Accord entre le Conseil fédéral suisse et le Cabinet des ministres de l’Ukraine relatif à la coopération dans le processus de reconstruction de l’Ukraine. Aprobation

Sommaruga Carlo · Mit-M · Conseil des Etats · Genève · Groupe socialiste

L'approbation de l'accord entre le Conseil fédéral suisse et le Cabinet des ministres de l'Ukraine relatif à la coopération dans le processus de reconstruction de l'Ukraine dont nous discutons aujourd'hui s'inscrit dans le cadre du soutien stratégique de la Suisse envers l'Ukraine et la population touchée par le conflit en raison de l'agression militaire russe en cours depuis février 2022.

La commission - je le dis d'emblée - s'est montrée relativement sceptique, car elle a accepté l'entrée en matière, par 2 voix contre 0 et 5 abstentions - vous voyez la situation. Quoi qu'il en soit, il est opportun de remettre cet accord dans le cadre de la perspective du Conseil fédéral et des efforts de la Suisse en soutien à l'Ukraine et à la population concernée par le conflit.

Il faut rappeler que le Conseil fédéral a décidé, en avril 2024 déjà, de consacrer, entre 2025 et 2036, 5 milliards de francs en faveur de la population ukrainienne victime du conflit et de la reconstruction de l'Ukraine. De ces 5 milliards de francs, 1,5 milliard ont déjà été approuvés par le Parlement en décembre 2024, dans le cadre des crédits de financement de la coopération au développement et des aides humanitaires pour 2025 à 2028. Le programme mis en place avec ces moyens répond aux conséquences de la guerre, encourage le cours des réformes et crée les conditions pour le retour des personnes ayant fui le pays. Par ailleurs, le programme s'appuie sur des projets éprouvés et des réseaux déjà constitués avec les autorités, les entreprises, les villes et la société civile ukrainienne.

Ce qui est nouveau, c'est qu'un tiers du crédit d'engagement accepté en décembre 2024 en faveur de l'Ukraine, soit 500 millions de francs, est destiné à une aide financière à l'Ukraine pour l'acquisition de produits et de services proposés par les entreprises suisses. L'objectif est que ces entreprises investissent à moyen terme en Ukraine et s'établissent sur le marché local. Pour le Conseil fédéral, la priorité sera donnée sur la base des besoins exprimés par l'Ukraine à des branches dans lesquelles la coopération internationale de la Suisse en Ukraine est déjà active, et dans lesquelles la Suisse est compétitive. Il s'agit pour l'heure des secteurs de l'énergie, des transports, de la mobilité, des équipements mécaniques, de la construction, de l'eau et de la santé.

Toutefois, aucune base légale ne permet aujourd'hui de mettre en oeuvre les aides financières dans des secteurs spécifiques au moyen des 500 millions de francs, dès lors qu'il s'agit d'une aide liée, visant expressément à promouvoir les entreprises suisses dans le cadre de la coopération internationale avec l'Ukraine. En effet, cette approche d'aide liée, avec l'objectif de promouvoir le secteur privé, n'est pas conforme à la loi fédérale sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationale. Il est donc nécessaire de disposer d'une nouvelle base légale.

Dans son message du 6 mars 2026 sur l'objet que nous traitons aujourd'hui, le Conseil fédéral propose la base légale sous forme d'un accord bilatéral conclu avec l'Ukraine, permettant d'éviter les écueils que présentent la loi sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales et la loi sur les marchés publics. Je précise que l'accord entre le Conseil fédéral suisse et le Cabinet des ministres de l'Ukraine a déjà été traité par le Parlement ukrainien, qui l'a approuvé le 12 mars 2026. Il y a donc aussi une certaine urgence à ce que cet accord soit approuvé, ou en tout cas à ce que la situation soit clarifiée par notre Parlement, ce qui fait qu'il a été agendé en parallèle au Conseil national et dans notre conseil. Le Conseil national a voté hier - vous avez reçu le dépliant - et a approuvé cet accord. Nous traitons donc aujourd'hui cet accord avec l'Ukraine.

Notre conseil avait déjà eu l'occasion d'aborder la question de la base légale de ce programme de promotion des entreprises suisses en Ukraine. En effet, le 19 mars 2025, notre conseil approuvait la motion 24.3824, "Base légale pour l'aide à l'Ukraine", de la Commission de politique extérieure de notre conseil, qui exigeait une loi plutôt qu'un accord bilatéral comme base légale, estimant que le passage par une loi permettait au Parlement de modeler le cadre de la coopération avec l'Ukraine de manière plus performante. Avec un accord bilatéral, le Parlement ne peut en effet qu'approuver ou rejeter l'accord. Cette motion a toutefois été rejetée par le Conseil national en date du 10 mars 2026. Ainsi, avec comme proposition de base légale un accord bilatéral, notre commission s'est penchée sur la question le 17 mars 2024 et a examiné en détail l'accord.

Il faut rappeler que cet accord ne porte que sur une partie de la coopération avec l'Ukraine, à savoir la partie où le secteur privé suisse est actuellement non actif en Ukraine. En effet, les entreprises suisses qui sont déjà implantées en Ukraine peuvent d'ores et déjà participer à des projets de coopération, dès lors que ces derniers s'inscrivent parfaitement dans le cadre de la loi sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales.

Lors des débats en commission, le délégué du Conseil fédéral pour l'Ukraine a pu apporter nombre de réponses aux questions des membres de la commission. Premièrement, par cet accord, on passe d'une logique d'appel à projets à une logique d'appel d'offres gérée par les autorités suisses sur des demandes formulées par l'Ukraine. Deuxièmement, cet accord bilatéral permet d'éviter les obstacles posés par l'OMC et par la loi sur les marchés publics en matière de marchés publics limités uniquement à des entreprises suisses. Troisièmement, le risque lié à la corruption, s'il n'est pas nul, est maîtrisé dès lors que les fonds ne sont pas versés à des entités étatiques ukrainiennes, mais directement à des entreprises suisses, qui sont tenues par le droit pénal suisse en la matière. Quatrièmement, les entreprises pouvant concourir doivent être inscrites au registre du commerce suisse, et au surplus, en vertu de l'accord, 20 pour cent de la valeur ajoutée de l'entreprise doit être générée en Suisse.

Toutefois, malgré ces explications, la commission est restée très sceptique, comme je vous le disais au début de mon intervention, quant à la conclusion de cet accord. Elle est entrée en matière, par 2 voix sans opposition et 5 abstentions. Bien que nous ne soyons pas encore en procédure d'élimination des divergences, on avait aussi traité une proposition qui avait été formulée par la CPE-N. Celle-ci a été refusée en plénière hier par le Conseil national, donc nous évitons de l'évoquer. Quoi qu'il en soit, au vote sur l'ensemble, votre commission, sans grand enthousiasme, par 4 voix sans opposition et 4 abstentions, recommande au Conseil d'accepter l'arrêté, et donc d'approuver l'accord.

Rieder Beat · Mit-M · Conseil des Etats · Valais · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Der Berichterstatter hat es bereits erwähnt: Es gab in der Kommission ein kurioses Abstimmungsresultat mit 2 zu 0 Stimmen bei 5 Enthaltungen, wenn ich richtigliege. Da können Sie sich auch vorstellen, dass dieses Abkommen in unserer Kommission nicht einfach so durchgewunken wurde. Wir haben uns in diesem Rat eigentlich zweimal für ein Gesetz entschieden. Der Bundesrat hat sich zusammen mit dem Nationalrat durchgesetzt und der Variante eines Abkommens den Vorzug gegeben. Daher haben wir hier auch nicht im Detail ein Gesetz zu beraten.

Das hat der Mehrheit der APK-S doch Bauchweh bereitet. Wieso? Ja, der Grund dafür ist relativ eindeutig: weil Sie in einem Bereich aktiv werden, der äusserst prekär ist. Die Ukraine ist ein Land im Krieg. Der Wiederaufbau in einem Land im Krieg dürfte nicht ganz einfach sein. Der Einsatz der Mittel ist nicht unproblematisch; lesen Sie einmal, wer der Konterpart des Bundesrates ist: Das ist das Ministerkabinett der Ukraine. Das Ministerkabinett der Ukraine leidet darunter, dass mehrere Minister in jüngster Zeit wegen Korruption verhaftet und in U-Haft gesteckt wurden. Insbesondere die Nummer zwei der Ukraine, Andrij Jermak, wurde im Mai 2026 der Korruption und Geldwäscherei angeklagt. Und zwar wird dort nicht mit kleinen Beträgen hantiert, sondern mit Hunderten von Millionen Euro. Deshalb hätten es unser Rat und unsere Kommission gerne gesehen, hier ein Gesetz vor sich zu haben, in dem auch gewisse Massnahmen zur Korruptionsbekämpfung festgelegt wären.

Der Bundesrat trägt nun die gesamte Verantwortung für den Einsatz dieser Mittel. Das Parlament hat nichts mehr dazu zu sagen. Daher ist ihm Verantwortung auch dringlich zu empfehlen und insbesondere auch zu empfehlen, dass er bei der Mittelverwendung ein besonderes Augenmerk auf die Korruptionsbekämpfung richtet. Wir haben hier ein Land, das überhaupt nicht stabil ist, das eines der korruptesten Länder der Welt ist, und wir entscheiden über Beträge, die in die Hunderte von Millionen Schweizerfranken gehen. Das Gesamtpaket beträgt 5 Milliarden.

Ich möchte hier klar eine Unterscheidung zwischen diesen Mitteln, die wir jetzt beschliessen, und den Hilfsmitteln machen. Die Hilfsmittel waren in den beiden APK und auch in den Räten nie bestritten und auch nie umstritten; aber hier geht es jetzt um den effektiven Einsatz im Privatbereich, im Privatsektor. Dort werden unsere schweizerischen Unternehmen auf Partner stossen, die ganz andere "Handelsusanzen" pflegen, als wir sie hier in der Schweiz kennen. Deshalb ist es gut, wenn der Bundesrat die Verwendung dieser Mittel mit äusserster Sorgfalt verfolgt und sich dann auch in kürzestmöglichem Rhythmus davon überzeugt, dass die Mittel zweckgerichtet verwendet werden. Daher kommen vielleicht auch die Enthaltungen heute bei der Gesamtabstimmung.

Parmelin Guy · BPR-M · Conseil fédéral · Vaud

Le rapporteur, M. le conseiller aux États Sommaruga Carlo, a bien résumé les enjeux. J'aimerais insister sur quelques points, mais ne pas refaire toute l'appréciation.

Le soutien à l'accord est important. Le gouvernement ukrainien a maintenant vu comment cela fonctionne et comment cela allait fonctionner. Il y est clairement favorable. La première ministre, Ioulia Svyrydenko, considère même l'approche suisse comme un modèle pour d'autres pays, principalement parce que, dans un pareil cadre, l'Ukraine peut déterminer ses propres besoins. Tous les cantons et la majorité des partis sont favorables à l'accord, comme, d'ailleurs, les associations économiques et certaines ONG. Il y a eu des critiques par rapport au fait qu'il s'agit d'aide liée. À ces critiques, on peut répondre que, sans un effort concerté à l'image d'un plan Marshall, on ne pourra jamais reconstruire l'Ukraine. Il s'agit d'un montant faible par rapport au total de l'aide à la coopération internationale de la Suisse. Je tiens à insister sur le fait que le Conseil fédéral n'entend pas modifier les principes éprouvés de la coopération internationale, mais l'Ukraine est un cas particulier en tant qu'État industrialisé, situé à proximité de la Suisse, et des mesures faisant intervenir le secteur privé combinées à la mobilisation de l'expertise suisse permettent de répondre de manière appropriée à ce cas particulier.

Il est aussi important de souligner que cet accord constitue un engagement réciproque qui sert les intérêts de la Suisse. L'Ukraine s'engage à respecter certaines règles. On pense à l'exemption des droits de douane et à la lutte contre la corruption, qui constituent des avantages du traité international. L'accord couvre l'ensemble des points sensibles pour la Suisse - bonne gouvernance, lutte contre la corruption, marchés publics réservés aux entreprises suisses, procédure de règlement des différends. Ce traité reflète un partenariat solide avec l'Ukraine, et c'est un des principes fondamentaux de la conférence sur la reconstruction de l'Ukraine telle qu'elle avait eu lieu à Lugano. Il crée, je le répète, une solution spécifique pour l'Ukraine, limitée géographiquement, thématiquement et dans les temps, puisqu'elle échoit en 2036. Avec ce traité, les ONG qui ont marqué leur scepticisme lors de la consultation vont continuer à jouer un rôle important dans la mise en oeuvre de l'aide suisse, y compris en Ukraine. Actuellement, avec la situation telle qu'elle est vécue sur place, il est plus urgent que jamais d'intervenir et d'approuver cet accord rapidement.

Vous avez vu les questions énergétiques qui ont été mises en avant depuis la fin de l'année passée. J'ai eu l'occasion de rencontrer le président ukrainien à Davos ; il m'a fait part de la nécessité de rapidement aider son pays. Nous avons, pour un montant de 32 millions de francs, livré rapidement des produits énergétiques utiles à l'Ukraine. Ce sont des matériaux tels que des générateurs à gaz et des générateurs diesel. Ils sont achetés auprès des entreprises suisses. Leur installation est coordonnée par la DDC et le SECO afin de répondre à de véritables besoins en Ukraine. Il est important aussi d'avoir les spécificités ; il ne suffit pas d'apporter quelque chose, il faut qu'au moment où vous branchez l'appareil, il fonctionne. Tout ceci s'est fait en un temps record.

Nous avons pu aussi lancer un deuxième appel à propositions. Les entreprises suisses pouvaient soumettre leurs propositions jusqu'au 8 mars. Nous avons reçu 37 propositions pour des projets émanant d'entreprises suisses. À nouveau, il y a eu un nombre important de propositions pour des projets intéressants, comme cela avait été le cas lors du premier appel à propositions où il y avait eu 12 projets d'un montant de 112 millions de francs.

En conclusion, je vous invite donc, vu le contexte géopolitique actuel, à entrer en matière et à soutenir ce projet, comme l'a fait hier le Conseil national. Je le répète, il y a une très bonne et une très forte coordination avec l'Ukraine dans ce domaine. Nous nous sommes mis d'accord avec l'Ukraine sur un mécanisme de sélection. Elle détermine et hiérarchise ses besoins en matière de reconstruction, puis elle collabore avec la Suisse afin d'établir la manière dont les entreprises suisses peuvent y répondre.

Les deux pays établiront ensemble une liste des biens et services innovants et compétitifs qui vont pouvoir être livrés par des entreprises suisses pour des projets de reconstruction financés dans le cadre de l'accord, et, il est important de le rappeler aussi, sans concurrencer les entreprises locales.

J'ai entendu votre appel, Monsieur le conseiller aux États Rieder, à suivre de très près la manière dont la mise en oeuvre se poursuivra. Nous sommes parfaitement conscients de ces enjeux et suivrons ceci de très près. D'ailleurs, le délégué du Conseil fédéral pour l'Ukraine y va régulièrement et regarde comment ceci évolue ; je pense que nous sommes actuellement sur le bon chemin.

Je vous invite à entrer en matière et à accepter cet accord sans changements, comme le Conseil national l'a fait hier.

Engler Stefan · P-M · Conseil des Etats · Grisons · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesbeschluss über die Genehmigung des Abkommens zwischen der Schweiz und der Ukraine über die Zusammenarbeit im Wiederaufbauprozess der Ukraine

Arrêté fédéral portant approbation de l'accord entre la Suisse et l'Ukraine concernant la coopération au processus de reconstruction de l'Ukraine

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1, 2

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Titre et préambule, art. 1, 2

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Vote

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 24 Stimmen

Dagegen ... 1 Stimme

(17 Enthaltungen)

Präsident (Engler Stefan, Präsident): Das Geschäft ist bereit für die Schlussabstimmung.