beispiel jeweils ein Abschnitt, der darüber Auskunft gibt, was man von diesen Direktinvestitionen überhaupt erwartet. Was sind die konkreten Wirkungen? Eine solche Abschätzung fehlt.

Es fehlt zudem der Nachweis, dass diese Abkommen nicht nur zum Wirtschaftswachstum beitragen, sondern auch die Zahl der Beschäftigten erhöhen. Und wir haben schon mehrfach hier drin gesagt: Es geht nicht einfach darum, dass in diesen Ländern Arbeitsplätze geschaffen werden, sondern es geht um menschenwürdige Arbeit. Wir haben schon einmal ein Paket von Vorstössen eingereicht, in denen es darum geht, die Bemühungen der ILO für menschenwürdige Bedingungen zu unterstützen. Das fehlt uns. Wir sehen auch nie in einer Botschaft, ob irgendwelche Überlegungen gemacht wurden, welche die Umwelt betreffen, ob Nachteile für die Umwelt bestehen.

Aber ganz besonders - und deshalb stelle ich einen Minderheitsantrag auf Rückweisung - sind wir der Ansicht, dass in einer solchen Botschaft zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auch ein Abschnitt vorgesehen werden soll, der darstellt, mit welchen Instrumenten die Schweiz vor Ort zur Bekämpfung der Korruption und zur Frage der Menschenrechte in den Partnerstaaten beitragen will. Insbesondere die Frage der Korruptionsbekämpfung muss in jede Verhandlung über solche Doppelbesteuerungsabkommen integriert werden. Das ist übrigens auch eine Forderung, die Kollege Carlo Sommaruga in einem Postulat stellt. Daher mein Minderheitsantrag.

Noch ein weiteres Thema: Es geht um bilaterale Abkommen gegen Doppelbesteuerung. Im Unterschied zum grenzüberschreitenden Handel mit Waren und Dienstleistungen, der in hohem Masse multilateral geregelt ist, sind bisher alle Bestrebungen, dies auch für die Doppelbesteuerung zu machen, gescheitert. Ich meine: Hier hätte die Schweiz eine Aufgabe, nämlich dafür zu sorgen, dass wir einen Schritt weiterkommen. Es gibt seit Langem internationale Anstrengungen für multilaterale Abkommen. Hier müsste die Schweiz ein Gleiches tun, mitmachen und diese Bemühungen unterstützen.

Es ist gesagt worden, es gehe hier nur um Steuern. Für mich geht es um viel mehr. Es geht um eine kohärente Aussenpolitik. Eine kohärente Aussenpolitik ist eben auch verbunden mit einer Finanzpolitik, die dazu passt, und auch mit einer Aussenwirtschaftspolitik. Hier so zu tun, als ob man das getrennt anschauen könne, als ob man mit einem Land wie Pakistan eben nur über die Steuern sprechen und alles andere beiseite lassen könne, das geht nicht. Das ist keine kohärente Politik, das ist insbesondere keine kohärente Aussenpolitik. Deshalb möchte ich Sie bitten, meinen Minderheitsantrag auf Rückweisung an den Bundesrat zu unterstützen. Es soll in diesem Doppelbesteuerungsabkommen Artikel 25 neu verhandelt werden, sodass man mit Pakistan eben auch über die Bekämpfung der Steuerhinterziehung, des Terrorismus und der Korruption diskutieren kann.

Im Sinne einer wirklich kohärenten Politik dieses Rates müssen Sie hier eigentlich diesem Antrag der Minderheit auf Rückweisung zustimmen.

Merz Hans-Rudolf · BR-M · Bundesrat · Appenzell A.-Rh.

Im Sinne der Effizienz der Verhandlungsführung, aber auch vor allem als Anerkennung an die beiden Kommissionsreferenten, möchte ich mich nicht mehr zum allgemeinen Thema äussern. Insbesondere Frau Meier-Schatz hat in sehr ausführlicher und klarer Weise die Hintergründe der DBA-Politik der Schweiz erklärt und das, was sie gesagt hat, kann man in den Materialien so stehenlassen. Dem habe ich nichts mehr beizufügen.

Ich möchte zum Rückweisungsantrag noch einige wenige Bemerkungen machen. Zunächst einmal: Die Doppelbesteuerungsabkommen sind im Falle der Schweiz immer bilaterale Abkommen. Diese Praxis der bilateralen Abkommen mit anderen Staaten hat sich bewährt, weil es auf diese Weise möglich ist, spezielle Sachverhalte wie Beteiligungsverhältnisse, Lizenzen, Zinsen, technische Dienstleistungen, nach den Notwendigkeiten einzeln zu regeln. Sie hat sich auch bewährt, weil mit diesem Bilateralismus ferner auch ein gewisser Erneuerungsrhythmus verbunden ist. Von Zeit zu Zeit werden die Doppelbesteuerungsabkommen nämlich revidiert und die Verhandlungen, die vorher stattfinden, geben auch die Möglichkeit zu steuerpolitischen Standortbestimmungen im eigenen Land - ich unterstreiche: im eigenen Land. Wenn wir andere Inhalte als jene, die heute üblich sind, andere Regelungen in diese Doppelbesteuerungsabkommen legen würden, wäre das international nicht üblich, ja nicht einmal bekannt, weil das einfach nicht dem Sinn der Doppelbesteuerungsabkommen entspricht. Das sieht man auch daran: Organisationen wie die Uno oder die OECD, die sich im Übrigen sehr stark mit Aussenwirtschaftspolitik, Entwicklungspolitik oder Friedenspolitik befassen, haben Musterabkommen gestaltet, um zu zeigen, wie man zwischen zwei Staaten verhandeln und verkehren soll, wenn man Doppelbesteuerungsprobleme zu lösen hat. Es sind gerade diese Organisationen, die sich sonst mit all den Anliegen, die jetzt von der Minderheit angemahnt wurden, befassen, aber die ausdrücklich sagen, DBA hätten einen ganz bestimmten, eingegrenzten Stellenwert. Kein Land würde darauf eingehen. Wenn wir mit dem Ansinnen kämen, wir wollten künftig die Steuerpolitik von Pakistan, von Algerien oder was weiss ich beurteilen, würde kein Land darauf eingehen. Das ist gar nicht üblich.

Eine zweite Bemerkung: Selbst wenn wir jetzt darauf beharren würden, dann käme dies dem Öffnen der Büchse der Pandora gleich. Wenn wir beginnen, über Doppelbesteuerungsabkommen so entscheidende, grosse Gebiete wie die Aussenwirtschaftspolitik zu verhandeln, dann kommen wir nirgends hin. Sie müssen sich überlegen, wie man nur schon die Themen aufbereitet; das hat dann mit dem Finanzdepartement als der federführenden Stelle für Steuerprobleme überhaupt nichts mehr zu tun. Was würde es bedeuten, wenn die Probleme in den Bereichen Terrorismus, Korruption und Geldwäscherei - die in jedem Fall zu bekämpfen sind, für die aber eigene Instrumente zur Verfügung stehen - auch über Doppelbesteuerungsabkommen zu lösen wären? Wie soll das geschehen? Wer hat dann die Federführung? Wer kontrolliert es? Welche Anforderungen an das Ausland sind zu stellen? Wie halten Sie es mit der Amts- und Rechtshilfe?

Zur Frage der Fiskal- und Steuerpolitik: Wir erleben es jetzt ja; die EU schickt sich an, die schweizerische Steuerpolitik zu hinterfragen. Wir wollen das nicht - und schon gar nicht über Doppelbesteuerungsabkommen. Das wäre ja die Folge, wenn wir hier eine Öffnung vornähmen.

Ähnlich sieht es bei der Sozialpolitik aus. Sosehr diese Anliegen berechtigt sein mögen, so schlecht eignet sich die DBA-Praxis, um sie vorzubringen. Ich glaube, wir sollten hier ganz schlicht auf das zurückfahren, was das Doppelbesteuerungsabkommen ist und war und bleibt, nämlich die Regelung im Fiskal- und Steuerbereich, in der Abgrenzung zwischen zwei Steuerordnungen zweier verschiedener Staaten im bilateralen Verhältnis.

In diesem Sinne bitte ich Sie, auf diesen Bundesbeschluss einzutreten und ihn im Sinne der hervorragenden Ausführungen der Kommissionssprecher zu genehmigen.

Egerszegi-Obrist Christine · P-F · Nationalrat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Präsidentin (Egerszegi-Obrist Christine, Präsidentin): Wir stimmen nun über den Rückweisungsantrag der Minderheit ab.

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Minderheit .... 57 Stimmen

Dagegen .... 89 Stimmen

Bundesbeschluss über die Genehmigung eines Doppelbesteuerungsabkommens mit der Islamischen Republik Pakistan

Arrêté fédéral approuvant une Convention de double imposition conclue avec la République islamique du Pakistan

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1, 2

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Titre et préambule, art. 1, 2

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Angenommen - Adopté

Abstimmung

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes .... 87 Stimmen

Dagegen .... 34 Stimmen