Botschaft zu einer Änderung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG) vom 7. Juni 1993

#ST# 93.053

Botschaft zu einer Änderung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG)

vom 7. Juni 1993

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren

wir unterbreiten Ihnen Botschaft und Entwurf zu einer Änderung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz mit dem Antrag auf Zustimmung. Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, folgende parlamentarische Vorstösse abzuschreiben: 1973 P 11677 Umweltschutz und Marktwirtschaft (S12.1Z.73. Muheim) 1986 P zu 85.230 Umweltabgaben (N 20.6.86, Kommission des Nationalrates) 1986 P 86.333 Sonderabfallentsorgung. Bundeskompetenz (N 9.10.86. Künzi). 1986 P 86.508 Schadstoffreiche Batterien. Pfand (N 9.10.86, Grendelmeier) 1987 P 85.971 Sondermüllentsorgung. Bundeskompetenz (N 19.6.87, Spoerry) 1987 P zu 86.047 Lösungsmittel (N 16.3.87. Kommission des Nationalrates) 1987 P 87.323 Landwirtschaft und Umwelt. Harmonisierung (N 19.6.87, Longet) 1987 P 87.394 Landwirtschaftliche Hilfsstoffe. Lenkungsabgabe (N 19.6.87, Jaeger) 1988 P 87.550 Abfallbeseitigung (N 18.3.88, Widmer) 1988 P 87.914 Gentechnik. Meldepflicht (N 18.3.88, Zwygart) 1988 M 88.321 Sonderabfall-Verbrennungsanlagen (N 23.6.88, Büttiker; S 29.11.88) 1989 P 88.821 Entsorgung von Kühlgeräten (N 23.6.89, Oehler) 1989 M ' 88.836 Entsorgung von Sonderabfällen (N 17.3.89, Christlichdemokratische Fraktion; S 5.10.89)

1993-323 59 Bundesblatt 145.Jahrgang. Bd. II 1445

1989 P 89.442 Kommission für gentechnische Forschung (N 6.10.89, Kommission des Nationalrates) 1989 P 89.552 Umweltbezogene Marktinformation (N 6.10.89, Schule) 1990 P 90.309 Abfall-und Materialmanagement beim Bund (N 22.6.90, Grüne Fraktion) 1990 P 90.486 Anerkennung des biologischen Landbaus (N 5.10.90, Dormann) 1990 P 90.488 Vermittlungsgeschäfte und Exporte von Abfällen. Verbot (N 22.6.90, Bär) 1992 M zu 92.057-4 Bestimmungen betreffend gentechnisch veränderte und pathogène Organismen (N 5.10.92/S 29.9.92, Kommissionfür Umwelt, Raumplanung und Energie des NR und des SR)

7. Juni 1993 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Ogi Der Bundeskanzler: Couchepin

Übersicht

Änderung des Umweltschutzgesetzes Das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG) ist am 1. Ja- nitar 1985 in Kraft getreten. Seither konzentrierten Bund, Kantone und Gemeinden erhebliche Anstrengungen auf dessen Vollzug, der vorweg die Schaffung von Ausführungsrechi auf allen Stufen erforderte. Das neue Recht hat sich bewährt. Die Vollzugserfahrungen zeigten jedoch bald, dass mit Blick auf die rasante technologische Entwicklung und die nach wie vor hohe Umweltbelastung neue Regelungsbereiche in das Gesetz eingegliedert und einzelne Teilbereiche durch zusätzliche Bestimmungen ergänzt werden müssen. Zahlreiche parlamentarische Vorstösse weisen denn auch klar in diese Richtung. Mit den Empfehlungen der Konferenz von Rio de Janeiro über Umwelt und Entwicklung '(UNCED) vom Juni 1992 und dem Konzept der «nachhaltigen Entwicklung» hat die Umweltpolitik neue Impulse erfahren. Die Konvergenz zwischen Umwelt und Wirtschaft ist dabei zu einem zentralen Anliegen geworden. Eine besonders wichtige Aufgabe besteht darin, das umweltpolitische Instrumentarium mit marktwirtschaftlichen Instrumenten zu ergänzen. Im Rahmen der Anpassung des USG an das EWR-Abkommen, das mittlerweile von Volk und Ständen abgelehnt worden ist, hat das Parlament weitere Vorschriften insbesondere über die Umweltinformation und über umweltgefährdende Stoffe (l. B. Gute Laborpraxis, GLP) erarbeitet. Aus umwelt-, aber auch aus integrationspolitischer Sicht sind diese Vorschriften von grosser Bedeutung, so dass sich ihre teilweise Übernahme in die vorliegende Botschaft rechtfertigt. Umweltinformation (Ziff. 1) Behördliche Information und Beratung in Umweltschutzbelangen sind bereits anerkannte Aufgaben des Gemeinwesens. Verschiedene Gesetzesbestimmungen (m Umweltschutz-, Gewässerschutz- und Waldgesetz enthalten bereits heute entsprechende Aufträge. Ziel der Vorlage ist es, diese Informations- und Beratungstätigkeit ebenfalls im Bereich des Natur- und Heimatschutzes und der Fischerei zu verankern. Der Ausbau der behördlichen Umweltinformation entspricht den diesbezüglichen Bestimmungen der Europäischen Gemeinschaft. Nicht in das schweizerische Recht übernommen werden hingegen die entsprechenden Vorschriften der EG über das Zugangs- und Informationsrecht des Privaten zu den bei den Behörden vorhandenen Uniweltinformationen.

Umweltgefährdende Stoffe (Ziff.2) Ein Beitritt der Schweiz zum EWR hätte den, Chemikalienhandel erleichtert, ohne dass das Schutzniveau herabgesetzt worden wäre. Dieses Ziel soll trotz des negativen Volksentscheids angestrebt werden. Um es zu erreichen, müssen für in- und ausländische Hersteller gleiche Voraussetzungen geschaffen werden. Zu

diesem Zweck wird im Rahmen dieser Vorlage vorgeschlagen, das USG so zu ändern, dass

• die Anforderungen an die Information der Abnehmer an diejenigen der EG~angeglichen werden können;

• ein GLP-Obligatoriumfür Registrienmgsdaten eingeführt werden kann und

• vertrauliche Daten unter bestimmten Voraussetzungen mit ausländischen Behörden ausgetauscht werden können.

Umweltgefährdende Organismen (Ziff. 3) Gefährdungen der Umwelt beim Umgang mit Organismen soll vorbeugend begegnet werden. Dazu sind für die wichtigsten Tätigkeiten eine vorgängige Beurteilung der Umweltverträglichkeit sowie eine anschliessende behördliche Kontrolle erforderlich. Im Rahmen der Eurolex-Beratungen ist bereits eine Regelung, über den Umgang mit gentechnisch veränderten Organismen verabschiedet worden. Diese hat im wesentlichen vorgesehen:

• für Verwendungen in Laboratorien und Produktionsanlagen (geschlossene Systeme) je nach Gefährdungspotential eine Anmeldung oder Bewilligung;

• für Verwendungen in der Umwelt (Freisetzungsversuche und Inverkehrbringen von Produkten) eine Bewilligung. Die neue Vorlage enthält sowohl die im Eurolex-Verfahren beschlossenen Bestimmungen über gentechnisch veränderte Organismen als auch zusätzliche Vorschriften über andere umweltgefährdende Organismen. Als neue generelle Grundanforderungen sind die Selbstkontrolle, das Verbot umweltgefährdender Verwendungen, die Information über die Umweltverträglichkeit von Produkten mit Organismen und der umweltgerechte Umgang mit Organismen zu erwähnen.

Abfälle (Ziff. 4) Die Abfallentsorgung soll als ganzes umweltverträglich ausgestaltet werden. Abfälle sollen wenn möglich im Inland entsorgt werden. Um diese Ziele zu erreichen, müssen vier Strategien angewandt werden: 1. Vermeidung von Abfällen an der Quelle 2. Verminderung von Schadstoffen bei der Produktion, und in Gütern 3. Abfallverminderung durch Verwertung 4. umweltverträgliche Behandlung und Ablagerung im Inland Mit den vorgeschlagenen Ergänzungen des USG soll das gesetzliche Instrumentarium geschaffen werden, das für die umfassenden Aufgaben einer zeitgemässen Abfallwirtschaft nötig ist. Die wichtigsten neuen Regelungen sind:

• Vermeidungs- und Verminderungsmassnahmen werden als prioritär festgelegt

• Festlegen von Einzugsgebieten und Zuweisen von Abfällen auf bestimmte Entsorgungsanlagen

• Neuregelung der Aufgabenteilung zwischen Staat und Privaten nach dem Subsidiaritätsprinzip

• Kontrolle von Vermittlungsgeschäften schweizerischer Firmen mit ausländischen Sonderabfällen

• Einführen einer vorgezogenen Entsorgungsgebühr zur Finanzierung einer umweltgerechten Entsorgung von Produkten

• Vorschriften über den Verkehr mit Nicht-Sonderabfällen ergänzen die bestehenden Vorschriften über Sonderabfälle

• Pflicht zur Sanierung von Abfallaltlasten und teilweise Finanzierung der Sanierung durch eine spezielle Abgabe.

Bodenschütz (Ziff. 5) Das geltende USG enthält Bestimmungen zum Schutze des Bodens vor Schadstoffen, die aus der Luft, vom Umgang mit umweltgefährdenden Stoffen oder von Abfällen stammen. Die entsprechenden Artikel gehen konzeptionell davon aus, dass der Bodenschutz nicht durch Massnahmen am Boden selbst, sondern nur durch eine möglichst weitgehende und vorsorgliche Begrenzung der Emissionen in den. erwähnten Bereichen zu verwirklichen ist. Die Untersuchungen der letzten Jahre haben nun aber gezeigt, dass gewisse Böden bereits so stark belastet sind, dass direkte Eingriffe notwendig sind und dass die Kulturerde überdies auch durch physikalische Einwirkungen gefährdet ist. Die vorgeschlagenen Ergänzungen des USG im Bereich Bodenschutz betreffen

• den Schutz des Bodens vor mechanisch-physikalischen Belastungen, insbesondere vor Bodenerosion und -Verdichtung, und

• die Sanierung belasteter Böden, deren Fruchtbarkeit beeinträchtigt ist oder deren Nutzung Menschen, Tiere oder Pflanzen gefährdet.

Lenkungsabgaben (Ziff. 6) . . Die zukünftige Umweltpolitik muss stärker marktwirtschaftlich ausgerichtet werden. Diese Überzeugung hat sich, gestützt auf die Erfahrungen mit den bis heute in der Umweltpolitik vorherrschenden Ge- und Verboten, im In- und Ausland weitgehend durchgesetzt. Besonders bedeutungsvoll für die Umweltpolitik ist die Anreizfunktion der Lenkungsabgaben. Wer für die Umweltbelastung bezahlen muss, wird nachhaltig nach Möglichkeiten suchen, um die finanzielle Belastung durch die Abgabe und damit auch die Umweltbelastung zu verringern. Diesen zentralen Vorteil von Lenkungsabgaben gegenüber Ge- und Verboten muss die Umweltpolitik nutzen, um über das wirtschaftliche Eigeninteresse unter anderem auch die Entwicklung neuer, umweltschonender Verfahren und Produkte zu fördern. Im Rahmen dieser Vorlage wird die zwingende Einführung von Lenkungsabgaben auf - flüchtigen organischen Verbindungen (Volatile Orgahic Compounds, VOC's) und

• Heizöl «Extraleicht» (HEL) mit einem Schwefelgehalt von mehr als 0,1 Prozent (% Masse) vorgeschlagen. Ausserdem soll dem Bundesrat die Kompetenz eingeräumt werden, bei Bedarf auch Lenkungsabgaben einzuführen auf

• Mineraldünger

• Hofdüngerüberschüssen

• Pflanzenbehandlungsmitteln.

Förderung der Entwicklung von Umweltschutztechnologien (Ziff. 7) Die Umweltprobleme der modernen Zivilisation können ohne den Einsatz fortschrittlicher Technologien nicht bewältigt werden. Der bis heute erreichte Stand der Technik im Umweltbereich genügt jedoch nicht, um den Menschen und seine Umwelt gegen schädliche und lästige Einwirkungen überall ausreichend zu schützen. Der raschen Umsetzung von Forschungsergebnissen in marktgängige Anlagen und Verfahren kommt im Umweltbereich deshalb eine zukunftssichernde Bedeutung zu. Besonders gross ist der Bedarf nach neuen und verbesserten Recycling- Technologien und nach Technologien auf Produktionsstufe, mit denen die Entstehung von Emissionen oder Abfällen vermindert oder ganz vermieden werden kann. Der Bund verfügt bisher über keine gesetzliche Grundlage, um die Entwicklung von Technologien zu fördern, mit denen die bestehenden Umweltbelastungen vermindert werden könnten. Um die Einführung neuer Umweltschutztechnologien zu erleichtern, soll mit dieser Vorlage dem Bund die Möglichkeit gegeben werden, die Entwicklung derartiger Technologien zu fördern. In keiner Weise ermöglicht es die Vorlage dem Bund, die Anwendung von Umweltschutztechnologien in der Wirtschaft über die Stufe von Pilot- und Demonstrationsanlagen hinaus zu unterstützen und damit die industrielle Produktion zu subventionieren. :

Haftpflicht (Ziff.8) Die Haftpflicht für Schäden infolge von Einwirkungen auf die Umwelt untersteht heute weitgehend den allgemeinen haftpflichtrechtlichen Normen des Privatrechts. Um Schadenersatz zu erhalten, muss der Geschädigte je nach Haftungstatbestand nachweisen, dass auf seifen des.Schadensverursachers eine objektivierte Pflichtverletzung oder gar ein Verschulden vorliegt. Die Einführung einer Gefährdungshaftpflichtnorm im USG würde die Rechtsstellung des Geschädigten verbessern. Er müsste nur noch den Schaden und den Schadensverursacher nachweisen. Dem Geschädigten nütztauch eine strenge Haftpflichtnorm im Umweltbereich wenig, wenn nicht dafür gesorgt ist, dass der Schadensverursacher in der Lage ist, den Schaden zu ersetzen. Um dies zu gewährleisten, müssen Vorschriften über die Sicherstellung der Haftpflicht aufgenommen werden.

Behördenbeschwerde (Ziff. 9) Artikel 56 des geltenden Gesetzes berechtigt das Eidgenössische Departement des Innern, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden in Anwendung dieses Gesetzes und seiner Ausführungserlasse die Rechtsmittel des eidgenössischen und kantonalen Rechts zu ergreifen. In einer Reihe anderer Bundeserlasse wird diese Vollzugsaufgabe vom Departement auf die Stufe Bundesamt delegiert. Aus Harmonisierungsgriinden ist diese Delegation auch im Rahmen des USG vorzunehmen.

Stellenbedarf Für den Bund ergibt sich zusammenfassend folgender zusätzlich Stellenbedarf: Stoffe (CLP): 2 Stellen (BUWAL l, BAG 1) Organismen: 8-13 Stellen (B UWA L 3-5, B A G 3-5, BLW 2-3) A bfälle: 7 Stellen (B UWA L) Bodenschutz: 4 Stellen (BUWA L 2, BLW 2) Lenkungsabgaben: 8-9 Stellen (BUWAL l, OZD 7-8) Technologieförderung: mind. l Stelle (BUWAL) Total mind. 30-36 Stellen Diese Stellen werden mit dem Budget beantragt werden.

Botschaft

l Umweltinförmation

Umweltschutz lässt sich nur verwirklichen, wenn jeder einzelne seine Eigenverantwortung dafür erkennt und wahrnimmt. Eine der Voraussetzungen dafür ist, dass die fachkundigen Behörden die Bevölkerung über Umweltschutzbelange umfassend und regelmässig informieren, beraten und gegebenenfalls Empfehlungen über freiwillige Massnahmen im Interesse des Umweltschutzes erarbeiten und verbreiten. Artikel 6 des Umweltschutzgesetzes, Artikel 50 des Gewässerschutzgesetzes und Artikel 34 des Waldgesetzes enthalten bereits heute entsprechende behördliche Pflichten. Das Anliegen einer umfassenden Umweltinformation und -beratung besteht aber nicht nur im Anwendungsbereich der erwähnten Gesetze, sondern auch in anderen Erlassen der Umweltgesetzgebung. Angezeigt sind entsprechende Ergänzungen somit in den Bundesgesetzen über den Natur- und Heimatschutz (Art. 25a[neu]) sowie die Fischerei (Art. 22u[neu]). Als Träger dieser allgemeinen Informations- und Beratungspflicht kommen in erster Linie diejenigen (eidgenössischen und kantonalen) Behörden in Frage, die bereits für den Vollzug des übrigen schweizerischen Umweltrechts zuständig sind. Der Ausbau der behördlichen Pflicht, die Öffentlichkeit aktiv über die Bedeutung und .den Zustand der Umwelt zu informieren, zu beraten und geeignete Schutzmassnahmen zu empfehlen, steht im Einklang mit den Bestimmungen über die aktive Umweltinformation der Richtlinie vom 7. Juni 1990 der Europäischen Gemeinschaften über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt (90/313/EWG; ABI. EG 1990 Nr. L 158/56). Nicht in das schweizerische Recht übernommen werden hingegen die Bestimmungen der Richtlinie über das Zugangs- und Informationsrecht des Privaten zu den bei den Behörden vorhandenen Umweltinformationen.

2 Umweltgefährdende Stoffe 21 Allgemeines 211 Ausgangslage Ein Beitritt der Schweiz zum EWR hätte den Chemikalienhandel erleichtert. Verbesserungen können und sollen trotz des negativen .Volksentscheids dennoch erzielt werden. Die vorgeschlagene Änderung verfolgt den Zweck,

• unnötige Divergenzen bei den Einstufungs- und Kennzeichnungsvorschriften von Chemikalien zu beheben;

• die Voraussetzungen zur gegenseitigen Anerkennung von Prüfdaten zu schaffen und

• so den Grundstein dafür zu legen, dass längerfristig allenfalls auch Anmeldungen und Bewilligungen von Chemikalien zwischen der Schweiz und ihren europäischen Handelspartnern gegenseitig anerkannt werden können.

Die Arbeiten im Rahmen des Eurolex-Projektes haben gezeigt, dass zur Realisierung dieser Ziele die Bestimmungen des Umweltschutzgesetzes (USG) über umweltgefährdende Stoffe in folgenden Punkten revidiert werden müssen:

• die Anforderungen an die Information der Abnehmer sind zu ändern;

• eine Rechtsgrundlage zum Erlass von Vorschriften über die Organisation, Durchführung und Aufzeichnung von Prüfungen mit Chemikalien (Gute Laborpraxis, GLP) ist nötig, und

• eine Rechtsgrundlage ist zu schaffen, damit unter gewissen Voraussetzungen Unterlagen, welche vertrauliche Daten enthalten, mit ausländischen Behörden ausgetauscht werden können. Diese Änderungen werden insgesamt zu einer Anhebung des schweizerischen Schutzniveaus führen und höhere Anforderungen an Hersteller bringen. Da es sich aber um eine Anpassung an das internationale Niveau handelt, sind diese Änderungen unvermeidlich und werden sich längerfristig für die Schweizer Hersteller günstig auswirken. Schweizer Produkte, die nach internationalem Standard geprüft und gekennzeichnet worden sind, können im Ausland leichter registriert werden. Für im Inland hergestellte Produkte wird zur Registrierung in der Schweiz neu auch der Nachweis zu erbringen sein, dass die Prüfdaten GLP-konform gewonnen worden sind. Somit werden für in- und ausländische Hersteller gleiche Voraussetzungen geschaffen; Auch bei einem allfälligen späteren Wirtschaftsvertrag mit der EG wäre eine frühzeitige Anpassung vorteilhaft. Exportierende Betriebe erfüllen die vorgesehenen Vorschriften bereits heute schon. Für sie bedeutet die Anpassung keine Änderung. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass sich aus der vorgesehenen Regelung für den Industriestandort Schweiz die folgenden Vorteile ergeben: a. kurzfristig (nach USG-Änderung, aber ohne Totalrevision Giftgesetzgebung):

• weltweite Anerkennung von in der Schweiz durchgeführten Stoffprüfungen;

• Anerkennung von Schweizer Sicherheitsdatenblättern in der EG;

• gleiche Einstufungskriterien und gleiche Kennzeichnung für umweltgefährdende Stoffe. b. längerfristig (Totalrevision Giftgesetzgebung und Vertrag mit der EG vorausgesetzt):

• für in der Schweiz produzierte und angemeldete Stoffe ist der EG-Markt automatisch offen;

• Kennzeichnungsvorschriften sind in der Schweiz und in der EG identisch.

212 Übersicht über die Vorlage 212.1 Information der Abnehmer Der Änderungsvorschlag eröffnet die Möglichkeit, unsere Vorschriften über die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung von Chemikalien auf der Verordnungsebene an diejenigen der EG anzupassen (Richtlinien 67/548/EWG und

88/379/EWG mit Ergänzungen und Anpassungen an den technischen Fortschritt) sowie bestehende Differenzen bei den Anforderungen an die Abgabe und die Gestaltung von Sicherheitsdatenblättern (Richtlinie 91/155/EWG) zu beheben. Als Instrumente zur Sicherstellung des sachgerechten Umgangs mit Chemikalien dienen die Etikette, die Gebrauchsanweisung und das Sicherheitsdatenblatt. Unterschiedliche Vorschriften darüber haben zur Folge, dass Chemikalien beim grenzüberschreitenden Handel umetikettierl oder umverpackt werden müssen. Zur Zeit bestehen zwischen der EG und der Schweiz solche Unterschiede. Wichtigste Beispiele: '

• Die EG legt die Kriterien, wonach Stoffe aufgrund ihrer Eigenschaften als umweltgefährlich einzustufen und entsprechend zu kennzeichnen sind, präzise und verbindlich fest. In der Schweiz erfolgt die Kennzeichnung je nach Verwendungszweck.

• Die Symbole (Piktogramme) zur Kennzeichnung umweltgefährdender, Stoffe sind unterschiedlich.

• Die EG schreibt bei allen industriellen und gewerblichen Produkten die.Abgabe eines Sicherheitsdatenblattes vor. In der Schweiz besteht diese Pflicht nur, wenn sie zur Weiterverarbeitung durch einen anderen Hersteller bestimmt sind. Diese Differenzen sollen behoben werden. Dies ist aber nicht allein durch Anpassungen auf der Verordnungsebene möglich. Die heutigen Bestimmungen über die Information der Abnehmer basieren auf Artikel 27 USG. In seiner heutigen Formulierung gibt dieser Artikel ein Informationssystem vor, das sich konzeptionell in zwei Punkten von demjenigen der EG unterscheidet:

• Die Informations- und Kennzeichnungspflicht wird von der Art der Verwendung der Chemikalien abhängig gemacht, wogegen in der EG allein ihre Eigenschaften ausschlaggebend sind. Die Offenlegung von Ergebnissen über, physikalisch-chemische, toxikologische und ökotoxikologische Eigenschaften kann verlangt werden.

• Hersteller und Importeure geniessen einen erheblichen Ermessensspielraum, ob und wie sie informieren müssen. In der EG dagegen sind sie an bindende Regeln gebunden. Zur Anpassung der Vorschriften an diejenigen der EG muss Artikel 27 dahingehend geändert werden, dass der Hersteller verpflichtet werden kann, seine Abnehmer über die umweltrelevanten Eigenschaften des Stoffs unabhängig von seinem Verwendungszweck zu informieren. Die Anpassung unserer Vorschriften über die Information der Abnehmer drängt

sich nicht nur aus wirtschaftlichen Überlegungen auf; sie bringt auch sachliche Verbesserungen. Unser jetziges Informationskonzept, basierend auf den heutigen USG-Bestimmungen über die Gebrauchsanweisung, reicht zwar aus, um die Informationsbedürfnisse der Endverbraucher und im speziellen diejenigen der Konsumenten zu befriedigen. Wer beruflich mit Chemikalien umgeht, ist dagegen mit der Offenlegung von Prüfergebnissen und mit einem Klassierungs- und Kennzeichnungssystem, welches auf diesen Stoffeigenschaften beruht, oft-besser bedient als .mit blossen Verhaltensanweisungen. Hier erweist sich das EG-Konzept als überlegen.

Das Sicherheilsdatenblatt der EG enthält nicht nur Informationen über den Umweltschutz, sondern auch über den Gesundheitsschutz. Damit die angestrebte Harmonisierung in diesem Bereich überhaupt erreicht werden kann, muss deshalb auch im Bundesgesetz vom 21. März 1969 über den Verkehr; mit Giften (Giftgesetz; SR 814.80) die Möglichkeit geschaffen werden,.die Abgabe eines Sicherheitsdatenblattes vorzuschreiben. In Abweichung zur EWR-Vorlage soll diese Änderung des Giftgesetzes in einem integrationspolitisch wichtigen Bereich nun vorgezogen werden, weil die angekündigte Totalrevision des Giftgesetzes, welche die Grundlage für das Sicherheitsdatenblatt geschaffen hätte (vgl. Zusatzbotschaft I vom 27. Mai 1992 zur EWR-Botschaft, Seite 100). nun nicht schon auf den I . J a n u a r 1995. sondern erst zu einem wesentlich späteren Zeitpunkt erfolgen kann.

212.2 Gute Laborpraxis (GLP)

Mit der Vorlage erhält der Bundesral die Kompetenz, in der Schweiz ein GLP-Obligalorium einzuführen und damit die schweizerischen Vorschriften über die Organisation, Durchführung, Aufzeichnung und Kontrolle von Sicherheitsprüfungen dem internationalen Niveau anzugleichen. Bereits 1981 hat die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) ihren Mitgliedstaaten empfohlen, die Einhaltung der GLP- Grundsätze für Sicherheitsprüfungen zu verlangen. Damit sollte als Grundlage zur gegenseitigen Anerkennung von Registrierungsdaten ein allgemein anerkannter Qualitätsstandard für Prüflaboratorien geschaffen und die Transparenz bei der Erzeugung wissenschaftlich-technischer Daten gefördert werden. In Übereinstimmung mit den Entscheidungen und Empfehlungen der OECD verlangen inzwischen alle wichtigen Handelspartner der Schweiz, namentlich die Vereinigten Staaten, Japan und die Europäische Gemeinschaft (Richtlinien 87/18/EWG. 88/320/EWG und 90/18/EWG), dass die Organisation, Durchführung und Aufzeichnung von Untersuchungen, die der Beurteilung der Sicherheit von Chemikalien gelten, nach den GLP-Grundsätzen durchgeführt werden. Auch die notwendigen behördlichen Kontrollen sind in diesen Staaten längst eingeführt. Für schweizerische Prüflaboratorien besteht seit dem Erlass der Stoffverordnung vom 9. Juni 1986 (StoV; SR 814.031; vgl. Art. 32 StoV) die Möglichkeit, sich von den Behörden auf GLP-Konformität inspizieren und sich diese anschliessend bestätigen zu lassen. Da die Einhaltung der GLP-Grundsätze aber freiwillig ist, haben die Schweizer Behörden, anders als die Behörden anderer OECD-Mitgliedstaaten, weder für eingereichte Sicherheitsstudien GLP-Konformität verlangen noch Inspektionen ohne ausdrückliche Aufforderung des betroffenen Betriebs durchführen können. Obschon sich die Schweiz mit einer Reihe bilateraler Vereinbarungen mit den wichtigsten Handelspartnern hat absichern können, wird sich eine lückenhafte Rechtsgrundlage künftig nachteilig auswirken:

• Ausländische Behörden werden vermehrt eigene Inspektionen in der Schweiz verlangen, um sich bei fehlender GLP-Pflicht selbst von der GLP-Konformität der schweizerischen Prüflaboratorien überzeugen zu können.

• Die Schweiz kann allfällige strengere Anforderungen des neu von der OECD geplanten multilateralen Abkommens über GLP aufgrund der mangelhaften Rechtsgrundlage nicht erfüllen.

• Ausländische Daten können in der Schweiz ohne GLP in geringerer Qualität eingereicht werden, während Schweizer Daten im Ausland nur bei GLP-Qualität akzeptiert werden. Mit der Kompetenz, ein GLP-Obligatorium und die erforderlichen behördlichen Kontrollen einzuführen, ist es möglich, diesen Problemen zuvorzukommen und ohne Nachteile für die Schweiz international zu harmonisieren. Um die Beschlüsse der OECD umzusetzen und um Bestimmungen zu schaffen, die materiell denjenigen der EG entsprechen, ist es nötig, dass auch im Gesundheitsbereich analoge Vorschriften erlassen werden. Zu diesem Zweck muss auch das Giftgesetz geändert werden.

212.3 Informationsaustausch mit ausländischen Behörden

Die vorgeschlagene Änderung schafft die Möglichkeit, vertrauliche Daten künftig unter bestimmten Voraussetzungen mit ausländischen Behörden auszutauschen. Damit wird eine Harmonisierung mit der EG erreicht. Die Mitglieder des EWR werden künftig Notifikationen von neuen Stoffen und GLP-Bestätigungen gegenseitig anerkennen. Ähnliches ist für Bewilligungen gewisser Gruppen von Chemikalien vorgesehen. Der Mitgliedstaat, welcher die Notifikation entgegengenommen, die Bewilligung erteilt oder das Zertifikat ausgestellt hat, hat gegenüber den anderen Mitgliedstaaten eine Informations- und Rechenschaftspflicht. Um ihr nachkommen zu können, muss er in der Lage sein, ausländischen Behörden auf Verlangen vertrauliche Herstellerdaten offenlegen zu dürfen. Ohne den Beitritt der Schweiz zum EWR besteht ein Bedarf zum Austausch vertraulicher Daten mit ausländischen Behörden kurzfristig nur basierend auf bilateralen und multilateralen GLP-Abkommen. Längerfristig ist aber, anzustreben, dass auch die Rahmenbedingungen zur Anerkennung schweizerischer Notifikationen und Bewilligungen durch die EG geschaffen werden können. Aus diesem Grund ist der vorgeschlagene Artikel zur Schaffung der Rechtsgrundlage sehr allgemein formuliert. Da der Austausch vertraulicher Daten mit ausländischen Behörden zudem künftig nicht nur bei Chemikalien, sondern auch in anderen Bereichen - so etwa bei Organismen oder bei Maschinen und Geräten - notwendig sein könnte, ist er nicht im Kapitel Stoffe, sondern unter den besonderen Bestimmungen des Kapitels Vollzug untergebracht.

213 Ergebnisse des Vorverfahrens

Alle in diesem Kapitel beschriebenen Änderungen waren bereits im Rahmen des Eurolex-Verfahrens beantragt worden. Sie entsprechen wörtlich der nach der Ämterkonsultation und nach der Beratung in den Räten bereinigten Fassung. Sie waren materiell unbestritten.

214 Parlamentarische Vorstösse

Der folgende parlamentarische Vorstoss kann aufgrund der vorgeschlagenen Änderung des USG abgeschrieben werden: 1989 P 89.552 Umweltbezogene Marktinformation (N 6.10.89, Schule).

22 Erläuterungen im einzelnen

Artikel 26 Absatz 3 Mit der Anreicherung von Absatz 3 kann der Bundesrat nicht nur wie bisher quantitative Ansprüche (Umfang), sondern neu auch qualitative Anforderungen (Art) an die Selbstkontrolle festlegen. Aufgrund dieser Erweiterung erhält er die Kompetenz, in der Schweiz ein GLP-Obligatorium einzuführen. Nach den GLP-Grundsätzen wird er auf Verordnungsebene oder in Richtlinien die konkreten Anforderungen an die Organisation des Betriebs, die Ausbildung des Personals, die Planung. Durchführung, Überwachung und Dokumentation der Untersuchungen sowie die Archivierung und Aufbewahrung von Aufzeichnungen und Materialien festlegen. Der Bundesrat wird zudem die Überprüfung der GLP-Grundsätze durch die Behörde regeln. Dies wird in Anlehnung an die vom Eidgenössischen Departement des Innern und der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel im März 1986 publizierten Richtlinien «Verfahren und Grundsätze der Guten Laborpraxis» geschehen. Artikel 27 und zugehörige redaktioneile Änderungen in Artikel 26 Absatz l, Artikel 28 Absätze l und 2, Artikel 41 Absatz l, Artikel 60 Absatz l Buchstaben c und d und Artikel 61 Absatz l Buchstaben c und d Durch die Formulierung «Wer Stoffe in den Verkehr bringt, muss den Abnehmer 'über ihre umweltrelevanten Eigenschaften informieren» in Artikel 27 Absatz l- Buchstabe a wird deutlich, dass zusätzlich zu Verhaltensanweisungen die Weitergabe wissenschaftlich-technischer Daten (Ergebnisse toxikologischer, ökotoxikologischer und physikalisch-chemischer Prüfungen) verlangt werden kann, sofern sie für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit von Stoffen ausschlaggebend sind. Damit wird die Basis für eine adressatengerechte Informationsweitergabe geschaffen. Insbesondere für den professionellen Umgang sind solche Daten als Beurteilungs- und Entscheidungsgrundlage oft unentbehrlich. Dass je nach Adressat die Information über die Umweltverträglichkeit von Stoffen in der einen oder anderer. Form verlangt werden kann, kommt durch die Formulierung «so anweisen» in Artikel 27 Absatz l Buchstabe b zum Ausdruck. Diese Formu-

lierung sowie die Umbenennung von Artikel 27 von «Gebrauchsanweisung» zu «Information der Abnehmer» macht zudem deutlich, dass ausser der Gebrauchsanweisung auch andere Mittel wie die Etikette oder das Sicherheitsdatenblatt zur Informationsweitergabe vorgesehen sind und so auf Verordnungsebene die Deklarations- und Kennzeichnungsvorschriften einschliesslich Gefahrenhinweise, Symbole und Hinweise auf Sicherheitsmassnahmen an diejenigen der EG angepasst werden können. Die Abgrenzung zwischen umweltrelevanten und anwenderschutzrelevanten Hinweisen kommt in Anlehnung an Artikel 29 durch das Wort «mittelbar» zum Ausdruck. Massnahmen zum Schutze der Umwelt und solche zum Schutze des Menschen vor einer Gefährdung mittelbar über die Umwelt sollen aufgrund der Umweltschutzgesetzgebung geregelt werden, Massnahmen zum Schutz des Menschen vor direkter Gefährdung bei der Anwendung dagegen über die Giftgesetzgebung. Dass umweltrelevante Informationen in allen Phasen des Lebenszyklus nach der Herstellung von Chemikalien eine Rolle spielen, kommt neu durch den Begriff «Umgang» zum Ausdruck, welcher zum Beispiel das Weiterverarbeiten, Lagern, Handhaben, Verwenden und Entsorgen beinhaltet. Die Änderungen in Artikel 26 Absatz l, Artikel 28 Absätze l und 2, Artikel 41 Absatz l sowie in den Strafbestimmungen von Artikel 60 und 61 sind eine unmittelbare Folge der oben erläuterten Änderung von Artikel 27. Sie sind rein redaktioneller Natur.

Artikel 47 Absatz 4 (neu) Das USG hat bisher die Weitergabe vertraulicher Daten an Behörden von Drittstaaten nicht geregelt. Die Vorlage führt eine solche Möglichkeit für nach dem USG erhobene Informationen grundsätzlich ein. Voraussetzung ist allerdings, dass dies zur Erfüllung völkerrechtlicher Vereinbarungen nötig ist oder dass ein anderes Bundesgesetz dies verlangt (z.B. das Bundesgesetz vom 20.März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen, SR 351,1).

Änderung bisherigen Rechts (Ziff. 4 Giftgesetz) Artikel 6 Absatz 3 des Giftgesetzes gibt dem Bundesrat die Kompetenz, die Einhaltung der GLP-Grundsätze für die in Absatz 2 genannten Prüfungen, vorzuschreiben. Damit kann das GLP-Obligatorium auch auf die nach dem Giftgeselz erforderlichen Sicherheitsprüfungen ausgedehnt werden, was im Einklang mit den Beschlüssen der OECD und den Bestimmungen der EG steht. Der Bundesrat wird die GLP-Grundsätze in Koordination mit dem Ausführungsrecht zu Artikel 26 Absatz 3 USG auf Verordnüngsebene oder in Richtlinien festlegen. Gestützt auf den neuen Absatz 3 wird der Bundesrat zudem das Verfahren für die Kontrolle der Einhaltung der GLP-Grundsätze regeln. Dies wird in Anlehnung an die vom Eidgenössischen Departement des Innern und der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel im März 1986 publizierten Richtlinien «Verfahren und Grundsätze der Guten Laborpraxis» erfolgen. Der neue Artikel 15a des Giftgesetzes erlaubt, das von der EG verfolgte Informationskonzept für gefährliche Stoffe und Zubereitungen namentlich im Bereich des Sicherheitsdatenblattes auch in der Schweiz einheitlich, d.h. koordiniert zwischen Umweltschutz- und Giftgesetzgebung, einzuführen. Er bildet in erster Li-

nie die notwendige Rechtsgrundlage, um den Abnehmer eines Giftes zu verpflichten, beruflichen Verwendern analog den Bestimmungen der EG besondere Information im Hinblick auf eine sichere Verwendung eines Giftes zukommen zu lassen. Die Ergänzung von Artikel 6 Absatz 2 des Giftgesetzes ermöglicht es der Registrierbehörde, das Sicherheitsdatenblatt im Rahmen des Anmeldeverfahrens allenfalls einzuverlangen. Der Vorbehalt in Artikel 21 Absatz 1 des Giftgesetzes zugunsten des Vollzugs durch den Bund wird auf Artikel 6 des Gesetzes ausgedehnt. Artikel 21 Absatz l ist schon heute unvollständig und steht in latentem Widerspruch zu Artikel 6, der inhaltlich Bundesvollzug darstellt. Da in Artikel 6 nun auch eine Grundlage geschaffen wird für den GLP-Bereich, dessen Vollzug wie bisher der Bund wahrnimmt, rechtfertigt sich diese Korrektur. Sie ändert an den schon heute bestehenden materiellen Vollzugszuständigkeiten indessen nichts.

23 Finanzielle und personelle Auswirkungen 231 Bund Die vorgeschlagenen Änderungen des USG bei den Vorschriften über die Information der Abnehmer haben keine finanziellen und personellen Auswirkungen. Da der Austausch vertraulicher Informationen vorderhand nur auf Antrag in Einzelfällen erfolgen wird, hat auch diese vorgeschlagene Änderung bis auf weiteres keine finanziellen und personellen Auswirkungen. Dies würde sich aber dann ändern, wenn Informationen später systematisch ausgetauscht würden, was zum Beispiel dann der Fall wäre, wenn schweizerische Anmeldungen oder Bewilligungen von der EG anerkannt würden. Ein Mehraufwand ergibt sich hingegen im Bereich der GLP. Mit der Anpassung der GLP-Vorschriften an das internationale Niveau, insbesondere mit der Einführung des in andern OECD-Mitgliedländern bereits bestehenden GLP-Obligatoriums, wird sich die Zahl der zu inspizierenden Laboratorien weiter erhöhen. Dem Verursacherprinzip entsprechend verlangt der Bund für diese Dienstleistungen Gebühren, welche den Aufwand weitgehend abdecken (Anhang 5 Stoffverordnung). Die Zunahme an Inspektionen bedeutet für die allgemeine Bundeskasse daher höhere Einnahmen, für die beiden betroffenen Vollzugsstellen des BU- WAL und des BAG hingegen grösseren Aufwand. Ohne zusätzliches Personal (je eine Stelle) können die beiden zuständigen Ämter BUWAL und, BAG die Einhaltung des international festgelegten Inspektionsrhylhmus nicht mehr sicherstellen und die in den internationalen Abkommen zugesicherte Durchführung von Audits nicht mehr gewährleisten.

232 Kantone und Gemeinden

Kantone und Gemeinden übernehmen keine neuen Aufgaben. Ihnen erwächst kein Mehraufwand.

24 Legislaturplanung

Die Änderung des USG wird als Richtliniengeschäft der 1. Legislaturhälfte im Bericht des Bundesrates vom 25.März 1992 über die Legislaturplanung 1991-1995 angekündigt (BB1.7992III 1). : ,

25 Verhältnis zum europäischen Recht

Die vorgeschlagenen Änderungen des USG schaffen die Grundlage, damit die Vorschriften über umweltgefährdende Stoffe auf der Verordnungsebene an diejenigen der EG angepasst werden können. Sie entsprechen dern, was sich als «Anpassungsbedarf» im Rahmen des Eurolex-Projektes herausgestellt hat. Die vollständige Harmonisierung der nationalen Vorschriften mit der EG-Chemikaliengesetzgebung setzt zusätzlich die Revision der Giftgesetzgebung voraus.

26 Rechtliche Grundlagen 261 Verfassungsmässigkeit

Der vorliegende Gesetzesentwurf stützt sich auf Artikel^^'i1"" BV, wonach der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen .und seine natürliche Lfmwelt gegen schädliche und lästige.Einwirkungen erlässt. Die im Bereich des Gesundheitsschutzes1 notwendige, Änderung (Giftgesetz) stützt sich auf Artikel 69b" BV (Verkehr mit Gebrauchs- und Verbrauchsgegenständen, welche .das Leben oder die Gesundheit gefährden können). , , ,

262 Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen Der Entwurf enthält verschiedene Delegationsnormen zum Erlass von Verordnungsrecht. Der Bundesrat als Vollzugsinstanz darf damit innerhalb der vom Gesetz beschriebenen Grenzen gesetzesergänzendes Verördnungsrecht .erlassen. Diese Delegationen betreffen Regelungen, deren Details den Ko.nkretisierungsgrad der Gesetzesebene wesentlich überschreiten würden. ' . Verfassungsrechtlich müssen sich.Delegationsermächtigungen auf einen bestimmten Regelungsgegenstand beschränken, dürfen also nicht unbeschränkt sein. Die Rechtssetzungsermächtigungen des Entwurfs beschränken sich deshalb jeweils auf einen bestimmten Regelungsgegenstand und sind nach Inhalt, Zweck und Ausmass hinreichend konkretisiert. Die dem Bundesrat eingeräumte Verordnungskompetenz wird damit dem Bestimmtheitsgrundsalz gerecht und ist somit verfassungsrechtlich ausreichend umrissen.

3 Umweltgefährdende Organismen 31 Allgemeines 311 Ausgangslage und Regelungsbedarf 311.1 Ergebnis der parlamentarischen Beratungen im Zusammenhang mit dem Abkommen vom 2. Mai 1992 über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) «Nur das Minimum»: Nach dieser Devise haben die Eidgenössischen Räte im Eurolex-Verfahren die Anpassung der Vorschriften über umweltgefährdende Organismen an das Europarecht vorgenommen. Sie haben dabei im Umweltschutzgesetz (USG) eine Regelung eingefügt, welche lediglich die Bestimmungen der beiden Richtlinien Nr. 90/219 und 90/220 umsetzt und ausschliesslich gentechnisch veränderte Organismen betrifft. National-und Ständerat sind sich indessen einig gewesen, dass eine umfassendere Vorlage, wie sie der Bundesrat vorgeschlagen hatte, vorzuziehen wäre. Als Mängel der Minimalregelung wurden insbesondere erkannt:

• das Fehlen von Vorschriften über den Umgang mit natürlicherweise pathogenen Organismen,

• die ungenügende Regelung des Transports von Organismen und

• die fehlende finanzielle Sicherstellung der Behebung nachteiliger Einwirkungen durch.umweltgefährdende Organismen. Der Bundesrat ist aus diesem Grunde mit einer Motion beauftragt worden, auf dem ordentlichen Gesetzgebungsweg unverzüglich eine umfassendere Regelung mit Bestimmungen über den Umgang mit gentechnisch veränderten und pathogenen Organismen vorzuschlagen.

311.2 Entwicklung und Stand der Gen- und Biotechnologie

Die Möglichkeit, Eigenschaften und Verhalten von Organismen zum Beispiel durch Kreuzen und Auslese zu verändern, ist in der Tier- und Pflanzenzucht sowie zur Herstellung von Lebensmitteln mittels Mikroorganismen seit jeher genutzt worden. Auch die wissenschaftliche Erforschung der Gesetzmässigkeiten und Mechanismen der Vererbung k a n n auf eine lange Tradition zurückblicken. Erst seit rund 20 Jahren ist es hingegen möglich, das Erbgut eines Organismus gentechnisch zu verändern oder das Erbgut verschiedener nicht näher miteinander verwandter Organismen zu kombinieren. Als gentechnische Veränderung gilt dabei jedes Verfahren, das genetisches Material in einer Weise verändert, wie es unter natürlichen Bedingungen durch Kreuzen oder durch natürliche Rekombination nicht möglich ist. Gentechnisch veränderte Organismen sind bis etwa 1980 hauptsächlich in Forschungslaboratorien zur Gewinnung von Grundlagenkenntnissen verwendet worden. Die Möglichkeit, solche Organismen auch in vielen andern Bereichen nutzen zu können, hat seither auch in der Schweiz zu einem deutlichen Anstieg der Zahl gentechnischer Arbeiten geführt (Fig. 1). Die Zahl der Projekte in Forschungs- und Produktionsbetrieben (Verwendungen in geschlossenen Systemen) hat sich zwischen 1985 und 1990 etwa vervierfacht.

limili 83 84 85 86 87 88 89 90 Figur I: Gentechnische Projekte in geschlossenen Systemen gemäss Schweiz. Kommission für biologische Sicherheit (SKBS)

Im gleichen Zeitraum hat - weltweit gesehen - auch die Zahl der versuchsweisen Verwendungen in der Umwelt (Freisetzungsversuche) stark zugenommen (Fig.2). Bis Ende 1989 sind rund 200 Freisetzungsversuche mit gentechnisch veränderten Organismen durchgeführt worden, Ende 1990 sind es bereits rund 400 gewesen. Der erste Freisetzungsversuch in der Schweiz ist 1991 von,der Eidgenössischen Forschungsanstalt Changins mit gentechnisch veränderten Kartoffeln durchgeführt worden.

83 84 85 86 87 88 89 90 Figur 2: Freisetzungsversuche mit gentechnisch veränderten Organismen (weltweit) gemäss Angaben der Gesellschaft für biotechnologische Forschung mbH, Braunschweig (1990)

Handelsprodukle, die natürliche Organismen enthalten, sind für verschiedene Anwendungen schon seit langem bekannt. Beispielhaft seien hier nur die Landwirtschaft (z.B. Einsatz von Bakterien und Viren zur Schädlingsbekämpfung), die Medizin (z.B. Arzneimittel und Lebendimpfstoffe), die Ernährung (Lebensmittel wie Joghurt und Käse) und die Umwelttechnik (z.B. Produkte für den mikrobiellen Abbau von Schadstoffen, Produkte für die mikrobielle Entschwefelung von Kohle) erwähnt. Diese und weitere Bereiche sind auch mögliche Marktsegmente für Handelsprodukte mit gentechnisch veränderten Organismen. Bis heute sind solche allerdings noch kaum auf den Markt gekommen. Als erstes Produkt ist 1990 in Grossbritannien eine gentechnisch veränderte Bäckerhefe zugelassen worden.

311.3 Regelungsbedarf

Die Möglichkeit, Erbmaterial von Organismen gezielt und tiefgreifend beeinflussen zu können, hat in weiten Kreisen sowohl Hoffnungen und Erwartungen als auch Befürchtungen geweckt. Der Umstand,,dass die Gentechnologie nicht ohne weiteres verständlich ist und dass selbst unter Fachleuten in wichtigen Fragen manchmal verschiedene Meinungen bestehen, hat zudem Zweifel an der Unbedenklichkeit der neuen Technologie aufkommen lassen. In der Tat ist das Beurteilen der Chancen und Risiken heute auch für Fachleute nicht einfach, da sowohl die Gentechnologie selbst wie auch die entsprechende Forschung über Risiken für die Umwelt sich immer noch in einer relativ frühen Entwicklungsphase befinden. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass sowohl natürliche als auch gentechnisch veränderte Organismen je nach ihren Eigenschaften und je nach Art und Menge ihrer Verwendung die Umwelt und mittelbar den Menschen gefährden können (Fig.3). Im Falle gentechnisch veränderter Organismen ist indessen die Einschätzung des tatsächlichen Risikos für Mensch und Umwelt erheblich schwieriger, weil für die neu geschaffene Kombination genetischer Eigenschaften anfangs ja höchstens sehr beschränkte Erfahrungen bestehen. Die Frage eines geänderten oder erweiterten horizontalen Gentransfers etwa ist im Falle gentechnisch veränderter Mikroorganismen ohne entsprechend angelegte Freisetzungsversuche nicht abschliessend zu beantworten.

Beispiele umweltrelevanter Eigenschatten

Pathogenität für Tiere und Pflanzen und via Umwelt des Menschen Überlebensfähigkeit im Anwendungsgebiet Vermehrung und Ansiedlung in der Umwelt Instabilität der Erbeigenschaften Weitergabe von Erbfaktoren an andere Organismen (Horizontaler Gentranster) Beeinflussung wichtiger Stoffkreisläufe in der Umwelt

Beispiele von Gefâhrdungspotentialen

Verunreinigung von Wasser, Boden und Luft durch krankheitserregende Organismen: z.B. durch Erreger von Malaria (Mensch), Tollwut (Tiere) oder Feuerbrand (Pflanzen) Beeinträchtigung des Stoffhaushalts: z.B. infolge Veränderung des Nitratgehalts im Boden oder Verfügbarmachen von. Schwermetallen in Sedimenten durch Mikroorganismen Gefährdung der Artenviellalt: z.B. infolge genetischer Verunreinigung des Erbmaterials von Flora und Fauna durch horizontalen Gentransfer oder durch das Überhandnehmen eines neuen, standortfremden Organismus (kanadische Goldrute in der Schweiz)

Figur 3: Umweltrelevante Eigenschaften und Gefährdungspotentiale

Diesen Gefahrenpotentialen stehen zur Zeit aber nur ungenügende gesetzliche Regelungen gegenüber. So decken die bestehenden Gesetze namentlich die folgenden Aspekte nicht ab:

• Abfälle, Abwässer und Emissionen mit Organismen beim Normalbetrieb von Forschungs- und Produktionsbetrieben (z.B. zur Erzeugung von Medikamenten, Impfstoffen, Lebensmitteln oder Pflanzenbehandlungsmitteln);

• Freisetzungen von Organismen zu Versuchszwecken (Prüfung und Beurteilung der Umweltverträglichkeit);

• Verwendungen von Organismen in der Umwelt (z.B. Rohstoffabbau, Abfallbeseitigung, Schädlingsbekämpfung);

• Einfuhr und Handel von Zierpflanzen (Quarantäne zum Schutz einheimischer Pflanzen und Kulturen vor gefährlichen Schädlingen, Krankheiten oder Unkräutern). Für den Erlass neuer Vorschriften über den Umgang mit gesundheits- und umweltgefährdenden Organismen spricht indessen nicht allein die Notwendigkeit, Mensch und Umwelt vor schädlichen und lästigen Einwirkungen durch den Umgang mit Organismen zu schützen. Im Sinne der Rechtssicherheit brauchen auch die mit Organismen arbeitenden Personen und Firmen einen klaren gesetzlichen Rahmen, der ihnen eine Grundlage gibt für längerfristige Planung und Investitionen in Sicherheitsmassnahmen. Ein weiterer wichtiger Grund für den Erlass von Vorschriften ist das internationale Umfeld. Mit dem Erlass der zwei Richtlinien 90/219/EWG und 90/220/EWG (ABI. Nr. L 117, S. 1-14 bzw. 15-28 vom 8.5.90) über die Verwendung gentechnisch veränderter Organismen in geschlossenen Systemen und in der Umwelt ist

die Europäische Gemeinschaft seit dem 23. April 1990 der Schweiz einen Schritt voraus. Die vorliegenden Bestimmungen des USG tragen diesen beiden EG- Richtlinien Rechnung und bilden zusammen mit den neuen Vorschriften des Epidemiengesetzes die notwendige Grundlage für den Erlass der erforderlichen Bestimmungen auf Verordnungsstufe.

312 Übersicht über die Vorlage

Die Bestimmungen des USG lassen sich drei Gruppen zuordnen (Fig. 4.): elementaren Anforderungen an den Umgang mit allen Organismen, höheren Anforderungen an bestimmte Risikogruppen und Bestimmungen, welche, die Kompetenzen des Bundesrates und einer eidgenössischen Kommission für biologische, Sicherheit betreffen.

Art der Betroffene Inhalt Artikel Vorschriften Organismen Generelle Grund- Alle Verbot des Inverkehrbringens Art. 29c .anforderungen Organismen für umweltgefährdende Anwen- Abs. 1 dungen Selbstkontrolle Art. 29c Abs. 2 Information der Abnehmer Art. 29d Umweltgerechter Umgang Art. 29e Spezifische Gentech- Einschliessungsmassnahmen Art. 29a zusätzliche nisch ver- Anforderungen änderte und Freisetzungsversuche Art. 29b pathogène Organismen Inverkehrbringen von Produkten Art. 29c Abs. 3 und 4 Kompetenzen Alle Weitere Vorschriften des Art. 291 Organismen Bundesrates Fachkommission für biologische Art. 29g Sicherheit

Figur 4: Übersicht über die Vorschriften des USG

Die Vorlage sieht vor, zusätzlich zum Umweltschutzgesetz das Epidemiengesetz vom 18. Dezember 1970 (EpG; SR 818.101) anzupassen (vgl. Ziff.37) und damit auch Sicherheitsfragen im Hinblick auf übertragbare Krankheiten des Menschen zu regeln. Die Änderung der beiden Gesetze soll zusammen den gesamten Regelungsbedarf im Umwelt- und Gesundheitsbereich abdecken. Die Vorlage befasst sich nicht mit der Frage, ob die gentechnische Veränderung von Organismen erwünscht ist oder nicht. Sie enthält daher keine generellen, von Sicherheitsüberlegungen unabhängigen Vorschriften über die Forschung, Ent-

wicklung und Anwendung der Bio- und Gentechnologie. Sollten zu irgendeinem Zeitpunkt aus anderen, zum Beispiel ethischen Gründen Vorschriften, für bestimmte Teilbereiche ins Auge gefasst werden, so würde dadurch die vorliegende Regelung nicht beeinträchtigt, sondern nur ergänzt werden.

313 Ergebnisse des Vorverfahrens

Der Regelungsbedarf im Bereich der umweltgefährdenden Organismen wurde von allen Seiten anerkannt, und viele Stellungnahmen verlangten eine zügige, wenn möglich beschleunigte Weiterführung des Änderungsverfahrens. In materieller Hinsicht hat der vorgelegte Entwurf weitgehende Zustimmung gefunden. Der risikoorientierte Ansatz unter Einbezug natürlicher und gentechnisch veränderter Organismen wurde von keiner Seile beslritten. Häufig wurde aber der Wunsch geäussert, dass wie in den entsprechenden Richtlinien der EG auch im USG konkretere Bestimmungen erlassen und anstelle einer blossen Kompetenzzuweisung an den Bundesrat eine eindeutige Pflicht zum Erlass von Ausführungsvorschriften (Muss- statt Kann-Formulierungen) verankert werde. In Kreisen der Forschung und der Industrie fand die Analogie zwischen den neuen Bestimmungen über umweltgefährdende Organismen und denjenigen über umweltgefährdende Stoffe verbreitete Zustimmung; die Umweltorganisationen und mehrheitlich auch die Kantone verlangten hingegen eine erhöhte Eigenständigkeit des Kapitels und forderten Bestimmungen, die spezifischer auf die besonderen Probleme und Unsicherheiten im Bereich Organismen ausgerichtet sind. Teils als generellen Mangel der schweizerischen Gesetzgebung, teils als spezifische Schwäche der USG-Vorlage wurde verschiedentlich das Fehlen ethischer Aspekte empfunden. Unter dem Sammelbegriff «ethisch» wurden dabei nicht nur Fragen der Würde der Natur, sondern auch solche des Bedürfnisses und der Wünschbarkeit biotechnolo'gischer Errungenschaften sowie Technologiefolgen aller Art verstanden. Sodann wurde auf Regelungslücken im Bereich des öffentlichen und individuellen Gesundheilsschutzes hingewiesen, die auch vom geänderten USG nicht erfasst werden könnten. Eine Änderung des Epidemiengesetzes solle deshalb im Zuge der USG-Änderung erfolgen.

314 Parlamentarische Vorstösse

In den letzten Jahren haben verschiedene parlamentarische Vorstösse u.a. auch eine Regelung der Sicherheits- und Umwellschutzaspekte der Bio- und Gentechnologie verlangt: 1988 P 87.914 Gentechnik. Meldepflicht (N 18.3.88, Zwygart) 1989 P 89.442 Kommission für gentechnische Forschung (N 6.10.89, Kommission des Nationalrates 88.202/88.234) pathogène Organismen (N 5.10.92/S 29.9.92, Kommission für Umwelt, R a u m p l a n u n g und Energie des NR und des SR)

Den genannten Anregungen und Anliegen trägt die Vorlage Rechnung. Aus diesem Grund können die Motionen und Postulate abgeschrieben werden. Folgender Vorstöss ist hingegen noch aufrechtzuerhalten: 1989 P 89.441 Gentechnologie. Auswirkungen (N 6.10.89, Kommission des Nationalrates 88.202/88.234)

32 Erläuterungen im einzelnen

Mit der Integration des Regelnngsbereichs umweltgefährdende Organismen zusammenhängende redaktionelle Änderungen Die Integration des neuen Regelungbereichs in das bestehende USG und dessen Harmonisierung mit den bestehenden Bestimmungen hat zur Folge, dass in mehreren Artikeln der Begriff «Organismus» eingefügt werden muss und weitere kleinere redaktionelle Änderungen angezeigt sind. Dies betrifft die Artikel 4 Absätze l und 2, 10 Absätze l und 3, 26 Absatz l, 44 Absatz 3, 46 Absätze 2 und 3 sowie 65 Absatz 2 USG. Besonderer Erläuterung bedarf dabei lediglich die Änderung in Artikel 10 Absätze l und 3 USG. In beiden Bestimmungen wird der heutige Hinweis auf die Lagerung von Stoffen gestrichen. Einerseits wäre dieser Hinweis infolge der Ausweitung des Geltungsbereichs des USG auf die Organismen unpräzise. Andererseits stellt die Erwähnung des Lagerns bereits heute lediglich eine beispielhafte Ergänzung des Anlagebegriffs (Art. 7 Abs. 7 USG) dar und hat somit keine selbständige Bedeutung.

Artikel 7 Absatz l Der Einbëzug von Organismen in das USG bedingt zwei Änderungen am Einwirkungsbegriff. Erstens muss dieser neu auch jene Einwirkungen umfassen, die vom Umgang des Menschen mit Organismen herrühren, wie biologische Verunreinigungen von Wasser, Boden und Luft, genetische Kontaminationen des Erbmaterials von Flora und Fauna oder Veränderungen der natürlichen Zusammensetzung von Lebensgemeinschaften durch das Einbringen neuer Organismen. Die wertneutral gehaltene Umschreibung der neuen Einwirkungsarten lehnt sich an bereits bestehende Definitionen im USG an. So gilt zum Beispiel nach Artikel 7 Absatz 3 jede Veränderung des natürlichen Zustands der Luft als Luftverunreinigung. Zweck des USG ist indes nicht der Schutz gegen Einwirkungen schlechthin, sondern nur gegen solche, die schädlich oder lästig sind (Art. l USG). Veränderungen der Bodenflora, wie sie bereits durch einfache Bewirtschaftung des Bodens (z.B. durch Pflügen) entstehen, gelten nicht als schädliche oder lästige Einwirkungen. Zweitens erfordert die Integration der Organismen in das USG, dass die Gewässer in gleicher Art und Weise wie die Luft und der Boden vor Verunreinigungen durch Organismen geschützt werden. Der Einwirkungsbegriff umfasst deshalb neu auch die Gewässerverunreinigungen und andere Eingriffe in Gewässer. Grundsätzlich könnte dieses Ziel auch mit namhaften Änderungen im Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer erreicht werden. Eine oberflächliche Anpassung des Gewässerschutzgesetzes würde das Ziel eines gleichwertigen Schutzes

der Gewässer vor Verunreinigungen durch Organismen hingegen nicht erreichen,. da insbesondere die Kompetenzen des Bundesrates zum Erlass.gesetzesvertretenden Verordnungsrechts für den Bereich der Organismen wesentlich erweitert werden müssten. Die Erweiterung des Einwirkungsbegriffs hat überdies den.Vorteil, dass damit der Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen auch in den anderen Regelungsbereichen des USG ausdrücklich verankert wird, was nicht zuletzt im Hinblick auf die Ausführungsvorschriften in den Bereichen umweltgefährdende Stoffe und Abfälle wünschenswert ist. Im weiteren kann damit auch der Zweckartikel des USG die ihm in den Materialien (Botschaft BB1 7979 III 780,und Amtl. Bull. N 1982 324) zugeschriebene Funktion, den Geltungsbereich des USG abzugrenzen, besser erfüllen.

Artikel 7 Absatz 5h's ' Das USG umschreibt in Artikel, 7 Absatz 5 den Begriff «Stoff». Da sieh dieser nicht auf Lebewesen übertragen iässt, muss ein neuer Begriff «Organismen» definiert werden. Der neue Begriff ist möglichst weit gefasst worden und betrifft natürliche wie auch vom Menschen veränderte Organismen. Die Definition stimmt inhaltlich mit der Definition der OECD (OECD: Recombinant DNA Safety Considérations, Paris 1986, S. 68) und der EG-Richtlinie 90/220/EWG überein. Als Organismen gelten danach nicht nur die typischen Formen von Lebewesen wie Pflanzen, Tiere und Einzeller, sondern auch unselbständige, aber vermehrungsfähige Einheiten wie Viren oder Zellkulturen. , ,1, i Als gentechnisch verändert gelten Organismen, wenn ihr Erbmaterial so verändert worden ist, wie es unter natürlichen Bedingungen durch Kreuzen oder natürliche Rekombination nicht,möglich ist. Pathogen.sind Mikroorganismen (z.B. Bakterien, Pilze, Viren, Parasiten), die bei Mensch, Tieren, Pflanzen oder andern Mikroorganismen Krankheiten hervorrufen. Dabei ist es irrelevant, ob dies über einen ausgeschiedenen giftigen Stoff geschieht oder durch die Vermehrung des pathogenen Organismus selbst. Analog zur Definition des Begriffs Stoffe in Artikel 7 Absatz 5 USG fallen unter den Begriff Organismen auch alle Produkte, die als Gemische und Gegenstände auf den Markt kommen und Organismen enthalten.

3. Kapitel: Umweltgefährdende,Organismen (neu) Vorbemerkung , Die international abgestimmte Definition des Begriffs «Organismus» ist sehr umfassend, so dass sich verschiedene Abgrenzungen aufdrängen: 1. Der Begriff umfasst an sich auch Menschen. Es besteht jedoch keineswegs die Absicht, ihn in die Regelung miteinzuschliessen. 2. Es können sich Überschneidungsbereiche mit anderen Erlassen ergeben, zum Beispiel dem Gewässerschutzgesetz oder dem Natur- und Heimat- , Schutzgesetz. In diesen Fällen geht die Regelung des Spezialerlasses der allgemeinen Regelung des USG vor. 3. - Umweltschutz im Sinne des USG ist Schutz vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen (Art. l Abs. l USG). Auch die neue Regelung über den Umgang mit Organismen ist in diesem Rahmen zu sehen: Es geht darum, schädli-

che oder lästige Einwirkungen zu vermeiden, die sich aus dem Umgang mit Organismen ergeben oder ergeben können.

Artikel 29a (neu) Das Regelungskonzept sieht für den Umgang mit gentechnisch veränderten und pathogenen Organismen vor, dass immer mit den erforderlichen Einschliessungsmassnahmen, d. h. in einem geschlossenen System gearbeitet werden muss, sofern nicht eine Bewilligung für den Umgang ausserhalb eines geschlossenen Systems vorliegt. Für.'die Verwendung pathogener oder gentechnisch veränderter Organismen in einem geschlossenen System muss nach Absatz l die verantwortliche Person abklären, mit welchen Risiken für die Umwelt und mittelbar den Menschen die vorgesehenen Tätigkeiten verbunden sind, und anschliessend entsprechende Massnahmën ergreifen. In der Praxis können diese Arbeiten in geschlossenen Systemen aufgrund ihrer Gefährlichkeit in vier Risikogruppen (vgl. EG-Richtlinie 90/679/EWG) eingeteilt werden. Auf internationaler Basis ist ferner zu jeder Risikogruppe ein Sicherheitsniveau definiert worden, welches die für einen sicheren Betrieb der Anlagen erforderlichen technischen und organisatorischen Sicherheitsmassnahrnen festlegt. Absatz 2 gibt dem Bundesrat die Kompetenz, die notwendigen administrativen Vorkehren zu treffen, um die Klassifizierung der vorgesehenen Verwendungen in die Risikogruppen durch die Behörden überprüfen zu lassen. Es ist vorgesehen, die Verfahren mit der EG-Richtlinie 90/219/EWG abzustimmen (Fig. 5). Dies bedeutet, dass der Umgang mit Organismen der höheren Risikogruppen 2-4 eine Bewilligung für jede erstmalige Anwendung, eine Anmeldung für jedes weitere Forschungsprojekt und eine Bewilligung für jede weitere industrielle Anwendung voraussetzt. Der Umgang mit Organismen der niedrigsten Risikogruppe l bedingt eine Anmeldung vor Beginn des ersten Forschungsprojekts und eine Anmeldung für jede neue industrielle Anwendung.

Menge Risiko klein (Forschung & Ent- gross (industrielle Prowicklung) duktion)

Risiko vernachlässigbar Meldepflicht für erstmalige Meldepflicht für klein Anwendung erstmalige und jede (Gruppe l/Risiko- weitere Anwendung gruppe 1) Aufzeichnungspflicht für weitere Anwendungen Risiko gering bis hoch Bewilligungspflicht für Bewilligungspflicht für die (Gruppe Il/Risiko- erstmalige Anwendung erstmalige und jede, gruppen 2-4) weitere Anwendung Meldepflicht für jede weitere Anwendung

Figur 5: Melde- und Bewilligungsverfaliren für den Umgang mit gentechnisch veränderten Organismen in geschlossenen Systemen (nach der EG-Richtlinie 90/219/EWG)

Im übrigen ist zu prüfen, ob gewisse Anlagen, in denen umweltgefährdende Organismen verwendet werden, der Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.011) zu unterstellen sind, wenn die Änderung des USG beschlossen ist. Dies wird insbesondere Anlagen betreffen, in welchen pathogène oder gentechnisch veränderte Mikroorganismen mit erhöhtem biologischen Risiko verwendet werden.

Artikel 29b (neu) Das Konzept der Regelung für Freisetzungsversuche in Absatz l sieht vor, dass jeder Versuch einzeln beurteilt und bewilligt werden muss. Die einzelne Bewilligung ist somit gebunden an den Gesuchsteller, den Versüchsorganismus, den Versuchsort und die spezifischen Versuchsbedingungen. Nach den Vorstellungen der OECD (OECD: Safety Considérations for Biotechnology 1992. Paris 1992, Seiten 23 ff.) soll der erste Freisetzungsversuch stets ein möglichst isolierter und gut kontrollierter Kleinversuch und kein praxisnaher Grossversuch sein. In weiteren Versuchen sollen, falls sich keine negativen Auswirkungen ergeben haben, die Sicherheitsmassnahmen (Isolation) schrittweise gelockert und die Kontrolle reduziert werden. Dieses Konzept wird sowohl in den USA als auch in der EG (Richtlinie 90/220/EWG) schon seit einiger Zeit angewendet. Nach Absatz 2 regelt der Bundesrat die Voraussetzungen und das Verfahren für die Erteilung einer Bewilligung zur Durchführung eines Freisetzungsyersuchs. Dazu gehört in erster Linie die Ermittlung der Umweltverträglichkeit, soweit dies aufgrund von Literaturstudien und Vorversuchen in einem geschlossenen System möglich ist. Für den Versuch selbst sind für gentechnisch veränderte Organismen folgende Angaben nötig:

• Angaben zu den Versuchsorganismen (z.B. Eigenschaften des Spender- und Empfängerorganismus, des übertragenen Erbmaterials sowie des gentechnisch veränderten Organismus),

• Angaben zum Versuchsort (z.B. Klima, Geographie, Ökologie, Versuchsfläche, Pufferzonen),

• Angaben zu den Versuchsbedingungen (z.B. Versuchsplan, Anzahl Organismen und Einzelanwendungen, Zeitpunkt und Dauer). Für die Beurteilung von Freisetzungsversuchen soll auch verwaltungsexternes Fachwissen genutzt werden. Absatz 2 Buchstabe a sieht vor, dass zu diesem Zweck die Fachkommission für biologische Sicherheit nach Artikel 29g sowie weitere Fachleute konsultiert werden. Trotz eingehender Vorabklärung und vorschriftsgemässen Vorgehens bleibt beim Schritt ins Freie stets ein Rest an Ungewissheit über das Verhalten der Versuchsorganismen in der Umwelt erhalten. Die heutigen Kenntnisse über das Funktionieren von Ökosystemen sind noch ungenügend. Durch eine intensivierte Forschung im Sicherheitsbereich soll diese Grundlage künftig verbessert werden. Wegen dieser Ungewissheit enthält die Vorlage in Absatz 2 Buchstabe b die Möglichkeit,

den Gesuchsteller, zu verpflichten, die Kosten für die Feststellung, Abwehr und Behebung allfälliger schädlicher oder lästiger Einwirkungen,sicherzustellen. Diese Bestimmung erlaubt dem Bundesrat nicht nur, die Sicherstellung der Kosten für staatliche Massnahmen im Sinne einer allfälligen antizipierten Ersatzvornahme (vgl. Art. 59) vorzuschreiben, sondern auch die Sicherstellung für Massnah-

men, die der Gesuchsteller bei einem allfälligen Misslingen des Freisetzungsversuchs selber treffen muss. Die Kompetenz zum Erlass von Vorschriften über die Sicherstellungspflicht beim Freisetzungsversuch mit gentechnisch veränderten oder pathogenen Organismen geht somit weiter als die Kompetenz zum Erlass von Vorschriften über die Sicherstellung der blossen Haftpflicht (vgl. Art.59ö Bst.a). Zu den Anforderungen an die Erteilung einer Freisetzungsbewilligung gehört nach Absatz 2 Buchstabe c auch die Information der Öffentlichkeit über den Freisetzungsversuch. Zu regeln bleibt dabei insbesondere, über welche Teile der Versuchsunterlagen und in welcher Form die Öffentlichkeit orientiert werden soll. Denkbar wäre zum Beispiel eine Veröffentlichung im Bundesblatt. Unberührt von. dieser Bestimmung bleiben in jedem Fall die allgemeinen Parteirechte wie das Akteneinsichtsrecht sowie die bestehenden Schranken für die Öffentlichkeit, zu denen namentlich überwiegende private oder öffentliche Geheimhaltungsinteressen gehören. Absatz 3 erlaubt dem Bund.esrat. Ausnahmen von der Bewilligungspflicht nach Absatz l vorzusehen. Zum heutigen Zeitpunkt ist nicht vorgesehen, für gentechnisch veränderte Organismen, von dieser Bestimmung Gebrauch zu machen. Die vorgesehene Regelung muss indessen eine gewisse Flexibilität bewahren, damit auf Änderungen der Rechtslage auf internationaler Ebene (z. B. neue Richtlinien der EG) oder auf neue Kenntnisse reagiert werden kann. Voraussetzung für ein vereinfachtes Verfahren ist selbstverständlich, dass keine Umweltgefährdung besteht.

Artikel 29c (neu) Absatz l enthält als Grundsatzvorschrift ein Verbot des Inverkehrbringens für umweltgefährdende Verwendungen. Adressaten dieser Grundsatzvorschrift sind alle Personen, die Organismen in den Verkehr bringen, insbesondere Hersteller, Importeure und Händler. Die Vorschrift richtet sich aber auch an die rechtsanwendenden Behörden, die nach Absatz 3 das Inverkehrbringen gentechnisch veränderter oder pathogener Organismen bewilligen müssen. Für diese Behörden bildet die Einhaltung der Bedingung von Absatz l eine Voraussetzung für eine rechtsmässige Bewilligung. Absatz 2 nimmt mit der Wendung «zu diesem Zweck» direkt Bezug auf Absatz l. Die wichtigste Funktion der «Selbstkontrolle» besteht darin, die richtige Anwendung der Verhaltensvorschrift von Absatz l zu gewährleisten. Mit dem Begriff Selbstkontrolle betont das Gesetz, dass die Prüfung von Organismen auf ihre Umweltverträglichkeit grundsätzlich in der Eigenverantwortung jener liegt, die sie herstellen, importieren und in den Verkehr bringen wollen. Sie haben sich eingehend darüber zu vergewissern, ob und inwieweit die von ihnen für das Inverkehrbringen vorgesehenen Organismen eine Gefahr für die Umwelt darstellen. Bei der Selbstkontrolle muss der Hersteller oder Importeur also prüfen, welche Mengen eines Organismus bei verschiedenen Verwendungsbedingungen und -arten voraussichtlich in die Umwelt gelangen können, wie sich der Organismus dort verhält und mit welchen nachteiligen Wirkungen gerechnet werden muss. Thema der Untersuchung ist das Gefährdungspotential von Organismen und ihrer Stoffwechselprodukte sowie der Abfälle, die bei der Verwendung entstehen. Zur Selbstkon-

trolle gehören zudem Abklärungen, die eine umweltgerechte Verwendung und eine schadlose Entsorgung gewährleisten. Nach Absatz 3 ist für das Inverkehrbringen von pathogenen oder gentechnisch veränderten Organismen für Verwendungen in der Umwelt eine Bewilligung nötig. Das Inverkehrbringen von Organismen für andere Verwendungen, beispielsweise von einem Forscher an einen andern, ist von einer Bewilligung oder Anmeldung befreit, setzt aber ebenfalls das Einhalten der Grundsatzvorschriften von Absatz l und 2 voraus. Wie weit die Selbstkontrolle gehen soll, muss sorgfältig abgewogen werden. Die Konkretisierung der Selbstkontrolle erfolgt nach Absatz 4 Buchstabe a in der Ausführungsverordnung und in Richtlinien. Diese sollen auf die in der EG verlangten Anforderungen abgestimmt werden, aber auch die Erfahrungen anderer Länder (z.B. USA) mitberücksichtigen. Nach Absatz 4 Buchstabe b regelt der Bundesrat überdies Verfahren und Anforderungen für die Bewilligungserteilung. Diese werden sowohl fachliche Fragen (z.B. Prüfmethoden) als auch Aspekte der Datenqualität und -Zuverlässigkeit (z. B. Grundsätze der Guten Laborpraxis) betreffen. In Übereinstimmung mit der EG-Richtlinie 90/220/EWG soll im heutigen Zeitpunkt zumindest für jedes Produkt mit gentechnisch veränderten Organismen im Rahmen der Zulassungsbewilligung eine Beurteilung der Umweltverträglichkeit verlangt werden. Ob Ausnahmen von der Bewilligungspflicht nach Absatz 3 zugelassen werden sollen, falls eine Gefährdung der Umwelt ausgeschlossen werden kann, lässt Absatz 4 Buchstabe b bewusst offen.

Artikel 29d (neu) Auf der Grundlage der Selbstkontrolle (Art.29c Abs. 2) ist bei jedem Inverkehrbringen sicherzustellen, dass die Abnehmer in geeigneter Weise über allfällige Umweltgefährdungen informiert werden und entsprechende Verhaltensanweisungen erhalten. Als Abnehmer gilt nicht nur der Endabnehmer, sondern gelten all jene Personen, welche - aufgrund des erwartungsgemässen Laufes der Dinge - nach dem Inverkehrbringen mit dem Organismus in der einen oder andern Weise umgehen könnten (z.B. auch Transportpersonal).

Artikel 29e (neu) Artikel 29e hat zum Ziel, dass der Umgang mit Organismen, welche die Selbstkontrolle nach Artikel 29c bestanden haben und als Produkte in den Verkehr gebracht wurden, tatsächlich nur umweltgerecht erfolgt (Abs. 1). Diese allgemeine Verhaltensvorschrift wird durch die Pflicht zur Einhaltung der Anweisungen von Herstellern und Importeuren konkretisiert (Abs. 2). Die Bestimmung bildet damit die notwendige Ergänzung zu Artikel 29c über das Inverkehrbringen sowie Artikel 29d über die Information der Abnehmer. Die Vorschrift bezieht sich nicht nur auf den Umgang mit den Organismen,selbst. Sie erfasst auch den Umgang mit Stoffwechselprodukten solcher Organismen (z.B. Toxine) sowie Abfälle, die als Folge des Umgangs entstehen. Die Bestimmung richtet sich an alle Personen, die mit Organismen umgehen; verpflichtet sind also Hersteller, Transporteure, Zwischenhändler, Verbraucher, Entsorger

usw. Der Umfang der erforderlichen Sorgfalt richtet sich allerdings nach den konkreten Umständen und nach den Kenntnissen der dafür verantwortlichen Person. Pflichtwidrig handelt somit nur, wer nicht die nach den Umständen und seinen persönlichen Voraussetzungen gebotene Vorsicht walten lässt. Für die Beurteilung der Sorgfalt des Betroffenen muss insbesondere auf seine Fähigkeiten, seine Ausbildung sowie seinen Beruf abgestellt werden. Von einem Hersteller kann demzufolge mehr erwartet werden als von einem Konsumenten.

Artikel 29f (neu) Die Kompetenz des Bundesrates nach Absatz l betrifft den gesamten Regelungsbereich der umweltgefährdenden Organismen. Wie bei den Stoffen (Art. 29 Abs. 1) kann der Bundesrat auch über Organismen und Organismengruppen, die infolge ihrer Eigenschaften, ihrer Verwendungsart oder ihrer Verbrauchsmenge die Umwelt oder mittelbar den Menschen in besonderem Masse gefährden können, Vorschriften erlassen. Nach dem heutigen Stand der Wissenschaft und der Erfahrung ist beispielsweise zu prüfen, wieweit die Einfuhr und das Inverkehrbringen nicht einheimischer Organismen einer Regelung bedürfen und ob beim Import von Zierpflanzen Quarantänemassnahmen nötig sind. Die Vorschrift in Absatz 1 bildet auch eine Grundlage für weitere Massnahmen. So können beispielsweise neben den in Absatz 2 besonders erwähnten Bereichen Vorschriften über die Anforderungen an die Ausbildung des Personals erlassen werden. Die in Absatz 2 Buchstabe a erwähnten Transport-, Ein- und Ausfuhrbestimmungen betreffen Sicherheitsangelegenheiten, wie Vorschriften über die Verpackung. Bei der Ein- und Ausfuhr soll eine Umweltgefährdung am Empfangsort dadurch verhindert werden, dass Organismen beim grenzüberschreitenden Verkehr nicht nur richtig verpackt, sondern auch von den notwendigen, Informationen begleitet werden. Von der Kompetenz in Absatz 2 Buchstabe b soll unter Berücksichtigung bestehender staatsvertraglicher Bestimmungen nur dann Gebrauch .gemacht werden, wenn sich erhebliche Umweltschäden auf keine andere Weise vermeiden lassen. In der Regel wird es genügen, die Einfuhr, das Inverkehrbringen oder die Verwendung von Organismen für bestimmte Anwendungszwecke oder für einen Freisetzungsversuch zu untersagen. Es kann jedoch nicht vollständig ausgeschlossen werden, dass in vereinzelten Fällen die Bevölkerung und die Umwelt nur durch ein umfassendes Verbot ausreichend geschützt werden können. Absatz 2 Buchstabe c ermächtigt den Bundesrat, Vorschriften nicht nur über die Bekämpfung bestimmter Organismen, sondern auch über die der Bekämpfung vorangehenden Verhütungs- und Vorbeugungsmassnahmen zu erlassen. Zu denken ist in diesem Zusammenhang insbesondere an Quarantänemassnahmen beim Import von Zierpflanzen im Sinne des Abkommens der Food and Agriculture Organisation (FAO) über den Pflanzenschutz, an die Massnahmen zur Bekämpfung

der Ausbreitung von Pflanzenkrankheiten (z. B. Platanenkrebs im Tessin) oder an einen ungünstig verlaufenen Freisetzungsversuch mit gentechnisch veränderten Organismen.

Artikel 29g (neu) Bei den parlamentarischen Beratungen der Änderung des USG im Zusammenhang mit dem EWR-Abkommen hat sich herausgestellt, dass die Einsetzung einer Fachkommission für biologische Sicherheit ein wichtiges, vertrauensbildendes Element im Regelungsbereich der umweltgefährdenden Organismen darstellt. Die Fachkommission hat die Aufgabe, den Bundesrat beim Erlass von Vorschriften und die Vollzugsbehörden beim Vollzug zu beraten; insbesondere ist sie zu Bewilligungsgesuchen (Art. 29o-29c) anzuhören (Abs. 2). Dieses Anhörungsrecht bedeutet nicht, dass die Fachkommission zu allen Bewilligungsgesuchen angehört wird. In Fällen von untergeordneter Bedeutung oder reinen Wiederholungen soll auf eine Anhörung verzichtet werden können. Ein zweckmässiger Weg zur Schaffung einer solchen Fachkommission bestünde darin, die heutige, von den drei Schweizerischen Akademien für Naturwissenschaften, für Technische und für Medizinische Wissenschaften getragene Interdisziplinäre Schweizerische Kommission für biologische Sicherheit (SKBS) mit diesen Beratungsaufgaben zu betrauen. Zu diesem Zweck müsste allerdings ihre Zusammensetzung angepasst (Abs. 1) und ihr Mandat vom Bundesrat festgelegt werden. Der Bundesrat ist im weiteren der Auffassung, dass die Einsetzung einer Fachkommission, die sich ausschliesslich mit der biologischen Sicherheit befasst, im Bereich der Gentechnologie nicht in jedem Fall ausreicht. Er hat deshalb die Verwaltung beauftragt, ihm möglichst bald darüber Bericht zu erstatten, ob die Einsetzung weiterer Kommissionen, insbesondere einer Ethikkommission, angezeigt sei.

Artikel 41 Absätze l und 2 Aufgabenteilung Bund-Kantone Bereits bei der Schaffung des Verfassungsartikels ging der Bundesrat davon aus, dass die Zuweisung der Vollzugskompetenzen eine komplexe Aufgabe sei, die «von Fall zu Fall» und im Sinne eines Zusammenwirkens von Bund-und Kantonen gelöst werden müsse, (Botschaft BV, BB1 1970 I 777). Der vorliegende Entwurf regelt auf Gesetzesebene deshalb nur die grundsätzlichen Zuständigkeiten für den Vollzug der Bestimmungen über Organismen. So obliegt nach Absatz l der Vollzug der Artikel 29a-29d, 29/und 29g grundsätzlich den Bundesbehörden, und die Kantone sorgen für den Vollzug von Artikel 29e (Umweltgerechter Umgang). Die detaillierte und endgültige Aufgabenteilung soll im Sinne von Absatz l Teilsatz 2, wonach der Bund «für bestimmte Teilaufgaben die Kantone beiziehen» kann, aber erst auf Verordnungsstufe erfolgen. Dieses Vorgehen ermöglicht dem Bundesrat als Verordnungsgeber eine pragmatische Zuteilung der anstehenden Vollzugsaufgaben. Den Bundesbehörden sollen dabei insbesondere jene Aufgaben übertragen werden, für die eine einheitliche Vollzugsregelung unerlässlich oder zweckmässig ist (z. B. Bewilligungsverfahren für Projekte). Den Kantonen soll,hingegen beispielsweise die Kontrolle der umweltgerechten Verwendung der vom Bund nach Artikel 29c Absatz 3 bewilligten Organismen zugeteilt werden. Ebenso ist vorgesehen, den Kantonen die Kontrolle der sich auf dem Markt befindlichen Produkte

zu übertragen, soweit sie die Zusammensetzung und die Einhaltung der Vorschriften über die Information der Abnehmer betreffen. In Ergänzung zu ihren bisherigen Tätigkeiten im Bereich der Bekämpfung von Quarantäne-Organismen in landwirtschaftlichen Kulturen bzw. im Wald sollen die Kantone sich künftig auch mit entsprechenden Aufgaben im Zierpflanzenbau befassen. Aufgabenteilung innerhalb der Bundesverwaltung Absatz 2 enthält verschiedene Regeln für die Bestimmung der Zuständigkeiten innerhalb der Bundesverwaltung. Im Anwendungsbereich des USG bedeutet Vollzug durch den Bund nämlich nicht organisatorische und verfahrensmässige Einheitlichkeit; der Vollzug soll also nicht bei einer einzigen Amtsstelle des Bundes konzentriert sein. Vielmehr soll auch hier der Bundesrat auf Verordnungsebene eine pragmalische Zuteilung der anfallenden Vollzugsaufgaben vornehmen, wobei er sich grundsätzlich an der Aufgabenteilung orientieren wird, die er in der Verordnung vom 9. Mai 1979 über die Aufgaben der Departemente, Gruppen und Ämter (Aufgabenverordnung; SR 172.010.15) festgelegt hat. Überdies beabsichtigt der Bundesrat, die schon bestehenden Verwaltungsstrukturen auch für die neuen Aufgaben einzusetzen, wo aufgrund anderer Bundesgesetze bereits Vorschriften über Organismen vollzogen werden. Damit sollen im Interesse der Verwaltung wie der Privaten Doppelspurigkeiten vermieden und die bereits bestehenden Erfahrungen in der Beurteilung von Anlagen und Organismen auch für den Umweltschutz dienstbar gemacht werden. Da im Bereich der chemischen Handelsprodukte verschiedene Ämter schon heute Kontrolltätigkeiten ausüben, bieten sich einige Möglichkeiten für eine Übernahme neuer Aufgaben, die aufgrund dieser Vorlage entstehen. Solche Kontrollverfahren gibt es beispielsweise für folgende Produkte:

• landwirtschaftliche Hilfsstoffe (Landwirtschaftsgesetz)

• Pharmazeutika (IKS-Regulativ)

• Seren und Impfstoffe (Epidemiengesetz)

• Lebensmittel (Lebensmittelgesetz)

• Fische (Fischereigesetz)

• veterinärmedizinische Produkte (Tierseuchengesetz)

• waldwirtschaftliche Produkte (Waldgesetz). Wo dem Bund zusätzliche, neue Aufgaben übertragen werden, soll der Vollzug des USG dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) obliegen, wenn dabei die Umweltschutzfragen im Vordergrund stehen.

Artikel 60 Absatz l, Artikel 61 Absatz l Die neuen Vorschriften über den Umgang und das Inverkehrbringen umweltgefährdender Organismen bringen es mit sich, dass auch die Strafbestimmungen des USG entsprechend ergänzt werden müssen. Die verschiedenen, sich in aller Regel unmittelbar an jeden einzelnen richtenden Verhaltenspflichten werden durch entsprechend ausgestaltete Straftatbestände gestützt. Weitere Änderungen einzelner Artikel:

Abfälle: Artikel 30a Der Begriff «Abfälle» in Artikel 7 Absatz 6 umfasst sowohl Stoffe als auch Organismen. Das gleiche gilt auch für den im Kapitel «Abfälle» verwendeten Begriff «Produkte». Organismen brauchen daher nur gerade in Artikel 30a Absatz 2 Buchstabe b besonders erwähnt zu werden. Nach dieser Bestimmung kann der Umgang mit Stoffen oder Organismen eingeschränkt werden, wenn diese die Entsorgung erschweren oder verunmöglichen.

Bodenschutz: Artikel 33-35 Mikroorganismen können über die Abluft von Betrieben, über Höfdünger, Klärschlamm und Kompost, aber auch zum Beispiel durch Verwendung als Pflanzenbehandlungsmittel in den Boden gelangen und dabei die für die Bodenfruchtbarkeit verantwortliche Bodenlebewelt beeinträchtigen. Dies kann beispielsweise durch Verdrängung anderer Mikroorganismen oder durch Veränderung des Erbmaterials anderer Mikroorganismen geschehen. Eine Verringerung der Stickstofffixierung durch Bodenorganismen hätte zum Beispiel erhebliche Folgen für die Bodenfruchtbarkeit; eine Erhöhung könnte die Qualität des Grundwassers gefährden. Die Vorschriften über den Bodenschulz betreffen daher nicht nur Stoffe, sondern auch Organismen.

Lenkungsabgaben: Artikel 35c Lenkungsabgaben sind ein Instrument, das die Polizeivorschriften (Ge- und Verbote) sinnvoll ergänzt. Ihre Bedeutung liegt vor allem im Bereich der Vorsorge und soll dazu führen, dass nach dem Prinzip «So wenig wie möglich, so viel wie nötig» umgegangen wird. Unter den Produkten, für die der Bundesrat Lenkungsabgaben einzuführen beabsichtigt, sind solche, die auch Organismen enthalten können, wie zum Beispiel Pflanzenbehandlungsmittel. Da die biologische Schädlingsbekämpfung in Zukunft vermehrt eingesetzt werden dürfte, wird es als richtig erachtet, auch Organismen in diese Regelung einzubeziehen. Ein zu häufiger Gebrauch biologischer Schädlingsbekämpfungsmittel übt, wie das Beispiel von Bacillus thuringiensis als Insektizid belegt, einen hohen Selektionsdruck auf die Zielorganismen und weitere betroffene Organismen aus und kann dadurch zu verbreiteter Resistenz führen.

Änderung bisherigen Rechts Im Zentrum des USG steht der Schutz der Umwelt und mittelbar des Menschen. Der direkte Schutz der Gesundheit des Menschen ist das Schutzziel des Epidemiengesetzes (EpG). Das Verhältnis zwischen diesen beiden Bundesgesetzen sowie die Änderungen des EpG sind in Ziffer 37 eingehend erläutert.

33 Finanzielle und personelle Auswirkungen 331 Bund

Die Hauptlast der vorgesehenen neuen Bestimmungen wird der Bund tragen. Die Vollzugsaufgaben werden hauptsächlich beim BUWAL und den beiden Bun-

desämtern für Gesundheitswesen und für Landwirtschaft einen Mehraufwand verursachen. Die Gentechnologie befindet sich in voller Entwicklung und geniesst den Ruf einer Schlüsseltechnologie. Diese Dynamik erschwert eine genaue Voraussage des Personalbedarfs. Kurzfristig ist bei den drei Vollzugsstellen mit einem Mehrbedarf von acht Personaleinheiten zu rechnen (BAG drei Stellen, BUWAL drei Stellen, BLW zwei Stellen). Vorausgesetzt, dass sich die Gen- und Biotechnologie weiterhin wie bisher entwickelt, ist in den folgenden fünf Jahren für alle drei Stellen zusammen mit einem Mehrbedarf von einer Stelle pro Jahr zu rechnen. Die erwähnten neuen Aufgaben bestehen in erster Linie einmal in der Durchführung der verschiedenen Melde- und Bewilligungsverfahren für den Umgang in einem geschlossenen System (Art. 29a), für die Freisetzungsversuche (Art. 296) einschliesslich Überwachung während und nach den Versuchen sowie für das Inverkehrbringen von Produkten (Art. 29c) für die verschiedenen Anwendungsbereiche. Die personellen und finanziellen Mittel werden aber auch für die Überwachung der Selbstkontrolle, für die Kontrolle der Ein- und Ausfuhr sowie des Transports, für die Koordination der Marktüberwachung und für die internationale Zusammenarbeit im Rahmen der OECD eingesetzt werden. Ausgaben werden sich sodann auch in Form von Beiträgen ergeben. Gemäss Gesetz wird der Bund die Ausbildung und Forschung auf dem Gebiet des Umweltschutzes unterstützen. Zudem muss er für die Kosten der Eidgenössischen Kommission für biologische Sicherheit, insbesondere deren Sekretariat, aufkommen.

332 Kantone und Gemeinden Die neuen Aufgaben der Kantone bei der Überwachung der Sorgfaltspflicht stehen in engem Zusammenhang mit dem Vollzug der Vorschriften über umweltgefährdende Stoffe (Stoffverordnung). Auch im neuen Bereich umweltgefährdender Organismen besteht für die Kantone die Möglichkeit zu interkantonaler Zusammenarbeit. In fachlicher Hinsicht können die Kantone mit den verschiedenen Hochschulinstituten zusammenarbeiten. Die Eidgenössische Kommission für biologische Sicherheit würde den Kantonen und Gemeinden bei Bedarf ebenfalls zur Verfügung stehen. Trotzdem kann es, wie bereits in andern neuen Umweltschutzbereichen, auch im Bereich umweltgefährdender Organismen für einige Kantone nötig sein, die eigene Kompetenz fachlich zu schaffen oder zu erhöhen.

34 Legislaturplanung

Die Änderung des USG wird als Richtliniengeschäft der l. Legislaturhälfte im Bericht des Bundesrates vom 25. März 1992 über die Legislaturplanung 1991-1995 angekündigt (BBI 7992 III 1).

35 Verhältnis zum europäischen Recht

Die OECD hat 1986 Empfehlungen über den Umgang mit gentechnisch veränderten Organismen veröffentlicht (OECD: Recombinant DNA Safety Considérations. Paris 1986) und diese 1992 durch ein weiteres Dokument ergänzt (OECD: Safety Considérations for Biotechnology 1992. Paris 1992). Sie hat damit eine wissenschaftliche Grundlage geschaffen, welche sowohl den Ländern der EG wie auch der Schweiz als Ausgangspunkt bei der Ausarbeitung von Vorschriften dient. Am 23. April 1990 hat der Rat der EG zwei Richtlinien «über die Verwendung von gentechnisch veränderten Mikroorganismen in abgeschlossenen Systemen» und «über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt» (90/219/EWG und 90/22Q/EWG; ABI. Nr. L 117, S. 1-14 bzw. 15-27) beschlossen. Diese beiden Erlasse sind für die Vorlage im USGyon höchster Bedeutung. Die USG-Vorlage erfüllt zusammen mit der Störfallverordnung vom 27. Februar 1991 die beiden Richtlinien im Umweltbereich vollumfänglich. Der Aspekt des Gesundheitsschutzes wird in .den neuen Bestimmungen des EpG enthalten sein.

36 Rechtliche Grundlagen 361 Verfassungsmässigkeit Die Befugnis des Bundes, ergänzende Vorschriften zum Schutz des Menschen und seiner Umwelt vor Schädigungen durch Organismen zu erlassen, ergibt sich aus der Gesetzgebungskompetenz von Artikel 24SC|""-"iBV (Umweltschutz), Artikel 69 BV (Epidemienbekämpfung) und Artikel 24""™s Absätze l und 3 BV (Vorschriften gegen den Missbrauch beim Umgang mit Keim- und Erbgut von Tieren, Pflanzen und anderen Organismen). Neben einem Gesetzgebungsauftrag enthält letzterer Verfassungsartikel auch Leitplanken für die Ausführungsgesetzgebung. Danach müssen die Ausführungsvorschriften der Würde der Kreatur sowie der Si: cherheit von Mensch, Tier und Umwelt Rechnung tragen und die genetische Vielfalt der Tier- und Pflanzenarten schützen. Mit Blick auf das Schutzziel und den Geltungsbereich des Umweltschulz- und Epidemiengesetzes regelt der vorliegende .Gesetzesentwurf ausschliesslich Fragen der Sicherheit und den Schutz der genetischen Vielfalt und führt den Gesetzgebungsauftrag zur Berücksichtigung der Würde der Kreatur, der über diese Umwelt-und Gesundheitsschutzfragen hinausweist, nicht näher aus. Der Bundesrat hat die Verwaltung indessen beauftragt, ein Konzept zur umfassenden Berücksichtigung dieser ethischen Frage zu erstellen und insbesondere die erforderlichen Rechtsetzungsmassnahmen vorzuschlagen.

362 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen Der Entwurf enthält verschiedene Delegationsnormen zum Erlass von Verordnungsrecht. Der Bundesrat als Verordnungsinstanz darf damit innerhalb der vom Gesetz beschriebenen Grenzen gesetzesergänzendes Verordnungsrecht erlassen.

Diese Delegationen betreffen Regelungen, deren Details den Konkretisierungsgrad der Gesetzesebene wesentlich überschreiten würden. Verfassungsrechtlich müssen sich Delegationsermächtigungen auf einen bestimmten Regelungsgegenstand beschränken, dürfen also nicht unbegrenzt sein. Die Rechtsetzungsermächtigungen des Entwurfs beschränken sich deshalb jeweils auf einen bestimmten Regelungsgegenstand und sind nach Inhalt, Zweck und Ausinass hinreichend konkretisiert. Die dem Bundesrat eingeräumte Verordnungskompetenz wird damit dem Bestimmtheitsgrundsatz gerecht und ist somit verfassungsrechtlich ausreichend umrissen.

37 Änderung des Epidemiengesetzes 371 Allgemeines 371.1 Ausgangslage Gentechnische Verfahren machen es heute möglich, das Erbgut von Erregern zu verändern, Eigenschaften neu einzubauen oder zu eliminieren (in vitro-Rekombinationen). Das Epidemiengesetz vom 18. Dezember 1970 (EpG; SR 818.101) befasst sich mit der Bekämpfung von übertragbaren Krankheiten. Diese Krankheiten werden durch Erreger verursacht, die unmittelbar (von Mensch zu Mensch) oder mittelbar (z. B. über kontaminierte Lebensmittel) auf den Menschen übertragen werden können. Die bekanntesten Krankheitserreger sind heute die Viren und Virionen, Bakterien, Hefen. Schimmelpilze, Protozoen und Helminthen. Erreger können morphologisch, biochemisch und in ihrer krankmachenden und immunologischen Eigenschaft beschrieben, diagnostiziert und taxonomisch eingeordnet werden. Die gentechnisch veränderten Erreger sind zusätzlich betreffend der Änderungen in ihrem Erbgut beschreibbar. Bezüglich der Entwicklung und des Stands der Gen- und Biotechnologie sei im übrigen auf Ziffer 311.2 verwiesen.

371.2 Regelungsbedarf

Im EpG sind für den Umgang mit Erregern von Bedeutung:

• die in Artikel 29 umschriebene Sorgfaltspflicht des Anwenders beim Umgang mit Krankheitserregern und ihren Stoffwechselprodukten;

• die Bewilligungspflicht für die gewerbsmässige Herstellung, Einfuhr oder den Vertrieb von immunbiologischen Erzeugnissen (Art. 30 EpG). Das EpG enthält über diese Bestimmungen hinaus keine weiteren spezifischen Vorschriften über den Umgang mit Erregern. Es gibt dem Bundesrat namentlich auch keine Kompetenz, in diesem Bereich auf Verordnungsstufe verbindliche Vorschriften zu erlassen.

371.3 Grundzüge der vorgesehenen Regelung

Die neuen Bestimmungen betonen die Eigenverantwortung und Sorgfaltspflicht aller Personen, die mit Erregern umgehen. Wird mit Erregern in geschlossenen Systemen (z. B. Laboratorien) gearbeitet, so muss der Anwender alle Massnahmen treffen, damit die Gesundheit des Menschen nicht gefährdet wird. Jede Verwendung ausserhalb von geschlossenen Systemen, die absichtliche Freisetzung und das Inverkehrbringen von Produkten, bedarf einer Bewilligung. Der Bundesrat soll die Kompetenz erhalten, auf Verordnungsstufe zusätzliche Vorschriften zu erlassen. Zu denken wäre etwa an

• Bedingungen für den Umgang mit Erregern in geschlossenen Systemen;

• den Transport von Erregern, deren Transportbehälter gewisse Informationen enthalten sollte;

• die Regelung der Einfuhr von Erregern. Der Bundesrat soll dabei auch die Möglichkeit haben, den Umgang mit bestimmten Erregern zu verbieten, wenn die damit verbundenen Risiken für die menschliche Gesundheit zu hoch sind. Schliesslich geben diese Bestimmungen dem BAG die Möglichkeit, demjenigen, der mit Erregern umgeht, mittels Richtlinien zusätzliche Verhaltensanweisungen zu geben.

372 Erläuterungen im einzelnen

Artikel l Absatz 3 Der Grundsatz von Artikel l EpG soll durch einen neuen Absatz 3 ergänzt werden, nach welchem der Bund und die Kantone die nötigen Massnahmen treffen, um den Menschen vor Erregern zu schützen. Im Sinne einer umfassenden Regelung des Umgangs mit Erregern sollen die vom Bund und den Kantonen zu treffenden Massnahmen neben den gentechnisch veränderten Erregern auch die natürlicherweise pathogenen Erreger einschliessen. Artikel 2 Absätze 2 und 3 Artikel 2 EpG definiert heute die übertragbaren Krankheiten als durch Erreger verursachte Krankheiten, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden können. Im Gesetz nicht definiert ist der Begriff des Erregers selbst. Der Bundesrat hat dazu in seiner Botschaft zum EpG ausgeführt, dass dieser Begriff u. a. auch Pilze, Protozoen und selbst mehrzellige Lebewesen wie Würmer und andere Parasiten umfasst (Botschaft zum EpG vom 11. Februar 1970, BB1 7970 I 381 f.). Nachdem der Bund und die Kantone neu nach Artikel l Absatz 3 EpG die nötigen Massnahmen zu treffen haben, um den Menschen vor Erregern zu schützen, erscheint es angebracht, im Gesetz auch den Begriff des Erregers zu definieren (Abs. 2). Erreger sind einmal alle Organismen wie Viren, Rikkettsien, Bakterien, Pilze, Protozoen oder Helminthen, von denen man weiss, dass sie beim Menschen eine Infektionskrankheit verursachen können. Mit der Definition werden aber auch Organismen erfasst, die an sieh nicht krankheitserregend sind, durch gentechnische Veränderung aber zu Krankheitserregern werden könnten. Das gleiche gilt für genetisches Material wie Toxingene, welches ein potentielles Risiko für den Menschen darstellen kann.

Im Gesetz soll auch der Begriff des «Umgangs» definiert werden, da dieser in den neuen Bestimmungen immer wieder verwendet wird (Abs. 3). Der Begriff des Umgangs ist als Oberbegriff für alle Tätigkeiten mit Erregern zu verstehen, wie die Herstellung, das «Züchten», die Verwendung, Lagerung und Beseitigung, die Weitergabe, der Transport, Ein-, Aus- und Durchfuhr, Freisetzungen zum Beispiel für Forschungs- und Entwicklungsprojekte oder das Inverkehrbringen von Produkten, die Erreger enthalten oder aus solchen bestehen.

Artikel 3 Absatz 3 Das,B AG gibt heute zuhanden der Behörden und Ärzte technische Richtlinien zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten heraus. Es liegt nahe, solche Richtlinien auch für den Umgang mit Erregern zu verfassen und dem Anwender damit eine Wegleitung in die Hand zu geben, wie in diesem Bereich vorgegangen werden sollte. Diese Richtlinien können sich auch an Forscher und an die Industrie richten.

Artikel 29 Artikel 29 verlangt bereits heute von demjenigen, der mit Krankheitserregern oder ihren Stoffwechselprodukten umgeht, alle Massnahmen zu treffen, damit daraus keine Schäden an Menschen oder Tieren entstehen. Diese Sorgfaltspflicht bzw. Eigenverantwortung des Anwenders muss konsequenterweise auch demjenigen auferlegt werden, der mit genetischem Material oder mit Mikroorganismen umgeht, die infolge einer gentechnischen Veränderung Krankheiten verursachen könnten. Bisher nannte Artikel 29 als Tätigkeiten, bei welchen die Sorgfaltspflicht gilt, nur das Halten von bzw. Arbeiten mit Krankheitserregern. Neu soll diese Sorgfaltspflicht für alle Formen des Umgangs gelten.

Artikel 29a Wer mit Erregern umgeht, muss nach Absatz l alle Einschliessungsmassnahmen treffen, die aufgrund der Gefährlichkeit der Erreger notwendig sind. Es handelt sich dabei um eine Grundsatz-Bestimmung, die mit Ausnahme der absichtlichen Freisetzung und des Inverkehrbringens (vgl. Art. 29b) für alle Formen des Umgangs mit Erregern gilt. Vor Beginn der Arbeiten wird der Anwender eine Vorabsicherheitsbewertung der geplanten Anwendungen in bezug auf die damit verbundenen Risiken für die menschliche Gesundheit durchführen müssen. Mikroorganismen können aufgrund ihrer Gefährlichkeit in vier Risikogruppen eingeteilt werden. Gestützt auf diese Bewertung, namentlich die Klassierung in eine Risikogruppe, muss der Anwender die erforderlichen Massnahmen treffen, damit der entsprechende Umgang zu keiner Gefährdung führen kann. Der Bundesrat wird in der Verordnung Kriterien für die Vornahme dieser Sicherheitsbewertung, namentlich die Klassierung, festlegen.-In der Terminologie der EG handelt es sich bei den Einschliessungsmassnahmen um Anwendungen in sogenannten «geschlossenen Systemen»; es geht dabei um die Verwendung von physikalischen Schranken oder einer Kombination von physischen Schranken mit chemischen oder biologischen Schranken in der Absicht, den Kontakt der verwendeten gentechnisch veränder-

ten Erreger mit der Bevölkerung und der Umwelt zu verhindern oder zu begrenzen. , , . . Der Bundesrat kann den Umgang mit Erregern in geschlossenen Systemen von einer Melde- oder Bewilligungspflicht abhängig machen (Abs. 2). Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass Projekte mit Erregern der zuständigen Stelle vor ihrer Durchführung mit den erforderlichen Unterlagen versehen angemeldet werden, damit diese ihre Zulässigkeit prüfen kann. Der Bundesrat wird bei Arbeiten mit gentechnisch veränderten Erregern entsprechend der Richtlinie 90/219 entweder eine Meldung oder eine Bewilligung verlangen (vgl. dazu Fig. 5). Der Umgang mit natürlicherweise pathogenen Erregern soll aufgrund der langen Erfahrung im Umgang mit solchen Erregern und aufgrund des grossen Wissens über Massnahmen zum Schutz vor möglichen Infektionen weniger streng gehandhabt werden. Der Bundesrat beabsichtigt, den Umgang mit Mikroorganismen der Risikogruppe 3 (z. B. HIV) von einer Meldung und den Umgang mit Mikroorganismen der Risikogruppe 4 (z. B. Marburgvirus) von einer Bewilligung abhängig zu machen. Arbeiten mit Mikroorganismen der Risikogruppen 1 oder 2 sollen weder melde- noch bewilligungspflichtig sein. In diesem Sinne ist Absatz 2 als «Kann-Bestimmung» formuliert worden. Es kann damit aber auch allfälligen zukünftigen Entwicklungen bei den gentechnisch veränderten Erregern Rechnung getragen werden. Der Umgang in geschlossenen Systemen betrifft vor allem Arbeiten in Forschungs- oder Produklionslaboratorien. Daneben wird eine Bewilligungspflicht auch für weitere Umgangsformen ins Auge zu fassen sein, für die eine besondere Kontrolle als notwendig erachtet wird, wie zum Beispiel für die Einfuhr von hochpathogenen Erregern wie dem Lassavirus, dem EbolaviruSj dem Marburgvirus oder dem Herpès B-Virus des Affen. Eine Infektion mit diesen Viren endet nicht selten tödlich, weshalb strenge Anforderungen an den Umgang mit ihnen gestellt werden müssen.

Artikel 29b Ein Sonderfall ist die absichtliche Freisetzung von Erregern zu Forschungs- und Entwicklungszwecken oder das Inverkehrbringen von Produkten, die Erreger enthalten oder aus solchen bestehen. Diese Freisetzung verdient insofern besondere Beachtung, als Erreger, die einmal freigesetzt worden sind, nur noch beschränkt oder gar nicht mehr rückholbar sind. Eine Freisetzung soll deshalb von einer Bewilligung abhängig gemacht werden, d. h. sie darf nur erfolgen, wenn der zuständigen Behörde nachgewiesen werden kann, dass sie mit hoher Wahrscheinlichkeit zu keiner Gefährdung der Gesundheil oder der Umwelt führen wird. Das Inverkehrbringen von Produkten, die natürlicherweise pathogène EVreger enthalten, ist seit langem Praxis. Zu erwähnen sind hier ; Lebendvirus- oder Lebendbakterien-Impfstoffe (aktive Immunisierung gegen Poliomyelitis, Masern, Mumps, Röteln oder Typhus). Beim BAG ist zur Zeit aber auch ein Gesuch um Registrierung eines Cholera-Impfstoffs hängig, der gentechnisch veränderte Cholerabakterien enthält, wobei dem Erbgut der Cholerabakterien die krankmachende Eigenschaft mit gentechnischen Methoden entfernt wurde.

Nach Absatz 2 erlässt der Bundesrat Vorschriften über die Voraussetzungen und das Verfahren für die Erteilung der Bewilligung. Dazu gehört bei Freisetzungsversuchen insbesondere auch die Anhörung von Fachleuten und die Information der Öffentlichkeit. Mit der Anhörung von Fachleuten, zum Beispiel der Fachkommission für biologische Sicherheit und weiteren Fachorganisationen, soll verwaltungsexternes Fachwissen genutzt werden. Mit der Information soll der vorgesehene Freisetzungsversuch für die Öffentlichkeit transparent gemacht werden. Im gegenwärtigen Zeitpunkt soll jede Freisetzung und jedes Inverkehrbringen eine Bewilligung erfordern. Im Hinblick auf künftige Entwicklungen und eine grössere Erfahrung erachtet es der Bun,desrat indessen als sinnvoll. Ausnahmen von der Bewilligungspflicht vorsehen zu können. Dabei ist selbstverständlich, dass von einer solchen Möglichkeit nur Gebrauch gemacht werden soll, wenn nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung eine Gefährdung der Gesundheit ausgeschlossen ist (Abs. 3).

Artikel 29c Es gehört zur Sorgfaltspflicht desjenigen, der Erreger an Dritte weitergibt, dass er den Abnehmer so informiert, dass dieser weder sich selber noch weitere Personen gefährdet. Angesichts der Wichtigkeit dieser Information soll eine entsprechende Pflicht auf Gesetzesstufe statuiert werden.

Artikel 29d Nach Artikel 29d soll der Bundesrat die Kompetenz erhalten, weitere Vorschriften über den Umgang mit Erregern zu erlassen. So soll er nach Absatz 2 Buchstabe a den Transport sowie die Ein-, Aus- und Durchfuhr regeln und zum Beispiel Vorschriften über die Verpackung und die Transportbehälter erlassen können. Absatz 2 Buchstabe b gibt dem Bundesrat die Kompetenz, den Umgang mit bestimmten Erregern einzuschränken oder zu verbieten. Denkbar wäre zum Beispiel ein Verbot, bestimmte Erreger gentechnisch so zu verändern, dass ein erhöhtes Übertragungsrisiko oder eine erhöhte Virulenz zu erwarten ist. Das heulige Wissen und die bisherige Erfahrung lassen negative Eigenschaften, die ein gentechnisch veränderter Erreger haben könnte, nicht immer vorausbestimmen. Einschränkungen und Verbole sollen deshalb grundsätzlich bei jedem gentechnisch veränderten Erreger möglich sein. Wer mit Erregern umgeht, muss dafür angemessen ausgebildet sein. Er muss über das nötige Personal und die adäquate Ausrüstung verfügen, d. h. genereil die Grundsätze der «Guten Mikrobiologischen Praxis» einhalten. Auch hier soll der Bundesrat die Möglichkeit zurrrErlass von Vorschriften haben (Abs. 2 Bst. c), zum Beispiel bezüglich der Anforderungen an das Labor, das Personal, die Ausrüstung und die Qualifikation des Anwenders. Erreger können Personen, die mit ihnen in Kontakt kommen, gefährden. Der Bundesrat soll deshalb eine Kennzeichnung verlangen können (Abs. 2 Bsl. d).

Artikel 29e Die Frage, ob für Aspekle der biologischen Sicherheil eine Fachkommission beslelll werden soll, hat im Rahmen der Eurolex-Debatle zu intensiven Diskussio-

nen Anlass gegeben. Kontrovers war insbesondere, welche Aufgaben diese Kommission wahrnehmen soll. Die Vorlage übernimmt die seinerzeit vom Parlament verabschiedete Fassung. In dieser Fachkommission sollen ausschliesslich Fragen der biologischen Sicherheit diskutiert werden. Ausgeschlossen ist damit zum Beispiel der ethische Aspekt. Ob zusätzlich für diesen Bereich eine Ethikkommission eingesetzt werden soll, wird momentan geprüft. Mitglieder der Kommission können nur Sachverständige in Fragen der biologischen Sicherheit sein. Die Fachkommission hat die Aufgabe, den Bundesrat beim Erlass von Vorschriften und die Behörden beim Vollzug zu beraten. Sie wird auch zu Bewilligungsgesuchen angehört. Die Stellungnahmen der Kommission gelten als Empfehlungen. Der Kommission werden alle Gesuche um Erteilung einer Bewilligung unterbreitet, soweit es sich nicht um Fälle von untergeordneter Bedeutung oder reine Wiederholungen handelt, also Gesuche zu Freisetzungen, zum Inverkehrbringen und zum Umgang im geschlossenen System. Es ist ihr indessen freigestellt, ob sie zu jedem Gesuch eine Stellungnahme abgeben will oder nur dort, wo sie dies als wichtig erachtet. Bei Bewilligungen für den Umgang im geschlossenen System ist eine Stellungnahme in den meisten Fällen wohl kaum notwendig, da sich die vom Gesuchsteller zu befolgenden Einschliessungsmassnahmen direkt aus der Klassierung der Organismen ergeben. :

Artikel 35 Absätze l und 2 Verstösse gegen die neuen Artikel 29a, 29b und 29c sowie die in Ausführung von Artikel 29d vom Bundesrat zu erlassenden Vorschriften sollen strafbar sein. Das EpG hat bisher in Artikel 35 für Widerhandlungen einen Übertretungstatbestand vorgesehen (bei Vorsatz Haft oder Busse bis zu 20 000 Fr., bei Fahrlässigkeit Haft oder Busse bis zu 6000 Fr.). Im Rahmen der Eurolex-Beratung des EpG wurde beschlossen, für die vorsätzliche wie die fahrlässige Tatbegehung Gefängnis oder Busse vorzusehen, um damit einen analogen Strafrahmen zu Artikel 60 des USG vorzusehen. Die Vorlage übernimmt diese Änderung in bezug auf Verstösse gegen die Artikel 29a, 29b und 29c. Widerhandlungen gegen die nach Artikel 29d vom Bundesrat zu erlassenden Vorschriften sollen mit Haft oder Busse bestraft werden. Nach dem Grundsatz «nullapoena sine lege» sind Straftatbestände möglichst konkret zu umschreiben. In Absatz l soll deshalb die bisherige Biankettstrafnorm durch eine abschliessende Aufzählung des strafbaren Verhaltens ersetzt werden.

4 Abfälle 41 Allgemeines 411 Grundlage für eine moderne Abfallwirtschaft a) Nachholbedarf der Abfallwirtschaft In den vergangenen Jahrzehnten 1 erfreute sich die Schweiz eines zunehmenden Wohlstandes. Dies führte zu einem stark steigenden Konsum von Gütern aller Art. Da jedes Produkt früher oder später zu Abfall wird, bewirkte der steigende Güterkonsum auch eine Zunahme der Abfallmengen. Gleichzeitig veränderte

sich die Zusammensetzung der Abfälle, indem anstelle von natürlichen Materialien immer mehr künstlich hergestellte Materialien, Verbundmaterialien und insbesondere auch Gerate, die aus zahlreichen einzelnen Stoffen bestehen - wie etwa Computer-, als Abfälle anfallen, die an die Entsorgung immer höhere Anforderungen stellen. Leider konnte die Abfallwirtschaft mit dieser Entwicklung nicht Schritt halten. So werden die Abfälle heute teilweise noch in veralteten Anlagen, die insgesamt eine zu kleine Kapazität,aufweisen, entsorgt. Für bestimmte Abfälle fehlen die Anlagen zu einer umweltverträglichen Entsorgung gänzlich. Auch im Bereich der Vermeidung und Verwertung von Materialien, die sonst als Abfall behandelt und abgelagert werden müssen, sind Verbesserungen nötig und möglich.

b) Ziele einer iimweltvenrägllchen Abfallwirtschaft Die Engpässe bei der Abfallbehandlung und die Erkenntnis, dass es nicht angeht, in zunehmendem Mass wertvolle Rohstoffe in wertlose Abfälle zu verwandeln, die bei ihrer Entsorgung knappen Deponieraum beanspruchen, hat zur Forderung nach einer eigentlichen Neuorientierung der Abfallwirtschaft der Schweiz geführt. 1986 veröffentlichte denn auch die Eidgenössische Kommission für Abfallwirtschaft das «Leitbild für die schweizerische Abfallwirtschaft». Das Leitbild geht davon aus, dass die Abfallentsorgung als ganzes umweltverträglich ausgestaltet werden muss. Seine Grundsätze wurden vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) Ende 1991 im «Abfallkonzept für die Schweiz» zu konkreten Massnahmen umgesetzt. Danach sind vier Strategien zu verfolgen, um die gesetzten Ziele (Senken der Umweltbelastung, Ressourcenschonung und Entsorgungsautonomie) zu erreichen: 1. Vermeidung von Abfällen an der Quelle 2. Verminderung von Schadstoffen bei der Produktion und in Gütern 3. Abfallverminderung durch Verwertung 4. umweltverträgliche Behandlung und Ablagerung im Inland Die Regelungen über den Abfallbereich im geltenden Umweltschutzgesetz (USG) genügen für die Lösung der umfassenden Aufgaben einer zeitgemässen Abfallwirtschaft nicht mehr.

c) Die wichtigsten neuen Regelungen Die Priorität von Vermeidungs- und Verminderungsmassnahmen wird explizit im Gesetz festgehalten, da sich eine glaubwürdige Abfallpolitik nicht auf den Aufbau einer technisch,optimierten Entsorgung beschränken darf. Zusätzliche Vorschriften im Bereich der Abfallplanung, über das Festlegen von Einzugsgebieten und das Zuweisen von Abfällen auf bestimmte Anlagen sind nötig, damit- angesichts der hohen Kosten von umweltverträglichen Entsorgungsanlagen und mit Rücksicht auf die ablehnende Haltung, welche die Bevölkerung generell gegen solche Anlagen einnimmt - die Anzahl der benötigten Entsorgungsanlagen anhand einer sorgfältigen Planung optimiert werden kann. Die Aufgabenteilung zwischen Staat und Privaten für die Abfallentsorgung wird neu geregelt. Dabei wird dem Subsidiaritätsprinzip Nachachtung verschafft. So

sollen Kantone nur dann Massnahmen für die Entsorgung von zum Beispiel, Gewerbeabfällen ergreifen, wenn sonst das gesetzte Ziel nicht erreicht wird. Vermittlungsgeschäfte mit ausländischen Sonderabfällen durch Firmen mit Sitz in der Schweiz haben in der Vergangenheil immer wieder Anstoss erregt. In Zukunft soll auch eine solche Vermittlungstätigkeit einer Kontrolle unterstellt werden können. Die Entsorgung bestimmter Produkte, die nach Gebrauch verwertet oder'besonders behandelt werden müssen, soll mit einer vorgezogenen Entsorgungsgebühr finanziert werden. Vorschriften über den Verkehr mit Nicht-Sonderabfällen ergänzen die bestehenden Bestimmungen über den Verkehr mit Sonderabfällen. Die Pflicht zur Sanierung von Abfallaltlasten und die Finanzierung eines Teils der den Kantonen dabei entstehenden Kosten über eine spezielle Abgabe wird geregelt.

412 Ergebnisse des Vorverfahrens Die wesentlichen Elemente der Änderung des USG waren bereits im Entwurf vom Mai 1990 enthalten. Dieser Entwurf stiess im Vernehmlassungsverfahfen auf breite Zustimmung. Breiteste Zustimmung fand die vorgezogene Entsorgungsgebühr, Deren Einführung wurde als dringend erachtet, damit die umweltverträgliche Entsorgung von Konsumgütern dem Verursacherprinzip entsprechend finanziert werden kann. Mehrfach wurde eine Neustrukturierung des Kapitels «Abfälle» verlangt, da dieses durch die Integration der neuen Vorschriften unübersichtlich geworden sei. Weiter wurde in der Vernehmlassung auch auf unklare Begriffe und auf das Fehlen von abfallpolitischen Grundsätzen im Gesetzestext aufmerksam gemacht. Es wurde auch angeregt, die Aufgabenteilung bei der Entsorgung besser zu regeln. Mehrere Kantone und politische Parteien, die Umweltorganisationen sowie die Eidgenössische Abfallwirtschaftskommission verlangten, dass auch die Sanierung von Altlasten und deren Finanzierung und die Sicherstellung der Kosten für Abschluss und Nachsorge von Deponien geregelt werden sollen. In einer Stellungnahme im Juli 1991 forderte auch die Konferenz der kantonalen Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren die Finanzierung von Altlastensanierungen mit einer Abgabe auf deponierte Abfälle. Den wesentlichen Anliegen, die in der Vernehmlassung zum Ausdruck kamen, wurde mit dem vorliegenden Entwurf Rechnung getragen.

413 Übersicht über die Vorlage Das geltende USG widmet dem Abfallbereich nur drei Artikel (Art. 30-32 USG). Der nun vorliegende Gesetzesentwurf ist völlig überarbeitet, neu strukturiert und ersetzt das seinerzeitige Kapitel «Abfälle» des USG.

Das Kapitel «Abfälle» besteht nunmehr aus drei Abschnitten. Der erste Abschnitt, «Vermeidung und Entsorgung von Abfällen» (Art. 30-30g), enthält abfallpolitische Grundsätze und Prioritäten, Anforderungen an die Entsorgung, Bestimmungen über die Sanierung von Abfallaltlasten und eine Reihe von Delegationsnormen, die den Bundesrat ermächtigen, Vorschriften zur Vermeidung, Behandlung, Sammlung, Verwertung und Ablagerung von Abfällen sowie der Sanierung von Abfallaltlaslen und über den Verkehr mit Abfällen zu erlassen. Der zweite Abschnitt, «Abfallplanung und Entsorgungspflicht» (Art. 31-31c). regelt die Aufgabenteilung zwischen Kantonen und Privaten für die Abfallentsorgung sowie die damit zusammenhängende Pflicht der Kantone zur Abfallplanung und zur Zusammenarbeit und enthält die notwendigen Bundeskompetenzen. Der dritte Abschnitt. «Finanzierung der Entsorgung» (Art. 32-32c), konkretisiert das Verursacherprinzip für die Finanzierung der Abfallentsorgung, regelt die Sicherstellung der Kosten für Abschluss. Nachsorge und Sanierung von Deponien und enthält die Grundlagen für die Einführung der vorgezogenen Entsorgungsgebühr sowie einer Abgabe zur Finanzierung der Sanierung von Abfallaltlasten.

414 Parlamentarische Vorstösse

Die zunehmenden Schwierigkeiten bei der Entsorgung haben zu zahlreichen parlamentarischen Vorstössen geführt, die mit der nun vorgeschlagenen Änderung des USG berücksichtigt werden: 1986 P 86.333 Sonderabfallentsorgung. Bundeskompetenz (N 9. 10. 86, Künzi) 1986 P 86.508 Schadstoffreiche Batterien. Pfand (N 9.10. 86, Grendelmeier) 1987 P 85.971 Sondermüllentsoreune. Bundeskompetenz (N 19.6.87, Spoerry) 1988 P 87.550 Abfallbeseitigung (N 18. 3. 88. Widmer) 1988 M88.321 Sonderabfall-Verbrennungsanlagen (N 23.6.88, Bültiker; S 29.11.88) 1989 P 88.821 Entsorgung von Kühlgeräten (N 23. 6. 89, Oehler) 1989 M 88.836 Entsorgung von Sonderabfällen (N 17. 3. 89, Christlichdemokratische Fraktion; S 5. 10.89) 1990 P 90.309 A b f a l l - u n d Materialmanagement beim Bund (N 22. 6. 90. Grüne Fraktion) 1990 P 90.488 Vermittlungsgeschäfte und Exporte von Abfällen. Verbot (N 22. 6. 90, Bär)

42 Erläuterungen im einzelnen

4. Kapitel: Abfälle Artikel 7 Absätze 6 und 6'"' Als Oberbegriff für die Vorgänge, welche nach der bisherigen Terminologie mit «Verwertung, Unschädlichmachung und Beseitigung» von Abfällen umschrieben

wurden, wird im USO neu der .Begriff, «Entsorgung» verwendet. Gleichzeitig wird in Absatz 6 die Definition des Begriffes «Abfälle» redaktionell präzisiert. Damit ist beim subjektiven Abfallbegriff klargestellt, dass der Entledigungswille eine bewegliche Sache nur dann zum Abfall macht, wenn er sich in Entledigungshandlungen äussert. Die Entsorgung umfasst nach Absatz 6 bls alle Vorgänge, die im Hinblick auf die Verwertung und Ablagerung von Abfällen notwendig sind (Sammlung, Beförderung, Zwischenlagerung und Behandlung), sowie die Verwertung und Ablagerung selber. Unter Behandlung von Abfällen wird jede Veränderung verstanden, sei es mit physikalischen (z. B. Sortieren, Windsichten, Filtrieren), chemischen (z. B. Verbrennen, Nassoxidation, Neutralisieren) oder mit biologischen Methoden (z. B. Verrotten, Methanisierung). Die Definition stellt klar, dass jeder Abfall irgendwann entweder verwertet oder abgelagert werden muss. Daraus folgt insbesondere auch, dass die Zwischenlagerung, obwohl auch zur Entsorgung'gehörend, als Endstufe der Entsorgung ausser Betracht fällt. Die Begriffe stimmen mit den Grundgedanken des Abfalleitbildes und der naturwissenschaftlichen Betrachtungsweise überein.

Artikel 9 Absatz 7 Die geltende Fassung schreibt vor, dass die zuständige Behörde im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung das Bundesamt für Umweltschutz unter anderem bei «Deponien für gefährliche Abfälle» anhört (zum Begriff «gefährliche Abfälle» vgl. Erläuterungen zu Art. 30/). Deponien für unbehandelte Sonderabfälle, wie zum Beispiel die heute geschlossene Sonderabfalldeponie Kölliken, dürfen aufgrund inzwischen in Kraft getretener neuer Bundesvorschriften (vgl. TVA) gar nicht mehr errichtet werden. Die Erwähnung von «Deponien für gefährliche Abfälle» ist somit heute gegenstandslos geworden und soll deshalb gestrichen werden. Gleichzeitig wird die Bezeichnung des anzuhörenden Bundesamtes für Umweltschutz im Sinne der inzwischen eingetretenen organisatorischen Umgestaltung angepasst und die Kurzform «Bundesamt» eingeführt (vgl. auch Art. 30/ Abs. 2 Bst. c, 42 Abs. 2 und 56 Abs. l und 3). Als zuständige Behörde wird diejenige Behörde bezeichnet, welche über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet. Das BUWAL ist die Fachstelle des Bundes, die über besondere Fachkenntnisse verfügt und zuhanden der zuständigen Behörde aus der Sicht des Umweltschutzes eine Beurteilung abgibt.

/. Abschnitt: Vermeidung und Entsorgung von Abfällen

Artikel 30 Diese Bestimmung beruht im wesentlichen auf den Grundgedanken des «Leitbildes für die schweizerische Abfallwirtschaft» aus dem Jahre 1986. Sie enthält materielle Grundsätze für die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen und legt dafür auch eine Prioritätenordnung fest. Absatz 1: Erste Priorität kommt der Abfallvermeidung zu (z. B. Umstellung auf abfallarme Produktionsverfahren, Materialeinsparungen bei Produkten, Ver-

zieht auf Stoffe, die bei der Entsorgung Probleme bieten, Mehrwegsysteme bei Verpackungen), wenn dadurch die gesamte Umweltbelastung aus Herstellung, Gebrauch und Entsorgung gesenkt werden kann. Absätze 2 und 4: Abfälle, die nicht vermieden werden können, müssen entsorgt, d.h. im Ergebnis verwertet oder abgelagert werden. Diese Entsorgung muss auf allen Stufen umweltverträglich sein (zum Begriff «Entsorgung» vgl. Art. 7 Abs. 6his) und zudem soweit möglich im Inland erfolgen (Entsorgungsautonomie). Absatz 3: Prioritär müssen die nicht vermeidbaren Abfälle verwertet werden. Die Delegationsnorm von Artikel 3fV Buchstabe a konkretisiert diesen Grundsatz. Abfälle, deren Verwertung nicht geboten ist, müssen durch eine entsprechende Behandlung (z. B. durch Verbrennung in einer Abfallverbrennungsanlage) in einen chemisch-biologisch stabilen Zustand gebracht werden, damit die Behandlungsrückstände auf Deponien abgelagert werden können. Eine solche Behandlung dürfte für einen Grossteil der nicht-verwertbaren Abfälle erforderlich sein (vgl. Erläuterungen zu Art. 30c Abs. 1).

Artikel 30a Wenn bei der Herstellung von Produkten Abfälle entstehen, für deren umweltverträgliche Entsorgung, namentlich Behandlung, keine Verfahren bekannt sind, so können die zuständigen kantonalen Vollzugsbehörden nach Absatz l verlangen, dass die Abfälle vermieden werden. Dies kann die Änderung von Produktionsverfahren erfordern. Bei der Anwendung von Absatz l werden die Behörden sinnvollerweise vorgängig gestützt auf Artikel 46 Angaben über die Stoffflüsse bei der Produktion, über die Abfälle und deren Entsorgung verlangen (Stoffbuchhaltung). Die Kompetenz der Kantone, im Einzelfall die Vermeidung zu verlangen, ist auf Produktionsabfälle beschränkt. Ergeben sich hingegen Schwierigkeiten bei der Entsorgung der hergestellten Produkte, so ist es Sache des Bundesrates, gestützt auf Absatz 2 Buchstabe b Vorschriften zu erlassen, die für die ganze Schweiz gelten. Absatz 2 Buchstabe ä zielt auf die quantitative,Abfallvermeidung. Er ist im wesentlichen im geltenden Gesetz bereits enthalten (vgl. Art. 32 Abs. 4 Bst. e), dort aber auf Verpackungen beschränkt. Abfälle entstehen aber nicht nur aus Verpakkungen, sondern auch aus den - verpackten oder unverpackten - Produkten selber. Deshalb drängt sich eine Ausweitung der Kompetenz auf. Im Interesse der Abfallvermeidung soll der Bundesrat gegen Auswüchse der Wegwerfgesellschaft Massnahmen ergreifen können, zum Beispiel wenn mit vertretbarem Aufwand Material eingespart werden kann oder wenn anstelle von Wegwerfartikeln mehrfach verwendbare Produkte eingesetzt werden können. Voraussetzung für den Erlass von Vorschriften ist, dass der Nutzen von Wegwerfartikeln oder Verpackungen die durch sie verursachte Umweltbelastung nicht aufzuwiegen vermag. Buchstabe b zielt demgegenüber auf die qualitative Abfallvermeidung. Es geht darum, die Verwendung von Problemstoffen in Produkten zu verbieten, wenn diese die Entsorgung erheblich erschweren oder bei der Entsorgung die Umwelt gefährden können. Dadurch kann insbesondere der diffusen Verbreitung von Schadstoffen durch Abfälle entgegengewirkt werden. Es ist sachlich gerechtfertigt, die Bestimmung gegenüber dem bestehenden Gesetz (vgl. Art. 32 Abs. 4 Bst. f) auf die

Entsorgung von Abfällen schlechthin zu beziehen und in Übereinstimmung mit der Zweckbestimmung des Gesetzes auch auf Umweltgefährdungen generell Bezug zu nehmen.

Artikel 30b Die Absätze l und 2 erteilen dem Bundesrat die Kompetenz, für bestimmte Abfälle die getrennte Übergabe zur Entsorgung, die Rücknahme und die Erhebung eines Pfandes vorzuschreiben. Sie entsprechen den bereits im bestehenden Gesetz enthaltenen Bestimmungen (vgl. Art. 32 Abs. 4 Bst. a und d).1 Die bisherige nicht abschliessende Aufzählung von Beispielen wurde durch eine generell abstrakte Umschreibung ersetzt. Absatz 3: Erfahrungsgemäss nehmen einzelne Verkaufsslellen wesentlich mehr pfandbelastete Produkte zurück als sie absetzen. Daraus entstehen erhebliche Kosten. Der Bundesrat soll deshalb zur Verhinderung von Ungleichbehandlungen nötigenfalls Pfandausgleichskassen schaffen können und die Verkaufsstellen, die mehr pfandbelastete Produkte in Verkehr bringen als sie zurücknehmen, verpflichten, die Überschüsse der Kasse zur Leistung von Ausgleichszahlungen abzuliefern. Der Bund wird eng mit den betroffenen Branchen und Unternehmen zusammenarbeiten und nach Möglichkeit eine geeignete private Organisation mit der Verwaltung der Kasse betrauen.

Artikel 30c Abfälle, die abgelagert werden sollen, sind so zu behandeln, dass von ihnen auch langfristig keine Gefährdung von Luft, Wasser und Boden ausgehen kann. Absatz l verlangt deshalb, dass Abfälle vor der Ablagerung nötigenfalls behandelt werden, und zwar, indem organisch-chemische Verbindungen zerstört (in der Regel verbrannt) und wasserlösliche Stoffe entfernt oder in schwerlösliche Verbindungen umgewandelt werden. Absatz 2 entspricht inhaltlich dem bestehenden Artikel 32 Absatz 4 Buchstabe b, welcher den Bundesrät ermächtigt, Vorschriften über die Unschädlichmachung, insbesondere von Giften, zu erlassen. In Übereinstimmung mit der neuen Terminologie in Artikel 7 Absatz 6 hls wird neu der Begriff der Behandlung (statt «Unschädlichmachung») verwendet. Aufgrund des Abfalleitbildes sind alle Abfälle in geeigneter Weise zu behandeln, so dass sich zur Sicherstellung einer umweltverträglichen Entsorgung auch für andere Abfälle als Gifte Vorschriften des Bundesrates aufdrängen können. Die ausdrückliche, wenn auch nicht abschliessende Erwähnung der Gifte in der bestehenden Bestimmung ist deshalb missverständlich und soll gestrichen werden. Damit die Fortentwicklung des Standes der Technik nicht behindert wird, sollen Vorschriften des Bundesrates analog zu Absatz l Behandlungsziele 1 und nicht bestimmte Verfahren vorschreiben/Der Bundesrat könnte zum Beispiel für Abfälle, die chlorierte aromatische Verbindungen, wie polychlorierte Biphenyle (PCB), enthalten, vorschreiben, dass diese so zu behandeln sind, dass das PCB zerstört wird. Dieses Behandlungsziel kann mit hohen Temperaturen oder durch chemische Umsetzung erreicht werden.

Artikel 30d Buchstabe a entspricht im wesentlichen dem geltenden Artikel 32 Absatz 4 Buchstabe c. präzisiert aber die Voraussetzungen für den Erlass von Ausführungsvorschriften. Die Verwertung soll insbesondere nur dann vorgeschrieben werden dürfen, wenn sie gesamthaft gesehen im Hinblick auf die Umweltbelastung vorteilhaft ist. Dies ist dann der Fall, wenn die aus der Versvertung resultierenden Umweltbelastungen geringer sind als die Belastungen, die aus einer Behandlung und Ablagerung der Abfälle sowie aus der Herstellung von entsprechenden neuen Produkten entstehen. Als Grundlage für die Beurteilung dieser Voraussetzung können Ökobilanzen dienen. Buchstabe b: Die Verwertung geniesst gegenüber der Ablagerung grundsätzlich Priorität (vgl. Art. 30 Abs. 3). Heute bestehen bei allen Abfallen (z. B. Bau-, Siedlungs- oder Sonderabfälle) ungenutzte Potentiale zur Verwertung. Diese soll deshalb mit geeigneten Massnahmen gefördert und ausgebaut werden, und zwar nicht nur, um den Bedarf an Verbrennungs- und Deponiekapazität so klein wie möglich zu halten, sondern auch zur Ressourcenschonung, was letztlich auch zu einer Verminderung der Umweltbelastung führt. Es bestehen jedoch Engpässe für den Absatz der aus der Verwertung von Abfällen stammenden Produkte. Durch verbesserte Information über deren Einsatzmöglichkeiten und durch eine entsprechende Beschaffungspolitik der öffentlichen Hand lässt sich der Absatz solcher Produkte steigern. Buchstabe b gibt dem Bundesrat zudem die Möglichkeit, den Absatz von aus der Verwertung von Abfällen hergestellten (sekundären) Produkten durch Beschränkung des Einsatzes von entsprechenden neuen Produkten zu fördern, wenn dies ohne wesentliche Mehrkosten und Qualitätsnachteile möglich ist. Die Bestimmung wird es beispielsweise erlauben, die Verwendung von Tprf aus Moorgebieten zugunsten der Verwendung von Kompost aus der Abfallverwertung einzuschränken. Denkbar ist auch die Einschränkung der Verwendung von neuem Kies-dessen Vorräteknapp werden-für Bauten, bei denen problemlos auch verwertete Bauabfälle verwendet werden können.

Artikel 30e Die Absätze l und 2 entsprechen - mit marginälen sprachlichen Anpassungen - den geltenden Bestimmungen (vgl. Art. 30 Abs. 2 und 3). Absatz 3 knüpft an Artikel 8 Absatz l des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 an, geht aber in zweifacher Hinsicht über diesen hinaus. Er erfasst erstens aufgrund , des Einwirkungsbegriffes (vgl. Erläuterungen zu Art. 7 Abs. l [Ziff. 32]) neben den Einwirkungen auf die Gewässer Einwirkungen auf die Umwelt schlechthin und schreibt zweitens eine Sanierung nicht nur für Deponien vor, sondern für irgendwelche durch Abfälle belastete Standorte. Von einem solchen durch Abfälle belasteten Standort ist aufgrund der Legaldefinition der Abfälle (vgl. Art. 7 Abs. 6) auch dann auszugehen, wenn an den Standort bewegliche Sachen gelangt sind, die (jedenfalls aus heutiger Sicht) im öffentlichen Interesse als Abfälle hätten entsorgt werden müssen. Zu denken ist beispielsweise an Industrie- und andere Betriebsstandorte, an denen Versickerungen stattgefunden haben oder an denen sonstwie Stoffe in den Boden gelangt sind, die im öffentlichen Interesse als Abfälle hätten entsorgt werden müssen.

Eine Sanierungspflicht besteht auch dann, wenn ein Standort zwar noch keine schädlichen oder lästigen Einwirkungen hervorruft, aber die Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen. Von einer solchen Gefahr ist dann auszugehen, wenn ohne Massnahmen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eine Schädigung der Umwelt zu erwarten ist. Damit kann der Tatsache Rechnung getragen werden, dass Deponien und andere mit Abfällen belastete Standorte auch erst nach längerer Zeit umweltgefährdende Emissionen abgeben können. Die Sanierung hat zum Ziel, die Ursachen für die Umwelteinwirkungen am betreffenden Standort zu beheben oder zumindest weitere Einwirkungen zu verhindern. Die Untersuchung von Verdachtsflächen und die Sanierung stellen hohe technische und verfahrensmässige Anforderungen. Absatz 3 gibt dem Bündesrat deshalb namentlich die Kompetenz, Mindestanforderungen an Erfassungs- und Untersuchungsprogramme sowie Bewertungsmassstäbe für die Sanierungsbedürftigkeit und Anforderungen an Sanierungen festzulegen, damit umweltverträgliche und wirtschaftliche Lösungen zum Tragen kommen (zur Finanzierung Neben der vorliegenden Sanierungsbestimmung enthält der Entwurf auch im Kapitel «Belastungen des Bodens» eine Sanierungsbestimmung (vgl. Art. 34 Abs. 3). Diese setzt nicht wie Artikel 30e Absatz 3 eine von Abfällen herrührende Quelle für schädliche oder lästige Einwirkungen (bzw. der Gefahr für solche) voraus, sondern knüpft an eine Beeinträchtigung der Bodenfruchtbarkeit an. Worauf diese Beeinträchtigung.zurückzuführen ist, spielt keine Rolle. Es sind deshalb Fälle denkbar, auf die sowohl Artikel 30e Absatz 3 als auch Artikel 34 Absatz 3 Anwendung finden, nämlich :dann, wenn an einem bestimmten, durch Abfälle belasteten Standort sowohl eine Beeinträchtigung der Bodenfruchtbarkeit vorliegt als auch eine Quelle für schädliche oder lästige Einwirkungen (bzw. der Gefahr für solche) gegeben ist. Absatz 3 wird vorerst vor allem auf alte Deponien und auf andere früher durch Abfälle belastete Standorte (sog. Abfallaltlasten) Anwendung finden. So wurden bei der Ablagerung von Abfällen auf Deponien in der Vergangenheit die Konsequenzen für die Umwelt oft nicht hinreichend berücksichtigt. Dies geschah nicht zuletzt darum, weil weitgehend konkrete gesetzliche Regelungen über den Bau und Betrieb von Deponien fehlten. Konkrete Bundesregelungen wurden erst mit

der Technischen Verordnung vom 10. Dezember 1990 über Abfälle (TVA; SR 814.015) erlassen. Auch an Industrie- und anderen Betriebsstandorten fanden in der Vergangenheit Versickerungen oder andere Ablagerungen von Abfällen statt. Einige Kantone haben bereits mit der Erfassung und Untersuchung von solchen Abfallaltlasten begonnen. Aufgrund der gemachten Erfahrungen werden für die Schweiz rund 40 000 Verdachtsflächen erwartet. Diese Schätzung berücksichtigt, dass Bergkantone und wenig industrialisierte Regionen eine wesentlich geringere Dichte an Verdachtsflächen aufweisen. Die Erfahrungen haben weiter gezeigt, dass rund ein Fünftel der Verdachtsflächen, also rund 8000, weiter: untersucht und überwacht werden müssen. Von diesen werden bei rund 2000 detaillierte Untersuchungen nötig sein. Von den betroffenen Standorten wird schliesslich nur ein Teil tatsächlich saniert werden müssen. Eine grobe Schätzung kommt auf etwa 500 effektiv zu erwartende Sanierungsfälle.

Absatz 4 übernimmt aus dem Gewässerschutzgesetz vom 24. Januar 1991 die Pflicht der Kantone zur Erstellung eines Katasters für stillgelegte Deponien (vgl. Art. 8 Abs. 2), dehnt diese aber auf irgendwelche durch Abfälle belastete Standorte aus. Da Artikel 8 des Gewässerschutzgesetzes durch Artikel 30e Absatzes und 4 vollständig abgedeckt wird, ist er aufzuheben (vgl. Erläuterungen zu den Änderungen bestehenden Rechts, II Ziff. 1).

Artikel 30f Die Bestimmung enthält neben drei Neuerungen (vgl. unten) die Bestimmungen über gefährliche Abfälle aus dem geltenden Gesetz (vgl. Art. 30 Abs. 4 und Art. 32 Abs. 1 und 2). Anstelle des Ausdrucks «gefährliche Abfälle» wird neu.der umfassendere Begriff «Sonderabfälle» verwendet. Als Sonderabfälle gelten Abfälle, deren umweltgerechte Entsorgung besondere technische und organisatorische Massnahmen erfordert. Die im geltenden Artikel 32 Absatz 2 Buchstabe b enthaltene Zuständigkeitsregelung für die Bewilligungserteilung im interkantonalen Verhältnis wurde nicht übernommen. Sie ist auf Verordnungsstufe vorzusehen. Absatz l Satz 2: Einzelne in der Schweiz niedergelassene Firmen waren in den letzten Jahren an problematischen Exporten von Abfällen aus ausländischen Industriestaaten in Länder der Dritten Welt beteiligt. Dieser Handel steht nicht nur im Widerspruch zu den Grundsätzen des am 22. März 1989 abgeschlossenen Basler Übereinkommens über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (SR 0.814.05), sondern schädigt auch den Ruf der Schweiz im Ausland. Der Bundesrat soll deshalb die Kompetenz erhalten, für solche Unternehmungen Vorschriften zu erlassen analog zu denjenigen, die für den Verkehr mit Sonderabfällen in der Schweiz gelten (z. B. Melde-, allenfalls Bewilligungspflicht, Erfordernis der Notifikation bzw. Zustimmung der betroffenen ausländischen Behörden). Vorschriften des Bundesrates werden sich auf die von solchen Unternehmungen vorgenommenen konkreten Organisations-bzw. Beteiligungshandlungen im Hinblick auf den Verkehr mit Sonderabfällen beziehen. Absatz 2 Buchstabe c: Aufgrund der heutigen Regelung (vgl. Verordnung vom 12. Nov. 1986 über den Verkehr mit Sonderabfällen [WS; SR 8Ì4.0I4]) dürfen Sonderabfälle ausgeführt werden, wenn das Bundesamt nicht innert einer bestimmten Frist nach erfolgter Anmeldung ein Verbot ausspricht. Die vom Basler Übereinkommen verlangte weitergehende Kontrolle der Abfallexporte kann auf diese Weise nicht genügend sichergestellt werden. Deshalb ist eine klare gesetzliche Grundlage zu schaffen, damit Exporte von Sonderabfällen künftig einer Bewilligungspflicht unterstellt werden. Die im bestehenden Artikel 32 Absatz 2

Buchstabe b enthaltene materielle Voraussetzung für die Bewilligung zur Entgegennahme muss auch für die Exportbewilligung gelten. Sie wird deshalb in einen eigenen Absatz 3 integriert. Absatz 4: Vorschriften über den Verkehr mit Abfällen können sich aus ökologischen Gründen auch für Abfälle aufdrängen, deren Unterstellung unter die umfassenden Bestimmungen für Sonderabfälle sich nicht rechtfertigt. Der Bundesrat soll deshalb die Kompetenz haben, auch für Nicht-Sonderabfälle Vorschriften über den Verkehr zu erlassen. Solche Vorschriften könnten sich für Siedlungsabfälle, aber auch für Abfälle, die zur Verwertung bestimmt sind (z. B. Kunststoffab-

fälle, gewisse elektronische Geräte oder Anteile von Bauabfällen), als nötig erweisen, damit eine umweltverträgliche Entsorgung sichergestellt werden kann. Die Kompetenzzuweisung an den Bundesrat ist auch deshalb unabdingbar, weil sich auch international die Meinung durchsetzt, dass nicht nur Sonderabfälle, sondern alle Abfälle beim grenzüberschreitenden Verkehr gewissen Kontrollen unterworfen werden müssen. So unterstehen nach dem erwähnten Basler Übereinkommen beispielsweise auch Siedlungsabfälle den Kontrollvorschriften. Bezüglich Absatz 5 verweisen wir auf die Erläuterungen zu Artikel 30g Absatz 2.

Artikel 30g Absatz l ist bereits im geltenden Gesetz enthalten (vgl. Art. 32 Abs. 3) und enthält neu eine Begriffsumschreibung. Absatz 2 übernimmt, zusammen mit Artikel 30/ Absatz 5, entsprechend der Neugliederung des Kapitels «Abfälle» die im Rahmen der Anpassung des Bundesrechts an das EWR-Recht erfolgten Änderungen im Bereich Abfälle (Art. 30 Abs. 5 und 6), da diese die bisherigen Regelungen sinnvoll ergänzen und die europäischen Mindestvorschriften im Bereich Abfälle im schweizerischen Recht Eingang finden sollen.

2. Abschnitt: Abfallplanung und Entsorgungspflicht

Artikel 31 Absatz 1: Die Pflicht der Kantone zur Bedarfsermittlung und Standortfestlegung ist bereits in der geltenden Regelung enthalten (vgl. Art. 31 Abs. 4). Absatz l stellt neu klar, dass die Bedarfsermittlung und die Standortfestlegung Teile einer umfassenden Abfallplanung bilden. Die Abfallplanurig muss insbesondere auch die anfallenden Abfallarten und,-mengen, die vorgesehenen Vermeidungs- und Verwertungsmassnahmen und deren Auswirkungen sowie die verschiedenen angewandten Entsorgungsarten erfassen und den Grundsätzen von Artikel 30 Rechnung tragen. Die Festlegung der Standorte umfasst auch deren Sicherung über die raumplanerischen Instrumente (Rieht- und Nutzungsplanung). Wichtig ist, dass sich die Abfallplanungspflicht ! auf alle im Kanton entstehenden Abfälle bezieht, also sowohl auf diejenigen, die nach Artikel 3\b, als auch auf diejenigen, die nach Artikel 31c entsorgt werden müssen. Absatz 2: Mit der Koordination soll der Bund im Rahmen der Abfallplanungen der Kantone einerseits auf eine sinnvolle regionale Verteilung der Abfallanlagen und anderseits auf die Verhinderung von Entsorgungslücken oder Überkapazitäten hinwirken.

Artikel 31a Die Pflicht zur Zusammenarbeit der Kantone ist bereits im geltenden Gesetz enthalten (vgl. Art. 31 Abs. 3). Absatz l stellt klar, dass sich die Zusammenarbeit sowohl auf die Abfallplanung als auch auf die Entsorgung bezieht. Eine Zusammenarbeit ist insbesondere dann erforderlich, wenn eine flächendeckende und umweltverträgliche Entsorgung auch für kleinere Kantone gesichert werden muss oder wenn bestimmte Abfälle aus mehreren Kantonen aus ökologischen oder

wirtschaftlichen Gründen zusammen entsorgt werden müssen. Die Pflicht zur Zusammenarbeit erstreckt sich auf die Entsorgung aller Abfälle und bezieht sich inhaltlich auf alle Massnahmen, welche von den Kantonen angeordnet werden können, wie das Festlegen von Einzugsgebieten, den Abschluss von Verträgen (inkl. das Zurverfügungstellen von bestehenden Anlagen) und die Beteiligung an Trägerschaften. Absatz 2: Können sich die Kantone nicht einigen, so müssen sie dem Bund entsprechende Lösungsvorschläge unterbreiten. Dafür müssen sie auch die notwendigen Standortabklärungen durchführen. Der Bund wird aufgrund der Vorschläge der Kantone auf dem Weg der Vermittlung eine Lösung anstreben. Der Bundesrat kann - als «ultima ratio» - nach erfolgloser Vermittlung die betroffenen Kantone anweisen, Einzugsgebiete und Standorte festzulegen, sowie die Kantone verpflichten, anderen Kantonen Anlagen zur Verfügung zu stellen. Gegenüber den im geltenden Gesetz enthaltenen Bundeskompetenzen (vgl. Art. 31 Abs. 3 und 5) bedeutet dies eine Klarstellung in zweifacher Hinsicht: einerseits sind diese Bundeskompetenzen Konkretisierungen der aufsichtsrechtlichen Kompetenzen des Bundes. Das bedeutet, dass sich das Tätigwerden des Bundes in der Erteilung der Weisungen erschöpft, währenddem die Festlegung von Standorten oder Einzugsgebieten im Rahmen kantonaler Verfahren erfolgt. Anderseits erstreckt sich die Kompetenz, Kantone zur Standortfestlegung zu verpflichten, zweckmässigerweise auf alle Abfallanlagen. Die Erwähnung dieser Bestimmung unter den Vollzugskompetenzen des Bundes (vgl. Art. 41 Abs. 1) soll unterstreichen, dass der Bund seine Aufsichtskompetenzen nötigenfalls auch wahrnehmen soll. An der grundsätzlichen Vollzugszuständigkeit der Kantone ändert dies jedoch nichts. Überall dort, wo die Kantone nicht auf die Zusammenarbeit mit anderen Kantonen angewiesen sind, sondern ihre Entsorgungsprobleme grundsätzlich selber lösen können, ist der Bund auf die Kompetenzen des allgemeinen Aufsichtsrechls verwiesen.

Artikel 31 b Absatz l übernimmt die bereits im bestehenden Gesetz (Art. 31 Abs. 2) enthaltene und in der Praxis bewährte Entsorgungspflicht der Kantone für Siedlungsabfälle sowie für Abfälle, deren Inhaber nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, und stellt klar, dass die Kantone auch Klärschlämme aus den öffentlichen Abwasserreinigungsanlagen sowie Wischgut und Sammlerschlämme aus dem Strassenunterhalt entsorgen müssen. Als Siedlungsabfälle gelten Abfälle, die aus Häushalten stammen, sowie andere Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung, zum Beispiel aus Gewerbe- oder Dienstleistungsbetrieben. Die Entsqrgungspflicht der Kantone erstreckt sich nicht auf Abfälle, für die aufgrund besonderer Bundesvorschriften Rücknahmepflichten Dritter oder Verwertungspflichten der Inhaber bestehen. Solche Pflichten können insbesondere gestützt auf Artikel 30i> Absatz 2 Buchstabe a oder Artikel 30rf Buchstabe a erlassen werden. Bestehen solche Pflichten, richtet sich die Entsorgungspflicht nach Artikel 31c. Rücknahmepflichten Dritter bestehen bereits heute namentlich für schadstoffreiche Batterien (vgl. Sloffverordnung vom C.Juni 1986 [StoV; SR 814.013]) und für Gifte in Kleinmengen (vgl. Giftgesetzgebung). Verwertungspflichten bestehen für Inhaber von Industrie-, Gewerbe- und Dienstlelstungsbe-

trieben und Abfallanlagen, wenn die Kantone diese anordnen (vgl. Art. 12 TVA). Für gewisse Abfälle aus Industrie-, Gewerbe- und Dienstleistungsbetrieben kann es im Einzelfall schwierig sein zu bestimmen, ob sie als Siedlungsabfälle zu betrachten sind (Papierabfälle, kompostierbare und andere verwertbare Abfälle). Für solche Abfälle können die Kantone durch Anordnung der Verwertung nach Artikel 12 TVA bewirken, dass sich deren Entsorgung nicht nach Artikel 316, sondern nach Artikel 31c richtet. Die Entsorgungspflicht umfasst die Pflicht, für die Erstellung und den Betrieb der nötigen Abfallanlagen zu sorgen. Die Kantone können die Entsorgung den Gemeinden oder anderen öffentlichrechtlichen Körperschaften übertragen oder Private mit der Ausführung betrauen. Nicht mit der Entsorgungspflicht darf die Kostentragungspflicht verwechselt werden: Letztere liegt grundsätzlich jmmer beim Inhaber, auch für Abfälle, die nach Artikel 3\b von den Kantonen entsorgt werden müssen (vgl. Art. 32). Voraussetzung für eine zweckmässige Planung und Organisation der Entsorgung ist, dass die Kantone nach Absatz 2 Einzugsgebiete festlegen. Eine flächendekkende Zuordnung der Abfälle zu den Anlagen zur Behandlung, Verwertung und Ablagerung dient der Entsorgungssicherheit und einem rationellen Betrieb der Anlagen und verhindert ökologisch problematische und teure Partikularlösungen. Bei der Zuordnung von Einzugsgebieten sind für vorübergehende Betriebseinschränkungen und -einstellungen (z. B. für Unterhaltsarbeiten bei Verbrennungsanlagen) Ausnahmeregelungen vorzusehen. Nach Absatz 3 müssen Inhaber von Abfällen, die von den Kantonen entsorgt werden müssen, diese den vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben. ,

Artikel 31c Absatz l übernimmt aus dem geltenden Gesetz die grundsätzliche Entsorgungspflicht der Abfallinhaber (vgl. Art. 30 Abs. l ), schränkt diese aber auf die übrigen Abfälle ein, also diejenigen, die nicht nach Artikel 3\b von den Kantonen enlsorgt werden müssen. Als übrige Abfälle gelten daher namentlich Bau-, Gewerbe- und Industrieabfälle. Unter diese Kategorie fallen beispielsweise auch Abfälle aus Strassenerneuerungsarbeiten sowie Abfälle aus dem Geleiseunterhalt der Bahnen. Es ist den Kantonen selbstverständlich freigestellt, in ihren Anlagen (für Abfälle nach Art. 316) unter Kostenfolge für die Inhaber auch geeignete Abfälle nach Artikel 31c zu entsorgen. Es sei überdies auf die Pflichten der Kantone im Zusammenhang mit der Abfallplanung hingewiesen, die sich auf alle im Kanton entstehenden Abfälle erstrecken (vgl. Art. 31). Absatz 2: In der Praxis ist der Inhaber aus finanziellen und technischen Gründen oder wegen zu kleiner Abfallmengen für die Entsorgung seiner Abfälle meistens auf Anlagen Dritter angewiesen. Als Beispiele seien Farbabfälle aus dem Malereigewerbe und tierische Abfälle aus Schlachtbetrieben oder Metzgereien angeführt. Bestehen keine solchen Anlagen, so ist der Inhaber aus eigenen Kräften oft kaum in der Lage, gemeinsam mit anderen Inhabern einen geeigneten Standort zu finden und die organisatorischen und technischen Schwierigkeiten für die Errichtung und den Betrieb einer Anlage zu überwinden. Weiter sind Bau und Be-

trieb von Abfallanlagen zum Teil mit hohen Kosten verbunden. So bewegt sich das Investitionsvolumen für eine Verbrennungsanlage für Sonderabfälle im Bereich von 100 Millionen Franken. Erst wenn sich die Art und die Menge der zu entsorgenden Abfälle aus einer bestimmten Region einigermassen abschätzen lassen, ist eine detaillierte Planung und Finanzierung für eine Anlage überhaupt möglich. Hier kann es sich aufdrängen, dass der Staat - namentlich, indem er Einzugsgebiete festlegt oder mit Privatunternehmungen über die Entsorgung Verträge abschliesst - die nötigen Rahmenbedingungen schafft, damit die Wirtschaft im Bereich der Entsorgung tätig wird. Solche Rahmenbedingungen, welche die Rechte und Pflichten von Unternehmen und ihren Kunden regeln, sind im übrigen im Versorgungsbereich nichts Unbekanntes, insbesondere dort, wo zur Versorgung einer Vielzahl von Kunden hohe Investitionen getätigt werden müssen (z. B. Stromversorgung, öffentlicher Verkehr). Absatz 2 verpflichtet deshalb die Kantone, die Entsorgung dieser Abfälle nötigenfalls mit geeigneten Massnahmen zu unterstützen. Die Bestimmung zählt in nicht abschliessender Weise Massnahmen auf, welche die Kantone zur Sicherstellung einer umweltgerechten Entsorgung ergreifen können. Unter Umständen wird bereits eine aktive Vermittlung genügen. Allenfalls muss der Kanton, damit die Privatwirtschaft die Entsorgung an die Hand nimmt, ein Einzugsgebiet festlegen und damit die Inhaber von Abfällen aus einem bestimmten Gebiet verpflichten, diese einer bestimmten Anlage zu übergeben. Verträge können sowohl die Entsorgung in bestehenden Anlagen als auch die Errichtung oder den Betrieb neuer Anlagen betreffen. Dabei lassen sich im Interesse der Entsorgungssicherheit zugunsten der Anlagenbetreiber Monopolstellungen nicht verhindern. In den Verträgen muss deshalb insbesondere die Annahmepflicht des Anlagebetreibers geregelt werden. Weiter ist mit geeigneten Befristungen und Kündigungsklauseln sicherzustellen, dass die künftige Realisierung ökologisch und wirtschaftlich besserer Lösungen nicht verhindert wird. Fragen betreffend Preisgestaltung. Büchereinsicht

und weiterer Mitsprachemöglichkeiten der Behörde werden zweckmässigerweise ebenfalls in den Verträgen geregelt. Findet sich trotz der Festlegung von Einzugsgebieten oder der vertraglichen Regelung der Entsorgung keine leistungsfähige Trägerschaft für Abfallanlagen, so kann sich der Kanton nach Absatz 2 an Trägerschaften beteiligen oder diese selber gründen. Die Kantone können im übrigen neben den in der Bestimmung aufgeführten Massnahmen auch sämtliche anderen Massnahmen ergreifen, die für eine umweltgerechte Entsorgung der Abfälle notwendig sind. Sie können also beispielsweise für solche Abfälle auch eigene Abfallanlagen betreiben. Die Entsorgungspflicht des Inhabers bleibt bei einem Tätigwerden der Kantone bestehen; die Kantone müssen nur diejenigen Massnahmen ergreifen, die zur Sicherstellung der Entsorgung notwendig sind. Die Massnahmen der Kantone dürften deshalb in erster Linie die Behandlung und Ablagerung betreffen. So wird es in der Regel nötig sein, dass die Kantone ihre Deponien für die Ablagerung der Rückstände aus der Verbrennung von Siedlungsabfällen auch für die Ablagerung vergleichbarer Abfälle aus kleinen und mittleren Industriebetrieben (zur Kostenfolge vgl. Art. 32 Abs. 1) zur Verfügung stellen. Absatz 3: Für bestimmte Abfälle ist es aus ökologischen und wirtschaftlichen Gründen geboten, diese gesamtschweizerisch nur in wenigen (vielfach noch nicht

bestehenden) Anlagen, allenfalls sogar nur in einer, zu entsorgen. In solchen Fällen wäre es nicht zweckmässig, wenn zahlreiche Kantone über den Weg der interkantonalen Zusammenarbeit (vgl.'Art. 3\a) vorgehen müssten und jeder Kanton für sich selber ein Einzugsgebiet festlegen müsste. Der Bundesrat soll deshalb in solchen Fällen Einzugsgebiete direkt festlegen können. Diese Massnahme könnte sich beispielsweise im Bereich der Abfälle aus der Autoverwertung (Shredderabfälle) als nötig erweisen, falls diese in einer, allenfalls zwei, Verbrennungsanlagen entsorgt werden müssten. ,

3. Abschnitt: Finanzierung der Entsorgung

Artikel 32 Absatz l konkretisiert das Verursacherprinzip für die Kosten der Abfallentsorgung. Die Kostentragungspflicht des Inhabers gilt unabhängig von der Regelung der Entsorgungspflicht. Sie gilt also sowohl für Abfälle nach Artikel 31£> als auch für solche nach Artikel 31c. Ausgenommen sind einzig Abfälle, für die der Bundesrat gestützt auf andere Bestimmungen, beispielsweise Artikel 32a, die Kostentragung anders regelt. Absatz 2 knüpft an die Regelung des geltenden Gesetzes (vgl. Art. 31 Abs. 2 Satz 1) an.

Artikel 32a Der Grundsatz, wonach der Inhaber für die Finanzierung der Entsorgung seiner Abfälle aufkommen muss (vgl. Art. 32), bietet bei gewissen Abfällen, die im Hinblick auf die Behandlung oder Verwertung getrennt erfassl werden müssen, Schwierigkeilen, und zwar dann, wenn sie bei vielen Inhabern anfallen. Dies kommt insbesondere im Konsumbereich, aber auch bei Industrie und Gewerbe vor. Die Entsorgungskosten können heute in solchen Fällen sinnvollerweise nicht beim Verbraucher bei der Rückgabe erhoben werden, weil sonst die Gefahr besteht, dass er die Abfälle nicht den dafür vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergibt, sondern sie zum Beispiel mit Siedlungsabfällen vermischt. Dazu kommt, dass nach Artikel 32 Elektrizitätswerke, welche Leuchtstoffröhren, und Gemeinden, welche Altöl zurücknehmen, sowie Händler, welche mehr Batterien sammeln, als sie verkaufen, für die Entsorgungskosten aufkommen müssen. Dies widerspricht dem Verursacherprinzip. Diesen Schwierigkeiten kann nur begegnet werden, wenn die Entsorgungskosten vorgezogen, nämlich bereits beim Inverkehrbringen von Produkten, erhoben werden. Die bisherigen Erfahrungen haben gezeigt, dass die Privatwirtschaft trotz grundsätzlich positiver Einstellung oft nicht in der Lage ist, auf freiwilliger Basis flächendeckend ein Finanzierungsmodell mit einem vorgängig erhobenen Entgelt zu verwirklichen. Der Bundesrat soll deshalb die Kompetenz erhalten, unter den eingangs genannten Voraussetzungen für bestimmte Produkte eine vorgezogene Entsorgungsgebühr einzuführen. Damit kann die Entsorgung bestimmter Abfälle verursachergerecht finanziert werden, wenn die Wirtschaft deren Entsorgung aus eigenem Antrieb an die Hand nimmt oder wenn sie über Rücknahmevorschriflen dazu verpflichtet wird (vgl. Art. 3Qb Abs. 2 i.V. mit 3\b Abs. l und 31c

Abs. 1). Als Beispiele, für die sich eine Regelung aufdrängen kann, seien genannt: Batterien. Leuchtstoffröhren, Kühlschränke. Getränkeverpackungen, Kunststoffe, Papier, elektronische Geräte, Autoreifen. Für einige der genannten Produkte sind Branchenlösungen in Diskussion oder bereits zustandegekommen. Der Bundesrat wird die Gebühr nur dann vorsehen, wenn die Erhebung der Entsorgungskosten bei der Rückgabe ungeeignet ist und wenn die betroffene Branche nicht in der Lage ist, auf freiwilliger Basis ein entsprechendes Entgelt einzuführen. Die Erhebung und Auszahlung der Gebührsoll nach Möglichkeit einer geeigneten privaten Organisation übertragen werden, vorzugsweise einer Branchenorganisation. Erfahrungen aus dem Bereich der wirtschaftlichen Landesversorgung zeigen, dass sich der Aufwand der Verwaltung auf diese Weise in Grenzen hält. Allfällige Kosten des Bundes können aus der Gebühr finanziert werden. Absätze 2 und 3: Mit der Festlegung des Gebührenrahmens durch den Bundesrat wird eine flexible Handhabung möglich, so dass auf Schwankungen in der Kostenentwicklung umgehend reagiert werden kann (vgl. auch Art. 39 Abs. 3 Satz 2). Im Rahmen der Reform des Warenumsatzsteuerrechts sollen vorgezogene Entsorgungsgebühren von der Warenumsatzsteuer ausgenommen werden (vgl. Antwort des Bundesrates vom 13. Mai 1992 auf die Molion Frey Walter vom 31. Januar 1992,92.3027).

Artikel-32b Die Bestimmung regelt die Sicherstellung von Massnahmen an Deponien (Abschluss, Nachsorge und,Sanierung) durch den Deponiebetreiber. Sie entspricht grundsätzlich den im Rahmen der Revision des Gewässerschutzgesetzes neu ins USG eingefügten Bestimmungen (vgl. Art. 30 Abs. 5 und Art. 32 Abs. 4 Bst. h). Neu eingeführt wird eine Sicherstellungspflicht auch für die Sanierungskosten. Die Befugnisse des Bundesrates, Vorschriften über die Sicherstellung zu erlassen, werden in Anlehnung an die neuen Bestimmungen über die Sicherstellung der Haftpflicht erweitert (vgl. Erläuterungen zu Art. 59o).

Artikel 32c Nach Artikel 30e Absatz 3 müssen die Kantone dafür sorgen, dass Deponien und andere mit Abfällen belastete Standorte, die umweltgefährdend sind, saniert werden. Diese Bestimmung wird vorerst vor allem auf Abfallaltlasten Anwendung finden (vgl. Erläuterungen zu Art. 30e Abs. 3). Geht man von etwa 500 sanierungsbedürftigen Abfallaltlasten in der Schweiz aus, muss für deren Sanierung mit Gesamtkosten von etwa 3 Milliarden Franken gerechnet werden. Dabei dürften bei einigen Sanierungsfällen umfangreiche bauliche Massnahmen nötig sein, die jeweils Kosten in der Grössenordnung von 50 Millionen Franken nach sich ziehen. Der überwiegende Teil der Sanierungen dürfte jedoch weniger Kosten verursachen. Bei vielen Sanierungen werden die Kosten die Leistungsfähigkeit der Verursacher, soweit diese überhaupt ermittelt werden können, übersteigen. Die gleiche Situation ergibt sich bei der Sanierung von stillgelegten Deponien, auf denen Gemeinden oder Gemeindeverbände Siedlungsabfälle abgelagert haben. Der für solche Sanierungen erforderliche Aufwand der öffentlichen Hand wird auf zwei Drittel der gesamten für die Sanierung von Abfallaltlasten zu erwartenden Kosten,

also gesamtschweizerisch auf rund 2 Milliarden Franken, geschätzt. Angesichts dieser hohen Kosten besteht die Gefahr, dass die notwendigen Sanierungen nicht an die Hand genommen werden; eine spezielle Finanzierungsvorschrift ist deshalb notwendig. Dabei stellt sich die Frage, wem diese Kosten gerechterweise anzulasten sind. Auch wenn kein direkter Kausalzusammenhang zwischen der heutigen Ablagerung von Abfällen und der Sanierungsbedürftigkeit von Abfallaltlasten besteht, so ist es doch die frühere Tätigkeit des Ablagerns, welche heute kostspielige Sanierungen nötig macht. Es erscheint deshalb als richtig, diese Tätigkeit für die Finanzierung der Sanierungen heranzuziehen. Eine Bundesregelung drängt sich auf, weil Abfälle häufig ausserhalb des Kantonsgebietes abgelagert werden. Die Kantone, in denen viele Sanierungsfälle auftreten dürften, sind nicht zwangsläufig die gleichen, in denen heute grosse Abfallmengen abgelagert werden. Nach Absatz l kann der Bundesrat deshalb eine Abgabe für die Finanzierung der Sanierung vorschreiben, welche die Inhaber von Deponien auf der Ablagerung von Abfällen entrichten müssen. Der Ertrag ist zweckgebunden für die Leistung von Abgeltungen an Kantone, die Deponien und andere Standorte sanieren müssen. Mit der Festlegung des Stichdatums der Verabschiedung der Botschaft wird verhindert, dass Deponien kurz vor Inkrafttreten des Gesetzes nur darum geschlossen werden, damit Abgeltungen ausgerichtet werden. Mit der Formulierung wird klargestellt, dass nur die Erträge der Abgabe und keine zusätzlichen Bundesmittel für die Abgeltungen verwendet werden. Nach Absatz 2 wird die Höhe der Abgabe vom Bundesrat festgelegt. Sie ist auf 20 Prozent der durchschnittlichen Kosten begrenzt, die sich in der Schweiz gesamthaft aus der Deponierung von Abfällen ergeben. Der Bundesrat wird die Abgabesätze für die Ablagerung aufgrund der zu erwartenden Sanierungskosten und gestaffelt nach den Deponietypen Inertstoff-, Reststoff- und Reäktqrdeponien (vgl. TVA) festlegen. Heute werden in der Schweiz jährlich zwischen 3 und 4 Millionen t Abfälle abgelagert. Bei den aktuellen mittleren Ablagerungskosten von etwa 50 Franken pro Tonne würden die Abgabensätze heute im Durchschnitt höchstens 10 Franken pro Tonne betragen. Die Abgabe würde demnach aufgrund der heutigen Kosten und Abfallmengen pro Jahr gesamthaft einen Ertrag

von höchstens 30-40 Millionen Franken ergeben. Absatz 3 legt die Voraussetzungen fest, unter denen Abgeltungen entrichtet werden. Damit keine unnötig aufwendigen Sanierungen finanziert werden, sind Abgeltungen auf 40 Prozent der anrechenbaren Kosten begrenzt. Die Voraussetzung von Buchstabe b bewirkt, dass Abgeltungen nur dann geleistet werden können, wenn entweder ohnehin der Kanton die Sanierung finanzieren müsste oder wenn sich der Sanierungsbedarf dadurch ergibt, dass Abfälle der Allgemeinheit (Siedlungsabfälle) abgelagert worden sind. Der Bundesrat kann nach, Absatz 4 die nötigen Ausführungsvorschriften erlassen. : Artikel 39 Der Wortlaut von Absatz 2,Buchstabe b muss an die neue Terminologie im Kapitel «Abfälle» angepasst werden. Entsprechende terminologische Anpassungen sind auch in den Artikeln 45, 46, 52 und 60 vorzunehmen.

Absatz 3 Satz 2: Nach Artikel 32a Absatz 2 legt der Bundesrat den Mindest- und den Höchstbetrag der vorgezogenen Entsorgungsgebühr fest. In diesem Rahmen bestimmt das Eidgenössische Departement des Innern die Höhe der Gebühr. Vor Erlass einer Verordnung, die den Gebührenrahmen absteckt, hört der Bundesrat die Kantone und die interessierten Kreise an (vgl. Art. 39 Abs. 3,Satz 1). Da der Handlungsspielraum des Departementes durch den bundesrätlichen Rahmen einerseits und die Entsorgungskosten anderseits eng ist. rechtfertigt es sich, dass das Departement bei der Festlegung der Abgabensätze auf die Durchführung einer breiten Vernehmlassung verzichten kann. Damit kann es schnell auf Schwankungen in der Kostenentwicklung reagieren. Bei der Durchführung eines solchen Finanzierungsmodelles müssen die Bundesbehörden ohnehin kontinuierlich über enge Kontakte mit der betroffenen Branche verfügen.

Artikel 41 Absatz l Die Neustrukturierung des Kapitels «Abfälle» bedingt die Neuformulierung der .entsprechenden Vollzugskompetenzen des Bundes. Gleichzeitig sind die neu geschaffenen Instrumente der Pfandausgleichskasse, der vorgezogenen Entsorgungsgebühr und der Abgabe für die Abfallaltlastensanierung sowie die gegenüber dem bisherigen Gesetz konkretisierten Steuerungskompetenzen bei den Vollzugskompetenzen des Bundes ausdrücklich aufzuführen. Die Möglichkeit, bestimmte Teilaufgaben auf dem Verordnungsweg den Kantonen zu übertragen, wird dem Bundesrat erlauben, angepasste und effiziente Regelungen zu treffen.

Artikel 58 Absätze l und 3 Satz l Der Wortlaut von Absatz 1 wird durch die zusätzliche Erwähnung des Bundes demjenigen von Artikel 68 Absatz l des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 angeglichen. Richtigerweise soll die für den Vollzug zuständige Behörde nötigenfalls enteignen können. Dies ist im Normalfall der Kanton, kann aber in speziellen Fällen auch der Bund sein. Hingegen ist die ausdrückliche Enteignungszuständigkeit des Bundes für Gemeinschaftsanlagen des geltenden Absatzes 3 zu streichen. Gemeinschaftsanlagen liegen immer im Gebiet eines Kantons, so dass auch der betreffende Kanton ein allfälliges Enteignungsverfahren durchführen soll. Eine Bundesenteignungszuständigkeit soll nur dann bestehen, wenn der Bund auch für den Vollzug zuständig ist (vgl. Änderung von Abs. 1).

Artikel 59 Die geltende Fassung enthält für die Überbindung der Kosten an den Verursacher in Übereinstimmung mit Artikel 8 des Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971 (GSchG; SR8I4.20) eine Kann-Formulierung. Im Rahmen der Revision des GSchG würde die entsprechende Kann-Formulierung durch eine zwingende Formulierung (vgl. Art. 54 rev. GSchG vom 24. Jan. 1991; AS 7992 1860) ersetzt, weil die Behörde die Frage der Kostenüberwälzung aufgrund der klaren Praxis des Bundesgerichtes im Anwendungsfall nicht frei entscheiden kann. Da die entsprechenden Grundsätze auch für das USG gelten (vgl. auch Art. 2), ist dessen Artikel 59 entsprechend anzupassen.

Artikel 60 und 61 , Wegen der Neustrukturierung des Kapitels «Abfälle» wurden bei den Strafbestimmungen die nötigen Anpassungen vorgenommen. Die neuen materiellen Vorschriften wurden strafrechtlich als Übertretungstatbestände erfasst. So wurde namentlich der Auffangtatbestand der Verletzung von Vorschriften über Abfälle (vgl. Art. 61 Abs. l Bst. f.) entsprechend ergänzt und neu die Verletzung von Vorschriften über den Verkehr mit anderen als Sonderabfällen unter Strafe gestellt (vgl. Art. 61 Abs. l Bst. f*).

Änderungen bisherigen Rechts H Ziffer l Artikel 8 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 wurde aus systematischen Gründen in einer inhaltlich erweiterten Fassung ins USG übernommen (vgl. Art. 30e Abs. 3 und 4). Nachdem der vorliegende Entwurf auch Einwirkungen auf die Gewässer unter den Einwirkungsbegriff subsumiert (vgl. Art. 7 Abs. 1), kann die obenerwähnte Bestimmung somit aufgehoben werden. Da Artikel 68 Absatz 3 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 inhaltlich vollständig der geltenden Fassung von Artikel 58 Absatz 3 USG entspricht, ist infolge der Änderung von Artikel 58 Absatz 3 USG (vgl. Erläuterungen dazu) aus analogen Überlegungen auch, Artikel 68 Absatz 3 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 entsprechend anzupassen. II Ziffer 3 Artikel 100 Bst. t des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG; Änderung vom 4. Oktober 1991;BBl/99/S. 1413 ff.) enthält Verweise auf die Vollzugskompetenzen ;des, Bundes nach Artikel 31 Absätze 3 und 5 des geltenden USG. Infolge der Umstrukturierung des gesamten Kapitels «Abfälle» muss auch die obige Bestimmung des OG angepasst werden. Soweit der Bundesrat im Bereich der Abfallentsorgung verfügt, soll die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch weiterhin ausgeschlossen sein.

43 Finanzielle und personelle Auswirkungen 431 Bund

Für den Bund ergeben sich keine finanziellen Auswirkungen. Personelle Auswirkungen: Kantonale Behörden wie politische Parteien und Wirtschaftsverbände fordern zunehmend eine aktivere Rolle des Bundes in der Abfallpolitik. Vor allem bei der Abfallvermeidung und der Verwertung gilt es, die bundeseigenen Aufgaben wahrzunehmen und zudem die kantonalen Vollzugsbehörden vermehrt bei ihren Entsorgungsaufgaben zu unterstützen. Dies führt zu einem zusätzlichen Personalbedarf. Aus der Kontrolle des Handels mit ausländischen Sonderabfällen (vgl. Art. 30/ Abs. l Satz l ) erwachsen den Bundesbehörden zusätzliche Aufgaben, die eine zusätzliche Stelle nötig machen.

Für die Vorbereitung von Detailregelungen über die vorgezogene Entsorgungsgebühr und für deren Vollzug sind zwei weitere Stellen nötig, auch wenn von einer weitgehenden Übertragung der Aufgaben an Private ausgegangen wird. Das Umsetzen einer Strategie zur Abfallvermeidung und -Verwertung in engem Kontakt mit Branchenorganisationen erfordert eine zusätzliche Stelle. Im Bereich «Altlasten» hat der Bund zahlreiche neue Aufgaben zu übernehmen. Die Unterstützung der kantonalen Vollzugsbehörden und das Ausarbeiten von Vorschriften über Sanierungsmassnahmen und deren Finanzierung erfordern drei zusätzliche Stellen. Aufgrund der in der Gesetzesrevision enthaltenen Bundeskompetenzen sind somit sieben Stellen zusätzlich notwendig.

432 Kantone und Gemeinden Für die Kantone ergeben sich dann finanzielle Auswirkungen, wenn sie sich in vermehrtem Ausmass finanziell an Trägerschaften für die Entsorgung von Abfällen aus Industrie und Gewerbe beteiligen. Die Sanierungspflicht für Deponien und andere durch Abfälle belastete Standorte kann für die Kantone Aufwendungen in beträchtlichem Ausmass nötig machen. Der Sanierungsaufwand für die öffentliche Hand wird gesamtschweizerisch auf jährlich knapp 100 Millionen Franken geschätzt. Mit der vorgesehenen Deponieabgabe werden daran rund 30-40 Millionen Franken pro Jahr geleistet werden können. Personelle Auswirkungen: Mehrarbeit für die Kantone ergibt sich weniger aus einzelnen Bestimmungen der Vorlage als vielmehr aus einem Nachholbedarf. Die dringend notwendig aktivere Abfallpolitik nicht nur auf Bundesebene, sondern auch bei den Kantonen und Gemeinden bedeutet, dass diese ihren Personalbestand für die Vollzugsaufgaben und für Beratungen im Bereich Vermeiden und Verwerten zum Teil vergrössern müssen.

44 Legislaturplanung Die Änderung des USG wird als Richtliniengeschäft der l. Legislaturhälfte im Bericht des Bundesrates vom 25. März 1992 über die Legislaturplanung 1991-1995 angekündigt (BB1 7992 III 1).

45 Verhältnis zum europäischen Recht Sowohl die EG als auch ihre einzelnen Mitgliedstaaten verfolgen .heute eine aktivere Abfallpolitik als noch vor wenigen Jahren, da deren Bedeutung zunehmend erkannt wird. In einer Mitteilung der EG-Kommission an den Rat und das Parlament vom 18. September 1989 unter dem Titel «Gemeinschaftsstrategie für die Abfallwirtschaft» wurden die abfallpolitischen Ziele der Gemeinschaft dargelegt. Danach misst die EG der Abfallvermeidung hohe Priorität zu (Förderung von abfallarmen Technologien und Produkten sowie von Ökobilanzen), unterstützt die Verwertung (Verursacherprinzip bei der Entsorgungsfinanzierung, Schaffen von Märkten für Recyclingprodukte) und verlangt, dass Abfälle umweltgerecht be-

handelt und abgelagert werden (Stand der Technik bei der Abfallbehandlung, Entsorgung so nahe wie möglich am Entstehungsort, Ablagerung in geeigneter Form auf gut ausgerüsteten Deponien). In verschiedenen Mitgliedstaaten der EG sowie in Österreich wurden Erfassung, Untersuchung und Sanierung von Altlasten teilweise bereits angegangen und verschiedenenorts auch gesetzlich geregelt: Eine einheitliche Richtlinie der EG existiert noch nicht. Die EG strebt eine Harmonisierung der Abfallvorschriften auf einem hohen Umweltschutzniveau an. Neue Richtlinien über Deponien, über die Abfallverbrennung und über den grenzüberschreitenden Verkehr mit Abfällen sind teilweise in Kraft, teilweise in Ausarbeitung. Ein Richtlinienentwurf über die Haftung im Abfallbereich wird beraten. Mit der Richtlinie über Verpackungen sollen zudem im Bereich Vermeidung und Verwertung Massnahmen eingeleitet werden. Die Schaffung des Binnenmarktes wird sich auch auf die Abfallwirtschaftauswirken. Die EG befürchtet, dass die Unterschiede bei den Abfallvorschriften der einzelnen Staaten aufgrund des daraus resultierenden Preisgefälles einerseits zu Umweltbelastungen und anderseits zu Wettbewerbsverzerrungen führen könnten. Die Regelungen der EG sehen deshalb eine Überwachung des Verkehrs mit Abfällen vor. Die Entsorgungsinfrastruktur soll so ausgebaut werden, dass die Abfälle möglichst in der Herkunftsregion und mit den am besten geeigneten Verfahren entsorgt werden können. Das zentrale Anliegen der Änderungsvorlage, nämlich der Aufbau einer eigenständigen, leistungsfähigen Entsorgungswirtschaft in der Schweiz, entspricht in seiner Zielsetzung und in der Wahl der Mittel der Politik der EG. Fragen hinsichtlich der Kompatibilität könnten sich allenfalls dort ergeben, wo später gestützt auf die Delegationsnormen auf dem Verordnungsweg Vorschriften über handelbare Güter erlassen werden. Die Kompatibilität solcher Vorschriften wird aber zweckmässigerweise bei ihrem Erlass zu beurteilen sein.

46 Rechtliche Grundlagen 461 Verfassungsmässigkeit Der Entwurf stützt sich in erster Linie auf Artikel 24SL'I"ICS BV, wonach der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt gegen schädliche und lästige Einwirkungen erlässt und insbesondere die Luftverunreinigung und den Lärm bekämpft. Auch die Abgabe für die Finanzierung von Sanierungen (Art. 32c) stützt sich auf diese Verfassungsbestimmung. Diese Abgabe ist als Finanzierungsabgabe zu betrachten, die mit ihrer Zweckbindung dermassen eng verknüpft ist, dass sie nicht als Steuer gelten kann. Es wäre nämlich unzulässig, die mit dieser Abgabe erhobenen Beträge in die allgemeine Bundeskasse fliessen zu lassen. Als Verfassürigsgrundlage genügt deshalb die Sachzuständigkeit nach Artikel 24scp'"-"i BV. Für den Erlass von Vorschriften für Unternehmungen, die von der Schweiz aus den Verkehr mit Sonderabfällen .organisieren oder daran beteiligt sind (Art. 30/ Abs. l Satz 2), genügt diese Verfassungsbestimmung indessen nicht. Solche Vorschriften stützen sich deshalb auch auf Artikel 8 B V (Zuständigkeit des Bundes in auswärtigen Angelegenheiten). Zudem finden sie im Basler Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Ver-

bringung von gefährlichen Abfällen und ihrer Entsorgung (SR 0.814.05) eine Grundlage. Diese von der Schweiz bereits ratifizierte Konvention trat am 5. Mai 1992 i n Kraft. Das geltende USG beruht auf einer eingehenden Analyse des Verfassungsauftrages und trägt insbesondere den kritischen Bemerkungen eines Gutachtens zum Vorentwurf aus dem Jahre 1973 Rechnung, der im Vergleich zum geltenden Gesetz weitergehende Regelungen enthielt. Die nun im Bereich Abfälle vorgeschlagenen Neuregelungen gehen in ihrer materiellen Tragweite nicht über das geltende Gesetz hinaus. Sie stellen im wesentlichen Massnahmen zur Erleichterung des Vollzugs der bereits bestehenden Vorschriften dar. Besonderer Erwähnung bedürfen die Bestimmungen über die Festlegung von Einzugsgebieten (vgl. Art. 31 a Abs. 2 Bst. a und 31c Abs. 2 Bst. a und Abs. 3). Die Pflicht, bestimmte Abfälle aus einem Einzugsgebiet derjenigen Abfallanlage zu übergeben, der das Gebiet zugeordnet ist, bedeutet einen Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit. Da dieser Eingriff jedoch rein umweltpolitisch begründet ist. wird die Handels- und Gewerbefreiheit durch das Gesetz nicht in unzulässiger Weise eingeschränkt. Bei der konkreten Festlegung solcher Einzugsgebiete wird im Einzelfall allerdings namentlich auch die Frage der Verhältnismässigkeit, insbesondere der Erforderlichkeit des Eingriffes für die Verbesserung der Entsorgung, zu prüfen sein.

462 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Der Entwurf enthält verschiedene Delegationsnormen zum Erlass von Verordnungsrecht. Der Bundesrat als Verordnungsgeber darf damit innerhalb der vom Gesetz vorgegebenen Grenzen gesetzesergänzendes Verordnungsrecht erlassen. Die Delegationen betreffen Regelungen, die für die Gesetzesebene zu detailliert wären und die zudem rasch an sich ändernde Gegebenheiten angepasst werden müssten. Aus der Sicht der Verfassung dürfen Delegationsnormen nicht unbegrenzt sein, sondern müssen sich auf einen bestimmten Regelungsgegenstand beschränken. Die Rechtsetzungsermächtigungen des Entwurfs sind deshalb nach Inhalt, Zweck und Ausmass präzisiert. Die dem Bundesrat eingeräumte Verordnungskompetenz wird damit dem Bestimmtheitsgrundsatz gerecht und ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

5 Bodenschutz 51 Übersicht über die Vorlage 511 Ausgangslage

Der Bodenschutz gliedert sich in drei Bereiche (Fig. 6). Zum einen geht es darum, die vorhandene Fläche haushälterisch und zweckmässig zu nutzen, um das Ausmass der Versiegelung so gering wie möglich zu halten. Diese Aufgabe ist Sache der Raumplanung. Alsdann muss der offene, durchwurzelbare Boden vor Verunreinigungen durch Schadstoffe und vor mechanisch-physikalischen Schäden, zum Beispiel durch

Erosion oder Verdichtungen, die seine natürlich entstandene Struktur und seine Fruchtbarkeit beeinträchtigen, geschützt werden.

Bodenschutz = Massnahmen gegen

Flächen- Stoffliche Physikalische verluste Belastungen Belastungen (z.B. durch Hoch- (z.B. durch (z.B. durch und Tiefbauten) Schwermetalle) Druck)

Raumplanung USG 1983 Regelung fehlt und Verordnungen über Boden, Luft, Stoffe und Abfälle Lücke: Vorschriften zur Sanierung belasteter Böden

Figur 6: Heutiger Bodenschütz

Das geltende Umweltschutzgesetz (USG) enthält bereits Bestimmungen zum Schutze des Bodens vor Schadstoffen, die aus der Luft, vom Umgang mit umweltgefährdenden Stoffen (z. B. Dünger, Pflanzenbehandlungsmittel) oder von Abfällen stammen. Die Artikel 33-35 USG gehen vom Konzept aus, dass der Bodenschutz nicht durch Massnahmen am Boden selbst, sondern nur durch eine möglichst weitgehende und vorsorgliche Begrenzung der Schadstoffeinträge zu verwirklichen ist. Sie finden denn auch ihre Konkretisierung in der Luftreinhalte-Verordnung, der Stoffverordnung, der technischen Verordnung über Abfälle und der Verordnung über Schadstoffe im Boden. Zwei wichtige Bodenschutzbereiche sind bislang auf Bundesebene noch nicht geregelt worden:

• die mechanisch-physikalischen Belastungen und

• die Sanierung belasteter Böden.

512 Mechanisch-physikalische Bodenbelastungen

Böden können nicht nur durch Schadstoffe, sondern auch durch physikalische Einwirkungen (z. B. Druck) beeinträchtigt werden. Es handelt sich um Veränderungen der Bodenstruktur, die sich nachteilig auf die Fruchtbarkeit des Bodens

und das Grundwasser auswirken. Die wichtigsten Arten solcher Beeinträchtigungen sind die Bodenerosion, die Bodenverdichtung und der Bodenschwund. Bei der Erosion wird Boden'durch Niederschläge in oft grossen Mengen weggeschwemmt. Verdichtung entsteht, wenn der Boden falsch bewirtschaftet oder durch zu schwere Maschinen oder Fahrzeuge zusammengepresst wird. Bodenschwund letztlich ist eine besondere Art des Bodenverlustes, der eintritt, wenn organische Böden sich nach dem künstlichen Absenken des Grundwasserspiegels in kurzer Zeit zersetzen. Physikalische Bodenbelastungen können zwar auch natürliche Ursachen haben (z. B. Extremregen). Sie sind jedoch meist die Folge unsachgemäss ausgeführter technischer Eingriffe oder falscher Bodenbewirtschaftung. Beispiele sind:

• der unsorgfältige Umgang mit ausgehobener Kulturerde (Humus) beim Bau von Verkehrswegen,

• die Erosion auf Skipisten und im Acker- und Rebbau oder

• die Verdichtung nasser Böden beim Verlegen von Gas- und Ölleitungen oder beim Befahren von Feldern und Waldböden mit schweren Maschinen. In den meisten Fällen gibt es erprobte Massnahmen und Verfahren, mit denen physikalische Bodenbelastungen vermieden oder doch stark vermindert werden können. Zur Beurteilung physikalischer Belastungen bedarf es besonderer biologischer und physikalischer Kriterien; die geltenden Richtwerte der Verordnung vom 9. Juni 1986 über Schadstoffe im Boden (VSBo: SR814J2) für stoffliche Belastungen sind hiezu nicht geeignet. Die Vorlage schafft die rechtliche Grundlage, um nachhaltige physikalische Bodenbelastungen zu verhindern und weitere, nicht-chemische Beurteilungsgrössen einzuführen.

513 Sanierung belasteter Böden Untersuchungen zeigen, dass bestimmte Böden in der Schweiz zum Teil erheblich verunreinigt sind. Es handelt sich dabei nicht primär um Alllasten im Sinne alter Deponien, sondern um Böden, die jahrelang durch gesetzlich nicht erfasste, diffuse oder punktuelle Schadstoffeinträge belastet worden sind. Als Beispiele seien die Umgebungen alter Kehrichtverbrennungs- und Industrieanlagen, Bodenflächen entlang stark befahrener Strassen oder Gebiete mit intensiver Verwendung schadstoffhaltiger Abfalldünger oder Pflanzenbehandlungsmittel (z. B. Rebberge) erwähnt. Zwar bleibt es erste Priorität des Bodenschutzes, den weiteren Schadstoffeintrag konsequent zu verhindern. Dennoch muss auch festgelegt werden, was bei belasteten bzw. beeinträchtigten Böden zum Schutze von Menschen, Tieren und Pflanzen vorgekehrt werden muss. Ziel einer Sanierung sind die Wiederherstellung gestörter Bodenfunktionen, die Abwendung gesundheitlicher Gefahren für Mensch und Tier, die Sicherung der Produktion schadstofffreier Nahrungsmittel, der Schutz des Grundwassers und ein ungestörtes Pflanzenwachstum. In der Vorlage wird aus Gründen der Verhältnismässigkeit ein dreistufiges Sanierungskonzept vorgeschlagen (Fig. 7):

Bei Bodenbelastungen unterhalb der Richtwerte der VSBo sind keine besonderen Massnahmen vorzukehren. Liegt die, Belastung jedoch über diesen Richtwerten, so muss - ausgehend von der bestehenden Nutzung - fallweise das Risiko für die Gesundheit von Mensch, Tier oder Pflanze beurteilt werden. Ist eine Gefährdung gegeben, muss die Bewirtschaftung bzw. Nutzung solcher Böden eingeschränkt werden. Ist bei Böden mit gartenbaulicher, land- oder forstwirtschaftlicher Nutzung eine standortübliche Bewirtschaftung nicht mehr möglich, muss mit haften Sanierungsmassnahmen (z. B. Austausch oder technische Reinigung des Bodens) eine minimale Bodenfruchtbarkeit wieder hergestellt werden. Sanierungswerte, die vom Bundesrat für unterschiedliche Nutzungen festzulegen sind, dienen der Beurteilung der Bodenbelastung.

Keine Sanierung Einschränkung bzw. Sanierungs- mit harten Änderung der Nutzung massnahmen Massnahmen

Richtwerte Sanierungswerte Figur 7: Sanierungskonzept für belastete Böden

52 Ergebnisse des Vorverfahrens Der Vernehmlassungsentwurf hatte keine eigentliche Ergänzung des Bodenschutzes vorgesehen. In der Vernehmlassung wurde dann jedoch vor allem von den Kantonen, aber auch von mehreren Parteien und Organisationen eine Verstärkung des Bodenschutzes gefordert. Materiell standen dabei die in dieser Vorlage dargelegten Ergänzungen im Vordergrund. , Angesichts dieses erklärten politischen Willens hat sich der Bundesrat entschieden, dem Parlament auch eine Änderung des USG im Bereich des qualitativen Bodenschutzes zu beantragen. Er tut dies, nachdem seine Vorschläge in zwei Gesprächsrunden mit repräsentativen Vertretern des Bodenschutzes von Bund, Kantonen, Wissenschaft und Landwirtschaft am 10. Januar bzw. 14. Februar 1991 materiell unbestritten blieben.

53 Parlamentarische Vorstösse Seit 1985 sind folgende parlamentarischen Vorstösse eingereicht worden, die sich direkt oder indirekt mit dem Bodenschutz befassen; 1988 P 88.521 Schadstoffbelastete Böden. Schadenregulierung (N 7. 10. 88, Ulrich) ,1990 P 90.486 Anerkennung des biologischen Landbaus (N 5. 10. 90, Dormann)

54 Erläuterungen im einzelnen Da Organismen auch für den Bodenschutz von Bedeutung sein können, werden Artikel 7 Absatz l, Artikel 33 Absatz l und Artikel 34 Absatz l USG entsprechend ergänzt.

Artikel 7 Absatz l : Der in Artikel 33 Absatz 2 vorgesehene Schutz des Bodens vor physikalischen Belastungen bedingt eine Ergänzung der Einwirkungsdefinition. Der Begriff «Bodenverunreinigung» wird durch den allgemeineren Begriff «Bodenbelastung» ersetzt. Weiter muss als Ursache für physikalische Bodenbelastungen die unsachgemässe Bewirtschaftung erwähnt werden. Andere Ursachen solcher Belastungen, die zum Beispiel auf zu schwere Baumaschinen oder auf Terrainveränderungen zurückzuführen sind, werden durch Absatz 7 bereits erfasst. Absatz 4hs bestimmt, was im Sinne dieses Gesetzes unter Boden und unter Bodenbelastung zu verstehen ist.

• Erfasst werden nicht nur natürlich entstandene Böden, sondern auch solche, die, zum Beispiel bei Rekultivierungen, künstlich angelegt werden. Der Boden unter Gebäuden und versiegelten Verkehrsflächen ist jedoch nicht Gegenstand des Bodenschutzes nach dem USG, auch nicht tiefere Erdschichten, die zum Beispiel zur Nutzung der Erdwärme angebohrt werden.

• Die Bodenbelastung wird - analog zum Begriff der Luftverunreinigung - ungewichtet als qualitative Veränderung der natürlichen Beschaffenheit des Bodens definiert. Flächenverluste, beispielsweise durch Bautätigkeit, sind darin nicht enthalten. Der haushälterische Umgang mit dem Boden ist primär Aufga- : be der Raumplanung.

Artikel 3 3 Absatz l entspricht - mit der Ergänzung der Ausführungsvorschriften über den Gewässerschutz, den Katastrophenschutz, Organismen und Lenkungsabgaben - dem Absatz l des bisherigen Artikels 34. Er erfasst nur chemische und biologische Bodenbelastungen. Ihm liegt das Konzept zugrunde, wonach der Boden primär durch Massnahmen bei den Emissionsquellen geschützt werden muss. Absatz 2 befasst sich dagegen mit der Beeinträchtigung der Bodenstruktur bzw. der Bodenfruchtbarkeit durch physikalische Belastungen. Es geht um die Bodenerosion, die Bodenverdichtung und den Bodenschwund. Solche Beeinträchtigun-

gen sind in der Regel keine grossflächig auftretenden .Bodenbelastungen, sondern eher Probleme lokaler und regionaler Dimension. Sie können jedoch überall auftreten und sind deshalb ein gesamtschweizerisches Bodenschutzproblem. Angesichts der relativ geringen Mächtigkeit des Schweizer Bodens (wenig Reserve), der Zunahme der besonders .gefährdeten offenen Ackerfläche, der sehr langsamen Bodenneubildung sowie der zu erwartenden weiteren Mechanisierung der Land- und Forstwirtschaft und der neuen grossen Eingriffe in den Boden durch Tiefbauten (z. B. Verkehrswege) müssen diese Arten von Bodenbelastungen, in Ergänzung zu den stofflichen Belastungen, im USG geregelt werden. Die Bestimmung verlangt als direkt anwendbare, für jedermann gültige Verhaltensvorschrift, dass physikalische Belastungen zu .keinen nachhaltigen Beeinträchtigungen der Bodenfruchtbarkeit führen dürfen. Mit der Beschränkung des Schutzes auf nachhaltige Beeinträchtigungen wird dem Umstand Rechnung getragen, dass praktisch jede Bodenbearbeitung mit gewissen, meist jedoch vorübergehenden Veränderungen der Bodenstruktur verbunden ist. Es wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass eine fachkundige landwirtschaftliche Praxis in der Regel zu keinen nachhaltigen Beeinträchtigungen dieser Art führt. Auf die bauliche Nutzung des Bodens, zum Beispiel durch bewilligte Hoch- oder Tiefbauten, findet Absatz 2 ausdrücklich keine Anwendung, da die Regelung auf die Erhaltung der Fruchtbarkeit des unversiegelten Bodens und nicht auf dessen flächenmässige Erhaltung und damit auf eine Beschränkung der Bautätigkeit hinzielt. Die Palette der Ursachen für Bodenerosion, Bodenverdichtüng und Bodenschwund ist sehr umfangreich. Dementsprechend gibt es keine für 1 alle Standorte, Böden, Kulturen und Witterungen zutreffenden, einheitlichen Vorbeuge- oder Abhilfemassnahmen. Absatz 2 gibt deshalb dem Bundesrat die Kompetenz, in Fällen, wo nachhaltige Schäden drohen, die verhindert werden können, konkrete Vorschriften zu erlassen. Mögliche Bestimmungen betreffen

• den Umgang mit Kulturerde (Abschälen, Lagern, Wiedereinbau) bei Bauvorhaben (z. B. Strassenbau, Verlegen von Rohrleitungen),

• die Bodenbewirtschaftung bei besonders kritischen Bodenverhältnissen und Kulturen (z. B. Anbau von Hackfrüchten in Hanglagen) oder

- kulturtechnische, erosionsverhindernde Massnahmen bei Flurplanungen, Änderung von Wasserableitungen oder Hanggestaltungen. Diese Bestimmungen können in der Umweltschutz-, Landwirtschafts- oder Forstgesetzgebung eingefügt werden. Die Federführung bei ihrer Vorbereitung richtet sich nach dem Sachbereich.

Artikel 34 Diese Bestimmung befasst sich mit Böden, die bereits belastet sind. In Absatz l geht es um weitergehende Massnahmen, welche die Kantone für Gebiete anordnen, in denen der Vollzug der für den Normalfall geltenden Bundesvorschriften in den Bereichen Luftreinhaltung, Gewässerschutz, umweltgefährdende Stoffe und Organismen, Abfälle und physikalische Bodenbelastungen, die langfristige Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit, mithin die Einhaltung der Richt-

werte nach Artikel 35 Absatz 2, nicht gewährleisten kann. Absatz l übernimmt im wesentlichen die Regelung des bisherigen Artikels 35 USG. Die Absätze 2 und 3 sind dagegen materiell neu. Sie befassen sich mit den Massnahmen, die zu ergreifen sind, wenn Böden bereits so stark belastet sind, dass ihre Fruchtbarkeit oder die Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen gefährdet ist. Die Ursache solcher Belastungen sind in der Regel nicht oder nur schlecht abbaubare umweltgefährdende Stoffe, die sich im Boden über Jahre angereichert haben. Absatz 2: Das ideale Ziel ist die vollständige Wiederherstellung der Multifunktionalität des beeinträchtigten Bodens. Dies wäre - da Sanierungen des Bodens an Ort in den meisten Fällen nicht möglich sind - praktisch nur mit dem Ersatz des belasteten Bodenmaterials durch sauberes zu erreichen. Eine solche Lösung ist jedoch heute kaum realisierbar: Es fehlen der Deponieraum für den ausgehobenen «Abfallboden»" und genügend unbelastete Kulturerde zum Wiedereinfüllen und zur Rekultivierung. Überdies wären die Kosten für eine solche Maximallösung sehr hoch und die Sanierung selbst mit erheblichen neuen Umweltproblemen verbunden. Nach der vorgeschlagenen Regelung sollen deshalb stark belastete Böden so lange wie möglich an Ort und Stelle belassen, ihre Nutzung jedoch so weit eingeschränkt werden, als es zum Schutze der Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen erforderlich ist. Die Bestimmung gilt für alle vom USG erfassten Böden (bewachsene und unbewachsene) und für alle Nutzungen, die zu den erwähnten Gefährdungen führen können. Als Massnahmen kommen beispielsweise in Betracht: - die Änderung der bisherigen Nutzung in eine gegen Bodenbelastungen weniger empfindliche: Diese Lösung steht vor allem bei gartenbaulich sowie land- und forstwirtschaftlich genutzten Böden im Vordergrund, wobei allerdings nicht von einer standortüblichen Bewirtschaftung abgewichen werden soll. Sie nützt die Tatsache aus. dass Pflanzen sehr unterschiedlich auf Bodenbelastungen reagieren und deshalb der Gefährdung durch einen Wechsel der Bewirtschaftung begegnet werden kann. Mit dieser sanierungsähnlichen Massnahme wird die Bewirtschaftung wieder mit der Bodenfruchtbarkeit in Einklang gebracht und diese damit relativ wiederhergestellt.

• die Umzonung des belasteten Bodens: Sofern es die Interessen der Raumplanung zulassen, kann ein stark belasteter Boden einer anderen, unempfindlicheren Nutzungszone zugewiesen und die gesundheitliche Gefährdung, die von ihm ausgegangen ist, damit direkt oder auf andere Weise (z. B. durch Versiegelung) beseitigt werden.

• das Verbot einer bestimmten Nutzung eines Bodens (z. B. als Spielplatz). Absatz 3: Ist bei gartenbaulich, land- und forstwirtschaftlich genutzten Böden eine Änderung innerhalb der standortüblichen Bewirtschaftungsarten wegen der Bodenbelastung nicht mehr möglich, soll eine solche aber aufrecht erhalten werden, so sind harte Sanierungsmassnahmen wie das Auswechseln des Erdreichs unerlässlich. Mit ihnen soll die Bodenbelastung so weit vermindert werden, dass eine standortübliche Bewirtschaftung gerade wieder möglich ist. Es wird also kei-

ne umfassende, sondern nur eine partielle Sanierung des Bodens bzw. Wiederherstellung der Bodenfruchtbarkeit verlangt. Es bleibt den Kantonen jedoch vorbehalten, das Sanierungsziel weiter zu stecken. Die hier dargelegten Sanierungsfälle beziehen sich vor allem auf chemisch belastete Böden. Bei physikalischen Belastungen beschränkt sich eine aktive Sanierung auf besonders gravierend und nachhaltig geschädigte Böden.

Artikel 35 Die Regelung im bisherigen Artikel 33 USG gibt dem Bundesrat lediglich die Möglichkeit, für nicht und schwer abbaubare Schadstoffe Richtwerte einzuführen. Damit ist es nicht möglich, für Beeinträchtigungen der Bodenfruchtbarkeit auch andere, beispielsweise biologische und physikalische Beurteilungsgrössen festzulegen. Eine.gegenüber dem bisherigen Artikel 33 USG offenere Formulierung in Absatz 1 soll dem Bundesrat nun die Möglichkeit geben, künftig auch für andere, zum Beispiel biologische oder physikalische Parameter Richtwerte oder nun neu Sanierungswerte festzulegen. Als Beispiele, die in der Praxis bereits erprobt wurden, seien Richtwerte für biochemische Messgrössen (z. B. Bodenatmung) oder für Bodenlebewesen (z. B. Regenwürmer), deren Zahl Auskunft über die Beschaffenheit eines Bodens geben kann, erwähnt. Solche zusätzlichen Parameter sind besonders auch für die Beurteilung von Beeinträchtigungen physikalischer Art (z. B. Bodenverdichtung) wichtig. Eine Öffnung der bisherigen Regelung ermöglicht eine gesamtheitliche Beurteilung des Zustandes des Bodens. Absatz 2 entspricht - sprachlich etwas vereinfacht - dem zweiten Satz des geltenden Artikels 33 USG. Der rechtliche Gehalt der Richtwerte bleibt derselbe: Es sind Vorsorgewerte, deren Einhaltung den langfristigen Schutz der Bodenfruchtbarkeit sichern soll und die unabhängig von der Art der Bodennutzung und des Bodentyps gelten. Die Richtwerte sind im weitern Referenzwerte, mit denen Bodenbelastungen beurteilt werden können. Absatz 3 definiert die Sanierungswerte, die als Beurteilungshilfe bei Massnahmen nach Artikel 34 Absätze 2 und 3 dienen sollen. Die Formulierung bietet die Möglichkeit, den unterschiedlichen Nutzungsbedürfnissen angepasste Sanierungswerte festzulegen. Dies ist wichtig, weil die Anforderungen an die Beschaffenheit eines Bodens je nach Nutzungsart verschieden sind. So werden beispielsweise bei Spiel- und Sportplätzen andere Kriterien zu beachten sein als bei gartenbaulich, land- und forstwirtschaftlich genutzten Böden. Sanierungswerte sind nicht gleichzeitig auch Sanierungsziele. Diese müssen fallweise, entsprechend der künftigen Nutzung, bestimmt werden, wobei in jedem Fall mindestens die Beseitigung der Gefährdung von Menschen, Tieren und Pflanzen erreicht werden muss.

Artikel 61 Absatz l Buchstabe k Artikel 33 Absatz 2 sowie Artikel 34 enthalten neue Vorschriften über physikalische Belastungen und die Nutzung des Bodens sowie über Massnahmen zur Verminderung der Bodenbelastung. Für Verstösse gegen .diese Vorschriften wird deshalb ein neuer Übertretungstatbestand eingeführt.

55 Finanzielle und personelle Auswirkungen für Bund, Kantone und Gemeinden Problemfälle sind in der Regel Böden, deren Schadstoffgehalt mehrfache Richtwertüberschreitungen zeigt. Dies ist vor allem im engeren Umkreis von Industrieanlagen der Metallbranche, entlang sehr stark befahrener Strassen. aber auch bei Familiengärten im Siedlungsgebiet und gewissen landwirtschaftlich genutzten Böden zu erwarten. Aufgrund von Messungen und Befragungen muss vermutlich mit einer Fläche von gegen 10 000 ha Boden gerechnet werden, dessen Belastung bei einem oder mehreren Schwermetallen über dem Fünffachen des Richtwertes liegt. Diese Fläche ist jedoch nicht a priori eine Sanierungsfläche, da die Fruchtbarkeit dieser Böden für bestimmte Kulturen durchaus noch intakt sein kann. So haben beispielsweise bisher die zum Teil sehr hohen Kupfergehalte der Rebböden kaum zu merklichen Schäden an den Reben bzw. an der Qualität des Weines geführt. Aufgrund des heutigen Wissens kann grob geschätzt werden, dass die bodenschutzrelevante Fläche, für die harte Sanierungsmassnahmen tatsächlich in Betrachtgezogenwerden müssen, zwischen 50 und 100 ha liegen dürfte. Wird der belastete Boden in einer Deponie abgelagert und durch sauberes Material ersetzt, muss mit 150-350 Franken/m- 1 gerechnet werden. Wird der Boden jedoch einer chemischen oder thermischen Behandlung unterworfen und am gleichen Ort wieder eingebaut, kann der Preis pro Tonne das Fünffache betragen. Geht man von einer Behandlungsfläche von 70 ha, einer Behandlungstiefe von 50 cm und einem m'-Preis von 400 Franken aus, so muss mit Kosten von rund 140 Millionen Franken gerechnet werden. Da sich diese 70 ha Sanierungsfläche jedoch aus vielen Teilflächen zusammensetzt, die über mehrere Kantone verteilt sind, und die Sanierung sich zudem zeitlich durchaus über mehrere Jahre erstrecken kann, dürften sich die sich aus dieser Gesetzesvorlage ergebenden finanziellen Aufwendungen für die Kantone in Grenzen halten. Immerhin geht es hierbei in der Regel um eine direkte Gefahrenabwendung im Interesse der Gesundheit von Menschen und Tieren. In diesen Aufwendungen nicht enthalten sind allerdings die Kosten für die Sanierung alter Deponien und hochbelasteter Industrieareale, also sogenannte Altlasten. Sie sind nicht Gegenstand des Bodenschutzes nach USG, sondern betreffen den Bereich Abfälle.

Die Kosten für Nutzungsänderungen lassen sich nicht abschätzen; zu gross ist die Palette der praktischen Möglichkeiten. Sie dürften aber wesentlich unter denjenigen harter Massnahmen liegen. Der Bodenschutz muss auf Bundesebene mittelfristig um etwa vier Arbeitskräfte verstärkt werden. Diese sollen je zur Hälfte dem BUWAL und dem BLW (inkl. Forschungsanstalten) zukommen. Sie werden für die Erarbeitung von Entscheidungsgrundlagen, Detailregelungen und Vollzugshilfen für die Kantone in den beiden neuen Bereichen «physikalische Bodenbelastungen» und «Sanierung belasteter Böden» dringend benötigt. Im weiteren muss im Hinblick auf die Förderung der Selbstverantwortung aller Bodenakteure und des Bodenbewusstseins

der Bevölkerung die Aufklärung über die Funktionen des Bodens und über die Anliegen des umfassenden Bodenschutzes verstärkt werden. Bei den Kantonen ist der Bodenschutz vielerorts noch im Aufbau begriffen. Wo die Bodenschutzfachstellen bereits gut ausgebaut sind, wird der Vollzug dieser Vorlage ohne zusätzliches Personal zu bewältigen sein. Wo dies noch nicht der Fall ist, wird sie den notwendigen Ausbau möglicherweise beschleunigen.

56 Legislaturplanung

Die Änderung des USG wird als Richtliniengeschäft der l. Legislaturhälfteiim Bericht des Bundesrates vom 25. März 1992 über die Legislaturplanung 199;1-1995 angekündigt (BB1 7992 III 1). - !

57 Verhältnis zum europäischen Recht

Die vorgeschlagene Ergänzung beim Bodenschutz bietet keine Konflikte zum europäischen Recht. Die EG hat sich bisher zu den darin angesprochenen Sachverhalten nicht geäussert. Die vorgesehene Regelung bei der Sanierung belasteter Böden deckt sich aber weitgehend mit den Konzepten derjenigen Staaten Europas, die sich bisher mit dem qualitativen Bodenschutz befassten (z. B. die Niederlande und Deutschland). Sie steht auch im Einklang mit der Europäischen Bodencharta, die in ihren 12 Leitsätzen u . a . den Schutz des Bodens vor Erosion und Verunreinigung vorsieht und die verlangt, dass Landwirte und Landbesitzer Methoden anwenden, welche die Bodenqualität erhalten.

58 Rechtliche Grundlagen 581 Verfassungsmässigkeit

Die Änderungsvorschläge im Bereich Bodenschutz stützen sich in erster Linie auf Artikel 24s°i"icsB V ab, wonach der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt gegen schädliche und lästige Einwirkungen zu erlassen hat. Sie stellen Ergänzungen bestehender Vorschriften des USG dar, deren Verfassungsmässigkeit unbestritten ist.

582 Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen

Der Entwurf enthält zwei Delegationsnormen zum Erlass von Verordnungsrecht (Art. 33 und 35). Der Bundesrat als Verordnungsinstanz darf damit innerhalb der vom Gesetz beschriebenen Grenzen gesetzesergänzendes Verordnungsrecht erlassen. Diese Delegationen betreffen Regelungen, deren Details den Konkretisierungsgrad der Gesetzesebene wesentlich überschreiten würden. Die bisherige Kompetenz, Richtlinien für nicht- und schwerabbaubare Stoffe festzulegen, hat der Bundesrat in der VSBo wahrgenommen.

Verfassungsrechtlich müssen sich Delegationsermächtigungen auf einen bestimmten Regelungsgegenstand beschränken, dürfen also nicht unbegrenzt sein. Die Rechtssetzungsermächtigungen sind deshalb nach Inhalt, Zweck und Ausmass präzisiert. Die Verordnungskompetenz ist zuverlässig bestimmbar und damit verfassungsrechtlich ausreichend umrissen.

6 Lenkungsabgaben 61 Allgemeines 611 Ausgangslage Im Umweltschutzgesetz (USG) sind Lenkungsabgaben bisher nicht verankert. Der Bundesrat hat jedoch in den Antworten auf verschiedene parlamentarische Vorstösse seinen Willen bekundet, zu gegebener Zeit konkrete Einsatzmöglichkeiten für Lenkungsabgaben vorzuschlagen. Im Rahmen dieser Vorlage werden erstmals konkrete Vorschläge für den Einsatz dieses Instruments in der schweizerischen Umweltpolitik unterbreitet. Zwei grundsätzliche Punkte sind dabei besonders hervorzuheben:

• Mit Lenkungsabgaben werden Investitionen zur Verringerung der Umweltbelastung ausgelöst und die belasteten Stoffe oder Produkte substituiert.

• Im Grundsatz soll bei Lenkungsabgaben das Prinzip der Aufkommensneutralität beachtet werden. Die Einnahmen sollen also nicht in die allgemeine Staatskasse fliessen, sondern kompensiert werden (vgl. Ziff. 612). Lenkungsabgaben zeichnen sich gegenüber den heute in der Umweltpolitik vorherrschenden Ge- und Verboten vor allem durch ihren marktwirtschaftlichen Charakter, ihre Kosteneffizienz und ihre Anreizfunktion aus. Sie erhöhen den Preis eines umweltbelastenden Stoffes. Damit wird der wichtigste marktwirtschaftliche Steuerungsmechanismus in den Dienst des Umweltschutzes gestellt. Besonders bedeutungsvoll für die Umweltpolitik ist die Anreizfünktion der Lenkungsabgaben. Wer für die Umweltbelastung bezahlen muss, wird nachhaltig nach Möglichkeiten suchen, um die finanzielle Belastung durch die Abgabe und damit auch die Umweltbelastung zu verringern. Es entsteht insbesondere auch ein Anreiz zur Entwicklung neuer, umweltschonender Verfahren und Produkte. Lenkungsabgaben und Ge- und Verbote stellen weniger alternative als vielmehr sich ergänzende Instrumente der Umweltpolitik dar. Da Ge- und Verbote unentbehrlich sind, damit bestimmte Mindestschutzziele mit Sicherheit erreicht werden, wird die Umweltpolitik auf sie nicht verzichten können. Beim Einsatz marktwirtschaftlicher Instrumente in der schweizerischen Umweltpolitik stehen auf nationaler Ebene Lenkungsabgaben im Vordergrund. Im Vergleich zu den Emissionszertifikaten, dem andern «klassischen» marktwirtschaftlichen Instrument, schneiden sie besser ab. Ausschlaggebend ist dabei der Vollzug.

Bei den Zertifikaten müsste bei jeder einzelnen Emissionsquelle die Emissionsmenge erfasst und kontrolliert werden. Vertretbar wäre der entsprechende Vollzugsaufwand am ehesten noch bei grösseren stationären Anlagen. In der Schweiz

dominieren aber viele kleine Emissionsquellen. Eine umfassende, landesweite Mengenbegrenzung eines Schadstoffes mit diesem Instrument ist deshalb aus Vollzugsgründen praktisch ausgeschlossen. ;

612 Übersicht über die Vorlage

a) Bereiche . Im Rahmen dieser Vorlage wird die zwingende Einführung von Lenkungsabgaben vorgeschlagen auf:

• flüchtigen organischen Verbindungen (Volatile Organic Compounds, VOC's)

• Heizöl «Extraleicht» (HEL) mit einem Schwefelgehalt von mehr als 0,1 Prozent (% Masse) Ausserdem soll dem Bundesrat die Kompetenz eingeräumt werden, bei Bedarf auch Lenkungsabgaben einzuführen auf:

• Mineraldünger

• Hofdüngerüberschüssen

• Pflanzenbehandlungsmitteln Mit diesem Vorschlag wird ein erster Schwerpunkt beim Einsatz von Lenkungsabgaben gesetzt. Betroffen sind ganz bestimmte Stoffe bzw. Stoffgruppen, bei denen Vorabklärungen gezeigt haben, dass Lenkungsabgaben sinnvoll eingesetzt werden können: Die Auswahl erfolgte aufgrund folgender Beurteilungskriterien: ökologische Wirksamkeit, ökonomische Effizienz, Vollzugsaufwand, Tauglichkeit anderer Instrumente zur Lösung des Umweltproblems. Im Energiebereich ist mit der COy bzw. Energielenkungsabgabe eine weitere Lenkungsabgabe vorgesehen. Sie bezweckt die Reduktion verschiedener Umweltbelastungen, die mit dem Energieverbrauch verbunden sind (COv, NOv und andere Emissionen). Gesamtwirtschaftlich fällt sie stärker ins Gewicht als die hier vorgeschlagenen Lenkungsabgaben; sie soll deshalb in einem Spezialgesetz geregelt werden.

b) Verwendung der Einnahmen Mit der Einführung von Lenküngsabgaben sind unvermeidbar auch Einnahmen verbunden. Damit stellt sich zwangsläufig die Frage nach der Verwendung dieser Mittel bzw. ihrer Zweckbindung. Im Grundsatz sollen die Einnahmen aus Lenkungsabgaben kompensiert werden. So können Lenkungsziele und fiskalpolitische Ziele klar auseinandergehalten werden. Die Zweckbindung von Einnahmen aus Lenkungsabgaben für den Umweltschutz birgt immer die Gefahr der unwirtschaftlichen Mittelverwendung. Sie soll deshalb die Ausnahme bleiben und bedarf im Einzelfall einer speziellen Begründung (beispielsweise eine notwendige und effiziente Verstärkung der Lenkungswirkung über gezielte Beiträge für Umweltschutzinvestitionen). Bei den vorgeschlagenen Lenkungsabgaben ist folgende Regelung vorgesehen: - VOC's: volle Kompensation (Pro-Kopf-Rückerstattung an die Bevölkerung)

• HEL: volle Kompensation (Pro-Kopf-Rückerstattung an die Bevölkerung)

• Mineraldünger, Hofdüngerüberschüsse und Pflanzenbehandlungsmittel: volle Zweckbindung Mit dieser Regelung erwachsen dem Bund per Saldo keine Nettoeinnahmen (vgl. Ziff. 46, Finanzielle und personelle Auswirkungen). Der Auswahl der Kompensationsmöglichkeiten bei der VOC- und HEL-Abgabe wurden folgende Kriterien zugrunde gelegt:

• Soziale Ausgewogenheit: Lenkungsabgaben wirken tendenziell regressiv, das heisst, sie belasten tiefere Einkommen prozentual stärker als hohe Einkommen. Durch die Art der Einnahmenverwendung ist dieser sozialpolitisch unerwünschte Effekt zumindest teilweise auszugleichen.

• Längerfristig tragfähige Lösungen: Die Einnahmen aus Lehkungsabgaben dürften längerfristig stagnieren bzw. zurückgehen. Beim Entscheid über die Verwendung der Einnahmen muss diesen Entwicklungsperspektiven Rechnung getragen werden.

• Kriterium der Transparenz: Die zum Ausgleich der Einnahmen vorgesehene Kompensation hat für die betroffene Bevölkerung klar ersichtlich zu sein.

• Administrativer Vollzug: Wie die Erhebung der Abgabe selber darf auch die Mittelverwendung mit keinem unverhältnismässig hohen administrativen Aufwand verbunden sein. Als Kompensation ist eine Pro-Kopf-Rückerstattung an die Bevölkerung vorgesehen. Diese Art der Kompensation darf als sozial ausgewogene und transparente Lösung bezeichnet werden. Die Bevölkerung kommt ungeachtet der Einkommensverhältnisse in den Genuss dieser Kompensation. Beim Vollzug bietet sich als administrativ einfache Lösung die Kompensation über einen Prämienabzug bei der Krankenpflegeversicherung an. Über 99 Prozent der inländischen Wohnbevölkerung sind heute bei einer Krankenkasse versichert. Diese Lösung darf keineswegs als Subventionierung der Krankenkassenprämien verstanden werden. Vielmehr werden dabei die Krankenkassen lediglich als administrativer Kanal benützt, um die Einnahmen auf einfache Art und Weise an die Bevölkerung zu verteilen. Deshalb steht für den Bundesrat dieser Weg im Vordergrund. Das Gesetz ist aber offen formuliert und lässt auch andere Wege zu. Eine definitive Regelung erfolgt auf Verordnungsstufe. Bei der Lösung über die Krankenkassen könnten die Einnahmen den Kassen aufgrund ihrer Mitgliederstruktur ausbezahlt werden. Diese geben die Vergütung in Form von Prämienreduktionen an die Versicherten weiter; die Reduktion ist auf

den Prämienrechnungen gesondert auszuweisen. Der Vergütungsbetrag kann jährlich aufgrund der Versichertenbestände und des Kompensationsvolumens festgelegt werden. Der administrative Aufwand ist klein. Die einmaligen EDV Anpassungskosten einer grösseren Krankenkasse dürften rund zwei bis drei Arbeitswochen betragen. Zahlreiche kleinere und mittlere Kassen sind an eine zentrale Datenverarbeitungsstelle angeschlossen. Die Anpassungskosten fallen damit nur bei dieser Zentralstelle an. Der jährlich wiederkehrende Aufwand ist vernachlässigbar.

Von der VOC- und HEL-Abgabe sind zusammen Einnahmen in der Grössenordnung von 175 bzw. 300 Millionen Franken pro Jahr zu erwarten (1. Stufe bzw. 2. Stufe VOC-Abgabe). Damit ergeben sich für die Kompensation Pro-Kopf-Beträge in der Grössenordnung von 25 bzw. 45 Franken.

613 Ergebnisse des Vorverfahrens Die Vernehmlassungsergebnisse zeigen, dass der Einsatz marktwirtschaftlicher Instrumente in der Umweltpolitik als Ergänzung zum bisherigen Instrumentarium von breiten Kreisen ausdrücklich gewünscht wird. Die Konzentration auf das Instrument der Lenkungsabgaben sowie die vorgeschlagenen konkreten Einsatzbereiche finden mehrheitlich Unterstützung. Dieses Ergebnis ist als klarer Auftrag zu interpretieren, trotz Vorbehalten oder Ablehnung durch die Betroffenen, auf dem eingeschlagenen Weg weiterzugehen und an den vorgesehenen Einsatzbereichen grundsätzlich festzuhalten. Die Stellungnahmen zur Zweckbindung bzw. zur Verwendung der Mittel sind erwartungsgemäss kontrovers ausgefallen und weisen nicht in eine bestimmte Richtung. Bei den vorgeschlagenen Einsatzbereichen sind folgende wichtige Anpassungen vorgenommen worden:

• Zusätzlich zur vorgesehenen Abgabe von 2 Franken pro Kilogramm (Einführung in zwei Stufen) soll wenn nötig der dann noch verbleibende Sanierungsbedarf in diesem Bereich durch die Erhöhung der Abgabe in einer dritten Stufe auf 5 Franken pro Kilogramm und nicht durch direkte Förderungsmassnahmen (Teilzweckbindung) abgedeckt werden. Zur Verstärkung der Lenkungswirkung ist neu auch die Möglichkeit vorgesehen, Investitionen zur Verringerung der VOC-Emissionen mit der Abgabebelastung zu verrechnen. Damit sollen besondere Leistungen der Betroffenen honoriert werden können, was in der Zielsetzung dem sogenannten «Dualinstrument» (Verknüpfung der Abgabebefreiung mit Vereinbarungen) nahe kommt, das von Vertretern der Wirtschaft zur Diskussion gestellt worden ist.

• Bei der Lenkungsabgabe auf dem Schwefelgehalt von HEL und Dieselöl kann auf den Einbezug des Dieselöls verzichtet werden, weil hier die Senkung des S-Gehalts auf 0,05 Prozent neu in der Luftreinhalte-Verordnung vorgeschrieben ist.

• Abgaben im Bereich der Landwirtschaft sollen nicht zwingend eingeführt werden müssen (Kompetenzdelegation an den Bundesrat). Neu ist auch die Möglichkeit vorgesehen, Abgaben auf Hofdüngerüberschüssen zu erheben.

614 Parlamentarische Vorstösse Folgende parlamentarischen Vorstösse sind im Zusammenhang mit ökonomischen Instrumenten eingereicht und überwiesen worden:

1973 P 11677 Umweltschutz und Marktwirtschaft (S 12. 12. 73. Muheim) 1986 P zu 85.230 Umweltabgaben (N 20. 6. 86, Kommission des Nationalrates) 1987 P (VIII) Lösungsmittel zu 86.047 (N 16. 3. 87, Kommission des Nationalrates) 1987 P 87.323 Landwirtschaft und Umwelt. Harmonisierung (N 19. 6. 87, Longet) 1987 P 87.394 Landwirtschaftliche Hilfsstoffe. Lenkungsabgabe (N 19. 6. 87, Jaeger)

62 Lenkungsabgabe auf flüchtigen organischen Verbindungen

Von der Lenkungsabgabe auf VOC's werden Stoffe betroffen, die vorwiegend als Lösungsmittel, aber auch als Treibgas oder als Kühlmittel verwendet werden.

621 Begründung der Lenkungsabgabe VOC's sind neben Stickoxiden sogenannte Vorläufersubstanzen für Ozon. Ozon entsteht als Folgeprodukt durch photochemische Reaktionen, das heisst unter Einfluss von Sonnenlicht. Die Grenzwerte für Ozon werden während des Sommerhalbjahres landesweit häufig und zum Teil erheblich überschritten, in ländlichen Gebieten noch stärker als in Städten und Agglomerationen". Auch gemäss Luftreinhalte-Konzept besteht bei den VOC-Emissionen noch ein grosser umweltpolitischer Handlungsbedarf. Gemäss Bericht der Elektrowatt Ingenieurunternehmung AG (Schlussbericht 1989) und dem aktuellen Stand der Massnahmenplanung wird bei den VOC's das Emissionsziel ohne Lenkungsabgaben mengenmässig um rund 75 000 t pro Jahr verfehlt : '. Die Lenkungsabgabe soll einen entscheidenden Beitrag dazu leisten, dass die Zielsetzung des Luftreinhalte-Konzepts bei den VOC's erreicht werden kann: Stand Emissionen mit bereits beschlossenen Massnahmen, Jahr 2000 243 200 t Ziel Luftreinhalte-Konzept 146 900 t Ziellücke, Jahr 2000 96300t Beitrag VOC-Abgabe, Jahr 2000 75 000 t

BUWAL, Schriftenreihe Umwelt Nr. 179. Luftbelastung 1991. Messresultate des Nationalen Beobachtungsnetzes für Luftfremdstoffe (NABEL). Juni 1992 BUS, Schriftenreihe Umweltschutz Nr.76. Vom Menschen verursachte Schadstoffemissionen in der Schweiz, 1987; Luftreinhalte-Konzept, 1986; Schlussbericht der Elektrowatt Ingenieurunternehmung AG, Juli 1989; Pressemitteilung des EDI vom März 1991, Luftreinhaltepoütik: Ziele in Griffweite

Beitragspotential noch offener Massnahmen (inkl. solcher in kantonaler Kompetenz) Jahr 2000 12400t

Der Einsatz einer Lenkungsabgabe auf VOC's ist also dringend notwendig und aus folgenden Gründen zweckmässig:

• Ohne Einsatz einer Lenkungsabgabe wären zahlreiche weitere Vorschriften notwendig, um die gleiche Wirkung zu erzielen. Wegen der Vielzahl auch kleiner Quellen wäre der Vollzugsaufwand für die Kantone sehr hoch und kaum zu bewältigen.

• Es gibt eine Vielzahl verschiedener (diffuser) Emissionsquellen und verschiedener Möglichkeiten zur Verminderung der Emissionen. Eine Lenkungsabgabe erlaubt es der Wirtschaft, jene Massnahmen zu ergreifen, die am kostengünstigsten sind.

• Im Bereich von Industrie und Gewerbe sind auch nach Einhaltung der von der Luftreinhalte-Verordnung vorgeschriebenen Emissionsgrenzwerte noch beträchtliche Möglichkeiten zur Verminderung der Emissionen vorhanden. Die Wirksamkeit einer Lenkungsabgabe ist damit,bei entsprechender Abgabehöhe gegeben.

622 Übersicht

• Erhebung; der Abgabe auf

• importierten und :

• vori:inländischen Herstellern in Verkehr gebrachten oder selbst verwendeten VOC's

• Abgabehöhe : ,,, stufenweise Erhöhung der Abgabe .;• 1. Stufe l Franken pro Kilogramm

• 2. Stufe 2 Franken pro Kilogramm (2 Jahre später)

• 3. Stufe 5 Franken pro Kilogramm (weitere 2 Jahre später, falls notwendig), . ; :

• Verstärkung der Lenkungswirkung durch die Möglichkeit der Verrechnung von Investitionskosten mit der Abgabebelastung

• Einnahmen (2. Stufe)

• brutto ; ca. 300 Millionen Franken

• abzüglich Verrechnung ca. 50 Millionen Franken

• per Saldo cà. 250 Millionen Franken

• volle Kompensation (Pro-Kopf-Rückerstattung an die Bevölkerung) !

• Wirkung ca. 75 000 t VOC '" ' ! ;

Die Abgabe wird auf eingeführten und auf von inländischen Herstellern in Verkehr gebrachten oder selbst verwendeten VOC's erhoben. Dieses Konzept eignet sich aus zwei Gründen. Erstens stehen die in Industrie und Gewerbe eingesetzten Stoffmengen in einem engen Verhältnis zu den potentiellen Emissionen.Zweitens bleibt der Vollzugsaufwand relativ klein, auch wenn es dieses Konzept erfor-

deriich macht, in verschiedenen Fällen die Abgabebefreiung oder die Rückerstattung bereits erhobener Abgaben vorzusehen. Die Alternative zu diesem Konzept, bei der die Abgabe direkt nach den Emissionen bemessen und bei den einzelnen Verbrauchern erhoben würde, scheitert am Vollzugsaufwand. Die Mess- und Kontrollprobleme wären zu gross. Das Ziel der Massnahme ist. die Emissionen um rund 75 000 t zu reduzieren. Die Abgabehöhe lässt sich aus dem angestrebten Lenkungsziel und aus den geschätzten Kosten für Massnahmen ableiten, mit denen die Emissionen verringert werden können (vgl. Ziff. 624). Um der Wirtschaft genügend Zeit einzuräumen, sich an die neue Massnahme anzupassen, wird die Abgabe in Stufen eingeführt. Mit der Abgabehöhe von 5 Franken pro Kilogramm (3. Stufe) sollten die Emissionen um rund 75 000 t reduziert werden können. Damit könnte das Ziel des Luftreinhalte-Konzepts allein über die Wirkung der Lenkungsabgabe erreicht werden. Durch ein besonderes Ausgestaltungselement soll aber die Lenkungswirkung verstärkt werden. Es wird die Möglichkeit geschaffen, Investitionen zur Verringerung der VOC-Emissionen mit der Abgabebelastung zu verrechnen. Deshalb wird vor dem Entscheid über die Einführung der 3. Stufe die mit den ersten beiden Stufen erzielte Lenkungswirkung evaluiert.

623 Erläuterungen im einzelnen (Art. 35a) Die Absätze l und 2 bezeichnen Abgabesubjekt und -objekt. Eine Präzisierung des Abgabesubjektes erfolgt zudem in Artikel 35rf, Absatz 1. Unter die Abgabepflicht fallen gemäss Absatz l grundsätzlich alle VOC's, die als solche eingeführt oder von inländischen Herstellern in den Verkehr gebracht oder selbst verwendet werden. Absatz 2 regelt die Abgabepflicht für VOC's, die in importierten Erzeugnissen enthalten sind. Emissionen entstehen auch durch VOC's, die in Erzeugnissen " enthalten sind. Werden diese Erzeugnisse im Inland hergestellt, sind sie von der Abgabe über die Belastung der VOC's gemäss Absatz l erfasst. Für importierte Erzeugnisse trifft dies nicht zu. Absatz 2 regelt deshalb die Abgabepflicht für derartige Erzeugnisse. Aus Gründen des Vollzugsaufwandes muss darauf verzichtet werden, alle VOC's, die in importierten Erzeugnissen enthalten sind, der Abgabe zu unterstellen. Absatz 2 unterstellt nur VOC's in Farben und Lacken zwingend der Abgabepflicht und ermächtigt den Bundesrat, VOC's in weiteren importierten Erzeugnissen der Abgabepflicht zu unterstellen. Der Bundesrat hat dabei zwei Kriterien zu beachten: Gemäss Buchstabe a ist bei der Einfuhr solcher Erzeugnisse die Gesamtmenge der VOC's zu berücksichtigen, die dadurch jährlich in die Schweiz gelangt (Umweltkriterium). Gemäss Buchstabe b ist der Kostenanteil der VOC's an den Gesamtkosten eines Erzeugnisses zu beachten (Wettbewerbskriterium). Ist dieser Kostenanteil wesentlich in dem Sinne, dass eine Ungleichbehandlung von inländischen und ausländischen Erzeugnissen den Wettbewerb deutlich beeinträchtigen

" In der juristischen Fachsprache wird nicht von Erzeugnissen, sondern von «Gemischen und Gegenständen» gesprochen.

würde, so wären auch die VOC's in diesen importierten Erzeugnissen der Abgabepflicht z u unterstellen. , i , Absatz 3 regelt die Abgabebefreiung. Von der Abgabe befreit sind als Brennodqr Treibstoffe verwendete VOC's (Bst. a). Durch die Verbrennung werden im Vergleich zu andern Verwendungszwecken und im Verhältnis zur eingesetzten VOC-Menge wesentlich weniger VOC's an die Umwelt abgegeben. Die Abgabebefreiung der Durch- und Ausfuhr von VOC's ergibt sich aus dem Grundsatz der Handelsneutralität (Bst. b). , Grundsätzlich sollten nur diejenigen VOC's von der Abgabe betroffen werden, welche die Umwelt belasten. Deshalb sind VOC's, die nachweislich so verwendet oder behandelt werden, dass sie nicht in die Umwelt gelangen, von der Abgabe befreit (Bst. c). Das betrifft VOC's, die als Synthesebausteine verwendet werden (z. B. Kunststoffproduktion), sowie VOC's, die nach Gebrauch aufgefangen und verbrannt werden. Um VOC's von der Abgabe befreit beziehen zu können, verpflichten sich die Verwender schriftlich gegenüber der Vollzugsbehörde (Eidg. Zollverwaltung, EZV), dass befreit bezogene VOC's nur so eingesetzt werden, dass sie nicht in die Umwelt gelangen (Reversverfahren, analog der Befreiung vonrTreibstoffzoll für verschiedene Zwecke)/ Am Ende einer Periode erbringen die Unternehmen den Nachweis über die Verwendung der befreit bezogenen Ware. Die Kontrolle erfolgt durch die EZV. ' Kann erst nach der Abgabeerhebung nachgewiesen werden, dass die Voraussetzungen für eine Abgabebefreiung gegeben sind, so werden die Abgaben zurückerstattet (vgl. Art. 35d Abs. 2). Absatz 4 ermöglicht es dem Bundesrat, eine Regelung für die Verrechnung von Massnahmenkosten mit der Abgabebelastung einzuführen. Eine Verrechnung ist nur möglich, wenn die Emissionen erheblich über die gesetzlichen Anforderungen hinaus begrenzt werden. Unter die Massnahmenkosten fallen in erster Linie die Kosten für Investitionen. Die genaue Abgrenzung der Investitionen erfolgt auf der Verordnungsstufe. Die konkreten-Einzelheiten einer solchen Verrechnungsmöglichkeit sind in erster Linie zusammen mit den Kantonen und den Wirtschaftsverbänden auszuarbeiten. Insbesondere ist dabei darauf zu achten, dass der Vollzugsaufwand in vernünftigen Grenzen gehalten werden : kann. Nur wenn das gelingt, wird der Bundesrat die Umsetzung dieser Regelung in Betracht ziehen.

Grundsätzlich erlaubt es die Regelung in Absatz 4, bei den Investitionen auch jene, die vor der Einführung der Abgabe durchgeführt wurden, und bei der Abgabebelastung auch jene, die vor der Investition entstanden ist, zu berücksichtigen. Für den Vollzug (beispielsweise Beratung der Unternehmen, Erhebung und Kontrolle der Investitionskosten) wäre die Mitarbeit der Verbände notwendig. Absatz 5 ermöglicht es dem Bundesrat, VOC's, die als nicht umweltgefährlich gelten, von der Abgabe zu befreien. Die Abgrenzung zwischen umweltgefährlichen und nicht umweltgefährlichen VOC's wird der Bundesrat auf Verordnungsstufe vornehmen. Dabei wird er auch die internationale Entwicklung auf diesem Gebiet beachten.

Absatz 6 nennt die Kriterien, die der Bundesrat bei der Festlegung der Abgabe- : sätze insbesondere zu berücksichtigen hat:

• die Belastung der Umwelt mit VOC's (Bst. a) Es wird sowohl die Gesamtbelastung der Umwelt mit VOC's als auch der Anteil der mit der Abgabe belasteten Quellengruppen an der Gesarntbel astung berücksichtigt.

• die Umweltgefährlichkeit dieser Stoffe (Bst. b) Solange zu diesem Kriterium keine neuen Erkenntnisse vorliegen, wird u. a. aus Vollzugsgründen auf eine Differenzierung verzichtet.

• die Kosten für Massnahmen, mit denen die Einwirkungen dieser Stoffe begrenzt werden können (Bst. c) Die Abgabehöhe wird - unter Berücksichtigung der beabsichtigten Lenkungswirkung und der wirtschaftlichen Auswirkungen - aufgrund der geschätzten Kosten für Massnahmen festgelegt, die zur Verminderung der Emissionen ergriffen werden können.

• das Preisniveau dieser Stoffe und von Ersatzstoffen, welche die Umwelt weniger belasten (Bst. d) Das Preisniveau der verschiedenen Stoffe ist für die Wirtschaftlichkeit beispielsweise von Recycling- und von Substitutionsmassnahmen mitbestimmend. Je höher der Marktpreis eines Stoffes ist, desto höher sind die eingesparten Kosten, wenn die Stoffe wiederverwendet oder wenn sie durch andere ersetzt werden. Absatz 7 regelt die Kompensation der Einnahmen (vgl. Ziff. 612). Eine definitive Regelung erfolgt auf Verordnungsstufe.

624 Auswirkungen a) Wirksamkeit der Lenkungsabgaben , ,; Es gibt vielfältige und zum Teil von Branche zu Branche unterschiedliche Möglichkeiten, die Emissionen zu vermindern. Grundsätzlich lassen sich aber alle Massnahmen den folgenden Kategorien zuordnen:

• Sparen

• Wiederverwenden

• Substituieren

• Verbrennen (oder andere chemische Umsetzung) Die Abschätzung der Lenkungswirkung ist - wie bei allen Abgaben - nicht einfach und kann nur grob erfolgen. So muss beispielsweise auch die Emissionsminderung, die bereits durch den Vollzug der Luftreinhalte-Verordnung erreicht werden dürfte, berücksichtigt werden. Untersuchungen " über das .wirtschaftliche Kosten-Nutzen-Verhältnis von Massnahmen haben gezeigt, dass die Abgabesätze zwischen 1-5 Franken je Kilogramm VOC angesetzt werden müssen, um bisher nicht rentable Minderungsmassnahmen wirtschaftlich werden zu lassen.

Prognos AG, Entscheidungselemente für eine Lenkungsabgabe auf flüchtige Kohlenwasserstoffe, Expertenbericht, 2.Teil, 1989

Prognos hat die Lenkungswirkung in einem Teilbereich quantifiziert. Auf der Basis dieser Arbeiten schätzt die Elektrowatt Ingenieurunternehmung, dass mit den verschiedenen Abgabeniveaus (Fr. L-, 2.- und 5.-) die Emissionen gesamthaft um 31 000, 55,000 bzw. 79 000 t pro Jahr gesenkt werden können. Das Lenkungsziel, die Emissionen um rund 75 000 t pro Jahr zu senken, sollte mit dervorgesehenen Ausgestaltung der Abgabe erreicht werden.

b) Wirtschaftliche Auswirkungen Von der Abgabe sind mittelfristig, nach Einführung der 2. Stufe, Einnahmen in der Grössenordnung von per Saldo, 250 Millionen Franken pro Jahr zu erwarten, die aber kompensiert werden. Diese Schätzung berücksichtigt die Lenkungswirkung der Abgabe und die Verrechnungsmöglichkeit. Die Schätzung ist aber mit Unsicherheiten behaftet. So kann insbesondere der zu erwartende Rückerstattungsbetrag für VOC's, die als Synthesebausteine verwendet werden, noch nicht zuverlässig; beziffert werden. Wird bei der Beurteilung der Auswirkungen auf die Wirtschaft auf das Verhältnis von Abgabeiast zu Brutto-Produktionswert oder Umsatz der betroffenen' Branchen abgestützt, so ist die Farben- und Lackindustrie am stärksten von der Abgabe betroffen. Ohne Anpassungsmassnahmen würde die Abgabelast hier maximal 13 Prozent vom geschätzten Umsatz betragen (Basis 1987, Abgabesatz von Fr. 2.-). Durch die gleichzeitige Belastung der Importe und Entlastung der Exporte von Farbstoffen und Lacken bleibt jedoch die Wettbewerbsfähigkeit der1 Branche gesichert (Überwälzungsmöglichkeiten). In anderen vergleichsweise stark von der Abgabe betroffenen Branchen wie vor allem der chemischen Industrie, wo die Abgabebelastung maximal rund 2 Prozent des Brutto-Produktionswertes beträgt, ist die Produktionskostensteigerung ebenfalls tragbar. Relativ enge Grenzen für Preisanpassungen sind den Chemisch-Reinigungsbetrieben gesetzt. Sie stehen in unmittelbarem Wettbewerb zu häuslichen Waschprozessen. Deshalb könnte sich die Abgabe in dieser Branche negativ auf die Rendite auswirken. In der Metall- und Maschinenindustrie mächt die maximale Abgabebelastung lediglich ca. l Promille des Brutto-Produktionswertes aus. Es ist zu beachten, dass die wirtschaftliche Belastung insgesamt durch die Möglichkeiten der Verrechnung von Investitionen mit der Abgabebelastung gemildert werden kann. Ausserdem wird der Wirtschaft durch die stufenweise Erhöhung der Abgabesätze Zeit eingeräumt, sich vorher und in Kenntnis der auf sie zukommenden Abgabesätze den neuen Rahmenbedingungen anzupassen. Der Einfluss der Abgabe auf den Konsumentenpreisindex ist schwierig abzuschätzen. Gründe dafür sind die vielfältige Verwendung der VOC's in der industriellen Verarbeitung und im Haushaltbereich sowie die entsprechend vielfältigen Überwälzungs- und Reaktionsmöglichkeiten. Der wahrscheinliche Wert dürfte aber

weit unter einem Iridexpunkt liegen.

63 Lenkungsabgabe auf Heizöl «Extraleicht» mit einem Schwefelgehalt von mehr als 0,1 Prozent 631 Begründung der Lenkungsabgabe

Mit dieser Lenkungsabgabe auf HEL mit einem Schwefelgehalt von mehr als 0,1 Prozent" können die SGyEmissionen nochmals erheblich reduziert werden. Im Hinblick auf die Zielsetzung des Luftreinhalte-Konzeps bei den SOvEmissionen hat die Einführung der Lenkungsabgabe im Jahre 2000 die folgende Bedeutung: Stand Emissionen mit bereits beschlossenen Massnahmen, Jahr 2000 56 900 t Ziel Luftreinhalte-Konzept 54 400 t Ziellücke, Jahr 2000 2500t Bei trag H EL-Abgabe, J ah r 2000 6 000 t Obwohl bei den SOvEmissionen das Ziel des Luftreinhalte-Konzepts mit den bereits beschlossenen Massnahmen als erreicht betrachtet werden kann, ist die Einführung der Lenkuhgsabgabe aus den folgenden Gründen gerechtfertigt:

• Mit der Massnahme wird in erster Linie dem Vorsorgeprinzip .des USG Rechnung getragen.

• Das Ziel, den S-Gehalt auf 0.1 Prozent zu reduzieren, kann beim HEL ohne technische Probleme und mit verhältnismässig geringen Mehrkosten erreicht werden. Bei andern S-haltigen Energieträgern sind diese Bedingungen nicht gegeben. Deshalb beschränkt sich die Abgabe auf HEL.

• Der Anteil der SOz-Emissionen aus dieser Quelle ist bedeutend und beträgt rund 40 Prozent bzw. ca. 20 000 t pro Jahr.

• Beim Erlass der Luftreinhalte-Verordnung wurde hauptsächlich aus Gründen der Versorgungssicherheit darauf verzichtet, den S-Gehalt auf 0,1 Prozent herabzusetzen. Mit einer Lenkungsabgabe wird die Versorgungssicherheit nicht mehr grundsätzlich tangiert. Es besteht jederzeit die Möglichkeit, auch HEL mit einem S-Gehalt von 0.2 Prozent abzusetzen.

definiert als % Masse

632 Übersicht

• Erhebung der Abgabe auf ,

• importiertes und

• von inländischen Herstellern in Verkehr gebrachtes oder selbst verwendetes HEL -. Abgabehöhe 20 Franken pro Tonne ,

• Einnahmen

• ca. 50 Millionen Franken

• volle Kompensation (Pro-Kopf-Rückerstattung an die Bevölkerung)

• Wirkung ca. 6000 t SO2

Auch bei dieser Lenkungsabgabe eignet sich das Konzept, wonach die Abgabe nicht emissionsseitig, sondern auf dem S-Gehalt im HEL erhoben wird. Mit der Reduktion des S-Gehalts vermindern sich auch die SO 2 -Emissionen. Das Ziel der Massnahme ist eine Reduktion der Luftbelastung über eine Senkung des S-Gehalts im HEL. Von der Abgabe betroffen ist HEL nur, wenn der S-Ge- . halt mehr als 0,1 Prozent beträgt. Konkret soll damit ein Anreiz geschaffen werden, um der Qualität 0,1 Prozent zum Marktdurchbruch zu verhelfen. Mit einer Lenkungsabgabe lassen sich die Investitionen möglichst früh amortisieren.! In der EG wird der S-Gehalt ab dem l. Oktober 1994 auf 0,2 Prozent begrenzt. Die Kommission muss noch 1994 Vorschläge zur weiteren Herabsetzung des Grenzwertes vorlegen. Die Abgabehöhe richtet sich nach dem Lenkungsziel und den durchschnittlichen Mehrkosten für die Herstellung der Qualität 0,1 Prozent. Es ist zu erwarten, dass sich in Zeiten normaler Versorgungslage auf dem Erdölmarkt bereits bei einem niedrigen Abgabesatz von 20 Franken pro Tonne (bzw. Fr. 2.- pro 100 kg) ein erheblicher Lenkungseffekt einstellt. Ideal wäre eine differenzierte, aufkommensneutrale Belastung der beiden Qualitäten, wie sie beim Benzin mit und ohne Blei bereits angewendet wird. Die bestehende Fiskalbelastung ist aber zu gering für eine genügend grosse Differenzierung.

633 Erläuterungen im einzelnen (Art. 356) Absatz l nennt Abgabesubjekt und -objekt. Eine Präzisierung des Abgabesubjektes erfolgt zudem in Artikel 35d, Absatz 1. Die Abgabe wird auf HEL mit einem S-Gehalt von mehr als 0,1 bis 0,2 Prozent erhoben. Die (Qualität von 0,1 Prozent oder kleiner wird der Abgabe nicht unterstellt (im folgenden wird von den Qualitäten 0,1 bzw. 0,2 gesprochen). Die Zielgrösse 0,1 rechtfertigt sich dadurch, dass diese Qualität

• technisch problemlos und

• mit relativ geringen Mehrkosten herstellbar ist.

Technisch ist wohl eine Qualität 0,05 erreichbar, aber die Kosten einer weiteren Reduktion von 0,1 auf 0,05 nehmen überproportional zu. Die Abgabebefreiung der Aus- und Durchfuhr nach Absatz 2 ergibt sich aus dem Grundsatz der Handelsneutralität. Als Durchfuhr gilt auch der Auslandabsatz der inländischen Raffinerien. Die Zollfreilager sowie die Zollausschlussgebiete gelten als Ausland. Die Abgabepflicht entsteht erst, wenn die Ware ins Zollinland gelangt. Absatz 3 nennt die Kriterien für den Abgabesatz. Es obliegt auch hier dem Bundesrat, den Abgabesatz festzulegen. Die Abgabehöhe wird - unter Berücksichtigung der Umweltbelastung - in erster Linie auf der Basis der durchschnittlichen Mehrkosten für die Herstellung der Qualität 0,1 festgelegt. Absatz 4 regelt die Kompensation der Einnahmen (vgl. Ziff. 612). Eine definitive Regelung erfolgt auf Verordnungsstufe.

634 Auswirkungen

a) Wirksamkeit der Lenkungsabgabe Der Anreiz, die Qualität 0,1 auf den Markt zu bringen, wirkt primär auf der Stufe Importeur/Raffinerie. Die Qualität 0,1 wird dann angeboten, wenn die Herstellkosten (bzw. die Beschaffungskosten für die Importeure) kleiner,sind als die entsprechenden Kosten der Qualität 0,2 zusätzlich die zu entrichtende Abgabe. Die notwendigen Investitionen beispielsweise in der Raffinerie Cressier Hessen sich mit der Einführung der Abgabe innerhalb der technischen Lebensdauer derartiger Anlagen amortisieren. Schwieriger abzuschätzen ist das Angebotsverhalten ausländischer Raffinerien. Die Mehrkosten für die Qualität 0,1 betragen nach neueren Schätzungen im Durchschnitt 18-26 Franken pro Tonne. Mit einem Abgabesatz von 20 Franken pro Tonne wird der mittelfristig erzielbare Marktanteil der Qualität 0,1 vorsichtig auf 60 Prozent geschätzt. In,Schweden konnte mit einer Abgabe in ähnlicher Grössenordnung der S-Gehalt im HEL fast vollumfänglich auf 0,1 Prozent gesenkt werden. Die erzielbare SO:-Emissionsreduktion hängt direkt vom jeweiligen Marktanteil der beiden Qualitäten ab. Die maximal erzielbare Reduktion würde rund 10 000 t pro Jahr betragen (Jahr 1995; Marktanteil der Qualität 0,1 von 100%; Reduktion des S-Gehalts von 0,18 auf 0,09, also um 50% der Emissionen aus HEL). Bei einem angenommenen Marktanteil der Qualität 0,1 von 60 Prozent im Jahre 1995 beträgt die Reduktion 6000 t pro Jahr. Ausgedrückt in Prozent der gesamten SO:-Emissionen sind dies rund II Prozent.

b) Wirtschaftliche Auswirkungen Die jährlichen Einnahmen aus einer Lenkungsabgabe in der Höhe von 20 Franken pro Tonne können im Extremfall -je nach Marktanteil der beiden Qualitäten -von 0 bis rund 120 Mil Honen Franken seh wanken. Beim mittelfristig zu erwartenden Marktanteil der Qualität 0,1 ergeben sich Einnahmen von rund 50 Millionen Franken, die aber kompensiert werden.

Bei der Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen ist von der zu erwartenden Energiepreiserhöhung auszugehen. Die Preise erhöhen sich durch die Abgabe um ca. 5 Prozent (.Marktpreis-Annahme: Fr. 35CMOO/t). Die Kostenerhöhung trifft primär die Haushalte (Hauptverbraucher von HEL), sie werden aber durch die Kompensation der Einnahmen entlastet. Auf den Konsumentenpreisindex hat die Massnahme eine bescheidene Wirkung. Sie erhöht den Index unrweniger als 0,1 Prozent. Energiepolitisch sind keine ins Gewicht fallenden Auswirkungen zu erwarten. Die Preiserhöhungen: sind zu gering, um beispielsweise merkliche Wettbewerbsverschiebungen zwischen verschiedenen Energieträgern auf dem Wärmemarkt zu verursachen. Die Auswirkungen auf die inländischen Raffinerien sind differenziert zu beurteilen. Im Vergleich zur Raffinerie Cressier dürfte die Raffinerie Sud-Ouest pro Produktionseinheit mehr investieren müssen, um die Qualität 0,1 anbieten zu können. Für die beiden Raffinerien und für die Volkswirtschaft sind die Kosten der Massnahme als tragbar anzusehen.

64 Lenkungsabgaben auf Mineraldünger, Hofdüngerüberschüssen und Pflanzenbehandlungsmitteln Mildem Einsatz von Lenkungsabgaben auf Mineraldünger, Hofdüngerüberschüssen und Pflanzenbehandiungsmitteln würden Produktionsmittel verteuert, die hauptsächlich in der Landwirtschaft, aber auch in andern Bereichen (Garten, Strassenunterhalt) eingesetzt werden. Bei den Hofdüngerüberschüssen handelt es sich,um jenen Hofdünger, der nach dem neuen Gewässerschutzgesetz vom 24. Januar 1991 nicht auf der eigenen oder gepachteten Nutzfläche ausgebracht werden kann.

641 Begründung der Lenkungsabgaben Die Umwelt ist mit Düngern (Stickstoff und Phosphor) und mit Pflanzenbehandlungsmitteln zu stark belastet. Für die Dünger gibt Tabelle l eine Gegenüberstellung von Bedarf und eingesetzten Düngermengen.

Stickstoff Phosphor

Hofdünger 170000 28 000 Mineraldünger 70000 17000, Klärschlamm 3000 2000 Total 243000 47 000 Im Vergleich dazu: Jahresbedarf der Pflanzen (l Mio. ha) 180000 27000-

(Quelle: FAC, BLW, BUWAL)

Tabelle 1: Jährlich in der Schweiz umgesetzte Düngermenge, gemessen am Stickstoff und am Phosphor im Vergleich zum Nährstoffbedarf der Pflanzen landesweit (in t Nährstoffe)

Aufgrund dieser Vergleichszahlen wird ersichtlich, dass gesamtschweizerisch betrachtet zuviel gedüngt wird. Allerdings ist zu beachten, dass regionale Unterschiede bestehen und zudem für den Umweltschutz die einzelbetrieblichen Düngerbilanzen wichtig sind. Eine Überdüngung kann unter anderem folgende Umweltprobleme verursachen: '- Der Nitratgehalt des Grundwassers kann so weit ansteigen, dass eine Gesundheitsgefährdung entsteht.

• Wird dem Boden überreichlich Stickstoff zugeführt, neigen verschiedene Pflanzen dazu, überschüssiges Nitrat aufzunehmen (Luxuskonsum).

• Phosphordünger bleiben - im Gegensatz zu den Stickstoffdüngern - in den obersten Bodenschichten haften. Bei Regen können sie von dort oberflächlich oder mit Bodenpartikeln (Erosion) abgeschwemmt und in Seen : und Bäche verfrachtet werden. Dort tragen sie zur Überdüngung (Eutrophierung) bei. Der Verbrauch an Pflanzenbehandlungsmitteln in der Schweiz wurde von der Schweizerischen Gesellschaft für Chemische Industrie für das Jahr 1990 wie folgt geschätzt (in t Wirksubstanz):

• Insektizide (ohne Mineralöl) 223t.

• Herbizide 824t

• Fungizide, Bakterizide, Saatbeizmittel 988 t

• Wachstumsförderer 79 t

• Rodentizide 2t Total 2116t

Mit Ausnahme der Saatbeizmittel werden diese Substanzen bestimmungsgemäss direkt auf die Pflanzen und damit in die Umwelt ausgebracht. Alle Pflanzenbehandlungsmittel sind der Bewilligungspflicht unterstellt. Die Erfahrung hat aber gezeigt, dass trotz der im Rahmen eines strengen Bewilligungsverfahrens durchgeführten Prüfungen unerwünschte Nebenwirkungen auftreten können. Der Grund dafür liegt unter anderem auch in der Komplexität der belebten und unbelebten Umwelt und in der hohen biologischen Aktivität der verwendeten Wirksubstanzen. Je nach chemischer Struktur sowie physikalisch-chemischen und biologischen Eigenschaften können Pflanzenbehandlungsmittel zu teilweise direkt messbaren Umweltbelastungen führen:

• Rückstände auf oder in Lebensmitteln

• Belastung des Bodens

• Beeinträchtigung von Nutzungen Für den Einsatz von Lenkungsabgaben auf Mineraldünger, Hofdüngerüberschüssen und Pflanzenbehandlungsmitteln sprechen neben der Umweltbelastung folgende Gründe:

• Die Verteuerung dieser Erzeugnisse stärkt das Eigeninteresse der Anwender, sparsamer damit umzugehen, die bisher erlassenen Vorschriften einzuhalten (Vermeidung überdosierter Mengen) und vermehrt auf einen umweltschonenden Einsatz dieser Produkte zu achten und sich darüber beraten zu lassen.

• Die Belastung der Mineraldünger bewirkt eine Aufwertung von Mist und Gülle und führt zu einer zweckmässigeren Verwendung dieser Dünger auf der selbstbewirtschafteten Fläche.

• Die Belastung der Hofdüngerüberschüsse schafft einen Anreiz, die Nutztierbestände und damit die Erzeugung von Hofdüngern möglichst an die eigene und gepachtete Nutzfläche anzupassen, was der Zielsetzung des Umweltschutzes (geschlossene Wiederverwertungskreisläufe) und der Landwirtschaftspolitik (Rückführen der Nutztiere auf flächengebundene Betriebe) entspricht. Ausserdem wird damit verhindert, dass durch eine einseitige Verteuerung der Mineraldünger Hofdüngerüberschüsse indirekt eine unerwünschte Wertsteigerung erfahren.

• Eine differenzierte Belastung der Pflanzenbehandlungsmittel würde dazu führen, dass vermehrt auf weniger umweltbelastende Stoffe und Verfahren zurückgegriffen wird.

642 Integration in die Landwirtschaftspolitik und Begründung der Kann-Vorschrift

Mit dem Siebten Landwirtschaftsbericht hat der Bundesrat eine Neuorientierung der Agrarpolitik eingeleitet. Im ökologischen Bereich beruht die Strategie auf folgenden drei Schwerpunkten:

• Forschung, Bildung, Beratung und Motivation der Landwirte

• Agrarpolitische Anreize und Lenkungsmassnahmen

• Gebote und Verbote Lenkungsabgaben sind demnach ein Element dieser Strategie und fügen sich gut in das bestehende Instrumentarium ein. Sie wecken das Interesse der Landwirte an ökologischer Bildung und Beratung. Ausserdem erhöhen sie den Anreiz, ökologische Leistungen gemäss Artikel 310 des Landwirtschaftsgesetzes zu erbringen. Allerdings sind mit den neu geschaffenen Instrumenten (ökologische Ausgleichszahlungen, Regelung der Hofdüngerüberschüsse) bereits gute Voraussetzungen für eine umweit- und naturgerechte Landwirtschaftsproduktion geschaffen worden. Aus diesem Grund ist es angezeigt, die Umsetzung und die Wirkung dieser neuen Instrumente abzuwarten, bevor mit den Lenkungsabgaben ein weiteres Instrument eingesetzt wird. Mit einer Kann-Vorschrift bei den Lenkungsabgaben wird dem Bundesrat die notwendige Flexibilität beim Einsatz dieses Instruments eingeräumt. In rund fünf Jahren soll die Situation neu geprüft und über die Notwendigkeit der Einführung von Lenkungsabgaben entschieden werden.

643 Übersicht

• Kann-Formulierung (Kompetenzdeiegation zur Einführung an den Bundesrat) ,

• Erhebung der Abgabe bei Mineraldüngern und Pflanzenbehandlungsmitteln auf

• importierten und

• von inländischen Herstellern in Verkehr gebrachten oder selbst verwendeten Produkten bei Hofdüngerüberschüssen auf

• Überschussmengen gernäss Abnahmeverträgen (Düngergrossvieheinheiten)

• Abgabehohe

• Dünger: l Franken pro kg N (Stickstoff) und P (Phosphor)

• Pflanzenbehandlungsmittel: abhängig von Aufwandmenge pro ha und evtl. : abgestuft nach Gefährdungspotential :

• Verstärkung der Lenkungswirkung durch volle Zweckbindung insbesondere für ökologische Ausgleichszahlungen

• Einnahmen ca. 120 Millionen Franken (volle Zweckbindung) •'.

• Wirkung - . .

• Dünger: Minderverbrauch ca. 15-20 Prozent

• * Pflanzenbehandlungsmittel: Minderverbrauch und Verlagerung zu umweltfreundlichen Produkten

Beim Mineraldünger und den Hofdüngerüberschüssen wird die Abgabe nach dem Stickstoff- und Phosphorgehalt (Menge) bemessen und der Abgabesatz je kg N und P festgelegt. Bei den Pflanzenbehandlungsmitteln gibt es keine ähnlich einfache Bemessungsgrundlage. Die Wirksamkeit einzelner Produkte kann sich um bis zu einem Faktor von ca. 1000 unterscheiden. Deshalb soll der Abgabesatz nicht einheitlich pro Menge Wirksubslanz festgelegt werden. Hochwirksame Substanzen mit geringer Aufwandmenge (eingesetzte Ausbringungsmenge pro ha) würden so stark bevorteilt. Der Abgabesatz kann nach der notwendigen Aufwandmenge der verschiedenen Substanzen abgestuft werden (höherer Abgabesatz pro Mengeneinheit für hochwirksame Substanzen). Ausserdem soll die Abgabeho'he grob nach der Umweltgefährlichkeit der Pflanzenbehandlungsmittel abgestuft werden. Als nicht umweltgefährlich eingestufte Pflanzenbehandlungsmittel sollen ganz befreit werden. Die Erträge aus den Lenkungsabgaben sollen für die Finanzierung von Massnahmen zur Förderung einer umweltgerechten Produktion verwendet werden. Damit können die Lenkungswirkung der Abgabe verstärkt und Einkommenseinbussen für die Landwirtschaft als Ganzes vermieden werden. Um mit einer Lenkungsabgabe, zusammen mit der Verwendung der Einnahmen, einen spürbaren und nachhaltigen Lenkungseffekt erzielen zu können, soll die Abgabehöhe so angesetzt werden, dass die Preise von Mineraldüngern und Pflanzenbehandlungsmitteln um rund 30-50 Prozent erhöht werden. Die Hofdüngerüberschüsse sind analog zum Mineraldünger zu belasten.

644 Erläuterungen im einzelnen (Art. 3Sc)

Absatz l verdeutlicht, dass .die folgenden Bestimmungen nur dann anzuwenden sind, wenn der Bundesrat den Beschluss fasst, Lenkungsabgaben zu erheben. Absatz 2 nennt Abgabesubjekt und -objekt. Eine Präzisierung dés Abgabesubjektes erfolgt zudem in Artikel 35d, Absatz l. Abgabeobjekt bei den Mineraldüngern sind alle Stickstoff- und phosphorhaltigen Dünger, die mineralischen (Bergbau) oder chemisch-industriellen Ursprungs sind und also nicht aus der Nutztierhaltung oder der Verwertung von Tierkörpern stammen. Kalidünger wird nicht der Abgabe unterstellt, weil von diesem Nährstoff keine negativen Auswirkungen auf die Umwelt zu erwarten sind. Hofdüngerüberschüsse sind nach dem Gewässerschutzgesetz vom 24. Januar 1991, Artikel 14, definiert. Sie entsprechen jener HofdüngermengCi für die Abnahmeverträge abgeschlossen werden müssen. Der Viehbestand pro Hektar eigener oder gepachteter Nutzfläche übersteigt in diesen Fällen die zulässige Anzahl Düngergrossvieheinheiten (3 DG VE bzw. die kantonal festgelegte tiefere Höchstmenge). Mit der Genehmigung der Abnahmeverträge durch die Kantone sind die Überschussmengen je Betrieb bekannt. Unter die Pflanzenbehandlungsmittel fallen gemäss Stoffverordnung Pflanzenschutzmittel, Unkrautvertilgungsmittel und Regulatoren für die Pflanzenentwicklung (einschliesslich Mittel zur Behandlung von Bäumen gegen Schädlinge und Krankheiten sowie Mittel, die am geschlagenen Holz im Wald verwendet werden). Absatz 3 regelt die Befreiung von der Abgabepflicht. Befreit sind Export und Durchfuhr von Mineraldünger und Pflanzenbehandlungsmitteln. Dem Bundesrat wird auch die Kompetenz eingeräumt, Pflanzenbehandlungsmittel, die nicht umweltgefährlich sind (Bst. a), sowie Hofdüngerüberschüsse von Betrieben, die Aufgaben im öffentlichen Interesse erfüllen (Bst: b), von der Abgabe zu befreien. Als nicht umweltgefährlich gelten Pflanzenbehandlungsmittel dann, wenn sie für den Menschen ungefährlich sind, Bienen und andere Nützlinge schonen und zudem rasch abbaubar und wenig mobil sind, d. h. es handelt sich um selektive sowie zeitlich und örtlich gezielt wirkende Mittel. Absatz 4 nennt die Kriterien, die der Bundesrat bei der Festlegung des Abgabesatzes insbesondere zu berücksichtigen hat, so unter anderem

• die Belastung der Umwelt mit Stoffen und Organismen, die in Mineraldüngern, Hofdüngern und Pflanzenbehandlungsmitteln enthalten sind oder als solche verwendet werden (Bst. a) Unter «Belastung der Umwelt» wird sowohl die tatsächlich gemessene Belastung als auch die konkrete Gefährdung der Umwelt durch die ausgebrachte Menge verstanden.

• die Umweltgefährlichkeit dieser Stoffe und Organismen (Bst. b) Beim Mineraldünger und den Hofdüngerüberschüssen sollen P und N gleich gewichtef werden. Cadmium in phosphorhaltigen Mineraldüngern könnte dann mitberücksichtigt werden, wenn die Schweiz ihre diesbezüglichen Grenzwerte in der Stoffverordnung aus integrationspolitischen Gründen lockern , müsste

oder wenn sich die abzeichnende Strategie, den Cadmiumgehalt mit Lenkungsabgaben möglichst weit zu senken, auf europäischer Ebene durchsetzt. Pflanzenbehandlungsmittel beeinträchtigen die Umwelt unterschiedlich stark. Eine objektive Abstufung der Abgabesätze nach dem Umweltgefährdungspotential ist nicht einfach. Beabsichtigt ist deshalb eine vereinfachte Abstufung der Abgabesätze, beispielsweise nach zwei Gruppen (Stoffe und Organismen mit relativ hohem Gefährdungspotential, Stoffe und Organismen mit mittlerem Gefährdungspotential). Pflanzenbehandlungsmittel, die, nach Absatz3 von der Abgabe befreit werden können, enthalten demgegenüber höchstens als leicht umweltgefährdend einzustufende Stoffe und Organismen. Absatz 5 regelt die Zweckbindung und bestimmt, dass der Bund den Ertrag der Abgaben in vollem Umfang für Massnahmen zugunsten einer umweltverträglichen und qualitätsbetonten landwirtschaftlichen Produktion verwenden muss. Im Vordergrund stehen dabei die Ausgleichszahlungen mit ökologischen Auflagen. Förderüngsbedürftig sind aber auch Beratung und Forschung, so beispielsweise die zusätzlich notwendigen Abklärungen zur Umweltverträglichkeit von ungenügend dokumentierten Hilfsstoffen.

645 Auswirkungen

a) Wirksamkeit der Lenkungsabgaben Für die Landwirtschaftsbetriebe bestehen beim Mineraldünger vielfältige Möglichkeiten, auf eine Preiserhöhung zu reagieren und damit ihre Belastung durch die Abgabe zu mindern. So führt die Verteuerung der Produktionsmittel insbesondere

• zu einem Abbau der Überdüngung bzw. des Luxuskonsums (den Pflanzen wird mehr Dünger zugeführt als sie benötigen),

• zur Aufwertung der nicht als Überschuss anfallenden Hofdünger und damit zur Substitution der Mineraldünger, .

• tendenziell zu weniger düngungsintensiven Kulturen (beispielsweise dürften mehr Leguminosen angepflanzt werden, die selber Stickstoff binden). Die Reaktion der Nachfrage nach Mineraldünger und Pflanzenbehandlungsmitteln auf Preiserhöhungen (Elastizität) wurde für die Schweiz von Bidaux und Gäntner untersucht ". Gestützt auf diese Untersuchungen kann bei einer Preiserhöhung des Mineraldüngers von beispielsweise 40 Prozent - was einem Abgabesatz von ca. l Franken pro kg N bzw. P entspräche - mittelfristig eine Verringerung des Einsatzes um 15-20 Prozent erwartet werden. Bei den Hofdüngerüberschüssen übt die Abgabe einen Anreiz aus, Hofdüngerüberschüsse abzubauen bzw. Abnahmeverträge, deren korrekter Vollzug schwierig zu kontrollieren ist, mittelfristig überflüssig zu machen. So würde ein Schwei-

A. Bidaux, U. Gantner, Comment freinerTemploi des engrais minéraux et des pesticides en agriculture, Institut für Agrarwirtschaft der ETHZ, Bericht Nr. 50 des NFP Boden, Liebefeld-Bern, 1990

nemastbetrieb mit Hofdüngerüberschüssen von 500 Schweineplätzen bei einem Abgabesatz von je l Franken pro kgN und Pmit rund 9000 Franken pro Jahrbelastet (pro Schweineplatz und Jahr fallen rund 3 kg P und 15 kg N an). Bei den Pflanzenbehandlungsmitteln ist die Wirksamkeit der vorgesehenen Lenkungsabgaben schwierig abzuschätzen. Sie dürfte bei verschiedenen Produktgruppen unterschiedlich ausfallen. Eine eher überdurchschnittliche Wirksamkeit ist bei den Herbiziden zu erwarten. Hier stehen in Form der mechanischen Bekämpfung echte Alternativen zum Einsatz chemischer Mjttel zu Verfügung, beispielsweise das Hacken im Kartoffel-, Mais- und Zuckerrübenanbau. In diesen Bereichen ist ein hohes Potential zur Substitution chemischer,Mittel durch mechanische Unkrautbekämpfung vorhanden. Pflanzenbehandlungsmittel allgemein werden heute vielfach noch vorsorglich ausgebracht, um keine Ertragseinbussen hinnehmen zu müssen. Die Lenkungsabgabe trägt dazu bei, dass die'chemische Bekämpfung vermehrt erst dann eingesetzt wird, wenn eine bestimmte Schadschwelle an den Pflanzen erreicht ist. Eine Reduktion des Pflanzenbehandlungsmittel-Einsatzes kann also auch hier erwartet werden. Gestützt auf die Schätzungen von Bidaux und Gantner wäre bei einer nicht nach Gruppen abgestuften Preiserhöhung um 40 Prozent eine Abnahme des Verbrauchs um 4 Prozent zu erwarten. Mit der Abstufung der Abgabesätze und der Befreiung der als ungefährlich eingestuften Pflanzenbehandlungsmittel wird der Effekt der Abgabe für die Umwelt aber deutlich positiver ausfallen.

b) Wirtschaftliche Auswirkungen Für Mineraldünger (Stickstoff und Phosphor; ohne Kali) und Pflanzenbehandlungsmittel werden jährlich rund 320 Millionen Franken ausgegeben. Mit einer Lenkungsabgabe von beispielsweise 40 Prozent würden beim Bund, unter Berücksichtigung der Lenkungswirkung, Einnahmen in der Grössenordnung von rund 120 Millionen Franken anfallen (Mineraldünger ca. 70 Mio. Hofdüngerüberschüsse ca. 5-10 Mio., Pflanzenbehandlungsmittel ca. 40 Mio.). Diese Einnahmen stehen ihm zur Deckung von Ausgaben im Landwirtschaftsbereich zur Verfügung. Auswirkungen der Lenkungsabgabe auf die Nahrungsmittelpreise und damit auch auf den Konsumentenpreisindex sind keine zu erwarten, wenn wie vorgesehen der notwendige Ausgleich bei den landwirtschaftlichen Einkommen nicht über Produktpreiserhöhungen, sondern über produkteunabhängige Einkommenszahlungen erfolgt. Mineraldünger- und Pflanzenbehandlungsmittelpreise spielen ausserdem im Konsumentenpreisindex eine untergeordnete Rolle. , Auch wenn die Einkommenseinbussen'für die Landwirtschaft als Ganzes ausgeglichen werden, so sind die einzelnen Landwirtschaftsbetriebe von der Lenkungsabgabe doch unterschiedlich stark feetroffen. Zusammen mit den individuell vorhandenen Möglichkeiten zur Verminderung des Einsatzes der Hilfsstoffe und den flankierenden Massnahmen zur Erhaltung der bäuerlichen Einkommen dürfte die Massnahme jedoch auch einzelbetrieblich betrachtet nicht zu einer übergrossen wirtschaftlichen Belastung führen.

65 Erläuterungen der gemeinsamen Bestimmungen Artikel 41 Absatz l Die Übertragung des Vollzugs der Vorschriften über die Lenkungsabgaben an den Bund erlaubt angepasste und effiziente Lösungen, da der Bund für bestimmte Teilaufgaben die Kantone beiziehen kann. Es ist vorgesehen, den Vollzug der Abgaben mit Ausnahme der Hofdüngerüberschüsse der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV) zu übertragen. Auch die Erhebung der Abgaben im Inland sollte im Sinne einer einfachen Verwaltungspraxis der EZV übertragen werden. Die Erhebung der Abgabe auf Hofdüngerüberschüssen kann durch die Kantone erfolgen, die nach dem neuen Gewässerschutzgesetz auch für die Genehmigung der Düngerabnahmeverträge zuständig sind (Art. 14 Abs. 5).

Artikel 35et Absatz 1 präzisiert das Abgabesubjekt für alle Abgaben. Bei der Einfuhr wird auf die Regelung im Zollgesetz abgestellt. Bei der Herstellung bzw. Erzeugung ist der Hersteller bzw. Erzeuger Abgabesubjekt. Die Abgabepflicht entsteht bei der Herstellung im Inland aber erst, wenn der Hersteller die Ware abgibt oder selbst verbraucht. Abgabepflichtig sind auch Importeure von Gemischen und Gegenständen, die VOC's enthalten, wenn die darin enthaltenen VOC's beimlmport der Abgabe unterstellt sind. Absatz 2 regelt die Rückerstattung für den Fall, dass erst nach der Abgabeerhebung nachgewiesen werden kann, dass die Voraussetzungen für eine Abgabebefreiung gegeben sind. Bei unverhältnismässigem Vollzugsaufwand kann der Bundesrat die Rückerstattung ausschliessen, was insbesondere für die nicht gewerbsmässige Ausfuhr kleiner Mengen in Betracht gezogen werden soll. Absatz 3 sieht vor, dass der Bundesrat das Verfahren für die Erhebung und Rückerstattung der Abgaben regelt. Auf Importen werden die Abgaben nach dem üblichen Zollabfertigungsverfahren (Deklaration, Rechnungsstellung usw.) erhoben. Inländische Hersteller von VOC's müssen sich bei der EZV registrieren lassen und melden ihr periodisch die Mengen. Die EZV erhebt auf dieser Basis die Abgaben auf der vom Hersteller abgegebenen oder selbst verbrauchten Ware. Die Rückerstattung erfolgt auf Antrag an die EZV. Antragsteller sind bei der Ausfuhr der Exporteur, bei der Verwendung von VOC's als Synthesebausteine der Produzent und bei der Verbrennung von VOC's bzw. VOC-haltiger Rückstände der Betreiber der Verbrennungsanlage. Bei der Verbrennung soll der Antrag beispielsweise die verbrannte Menge (mit Analyseergebnis) enthalten. Die Anträge können monatlich eingereicht werden. Die Kontrolle erfolgt grundsätzlich durch die EZV. Für chemische Analysen ist das Labor der Zollverwaltung ausgerüstet. Die Kontrolle der Rückerstattung für Verbrennung wird den kantonalen Fachstellen übertragen (Antrag auf Rückerstattung via Kantone an EZV).

Absatz 4 verpflichtet den inländischen Hersteller zur Selbstdeklaration der hergestellten Menge. Diese Deklaration dient lediglich Kontrollzwecken und muss deshalb im Gesetz verankert werden. Die Deklarationspflicht für die der Abgabe unterworfene Menge (was der Hersteller abgibt oder selbst verbraucht) ergibt sich aus der Abgabepflicht selbst und kann auf Verordnungsstufe geregelt werden.

Artikel 61a und 62 Absatz 2 Im Zusammenhang,mit der Verpflichtung, eine Lenkuiigsabgabe zu entrichten, werden drei Verhaltensweisen durch die neue Bestimmung mit Strafe, bedroht:

• das Hinterziehen der geschuldeten Abgabe, d. h. das widerrechtliche Vorenthalten der geschuldeten Abgabe durch Nichterfüllen von Deklarations- und Meldepflichten;

• das Gefährden der geschuldeten Abgabe, d. h. vorbereitende Handlungen oder Unterlassungen, die auf eine Hinterziehung abzielen oder abzielen können;

• das Verschaffen eines unrechtmässigen Abgabevorteils und der Versuch dazu. Die Umschreibung der Tatbestände und die Strafdrohung halten sich im wesentlichen an die Strafbestimmungen in vergleichbaren Regelungen (vgl. etwa Art. 45 und 46 des Bundesgesetzes vom 27. Juni 1973 über die Stempelabgaben [SR 641.10] oder Art. 54 des Alkoholgesetzes vom 21. Juni 1932 [SR 680]). Eine Besonderheit des Abgabestrafrechtes, stellt die Gleichstellung von Vorsatz und Fahrlässigkeit dar; sie ist in diesem Bereich allgemein gebräuchlich, da der Nachweis der Vorsätzlichkeit in vielen Fällen faktisch nicht möglich ist. Da es sich bei den hier in Frage stehenden Abgaben um eine reine Bundesangelegenheit handelt, deren Vollzug (im Zusammenhang mit der Ein- und Ausfuhr) ohnehin zu einem wesentlichen Teil in den Händen der Zollverwaltung liegt, erweist es sich als zweckmässig, die gesamte Verfolgung und Beurteilung der vorliegenden Abgabedelikte dieser Behörde zu übertragen. Dies,hat zudem den Vorteil, dass damit das Verwaltungsstrafrecht des Bundes auch im Bereich des Verfahrens zur Anwendung kommt, womit die Einheit der Rechtsgrundlagen im Bereich des Abgabestrafrechtes gewahrt bleibt.

66 Finanzielle und personelle Auswirkungen 661 Bund

Die Einnahmen aus den Lenkungsabgaben können wie folgt geschätzt werden:. Fr.

• Lenkungsabgaben auf VOC's (2. Stufe nach Abzug der Verrechnungsmöglichkeit) , ca. 250 Millionen

• Lenkungsabgaben auf HEL ca. 50 Millionen

• Lenkungsabgaben auf Mineraldünger, Hofdüngerüberschüssen und Pflanzenbehandlungsmitteln ' ca. 120 Millionen Total Einnahmen aus Lenkungsabgaben ca. 420 Millionen

Nach Abzug der voll für die Landwirtschaft zweckgebundenen Einnahmen verbleiben rund 300 Millionen Franken. Diese Einnahmen werden kompensiert. Die Abgaben können bei der Einfuhr ohne wesentlichen administrativen Mehraufwand im Rahmen des Zollverfahrens erhoben werden. Auf HEL wird ohnehin Zoll erhoben. VOC's hingegen können heute weitgehend zollfrei eingeführt werden, insbesondere aus EG-, EFTA- und Entwicklungsländern. Die Erhebung der Abgabe (Rechnungsstellung usw.) verursacht aber auch hier keinen unverhältnismässigen Mehraufwand. Der Aufwand für die Abgabeerhebung bei inländischen Produzenten ist dank der geringen Anzahl Abgabepflichtiger ebenfalls klein. Bei der Abgabe auf Hofdüngerüberschüssen dienen die ohnehin vorgesehenen Abnahmeverträge als einfache Basis für die Abgabeerhebung. Aufwendiger wird die Kontrolle der Befreiungs- und Rückerstattungsanträge ausfallen. Bei den Pflanzenbehandlungsmitteln und beim Mineraldünger lässt sich der Vollzugsaufwand nicht genau abschätzen, solange die Ausführungsverordnungen nicht vorliegen. Insgesamt dürfte sich der personelle Mehraufwand beim Bund in der Grössenordnung von acht-neun Stellen bewegen (ohne Abgaben im Landwirtschaftsbereich). Der Stellenbedarf setzt sich wie folgt zusammen:

• OZD sieben-acht Stellen (u. a. für Erhebung der Abgabe beim Import und bei . inländischen, Produzenten, Vollzug der Befreiung und Rückerstattung, Durchführung von Stichproben im Labor beispielsweise zur Überprüfung des VOC- . Anteils in Produkten),

• BUWAL eine Stelle (u. a. für Koordination des Vollzugs zwischen Bund, Kantonen und Verbänden. Betreuung der Verordnung, Evaluation der Auswirkungen).

662 Kantone und Gemeinden Den Kantonen und Gemeinden entstehen keine direkten finanziellen Belastungen. Der zusätzliche Personalaufwand im Rahmen des Vollzugs dürfte gering sein. Allerdings kann der Vollzugsaufwand einer allfälligen Regelung für die Verrechnung von Investitionen mit der Abgabebelastung bei der VOC-Abgabe noch nicht abgeschätzt werden.

67 Legislaturplanung

Die Änderung des USG wird als Richtliniengeschäft der l. Legislaturhälfte im Bericht des Bundesrates vom 25. März 1992 über die Legislaturplanung .1991-1995 angekündigt (BB1 7992 III l).

68 Verhältnis zum europäischen Recht

Die Lenkungsabgaben sind mit dem allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) sowie mit dem Freihandelsabkommen der Schweiz mit der EG vereinbar. Der Grundsatz, wonach ausländische gegenüber inländischen Anbietern nicht benachteiligt werden dürfen, wird beachtet. Von den Abgaben betroffene Stoffe und Produkte werden pro Gewichtseinheit (kg) unabhängig ihrer Herkunft (In- oder Ausland) gleich stark belastet. Die im Inland hergestellten Stoffe und Produkte werden bei der Abgabe durch den Hersteller im Moment der Inverkehrsetzung und die im Ausland produzierten beim Import mit den Abgaben belastet. Somit werden die Abgaben auf Importe und auf im Inland hergestellte Stoffe und Produkte jeweils auf Handelsstufe erhoben. Die Schweiz ist nicht das einzige Land, das sich bemüht, die Schwefeldioxid- und Kohlenwasserstoff-Emissionen sowie den Verbrauch von Mineraldünger und Pflanzenbehandlungsmitteln zu reduzieren. International sind Bestrebungen im Gange, diese Umweltbelastungen zu senken. Ein internationales Protokoll zur Reduktion der S-Emissionen (Protokoll über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung) ist bereits seit 1987 in Kraft und wurde von der Schweiz im gleichen Jahr ratifiziert. Ausserdemist am 19. November 1991 in Genf unter anderem auch von der Schweiz ein Protokoll zur Bekämpfung der Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen, unterzeichnet worden. Mineraldünger werden beispielsweise in Schweden, Norwegen und Österreich mit einer Abgabe belastet. Schweden erhebt auch Abgaben auf Pflanzenbehandlungsmitteln. Lenkungsabgaben auf Heizöl nach dem S-Gehalt erheben Norwegen und Schweden. Auch in der EG wird derzeit intensiv über den verstärkten Einsatz von Umweltabgaben diskutiert. Unbestreitbar tangiert der Einsatz von Lenkungsabgaben den freien Austausch von Waren über die Grenze. Von einer unangemessenen Behinderung des Warenverkehrs kann aber weder an sich noch insbesondere im Verhältnis zum erzielbaren Umweltnutzen gesprochen werden. Lenkungsabgaben stellen den kleineren Eingriff in den internationalen Warenverkehr dar als etwa Vorschriften über den zulässigen Lösungsmittelgehalt von Farbstoffen oder ähnliches.

69 Rechtliche Grundlagen 691 Verfassungsmässigkeit

Der Entwurf stützt sich auf Artikel 24M-''"icl BV, wonach der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt gegen schädliche und lästige Einwirkungen erlässt. Die Kompetenz des Bundes zur Erhebung von Lenkungsabgaben kraft Sachzusammenhangs ist nach der Praxis des Bundesrates und der neueren Rechtssprechung" verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Lehre beurteilt die Frage uneinheitlich, doch kann davon,ausgegangen werden, dass namhafte Autoren die

11 Verwaltungsgericht des Kantons Bern, I.Kammer vom S.September 1988, Nr. 17584.U

verfassungsmässige Sachkompetenz als hinreichende Grundlage für die Einführung entsprechender Lenkungsabgaben durch das Gesetz ansehen 1 '. Bei Lenkungsabgaben im Umweltschutzbereich ist das gesetzgeberische Leitmotiv in der Verhaltensbeeinflussung der Wirtschaftssubjekte zu sehen, nicht in der Einnahmenerzielung. Darin ist auch der Grund dafür zu sehen, dass eine unvermeidbare Einnahmenerzielung die verfassungsrechtliche Finanzkompetenzordnung nicht tangiert.

692 Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen

Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung bedingt als verfassungsmässiges Recht 2 >eine Begrenzung der Delegationskompetenz. In der Regel hat das formelle Gesetz im Abgaberecht den Kreis der Abgabepflichtigen (Abgabesubjekte), den Gegenstand der Abgabe (Abgabeobjekt) und deren Bemessung in ihren Grundzügen festzulegen J >, gegebenenfalls auch Ausnahmen, Befreiungen, Erleichterungen 41 . Im Bereich der Lenkungsabgaben besteht in der Literatur weitgehend Uneinigkeit darüber, wie bestimmt die gesetzliche Regelung sein muss. Eine pauschal verlässliche Aussage darüber erscheint weder möglich noch sinnvoll. Lenkungsabgaben können nur dann entsprechend ihrem Zweck eingesetzt werden, wenn gleichzeitig gewährleistet ist, dass rasche Anpassungsmöglichkeiten an veränderte Rahmenbedingungen bestehen. Folgerichtig stellt das Bundesgericht bei der Beurteilung des Mindestinhalts der gesetzlichen Regelung auf die Natur der zu regelnden Verhältnisse ab5'. Gygi 61 weist darauf hin, dass die Beweglichkeit der Rechtssetzung im Lenkungsabgabenbereich sachbedingt besonders angezeigt sei. Diesen Umstand ebenfalls berücksichtigend, erwähnt Diriwächter 7 ', es

In diesem Sinne: Res Auer, Sonderabgaben, Bern, 1980, S. 177, 178 Klaus A. Vallender, Lenkungsabgaben als Instrument des Umweltschutzrechts, Umweltrecht in der Praxis, 1988, S.67.ff. (75,76) Peter Saladin, in: Kommentar B V. Art. 3 Rz.130 Leo Schürmann, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2. Auflage. Bern, 1983, S.36. Mit Einschränkungen: Hans B.Diriwächter, Die Zuständigkeit zur Erhebung und Regelung von Lenkungsabgaben, Bern, 1981, S. 145 ff. Thomas Fleiner, Rechtsgutachten über die Verfassungsmässigkeit des Vorentwurfs zu einem Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 18. Dezember 1973, WuR 27/1975, S. 306 Ernst Höhn, Zum Problem der Verfassungsmässigkeit von Lenkungsabgaben des Bundes, in: Wandlungen in Wirtschaft und Gesellschaft, Festschrift für W. A.Jöhr, Tübingen. 1980, S.82 Anderer Auffassung insbesondere Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Zürich, 1988, S. 119 und 173 seit BGE 101 Ib 74 fortlaufend bestätigt BGE 103 la 381 Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern, 1986. S.282 Hans B.Diriwächter, Die Zuständigkeit zur Erhebung und Regelung von Lenkungsabga-

könne nicht durchweg verlangt werden, dass bereits im formellen Gesetz Abgabesubjekt, Abgabeobjekt, die Bemessungsgrundlage und das Mass festzulegen seien. Gelockerte Anforderungen hinsichtlich der Gesetzesgrundlage können sich auch daraus ergeben, dass die potentielle Regelung ebenfalls an Hand anderer Prüfungsmassstäbe auf ihre Rechtsverträglichkeit hin, untersucht werden kann 1;, zum Beispiel dem Verhältnismässigkeitsprinzip 2 ' und dem Lenkungsziel, welches die zulässige Eingriffsintensität determiniert. Letztlich kommt es auf die konkrete Ausgestaltung einer Regelung im Einzelfall an, die mogi icherweise sehr spezifische Marktbesonderheiten berücksichtigen muss. Vom Gesetzgeber ist somit im Zusammenhang mit Lenkungsabgaben nur zu verlangen, dass er das sinnvollerweise Vorentscheidbare" selbst normiert. Der Entwurf enthält verschiedene Delegationsnormen zum Erlass von Verordnungsrecht. Die Delegationsnormen beschränken sich jeweils auf einen bestimmten Regelüngsgegenstand und sind nach Inhalt, Zweck und Ausmass hinreichend konkretisiert. Die dem Bundesrat eingeräumte Verordnungskompetenz wird damit dem Bestimmtheitsgrundsatz gerecht und ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

7 Förderung der Entwicklung von Umweltschutztechnologien 71 Allgemeines 711 Ausgangslage Die Umweltprobleme der modernen Zivilisation können ohne den Einsatz fortschrittlicher Umweltschutztechnologien nicht bewältigt werden. Der bis heute erreichte Stand der Technik im Umweltbereich genügt jedoch nicht, um den Menschen und seine Umwelt gegen schädliche und lästige Einwirkungen überall ausreichend zu schützen. Der raschen Umsetzung von Forschungsergebnissen in marktgängige Anlagen und Verfahren im Umweltbereich kommt deshalb eine zukunftssichernde Bedeutung zu. Besonders gross ist der Bedarf nach neuen und verbesserten Recycling-Technologien und nach vorsorglichen, prozessintegrierten Umweltschutztechnologien, welche die Entstehung von Emissionen oder Abfällen vermindern oder ganz vermeiden. Der Bund verfügt bisher über keine gesetzliche Grundlage, um die Entwicklung von Umweltschutztechnologien zu fördern, mit denen die bestehenden Umweltbelastungen vermindert werden könnten. In seiner heutigen Fassung erlaubt das Umweltschutzgesetz (USG) dem Bund nur die Forschungsförderung (Art. 49, Abs. 2). Damit fehlt ein wichtiges Förderungsinstrument zur Auswertung und Umsetzung wissenschaftlicher Erkenntnisse, das nahtlos an die Förderung im Forschungsbereich anknüpft.

Georg Müller, in: Kommentar BV Art.4 Rz.77 > P.Böcklj, Rechtliche Aspekte der Lenkungssteuern, WuR 28, 1976, S.32ff. (56, 57) Klaus A.Vallender, Lenkungsabgaben als Instrumenl des Umweltschutzrechts, Umweltrecht in der Praxis, 1988, S.67ff. (83)

Es gibt gute Gründe, insbesondere solche ordnungspolitischer Art, warum der Staat bei der Förderung neuer Technologien zurückhaltend sein sollte. Bei der Umsetzung von Forschungsergebnissen in anwendungsreife Technologien sollte nach diesen Überlegungen die Initiative in erster Linie der Privatwirtschaft überlassen werden. An ihr liegt es, Marktchancen auszunützen, damit aber auch die finanziellen Risiken hoher Entwicklungskosten zu tragen. Im Umweltbereich sprechen jedoch gewichtige Gründe für eine gezielte staatliche Förderung neuer Umweltschutztechnologien:

• Zum Schutz unserer Umwelt besteht wohl Unbestrittenermassen ein beträchtlicher Handlungsbedarf. Gleichzeitig ist der Handlungsspielraum des Staates und der Wirtschaft in hohem Masse von den verfügbaren Technologien zur Begrenzung der Umweltbelastung abhängig. Dieser Handlungsspielraum ist heute eindeutig zu eng und muss verbreitert werden, um unsere'Umwelt besser schützen zu können. So ist eines der Ziele im Abfallbereich, die Vermeidung von Abfällen ohne verfügbare Vermeidungstechnologie, nur schwer zu verwirklichen, sollte aber im Sinne einer nachhaltigen Umweltpolitik mit aller Kraft angestrebt werden.

• Der Markt für Umwelttechnik wird wesentlich durch Umweltschutzvorschriften des Staates beeinflusst. Dadurch ist das Risiko einer Neuentwicklung für die Privatwirtschaft schwer kalkulierbar, weil die Nachfrage nach neuen Technologien in besonderem Masse von der Durchsetzung neuer Umweltvorschriften und'damit stärker als in andern Technologiebereichen von politischen Faktoren abhängt. Zum andern fehlt bei den Anwendern von Umweltschutztechnologien meistens ein wirksamer Anreiz, die Umweltbelastung weiter zu senken, als es die bestehenden Vorschriften verlangen; solange die staatliche Umwellpolitik hauptsächlich mit Ge- und Verboten betrieben wird. Den Verursachern der Umweltbelastung werden bisher die externen Kosten nicht oder nicht voll angelastet. Aufgrund dieser unvollkommenen Rahmenbedingungen für die Wirtschaft sind neue Umweltschutztechnologien oft nicht marktfähig.

• Von den Forschungsresultaten bis zu deren erfolgreichen Umsetzung in anwendungsreife Technologien sind verschiedene Entwicklungsstufen zu überwinden. Die finanziellen Aufwendungen steigen dabei von Stufe zu Stufe. In

Deutschland belaufen sich die Entwicklungskosten pro Projekt im Durchschnitt auf 0,72 Millionen DM für eine Laboranlage, für eine Pilotanlage aber ibereits auf 3,15 Millionen DM. Viele Unternehmen, insbesondere auch kleine und mittlere Betriebe, sind oft nicht bereit oder in der Lage, dieiinanziellen Risiken der Entwicklung einer Pilotanlage allein, ohne staatliche Beiträge, zu tragen. Deshalb ist eine staatliche Förderung von Pilotanlagen besonders vordringlich, zumal die Realisierung einer Pilotanlage für den Erfolg eines Projektes und damit für die erfolgreiche Umsetzung von Forschungsresultaten in vielen Fällen ausschlaggebend ist. Grosse Marktunsicherheit und damit Entwicklungshemmnisse auf der einen und ein hoher Handlungsbedarf der Gesellschaft zum Schutz der Umwelt auf der andern Seite sind also die wichtigsten Gründe dafür, dass der Bund in der Lage sein sollte, Entwicklungsprojekte im Umweltbereich finanziell unterstützen zu können.

In zahlreichen ausländischen Staaten nimmt die,Förderung der Entwicklung von neuen Umweltschutztechnologien einen wichtigen Stellenwert ein. Förderungsprogramme dieser Art kennen gemäss einer Studie der OECD^u. a. Deutschland, Frankreich, Dänemark, die Niederlande und Finnland. Auch die EG fördert die Entwicklung neuer Umweltschutztechnologien bis hin zu Demonstrationsanlagen. Deshalb ist das neue Förderungsinstrument des Bundes auch als Angleichung an die EG einzustufen und nicht zuletzt auch unter dem Aspekt gleicher Wettbewerbsbedingungen: auf einem rasch wachsenden internationalen Markt zu würdigen. In Deutschland, wo allein der Bund - neben den Programmen vieler Bundesländer - die Entwicklung neuer Umweltschutztechnologien mit jährlich rund 60-70 Millionen DM fördert, wurde der Erfolg dieser Förderungstätigkeit einer gründlichen Evaluation unterzogen :) . Die Resultate sind ermutigend. Bezogen auf die eingesetzten Fördermittel,beträgt die Umsetzung der Ergebnisse in die industrielle Praxis 75 Prozent. Die Umsetzungsrate liegt gemäss dieser Untersuchung im oberen Bereich der Vergleichswerte der Industrie bei der Entwicklung neuer Technologien in andern Bereichen.

712 Übersicht über die Vorlage

Die Vorlage bezweckt, die Entwicklung neuer Umweltschutztechnologien durch den Bund zu fördern. Dem Bund soll mit dem neuen Absatz 3 in Erweiterung seiner bisherigen Kompetenz zur Forschungsförderung auch das Instrumentarium zur Verfügung gestellt werden, das ihm erlaubt, die Umsetzung wissenschaftlicher Erkenntnisse in die Praxis zu unterstützen. Der Begriff Entwicklung beinhaltet eben diese Umsetzung wissenschaftlicher Erkenntnisse, um zu besseren Umweltschutztechnologien zu gelangen. Er umfasst alle an die Forschungsarbeiten anknüpfenden Entwicklungsarbeiten bis hin zur Errichtung einer Demonstrationsanlage. Die blosse Bereitstellung von Krediten genügt mit Sicherheit nicht, um die Entwicklung neuer Umweltschutztechnologien wirksam zu fördern. Es bedarf zusätzlich einer engen Zusammenarbeit zwischen Verwaltung, Wissenschaft,,Anbietern und Anwendern von Umweltschutztechnologien. Ein breiter und offener Informationsaustausch ist für den Förderungserfolg unerlässlich. Der Bund wird deshalb seine Bemühungen in dieser Richtung verstärken, und entsprechende Initiativen auf nationaler und internationaler Ebene unterstützen.

713 Ergebnisse des Vorverfahrens

Die Einführung der Förderung der Entwicklung von Umweltschutztechnologien wurde in der Vernehmlassung von der grossen Mehrheit der eingegangenen Stel-

La promotion et la diffusion des technologies propres dans l'industrie, OECD, 1987, Monographie sur l'environnement N" 9 !1 ECOTEC, Die Umsetzung von Forschungsergebnissen des BMFT in die Praxis - Bereich Umwelttechnik, Ergebnisbericht, München, 1988

lungnahmen begrüsst. Der ausgewiesene Handlungsbedarf und die Erkenntnis, dass der Markt für neue Verfahren im Umweltbereich stark durch die Gesetzgebung beeinflusst wird, waren dabei die wichtigsten Argumente. Gegen die Einführung wurden ordnungspolitische Bedenken (der Staat soll sich auf das Setzen von Rahmenbedingungen beschränken), forschungspolitische Einwände (Aufteilung der Forschungsförderung auf verschiedene Ämter und damit Verlust der Übersichtlichkeit) und Befürchtungen hinsichtlich der Effizienz des Mitteleinsatzes vorgebracht. Aufgrund dieser Ergebnisse .wird an Artikel 49 Absatz 3 festgehalten. Das Bedürfnis nach Förderungsmassnahmen des Bundes wurde mehrheitlich klar bejaht. Das festgestellte Bedürfnis ist höher einzustufen als die von einzelnen Wirtschaftsorganisationen vorgebrachten ordnungspolitischen Einwäride. Die teilweise befürchtete Sektoralisierung von, Förderungsmassnahmen kann weitgehend vermieden werden durch die vorgesehene enge Zusammenarbeit mit bestehenden Förderungsstrukturen (KWF, BEW) und - soweit dies zweckmässig ist - durch die Abstimmung mit den dort angewandten Förderungskriterien. Um die Angleichung an die bestehenden Förderungsbereiche zu verbessern, wird in Artikel 49 Absatz 3 wie im Energiebereich die Rückzahlung der Mittel bei Markterfolg vorgesehen.

714 Parlamentarische Vorstösse Zur Förderung der Entwicklung neuer Umweltschutztechnologien durch den Staat sind keine parlamentarischen Vorstösse hängig.

72 Erläuterungen im einzelnen 721 Gegenstand der Förderung Artikel 49, Absatz 3 grenzt den Förderungsgegenstand insofern ein, als er explizit Bezug nimmt auf «die Verminderung der Umweltbelastung». Es soll also nur die Entwicklung von Technologien gefördert werden, die dem Ersatz oder der Verbesserung bestehender Anlagen und Verfahren dienen, welche die Umwelt belasten. ' . ' ' Technologieförderung soll grundsätzlich in allen Umweltbereichen möglich sein. Sie soll sich auch nicht auf bestimmte VerfahrenstechnoJogien, beispielsweise auf Recycling-Technologien, beschränken. Allerdings wird angestrebt, vorsorgliche Technologien sowie Recycling-Verfahren angesichts beschränkter Mittel prioritär zu fördern.

722 Art der Förderung und Förderungssätze

Die Förderung soll hauptsächlich in Form von Finanzhilfen (vgl. Art. 6 ff. Bundesgesetz vom 5. Okt. 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen [SuG]; SR 6/6.7) erfolgen. Dabei finden auch die allgemeinen Grundsätze des SuG Anwendung. Die

periodische Überprüfung der Förderung auf ihre Zweckmässigkeit wird damit gewährleistet. , Die Förderungssätze sollen in der Regel 50 Prozent der Entwicklungskosten nicht überschreiten. Höhere Sätze sind in Ausnahmefällen möglich, falls wichtige Vorhaben sonst scheitern würden. Im Einzelfall ist eine angemessene Mitfinanzierung durch den Standortkanton anzustreben. Auch dann sollte der gemeinsame Förderungsbeitrag in der RegelSO Prozent nicht überschreiten. Ausserdem sind Finanzhilfen bei einer kommerziellen Verwertung der Entwicklungsergebhisse nach Mässgabe der erzielten Erträge zurückzuerstatten.

723 Förderungsberechtigte

Der Kreis der Förderungsberechtigten soll grundsätzlich nicht eingeschränkt werden. Förderungsberechtigt sind u. a. Unternehmen, Privatpersonen und Forschungsinstitute, die neue Umweltschutztechnologien entwickeln und erproben.

73 Finanzielle und personelle Auswirkungen 731 Bund

Der Mittelbedarf lässt sich nicht genau beziffern. Es ist zu betonen, das es nicht darum gehen kann, die Entwicklung neuer Umweltschutztechnologien auf breiter Basis durch den Staat zu fördern. Am Subsidiaritätsprinzip wird strikt festgehalten. Der Staat soll nur dort finanziell unterstützen, wo ein vielversprechendes Projekt ohne seine Hilfe nicht realisiert würde. Um dieses Ziel erreichen zu können, ist nach einigen Jahren mit einem Förderungsvolumen in der Grössenordnung von 10-15 Millionen Franken zu rechnen. Eine stufenweise Erhöhung der Mittel bis zu diesem Betrag erlaubt es, die notwendigen Strukturen für die Betreuung der unterstützten Projekte zu schaffen. Die Höhe des jährlichen Förderungsvolumens ist darüber hinaus auch von der Finanzlage des Bundes abhängig. Die Förderung neuer Umweltschutztechnologien kann ohne zusätzliches Personal nicht ausreichend betreut werden. Im Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft ist dafür kurzfristig mindestens eine Stelle -zu schaffen (für Administration und Begleitung, Auswertung und Umsetzung der unterstützten Projekte).

732 Kantone und Gemeinden

Auf Kantons- und Gemeindeebene hat die Vorlage keine unmittelbaren Auswirkungen finanzieller und personeller Art. Die kantonalen Fachstellen sollten aber über genügend Finanzmittel und Fachpersonal verfügen, um einzelne Projekte gemeinsam mit dem Bund unterstützen und begleiten zu können.

74 Legislaturplanung

Die Änderung des USG wird als Richtliniengeschäft der 1. Legislaturhälfte im Bericht des Bundesrates vom 25. März 1992 über die Legislaturplanung 1991-1995 angekündigt (BB1 7992 III 1).

75 Verhältnis zum europäischen Recht Die Vorlage steht im Einklang mit dem europäischen Recht und würde einer Angleichung an die Regelungen in zahlreichen europäischen Ländern und in der EG gleichkommen (vgl. Ziff. 711).

76 Rechtliche Grundlagen Die Vorlage stützt sich auf Artikel 24^"^ BV ab. Dieser Artikelgibt dem Bund die Gesetzgebungs- und damit auch die Förderungskompetenz für Massnahmen zum Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt.

8 Haftpflicht 81 Allgemeines 811 Ausgangslage Die Haftpflicht für Schäden infolge von Einwirkungen auf die Urnwelt untersteht weitgehend den allgemeinen haftpflichtrechtlichen Normen des schweizerischen Privatrechts. Neben der Verschuldenshaftung (Art. 41 OR) können mehrere Normen über verschuldensunabhängige Haftung (Kausalhaftung) anwendbar sein: die Grundeigentümer- (Art. 679 ZGB), die Geschäftsherren- (Art. 55 OR) und die Werkeigentümerhaftung (Art. 58 OR). Diese Bestimmungen.enthalten sogenannte «gewöhnliche» oder «milde» Kausalhaftungen. Dies bedeutet, dass nicht bereits die blosse Schadensverursachung die Haftpflicht begründet, sondern dass eine objektivierte Pflichtverletzung (z. B. Überschreitung des Eigentumsrechts, Werkmangel) hinzukommen muss. Eigens auf Umweltbeeinträchtigungen zugeschnitten sind hingegen die Haftungsbestimmungen des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (Art. 69 GSchG; SR 814.20) und des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über die Fischerei (Art. 15; AS /99/ 2259. Inkrafttreten am 1. Januar 1994). Haftpflichtrechtlich bedeutsam sind auch die Artikel 54 GSchG und 59 des Umweltschutzgesetzes (USG), die vorsehen, dass die Kosten staatlicher Sicherungs- und Behebungsmassnahmen den Verursachern Überbunden werden können. In Artikel 69 des Gewässerschutzgesetzes wurde eine Gefährdungshaftung eingeführt. Danach haftet der Inhaber eines Betriebs oder einer Anlage, mit denen eine besondere Gefahr für die Gewässer verbunden ist, für den Schaden, der aus der Verwirklichung dieser Gefahr entsteht. Im Gegensatz zu den gewöhnlichen Kausalhaftungen kann bei dieser Gefährdungshaftung eine Haftpflicht auch aus;dem normalen, ordnungsgemässen Betrieb entstehen, da das Erfordernis der objektivierten

Pflichtverletzung wegfällt. Die Haftungsnorm des Gewässerschutzgesetzes gehört damit zu den «scharfen» Kausalhaftungen. In sehr vielen Fällen erlauben die Normen des allgemeinen Haftpflichtrechts dem Geschädigten, sich auf eine milde Kausalhaftung zu berufen. Die Einführung einer scharfen Kausalhaftung verbessert aber seinen Rechtsschutz, da die objektivierte Pflichtverletzung als Haftungsvoraussetzung entfällt. Die scharfe Kausalhaftung deckt zudem auch jene Fälle ab, bei denen heute nur die Verschuldenshaftung gilt, weil keine milde Kausalhaftung anwendbar ist (z. B. wenn ein Passant von einem Grundstück aus geschädigt wird). Parallel zur gewünschten Einführung der Kausalhaftung im Umweltbereich ist wiederholt die Einführung eines Versicherungsobligatoriums verlangt worden. Besondere Probleme bezüglich der Haftpflichtversicherung haben heute die Betreiber von Abfalldeponien. Sie haben Mühe, einen ausreichenden Versicherungsschutz zu finden. Im einzelnen bestehen zur Zeit folgende Schwierigkeiten:

• die Haftpflicht für allmählich eintretende Schäden ist nur unter eng umschriebenen Voraussetzungen versicherbar;

• die Sanierungskosten werden von der Haftpflichtversicherung nicht gedeckt, und von Sachversicherungen werden sie nur im Zusammenhang mit Elementarereignissen (z. B. Überschwemmungen, Feuer) gedeckt;

• Sanierungs- oder Haftpflichtfälle können lange Zeit nach Auffüllung der Deponie auftreten, zu einem Zeitpunkt also, in dem der ehemalige Betreiber der Deponie über keine laufenden Einnahmen mehr verfügt oder möglicherweise als juristische Person gar nicht mehr existiert, so dass der jeweilige Eigentümer des Deponiegrundstücks das Risiko trägt, was häufig unbillig ist. Derartige Probleme haben dazu geführt, dass Grundeigentümer, insbesondere Gemeinden, zögern, Grundstücke für neue Deponien zur Verfügung zu stellen, da die finanziellen' Folgen für sie nicht überschaubar sind. Da aber ein Bedürfnis nach neuen Deponien zur umweltgerechten Entsorgung von Abfällen besteht und diese Deponien im öffentlichen Interesse sind, sollten sich die Gemeinwesen an der Lösung der Probleme beteiligen.

812 Übersicht über die Vorlage

Der Entwurf beschränkt sich auf ,die Regelung zweier grundsätzlicher Fragen. In Artikel 59a regelt er die Gefährdungshaftung, und in Artikel 59b ermächtigt er den Bundesrat, Vorschriften über die Sicherstellung der Haftpflicht zu erlassen und dabei auch staatliche Deckungsmassnahmen im Zusammenhang mit Deponien vorzusehe.n. Zudem enthält er in Artikel 32£> (vgl. Ziff. 42 zu Art. 326) die notwendigen Vorschriften über die Sicherstellung der Sanierungskosten von Deponien. Die. weiteren im Zusammenhang mitider Umwelthaftpflicht besonders schwierigen Fragen bleiben ausgeklammert, da deren Lösung mit den herkömmlichen zivilrechtlichen Instituten des Haftpflichtrechts möglicherweise nicht gelingt: Dazu gehören insbesondere die Definition des Umweltschadens, die Zuteilung des Schadens auf einen bestimmten Schädiger und die damit verbundenen Beweisschwierigkeiten sowie die Summatiönsschäden. Bei einer gesetzgeberischen Ant-

wort auf diese besonderen Fragen hätte diese Vorlage mit einer nicht verantwortbaren Verspätung verabschiedet werden müssen. Zudem können diese besonderen Probleme der Umwelthaftpflicht optimal nur im Rahmen der hängigen Gesamtrevision des Haftpflichtrechts und der Ratifikation der Konvention des Europarates über die zivilrechtliche Haftung für Schäden aus umweltgefährdender Tätigkeit gelöst werden. Die Vorarbeiten bezüglich der Gesamtrevision des Haftpflichtrechts haben im Jahre 1988 begonnen. Die damals eingesetzte Studienkommission hat im Herbst 1991 ihren Bericht eingereicht. Sie stimmiger prioritären Behandlung einzelner Bereiche der Umwelthaftpflicht zu, betont aber die Notwendigkeit, dies mit Blick auf die künftige Gesamtrevision zu tun.

813 Ergebnisse des Vorverfahrens

813.1 Haftpflicht

Der Vernehmlassungsentwurf enthielt keine Bestimmung über die Haftpflicht. Im Vernehmlassungsverfahren haben aber verschiedene wichtige Parteien, Kantone und Organisationen geltend gemacht, eine gesetzliche Regelung dieser Frage sei unumgänglich und bilde einen notwendigen Bestandteil des.USG. Einhellig verlangt Wiurde mindestens die Einführung einer verschuldensunabhängigen Kausalhaftung, meist unter Einbezug eines Versicherungsobligatoriums. Weitergehende Forderungen, welche grundsätzliche Fragen des :Haftpflichtrechts berühren (Beweislastumkehr, Absicherung der Ansprüche des Geschädigten bei unbekanntem Schädiger oder uneinbrlngbarer Entschädigung, Ausdehnung des Schadenbegriffs auf immaterielle Umweltschäden) wurden nur teilweise erhoben. Das Ergebnis der Vernehmlassung legt den Schluss nahe, dass ;mindestens die grundlegenden Fragen der Umwelthaftung im Rahmen dieser Gesetzesrevision und prioritär zur Gesamtrevision des Haftpflichtrechts (vgl. Ziff. 812) behandelt werden sollten. Diese Schlussfolgerung ergibt sich auch aufgrund der in Ziffer 813.2 besprochenen Umfrage bezüglich der Deckung der Haftpflicht bei Deponien, welche der Bund bei den Kantonen im Jahre 1990 im Rahmen der Schweizerischen Bau-, Planungs- und Umweltschutzdirektorenkonferenz durchgeführt hat.

813.2 Sicherstellung der Haftpflicht und Sicherstellung der

Sanierungskosten von Deponien Im Rahmen der bereits erwähnten Gesamtrevision des Haftpflichtrechts hat sich eine verwaltungsinterne Arbeitsgruppe mit der Deckung der Haft- und Sanierungspflicht bei Deponien befasst. Ihr gehörten Vertreter des Bundesamtes für Justiz, des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft sowie der Eidgenössischen Finanzverwaltung an. i Die Arbeitsgruppe erarbeitete für die Sicherstellung der Haftpflicht folgende Vorschläge: Eine staatliche Einrichtung solle ergänzend die Haftpflicht des Deponieinhabers versichern. Dabei sei eine abgestufte Regelung vorzusehen. Auf einer ersten Stufe, zum Beispiel bis 15 Millionen Franken, müsse der Deponieinhaber mit

einer privaten Haftpflichtversicherung oder mit anderen privaten Vorsprgemassnahmen (beispielsweise Bankgarantie) für die Deckung des Schadens sorgen. In einer zweiten Stufe, zum Beispiel von 15-30 Millionen Franken, solle eine staatliche Einrichtung als Haftpflichtversicherer (Erst- oder Rückversicherer) den Schaden decken, wobei sie von den Deponieinhabern Prämien erhebt. In 'einer dritten Stufe, für aussergewöhnliche Grossschäden (z. B. ab 30 Millionen Franken), müsse einerseits der Inhaber der Deponie mit seinem eigenen Vermögen für den Schaden aufkommen; wenn,dieses nicht genüge, müsse andererseits der Staat (d. h. der Standortkanton, evtl. die übrigen Kantone, ab einer bestimmten Grossschadensgrenze der Bund) aus Steuergeldern zusätzliche Mittel für die Schadensdekkung bereitstellen. Auf dieser Stufe empfahl die Arbeitsgruppe auch die Prüfung der Frage, ob nicht die Haftpflicht des Deponieinhabers von Gesetzes wegen auf einen Höchstbetrag beschränkt werden sollte. Der zweite Fragenkreis betrifft die Sicherstellung der Sanierungskosten von Deponien. Als Sanierung gelten in diesem Zusammenhang Arbeiten zur Wiederherstellung des vorschriftsgemässen Zustandes einer Deponie :oder zur Anpassung an neue Sicherheitsvorschriften. Es handelt sich also um Reparaturen oder Verbesserungen an der Ausstattung 1 der Deponie. Die Arbeitsgruppe schlug hier dieselbe Drei-Stufen-Lösung wie für die Deckung der Haftpflicht vor. Da die Sanierungskosten aber das grössere Risiko als die Haftpflicht darsteilen, empfahl die Arbeitsgruppe, dass die Versicherungsleistungen der staatlichen Einrichtung stärker begrenzt werden sollten. In der staatlichen Versicherungseinrichtung sollten nach Auffassung der Arbeitsgruppe vor allem die Kantone vertreten sein und die finanziellen Risiken tragen. Der Bund.sollte nur ergänzend, bei sehr grossen Schäden, einspringen müssen. Zudem sollte die Versicherung für alle Deponieinhaber obligatorisch seini Diese Vorschläge wurden im September 1990 der Schweizerischen Bau-, Planungs- und Umweltschutzdirektorenkonferenz zur Stellungnahme überwiesen. In ihrer Antwort legt die Regierungskonferenz grossen Wert auf die Beachtung

des Verursacherprinzips. Soweit ein obligatorischer Vorsorgeschutz für Deponien nicht auf privatrechtlicher Basis möglich ist, sollten die Mittel durch Gebühren oder andere öffentliche Abgaben beschafft werden. Eine staatliche Versicherungseinrichtung wird nur bejaht, wenn Private die Deckung nicht erbringen können. Die Einführung eines Versicherungsobligatoriums durch ein Bundesgesetz wurde begrüsst. Im weiteren verlangte die Stellungnahme, dass die Regelung auch die «Altlasten» (Bodenverseuchungen, die auf stillgelegte Deponien oder gewerbliche Anlagen zurückzuführen sind) miteinbeziehen sollte. Zudem sollte neben der Deckungsvorsorge eine klare Haftungsregelung (Gefährdungshaftung) geschaffen werden. Schliesslich wurde vorgeschlagen, dem Staat ein Enteignungsrecht an Deponiegrundstücken zuzugestehen, dies insbesondere für jene Fälle, in denen kein zahlungsfähiger Betreiber der Deponie vorhanden ist und nur der unbeteiligte Grundstückeigentümer haftpflichtrechtlich belangt Werden kann, so dass letzten Endes der Staat die Kosten tragen muss:

814 Parlamentarische Vorstösse

In den letzten Jahren haben zahlreiche parlamentarische Vorstösse eine Regelung umwelthaftpflichtrechtlicher Fragen verlangt: 1976 P 76.433 Chemische Produkte. Gefahren bei der Herstellung (N 14.12.76, Carobbio) 1987 P 86.141 Haftpflichtrecht. Umweltbereich (N 19.6.87, Uchtenhagen) 1988. P 88.521 Schadstoffbelastete Böden. Schadenregulierung (N 7.10. 88, Ulrich) 1992 P zu 88.203 Umwelt und Chemie, Ziff. 6 (N 30.1.92, Kommission für Gesundheit und Umwelt des Nationalrates) 1992 P zu 92.037 Legislaturplanung 1991-1995. Zu Ziel 36 (N 17. 6. 92, Kommissionsminderheit des Nationalrates) Diesen Anregungen und Anliegen trägt der vorliegende Entwurf allerdings nur teilweise Rechnung, denn die vorgeschlagene Regelung ist nicht als eine definitive zu betrachten. Aus diesem Grund kann die Abschreibung dieser Vorstösse nicht beantragt werden; sie sind vorläufig noch aufrechtzuerhalten.

82 Erläuterungen im einzelnen Artikel 59a Die Bestimmung lehnt sich stark an Artikel 69 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG) an. Sie übernimmt dessen, Absätze 2-d, praktisch unverändert und dehnt den Geltungsbereich von Absatz l auf die Schäden aus, die aus einer besonderen Gefährdung der Umwelt (und nicht mehr bloss der Gewässer) entstanden sind. Absatz l sieht - wie schon Artikel 69 Absatz l GSchG - eine verschuldensunabhängige Gefährdungshaftung vor. Danach haftet der Inhaber von Betrieben und Anlagen, die eine besondere Gefahr für die Umwelt darstellen, für den Schaden aus Einwirkungen, die durch die Verwirklichung dieser Gefahr entstehen. Wie unter Ziffer 811 hievor erwähnt, gehört die Gefährdungshaftung zu den sogenannten scharfen Kausalhaftungen und verbessert dadurch den Rechtsschutz des Geschädigten. Denn im Gegensatz zu den milden Kausalhaftungen muss keine objektivierte Pflichtverletzung und im Gegensatz zur Verschuldenshaftung kein Verschulden nachgewiesen werden. Durch die Beschränkung der Haftung auf Betriebs- und Anlageinhaber ist von vornherein ausgeschlossen, dass ein durchschnittlicher Haushalt kausal haftet. Als «Betrieb» - der Ausdruck ist aus dem GSchG übernommen - wird eine auf wirtschaftliche Ziele ausgerichtete Einheit von Personen und Sachen gekennzeichnet. Die «Anlagen», die ortsfest oder beweglich sein können, sind in Artikel 7 USG definiert; dazu gehören Geräte, Maschinen, Fahrzeuge, Schiffe und Luftfahrzeuge. Dass nur die Inhaber von Betrieben oder Anlagen haftpflichtig sind, ist dadurch gerechtfertigt, dass nur in Betrieben und Anlagen Stoffe und Abfälle verwendet

oder produziert werden, welche die Umwelt mit besonderen Gefahren bedrohen könnten. Eine besondere Umweltgefahr liegt übrigens nicht allgemein, sondern nur dort vor, wo mit dem Betrieb oder der Anlage überdurchschnittliche Risiken für die Umwelt verbunden sind. So muss beurteilt werden, ob Betriebe wie derjenige, der den Schaden verursacht hat, objektiv betrachtet besondere Gefahrenpotentiale darstellen. Nicht richtig wäre es hingegen, .wegen eines eingetretenen Schadens nachträglich ohne weiteres auf die Existenz eines überdurchschnittlichen Risikos zu schliessen. Ein überdurchschnittliches Risiko liegt vor, wenn trotz aller Schutzmassnahmen eine statistische Wahrscheinlichkeit besteht, dass wiederholt Schäden auftreten (quantitatives Risiko, z. B. im Strassenverkehr) oder dass im Einzelfall Schäden in einem grossen Ausmass (qualitatives Risiko, z. B. durch Dioxin oder Phosgen verursachte Schäden) auftreten. Die Vorlage verzichtet bewusst auf eine Aufzählung der Betriebe und, Anlagen, die eine besondere Gefahr für die Umwelt darstellen: Eine kasuistische Aufzählung wäre sehr schwerfällig (vgl. Anhang l des deutschen Gesetzes über die Umwelthaftung vom 10. Dez. 1990 mit seinen 96 Ziffern); eine beispielhafte Aufzählung würde zudem nicht viel bringen, und eine abschliessende würde es verunmöglichen, der künftigen Entwicklung Rechnung zu tragen. Weiter ist darauf hinzuweisen, dass die Anwendung der vorgeschlagenen Generalklausel durch zahlreiche Auslegungshilfen erleichtert wird, so insbesondere durch die Stoffverordnung, die Störfallverordnung, das Giftgesetz (SR 814.80), die geplanten Vorschriften über die gefährlichen Organismen (vgl. Ziff. 3) und die Vorschriften über den Transport gefährlicher Güter auf der Strasse und der Bahn (Anlage A der Verordnung vom 17. April 1985 über die Beförderung gefährlicher Güter auf der Strasse [SDR], nicht in der SR; Anlage l der Transportverordnung [Ordnung für die schweizerische Eisenbahnbeförderung gefährlicher Güter - RSD], nicht in der SR). Der eigentliche Umweltschaden (z. B. die Kosten für die Wiederaussetzung freilebender Tiere) ist vom Absatz l nicht anvisiert, denn die Bestimmung bleibt - wie bereits erwähnt - im Rahmen des klassischen Haftpflichtrechts. Sie erfasst somit nur den Schaden an Leib, Leben und Vermögen, und auch diesen nur, wenn er

durch eine Einwirkung im Sinne von Artikel 7 Absatz l entsteht (vgl. Ziff. 32). Dies wird dadurch ausgedrückt,, dass der Schaden aus Einwirkungen entstehen muss, durch die sich die besondere Gefahr für die Umwelt verwirklicht. Die, Bestimmung ist somit beispielsweise nicht anwendbar, wenn eine Person in einem Laborgebäude infiziert wird;,hier haftet der Inhaber des Laboratoriums-solange das schweizerische Recht keine Generalklausel der Gefährdungshaftung kennt - nach dem Obligationenrecht (vgl. insbesondere Art. 41,55, 58 und 328 OR). Ähnliches gilt in bezug auf den von den mechanischen Auswirkungen einer Explosion direkt verursachten Schaden. Das : Problem des sogenannten Summationsschadens wird von der Vorlage nicht besonders gelöst; dieser Schaden ist somit nur dann zu ersetzen, wenn der Geschädigte einen relevanten Kausälzusammenhang nachweist. In bezug auf die Widerrechtlichkeit sei lediglich erwähnt, dass sie bei Eingriffen in die körperliche Integrität oder das Eigentum des Geschädigten stets gegeben ist.

Absatz 2 verankert auch für die Umweltschäden die drei klassischen Entlastungsgründe: Der Betriebsinhaber haftet nicht, wenn die Schadensverursachung nicht auf ihn, sondern auf höhere Gewalt, auf das grobe Selbstverschulden des Geschädigten oder auf das grobe Verschulden eines Dritten zurückzuführen ist. In diesem Zusammenhang ist zu erwähnen, dass Arbeitnehmer und sonstige Hilfspersonen des Betriebsinhabers nicht als Dritte im Sinne dieser Bestimmung gelten; ihr grobes Verschulden befreit ihn somit nicht von seiner Haftung. ! Absatz 3 verweist auf mehrere haftpflichtrechtliche Bestimmungen des Obligationenrechts, die auch auf Umweltschäden anwendbar sind. Konkret geht es um die Regelung des Obligationenrechts über die Festsetzung des Schadens (Art. 42 OR), die Bestimmung des Schadenersatzes (Art. 43 OR), die Gründe, die zu einer Herabsetzung des Schadenersatzeslühren (Art. 44 OR), die Bestimmung des Schadenersatzes bei Tötung (Art. 45 OR) und Körperverletzung (Art. 46 OR), die Genugtuung (Art. 47 und 49 OR), die Haftung mehrerer Personen im externen und im internen Verhältnis (Art. 50. und 51 OR), die Beziehung zwischen Haftpflicht- und Strafrecht (Art. 53 OR) sowie die Verjährung des Anspruchs auf Schadenersatz oder Genugtuung (Art. 60 OR). Artikel 49 OR ist auch zu erwähnen, obwohl er in Artikel 69 Absatz 3 des Gewässerschutzgesetzes nicht erscheint, weil nach der neueren Rechtssprechung des Bundesgerichts (BGE 112 II 220, 226), den Angehörigen von Schwerverletzten ausnahmsweise ein Genugtuungsanspruch zustehen soll. Nach Absatz 4 gilt der Vorbehalt von Artikel 3 USG auch bezüglich der Haftungsbestimmungen, die in anderen Bundesgesetzen vorgesehen sind. Dies hat zwei konkrete Auswirkungen: Zum einen (vgl. Art. 3 Abs. 2 USG) ist die Haftpflicht nach der Strahlenschutzgesetzgebung zu beurteilen, wenn der Schaden von radioaktiven Stoffen und ionisierenden Strahlen verursacht wurde, weil diese Gesetzgebung «auch unter dem Gesichtspunkt des Umweltschutzes eine abschliessende Regelung enthält» (vgl. BB1 7979 III 782). So wird beispielsweise der Schaden, der durch ionisierende Strahlen entsteht, nach dem Kernenergiehaftpflichtgesetz oder subsidiär nach der milden Kausalhaftung des Strahlenschutzgesetzes (BB1

7997 1341) zu beurteilen sein, ungeachtet dessen, ob er infolge einer Umweltbeeinträchtigung entstanden ist oder nicht (letzteres träfe z. B. zu. wenn ein Patient infolge einer in der Praxis seines Arztes durchgeführten Strahlentherapie einen Schaden erleidet). Zum zweiten (vgl. Art. 3 Abs. l USG) bedeutet der Vorbehalt von Absatz 4, dass die Bundesgesetze, die strengere Haftpflichtvorschriften enthalten, dem USG vorgehen. Infolgedessen unterstünde beispielsweise der Personen- oder Sachschaden, der vom Betrieb einer Rohrleitungsanlage verursacht wird, dem Rohrleitungsgesetz vom 4. Oktober 1963 (SR 746.1), selbst wenn er infolge einer Umweltbeeinträchtigung entstanden ist; dieses Gesetz (Art. 33 Abs. 2) gibt nämlich dem Betriebsinhaber - anders als das USG (Art. 59a Abs. 2) - keine Möglichkeit, sich durch Berufung auf das grobe Verschulden Dritter von seiner Haftpflicht zu entlasten. Schliesslich ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass die Bestimmungen völkerrechtlicher Verträge, die für die Schweiz verbindlich sind, Vorrang vor der Haftpflichtregelung des USG haben, und dies selbst, wenn sie eine milde-

re Haftung vorsehen (z. B. für Ölverschmutzungsschäden auf See). Dies istselbstverständlich und bedarf deshalb keiner ausdrücklichen Erwähnung im Gesetz. Abgesehen von diesen Ausnahmen ist die Regelung des USG in allen Fällen anwendbar. Absatz 5 präzisiert, dass die Haftung nach den Absätzen \-4 nicht nur für Private, sondern auch für die öffentliche Hand (Bund, Kantone, Gemeinden) gilt. Dies gilt auch - die neue Systematik drückt dies besser aus als diejenige von Artikel 69 des Gewässerschutzgesetzes - in bezug auf den Vorbehalt von Absatz 4.

Artikel 59b Dieser Artikel regelt die Sicherstellung der Haftpflicht zum Schutz der Geschädigten. Hervorzuheben ist, dass, die Bestimmung - anders zum Beispiel als Artikel 69 Absatz 5 des Gewässerschutzgesetzes - insofern neutral formuliert ist, als sie zur Sicherung der Haftpflicht .nicht nur eine Haftpflichtversicherung, sondern allgemein eine Sicherstellung verlangt. So kann vorgeschrieben werden, dass der Betriebs- oder Anlageinhaber seine Haftpflicht beispielsweise auch durch Banksicherheiten oder Bürgschaften sicherstellen kann. Dieser Artikel delegiert mehrere Zuständigkeiten an den Bundesrat. Dieser kann zunächst verlangen, dass der Inhaber gewisser Betriebe oder Anlagen seine Haftpflicht sicherstellt, wobei die Art der Sicherstelluhg - Versicherung oder andere Mittel - dem Betriebs- oder Anlageinhaber überlassen werden kann (Bst. a). Wird eine Sicherstellung gemäss Buchstabe a verlangt, so kann der Bundesrat auch,deren Umfang und Dauer festlegen; stattdessen kann er diese Kompetenz an eine Behörde delegieren, beispielsweise an jene, die für die, Erteilung der allfälligen Betriebsbewilligung oder für den Vollzug der Störfallverordnung zuständig ist (Bst. b). Im letzteren Fall wird das Verfahren vereinfacht und die konkrete Regelung der Instanz überlassen, welche die Risiken besser kennt und beurteilen kann. In beiden Fällen kann dem effektiven Schädigungspotential des Betriebs Rechnung getragen und die Sicherstellung dementsprechend ziffernmässig beschränkt werden. Der Bundesrat (oder die zuständige Behörde) kann auch vorschreiben, dass die Sicherstellung über die Dauer des eigentlichen Betriebs hinaus aufrechterhalten werden muss; dies ist besonders wichtig in den Fällen, in denen eine Umweltbeeinträchtigung Jahre nach der Betriebseinstellung, ja sogar nach der Auflösung des Unternehmens eintreten kann. Der Bundesrat kann im weiteren die Person, welche die Haftpflicht sicherstellt, dazu verpflichten, der Vollzugsbehörde drei wichtige Informationen mitzuteilen, nämlich über Bestehen, Aussetzen und Aufhören der Sicherstellung. Er kann eine allgemeine Meldepflicht oder eine Pflicht auf Verlangen der Vollzugsbehörde vorsehen (Bst. c). Zum Schutz der Gefährdeten kann er zudem vorschreiben, dass die Sicherstellung erst 60 Tage nach Eintreffen der entsprechenden Meldung dahinfällt (Bst. d).

Schliesslich kann der Bundesrat vorsehen, dass das Grundstück, auf dem sich eine Deponie befindet, .ins Eigentum des Kantons übergeht, und die Entschädigung, die dem so «enteigneten» Eigentümer deswegen geschuldet ist, näher regeln (Bst. e). Dieser Eigentumsübergang kann allerdings nur im Zusammenhang mit der Stillegung der Deponie vorgeschrieben werden, also nur dann, wenn der Be-

trieb eingestellt wurde und es somit praktisch nur um die Frage nach der Tragung der späteren Schäden geht. Der Eigentumsübergang entlastet den Eigentümer von den Problemen der Haftung und deren Deckung, insbesondere bei Spätschäden. Mit dieser Regelung soll den besonderen Problemen der Sicherstellung der Haftpflicht bei Deponien insbesondere nach Betriebsaufgabe Rechnung getragen werden (vgl. Ziff. 811 und 813.2). Auf weitere im Vorverfahren vorgeschlagene Sicherstellungsmassnahmen (subsidiäre staatliche Versicherung oder Rückversicherung) wird dagegen verzichtet. Solche Massnahmen sollen erst im Rahmen der Gesamtrevision des Haftpflichtrechts vorgesehen werden. Für die Sicherstell ung der Kosten für Abschluss, Nachsorge und Sanierung von Deponien stellen sich ähnliche Probleme (vgl. Ziff. 811). In Artikel 32b werden deshalb für diese Kosten die Vorschriften über die Sicherstellung der Haftpflicht sinngemäss übernommen. Allerdings ist die Pflicht zur Sicherstellung dieser Kosten entsprechend der bisherigen Regelung (Art. 30 Abs. 5) im Gesetz selbst enthalten. Demzufolge wird hier auch die Meldepflicht über Bestehen, Aussetzen und Aufhören der Sicherstellung im Gesetz vorgeschrieben.

Artikel 61 Absatz l Buchstabe l Um eine mögliche Sicherstellung der Haftpflicht später wirksam durchsetzen zu können, müssen die Strafbestimmungen des USG entsprechend ergänzt werden. Es ist deshalb neu ein Übertretungstatbestand zu schaffen, welcher die Verletzung von Vorschriften über die Sicherstellung der Haftpflicht unter Strafe stellt.

Übergangsrecht Es gelten die allgemeinen Grundsätze des Übergangsrechts im privaten (Art. l ff. Schlüsstitel des ZGB) und öffentlichen Recht. Nach dem Grundsatz der Nichtrückwirkung begründen Tatsachen, die vor Inkrafttreten des neuen Rechts eingetreten sind, keine Haftung nach dem neuen Recht.

Änderung bisherigen Rechts (II Ziff. I) Das USG soll Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen und die Fruchtbarkeit des Bodens erhalten (Art. l USG). Nach dem vorliegenden Entwurf umfasst der Einwirkungsbegriff (Art. 7 Abs. l USG) neu auch die Gewässerverunreinigungen. Die Bestimmungen der Artikel 59a und 590 erfassen deshalb auch die Gefährdung der Gewässer. In bezug auf die Gewässer ist die Haftpflicht zur Zeit in Artikel 69 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 geregelt. Diese Bestimmung wird sich nach Inkrafttreten des geänderten USG als überflüssig erweisen und ist somit aufzuheben. Die Botschaft zum Gewässerschutzgesetz hatte übrigens bereits angekündigt, dass die Regelung von Artikel 69 möglicherweise nur für eine «Übergangsphase» gelten werde (vgl. BB( 7987II 1161).

83 Finanzielle und personelle Auswirkungen für Bund, Kantone und Gemeinden Die Einführung einer Pflicht zur Sicherstellung der Haftpflicht bringt mehr Kontrollaufwand für die kantonalen Vollzugsbehörden mit sich. Das Obligatorium steht aber hauptsächlich für Bereiche zur Diskussion, wo ohnehin staatliche Kontrollen vorgesehen sind: Deponien, Betriebe, die unter die Störfallverordnung fallen, oder Betriebe, die mit gefährlichen Organismen umgehen. Die anfallenden Kosten können mindestens teilweise über Gebühren finanziert werden. Die Möglichkeit, dass Deponiegrundstücke bei der Stillegung ins Eigentum des Kantons übergehen (Bst. e), bringt den Kantonen eine finanzielle Belastung im Zusammenhang mit Haftpflicht- oder Sanierungsfällen. Hingegen können dadurch Gemeinden, welche die Deponien betreiben, entlastet .werden. , ;

84 Legislaturplanung Die Änderung des USG wird als Richtliniengeschäft der l. Legislaturhälfte im Bericht des Bundesrates vom 25. März 1992 über die Legislaturplanung 1991-1995 angekündigt (BB1 7992 III l ).

85 Verhältnis zum europäischen Recht Von Bedeutung sind vor allem die Bestrebungen der EG und des Europarates. Die ersteren beabsichtigen den Erlass einer Richtlinie über die zivilrechtliche Haftung für die durch Abfälle verursachten Schäden.. Die Richtlinie sieht eine Kausalhaftung desjenigen vor, der durch eine gewerbliche oder industrielleTätigkeit Abfälle erzeugt oder Abfälle verarbeitet. Er ist von der Haftung befreit, wenn er nachweist, dass der Schaden absichtlich von einem Dritten verursacht wurde oder auf höhere Gewalt zurückzuführen ist; der Nachweis, dass er für die Ausübung seiner Tätigkeit eine behördliche Bewilligung besass, befreit ihn aber nicht von der Haftung. Gehaftet wird für Körper- und Sachschäden sowie für erhebliche Umweltbeeinträchtigungen physischer, chemischer oder biologischer Art. Der Eüröparat hat eine Konvention über die zivilrechtliche Haftung für Schäden aus umweltgefährdender Tätigkeit verabschiedet. Die Konvention sieht im wesentlichen folgende Neuerungen vor: '

• strengere Haftung für gefährliche Tätigkeiten (Verschulden 1 nicht erforderlich);

• Erweiterung des Schadensbegriffes (Haftung auch für Wiederherstellung der Umwelt sowie für Schutzmassnahmen);

• Beweiserleichterung für den Geschädigten;

• längere Verjährungsfristen;

• verbesserter Zugang zu umweltrelevanten Informationen von Behörden und Privaten;

• Klagerechte von Umweltorganisationen;

• Versicherungsobligatorium. Die Ratifikation der Konvention erfordert einen erheblichen gesetzgeberischen Aufwand. Daher ist es sinnvoll, vorerst nur die grundlegenden Fragen der Um-

Welthaftpflicht im Rahmen der vorliegenden Revisionsvorlage zu regeln. Die Ratifikation der Konvention soll später und koordiniert mit der Gesamtrevision des Haftpflichtrechts vorgenommen werden.

86 Rechtliche Grundlagen 861 Verfassungsmässigkeit Die Befugnis des Bundes, haftpflichtrechtliche Bestimmungen zu erlassen, ergibt sich aus der Befugnis zur Gesetzgebung auf dem Gebiet des Obligationenrechts gemäss Artikel 64 BV. Die Befugnis des Bundes, Vorschriften über die Sicherstellung der Haftpflicht im Umweltbereich zu erlassen, ergibt sich aus der Gesetzgebungskompetenz von Artikel 24^1"'^ B V, wonach der Bund «Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt gegen schädliche und lästige Einwirkungen» erlässt.

862 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Der Entwurf enthält verschiedene Delegationsnormen zum Erlass von Verordnungsrecht (Art. 59b). Der Bundesrat als Verordnungsinstanz darf damit innerhalb der vom Gesetz beschriebenen Grenzen gesetzesergänzendes Verordnungsrecht erlassen. Diese Delegationen betreffen Regelungen, deren Details den Konkretisierungsgrad der Gesetzesebene wesentlich überschreiten würden. Verfassungsrechtlich müssen sich Delegationsermächtigungen auf einen bestimmten Regelungsgegenstand beschränken, dürfen also nicht unbegrenzt sein. Die Rechlsetzungsermächtigungen des Entwurfs beschränken sich deshalb jeweils auf einen bestimmten Regelungsgegenstand und sind nach Inhalt, Zweck und Ausmass hinreichend konkretisiert. Die dem Bundesrat eingeräumte Verordnungskompetenz wird damit dem Bestimmtheitsgrundsatz gerecht und ist damit verfassungsrechtlich ausreichend umrissen.

9 Behördenbeschwerde Artikel 56 des geltenden Gesetzes berechtigt das Eidgenössische Departement des Innern, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden in Anwendung dieses Gesetzes und seiner Ausführungserlasse die Rechtsmittel des .eidgenössischen und kantonalen Rechts zu ergreifen. In einer Reihe von anderen Bundeserlassen, welche eine Behördenbeschwerde gegen kantonale Verfügungen, vorsehen (vgl. Art. 46 Abs. l Waldgesetz, WaG, SR 921.0, Art. 27 Abs. 3 der Verordnung vom 2. Okt. 1989 über die Raumplanung, RPV, SR 700.7, Art. 26a des Tierschutzgesetzes vom 9. März 1978, TSchG, SR 455; und Entwurf eines neuen Art. 126 Abs. 2 Natur- und Heimatschutzgesetz, NHG, gemäss Botschaft des Bundesrates vom 26.Juni 1991, BB1 7997 III 1141, 1155), wird diese Vollzugsaufgabe vom Departement auf die Stufe Bundesamt delegiert. Aus Harmonisierungsgründen ist diese Delegation auch in Artikel 56 USG vorzunehmen.

Umweltschutzgesetz Entwur Anderung vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom 7. Juni 1993'>, beschliesst:

I Das Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 19832' wird wie folgt geandert:

: Ingress gestUtzt auf die Artikel 24septies und 24novics Absatze 1 und 3 der Bundesverfassung,

Ar,t. 3 Abs.,2 , Fur radioaktive Stoffe und ionisierende Strahlen gelten die Strahlenschutz- und die Atomgesetzgebung. ;

Art. 4 Abs. 1 und 2 Vorschriften Uber Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Larm, Erschiitterungen und Strahlen, die sich auf andere Bundesgesetze stutzen, mussen dem Grundsatz ftir Emissionsbegrenzungen (Art. 11), den Immissionsgrenzwerten (Art. 13-15), den Alarmwerten (Art. 19) und den Planungswerten (Art. 23-25) entsprechen. , . Vorschriften uber die mit Umwelteinwirkungen ver.bundene Verwendung von Stoffen und Organismen, die sich auf andere Bundesgesetze stutzen, miissen den Grundsatzen uber die umweltgefahrdenden Stoffe (Art. 26-28) und Organismen

Art. 7 Abs. I, 41'" (neu), 5'"' (neu), 6, 6'"1 (neu) und 6'fr(neu) Einwirkungen sind Luftverunreinigungen, Larm, Erschiitterungen, Strahlen, Gewasserverunreinigungen oder andere Eingriffe in Gewasser,.Bodenbelastungen, Veranderungen des Erbmaterials von Lebewesen oder Veranderungen der

Umweltschutzgesetz

natürlichen Zusammensetzung von Lebensgemeinschaften, die durch den Bau und Betrieb von Anlagen, durch den Umgang mit Stoffen, Organismen oder Abfällen oder durch die Bewirtschaftung des Bodens erzeugt werden. *'s Bodenbelastungen sind physikalische, chemische und biologische Veränderungen der natürlichen Beschaffenheit des Bodens. Als Boden gilt nur die oberste, unversiegelte Erdschicht, in der Pflanzen wachsen können. st* Organismen sind zelluläre und nichtzelluläre biologische Einheiten, die zur Vermehrung oder zur Weitergabe von Erbmaterial fähig sind; ihnen gleichgestellt sind Gemische und Gegenstände, die solche Einheiten enthalten. ft Abfälle sind bewegliche Sachen, deren sich der Inhaber entledigt oder deren Entsorgung im öffentlichen Interesse geboten ist. 6bis Die Entsorgung der Abfälle umfasst ihre Verwertung oder Ablagerung sowie die Vorstufen Sammlung, Beförderung, Zwischenlagerung und Behandlung. Als Behandlung gilt jede physikalische, chemische oder biologische Veränderung der Abfälle. ™ Als Umgang gilt jede Tätigkeit im Zusammenhang mit Stoffen, Organismen oder Abfällen, insbesondere das Herstellen, Einführen, Inverkehrbringen, Verwenden, Lagern, Transportieren oder Entsorgen.

Art. 9 Abs. 7 Bei der Beurteilung von Raffinerien, Aluminiumhütten, thermischen Kraftwerken oder grossen Kühltürmen sowie weiteren vom Bundesrat zu bezeichnenden Anlagen hört sie zudem das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (Bundesamt) an. ;-

Art. 10 Abs. l erster Satz und Abs. 3 Wer Anlagen betreibt oder betreiben will, die bei ausserordentlichen Ereignissen den Menschen oder seine natürliche Umwelt schwer schädigen können, trifft die zum Schutz der Bevölkerung und der Umwelt notwendigen Massnahmen. ... ? Der Inhaber der Anlage meldet ausserordentliche Ereignisse unverzüglich der Meldestelle.

Art. 26 Abs. l und 3 ' Stoffe dürfen nicht für Verwendungen in den Verkehr gebracht werden, bei denen sie, ihre Folgeprodukte oder Abfälle bei vorschriftsgemässem Umgang die Umwelt oder mittelbar den Menschen gefährden können. Der Bundesrat erlässt Vorschriften über Art, Umfang und Überprüfung der Selbstkontrolle.

Umweltschutzgesetz

Art. 27 Information der Abnehmer Wer Stoffe in den Verkehr bringt, muss den Abnehmer: a. über die umweltbezogenen Eigenschaften informieren; b. so anweisen, dass beim vorschriftsgemässen Umgang mit den Stoffen die natürliche Umwelt oder mittelbar der Mensch nicht gefährdet werden kann. Vorbehalten bleibt die Kennzeichnung der Stoffe nach der Giftgesetzgebung.

Art. 28 Umweltgerechter Umgang Mit Stoffen darf nur so umgegangen werden, dass sie, ihre Folgeprodukte oder Abfälle die Umwelt oder mittelbar den Menschen nicht gefährden können. Anweisungen von Herstellern oder Importeuren sind einzuhalten.

3. Kapitel: Umweltgefährdende Organismen (neu) Art. 29a Einschliessungsmassnahmen Wer mit gentechnisch veränderten oder pathogenen Organismen umgeht, die er weder im Versuch freisetzen (Art. 296), noch für Verwendungen in der Umwelt in den Verkehr bringen darf (Art. 29c), muss alle Einschliessungsmassnahmen treffen, die aufgrund der Umweltgefährlichkeit der Organismen notwendig sind. Der Bundesrat kann für den Umgang mit diesen Organismen eine Melde- oder Bewilligungspflicht einführen.

Art. 29b Freisetzungsversuch Wer gentechnisch veränderte oder pathogène Organismen, die nicht für Verwendungen in der Umwelt in den Verkehr gebracht werden dürfen (Art. 29c), im Versuch freisetzen will, benötigt dafür eine Bewilligung des Bundes. - Der Bundesrat erlässt Vorschriften über die Anforderungen und das Verfahren für die Erteilung der Bewilligung. Insbesondere regelt er: , • : a., die Anhörung,von Fachleuten; b. die finanzielle Sicherstellung der Massnahmen, mit denen allfällige schädliche oder lästige Einwirkungen festgestellt, abgewehrt oder behoben werden; c. die Information der Öffentlichkeit. Für bestimmte Organismen kann er Ausnahmen von der Bewilligungspflicht vorsehen, wenn nach dem Stand 1 der Wissenschaft oder der Erfahrung eine Gefährdung d e r Umwelt ausgeschlossen ist. - . ' . : -

Art. 29c Inverkehrbringen Organismen dürfen nicht für Verwendungen in den Verkehr gebracht werden, bei denen sie, ihre Stoffwechselprodukte oder Abfälle bei vorschriftsgemässem Umgang die Umwelt oder mittelbar den Menschen gefährden können.

Umweltschutzgesetz

Der Hersteller oder Importeur führt zu diesem Zweck eine Selbstkontrolle durch. Gentechnisch veränderte oder pathogène Organismen dürfen nur mit einer Bewilligung des Bundes für Verwendungen in der Umwelt in den Verkehr gebracht werden. Der Bundesrat erlässt Vorschriften über: a. Art, Umfang und Überprüfung der Selbstkontrolle; b. die Anforderungen und das Verfahren für die Erteilung der Bewilligung; er kann Ausnahmen von der Bewilligungspflicht vorsehen, wenn nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung eine Gefährdung der Umwelt ausgeschlossen ist.

Art. 29d Information der Abnehmer Wer Organismen in den Verkehr bringt, muss den Abnehmer: a. über deren umweltbezogene Eigenschaften informieren; b. so anweisen, dass beim vorschriftsgemässen Umgang mit den Organismen die Umwelt oder mittelbar der Mensch nicht gefährdet werden kann.

Art. 29e Umweltgerechter Umgang Mit Organismen darf nur so umgegangen werden, dass,sie, ihre Stoffwechselprodukte oder Abfälle die Umwelt oder mittelbar den Menschen nicht gefährden können. Anweisungen von Herstellern oder Importeuren sind einzuhalten.

Art. 29f Weitere Vorschriften des Bundesrates Der Bundesrat kann über Organismen, die aufgrund ihrer Eigenschaften, Verwendungsart oder Verbrauchsmenge die Umwelt oder mittelbar den Menschen gefährden können, weitere Vorschriften erlassen. Insbesondere kann er: a. den Transport sowie die Ein-, Aus- und Durchfuhr der Organismen regeln; b. den Umgang mit bestimmten Organismen bewilligungspflichtig erklären, einschränken oder verbieten; c. zur Bekämpfung bestimmter Organismen oder zur Verhütung ihres Auftretens Massnahmen vorschreiben.

Art. 29g Fachkommission für biologische Sicherheit Der Bundesrat bestellt eine Eidgenössische Fachkommission für biologische Sicherheit, der Sachverständige aus den verschiedenen interessierten Kreisen angehören.

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Die Fachkommission berät den Bundesrat beim Erlass von Vorschriften und die Behörden beim Vollzug. Sie wird zu Bewilligungsgesuchen angehört.

4. Kapitel: Abfälle 1. Abschnitt: Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (neu) Art. 30 Grundsätze Die Erzeugung von Abfällen soll soweit möglich vermieden werden. Abfälle müssen umweltverträglich entsorgt werden. Abfälle müssen soweit möglich verwertet werden. Werden sie nicht verwertet, so müssen sie, nötigenfalls nach einer entsprechenden Behandlung, abgelagert werden. Abfälle müssen soweit möglich im Inland entsorgt werden.

Art. 30a Vermeidung Entstehen bei der Herstellung von Produkten Abfälle, für deren umweltverträgliche Entsorgung keine Verfahren bekannt sind, so können die Kantone die Hersteller verpflichten, die Abfälle zu vermeiden. : Der Bundesrat kann zur Vermeidung von Abfällen: a. das Inverkehrbringen von Produkten, die für eine einmalige und kurzfristige Verwendung bestimmt sind, verbieten, wenn deren Nutzen die durch sie verursachte Umweltbelastung nicht rechtfertigt; b. die Verwendung von Stoffen oder Organismen verbieten, welche die Entsorgung erheblich erschweren oder bei ihrer Entsorgung die Umwelt gefährden können! '

Art. 30b Sammlung Der Bundesrat kann für bestimmte Abfälle, die zur Verwertung geeignet sind oder besonders behandelt werden müssen, vorschreiben, dass sie getrennt zur Entsorgung übergeben, werden müssen. Er kann denjenigen, die Produkte in den Verkehr bringen, welche als Abfälle zur Verwertung geeignet sind oder besonders behandelt werden,müssen, vorschreiben: a. diese Produkte nach Gebrauch zurückzunehmen; b. ein Mindestpfand zu erheben und dieses bei der Rücknahme zurückzuerstatten. '' . ' Er kann eine Pfandausgleichskasse schaffen und insbesondere vorschreiben, dass: a. diejenigen, die pfandbelastete Produkte in den Verkehr bringen, Überschüsse aus der Pfanderhebung der Kasse abliefern müssen;

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b. die Überschüsse für die Deckung von Verlusten aus der Pfandrückerstattung und für die Förderung des Rücklaufs pfandbelasteter Produkte verwendet werden müssen.

Art. 30c Behandlung Abfälle müssen für die Ablagerung so behandelt werden, dass sie möglichst wenig organisch gebundenen Kohlenstoff enthalten und möglichst wasserunlöslich sind. Der Bundesrat kann für bestimmte Abfälle weitere, Vorschriften über die Behandlung erlassen.

Art. 30d Verwertung Der Bundesrat kann: a . , vorschreiben, dass bestimmte Abfälle verwertet werden müssen, wenn dies wirtschaftlich tragbar ist und dies die Umwelt weniger belastet als eine andere Entsorgung und die Herstellung neuer Produkte; b. die Verwendung von Produkten für bestimmte Zwecke einschränken, wenn dadurch der Absatz von entsprechenden Produkten aus der Abfallverwertung gefördert wird und dies ohne wesentliche Qualitätseinbusse und Mehrkosten möglich ist.

Art. 30e Ablagerung Abfälle dürfen nur auf Deponien abgelagert werden. Wer eine Deponie errichten oder betreiben will, braucht eine Bewilligung des Kantons; .sie wird ihm nur erteilt, wenn er nachweist, dass die Deponie nötig ist. In der Bewilligung werden die zur Ablagerung zugelassenen Abfälle umschrie- ! ben. Die Kantone sorgen dafür, dass Deponien und andere durch Abfälle belastete Standorte saniert werden, wenn sie zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder die Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen. Der Bundesrat kann insbesondere über die Sanierungsbedürftigkeit, die zu treffenden Massnahmen, die Fristen und das Verfahren Vorschriften erlassen; Die Kantone erstellen einen Kataster der Deponien und der anderen durch Abfälle belasteten Standorte.

Art. 30f Verkehr mit Abfällen Der Bundesrat erlässt Vorschriften über den Verkehr mit Abfällen, einschliesslich der Ein-, Aus- und Durchfuhr, wenn deren umweltgerechte Entsorgung besondere Massnahmen erfordert (Sonderabfälle). Er kann auch Vorschriften für Unternehmungen erlassen, die von der Schweiz aus den Verkehr mit Sonderabfällen organisieren oder daran beteiligt sind.

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Er schreibt insbesondere vor, dass Sonderabfälle: a. für die Übergabe im Inland sowie für die Ein-, Aus- und Durchfuhr gekennzeichnet werden müssen; : b. im Inland nur an Unternehmungen übergeben werden dürfen, die über eine Bewilligung nach Buchstabe d verfügen; c. nur mit einer Bewilligung des Bundesamts ausgeführt werden dürfen; d. nur von Unternehmungen entgegengenommen oder eingeführt werden dürfen, die über eine Bewilligung des Kantons verfügen. Diese Bewilligungen werden erteilt, wenn Gewähr für eine umweltverträgliche Entsorgung der Abfälle besteht. Der Bundesrat kann über den Verkehr mit anderen Abfällen, einschliesslich der Ein-, Aus- und Durchfuhr, insbesondere Vorschriften nach Absatz 2 erlassen, wenn keine Gewähr für eine umweltverträgliche Entsorgung besteht. Unternehmungen, die Abtalle sammeln oder befördern oder die für andere die Entsorgung von Abfällen organisieren oder daran beteiligt sind, müssen dies der Behörde melden.

Art. 30g Abfallanlagen Der Bundesrat erlässt technische und organisatorische Vorschriften über Anlagen zur Entsorgung von Abfällen (Abfallanlagen). : Die Behörde kann den Betrieb von Abfallanlagen befristen.

2. Abschnitt: Abfallplanung und Entsorgungspflicht (neu)

Art. 31 Abfallplanung Die Kantone erstellen eine Abfallplanung. Insbesondere ermitteln sie ihren Bedarf an Abfallanlagen und legen deren Standorte fest. Sie unterbreiten ihre Planungen dem Bund, der diese koordiniert.

Art. 3Ia Zusammenarbeit Bei der Abfallplanung und bei der Entsorgung arbeiten die Kantone zusammen. Können sie sich über die Benutzung oder die Erstellung von Abfallanlagen nicht einigen, so unterbreiten sie dem Bund Lösungsvorschläge. Führt die Vermittlung des Bundes nicht zu einer Einigung, so kann der Bundesrat die Kantone anweisen: a. festzulegen, aus welchen Gebieten den Anlagen Abfälle zur Behandlung, Verwertung oder Ablagerung übergeben werden müssen (Einzugsgebiete); b. Standorte für Abfallanlagen festzulegen; c. anderen Kantonen geeignete Abfallanlagen zur Verfügung zu stellen.

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Art. 31b Entsorgung der Siedlungsabfälle , Siedlungsabfälle, Abfälle aus dem öffentlichen Strassenunterhalt und der öffentlichen Abwasserreinigung sowie Abfälle, deren Inhaber nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist. werden von den Kantonen entsorgt. Für Abfälle, die nach besonderen Vorschriften des Bundes vom Inhaber verwertet oder von Dritten zurückgenommen werden müssen, richtet sich die Entsorgungspflicht nach Artikel 31c. Die Kantone legen für diese Abfälle Einzugsgebiete fest. Der Inhaber muss die Abfälle den von den Kantonen vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben. Art. 31c Entsorgung der übrigen Abfälle Die übrigen Abfälle muss der Inhaber entsorgen. Er kann Dritte mit der Entsorgung beauftragen. Soweit nötig unterstützen die Kantone die Entsorgung dieser Abfälle mit geeigneten Massnahmen. Sie können insbesondere: a. Einzugsgebiete festlegen; b. Verträge über die Entsorgung abschliessen; c. sich an Trägerschaften für Abfallanlagen beteiligen oder solche Trägerschaften gründen. Erfordert die Entsorgung dieser Abfälle gesamtschweizerisch nur wenige Einzugsgebiete, so kann der Bundesrat diese festlegen.

3. Abschnitt: Finanzierung der Entsorgung (neu)

Art. 32 Grundsatz '. De,r.Inhaber der Abfälle trägt die Kosten der Entsorgung. Ausgenommen sind Abfälle, für die der Bundesrat die Kostentragung anders regelt. Kann der Inhaber nicht ermittelt werden oder kann er die Pflicht nach Absatz l wegen Zahlungsunfähigkeit nicht erfüllen, so tragen die Kantone die Kosten der Entsorgung. Art. 32a Vorgezogene Entsorgungsgebühr Der Bundesrat kann Hersteller und Importeure, welche Produkte in den Verkehr bringen, die nach Gebrauch bei zahlreichen Inhabern als Abfälle anfallen und besonders behandelt werden müssen oder zur Verwertung geeignet sind, verpflichten, dem Bund eine vorgezogene Entsorgungsgebühr zu entrichten. Diese wird für die Finanzierung der Entsorgung der Abfälle durch Private oder öffentlichrechtliche Körperschaften verwendet. Der Bundesrat legt aufgrund der Entsorgungskosten den Mindest- und den Höchstbetrag der Gebühr fest. In diesem Rahmen bestimmt das Eidgenössische Departement des Innern die Höhe der Gebühr.

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Der Bundesrat regelt die Erhebung und Verwendung der Gebühr. Er kann insbesondere vorschreiben, dass diejenigen, die Produkte in den Verkehr bringen; den Verbraucher über die Höhe der Gebühr in geeigneter Weise in Kenntnis setzen.

Art. 32b Sicherstellung bei Deponien Wer eine Deponie betreibt oder betreiben will, muss die Deckung der Kosten für Abschluss, Nachsorge und Sanierung durch Rückstellungen, Versicherung oder in anderer Form sicherstellen. :' Übernimmt der Inhaber der Deponie die Sicherstellung selbst, so muss er der Behörde deren Höhe jährlich melden. Übernimmt ein Dritter die Sicherstellung, so muss er der Behörde Bestehen, Aussetzen und Aufhören der Sicherstellung melden. Der Bundesrat kann vorsehen, dass die Sicherstellung erst 60 Tage nach Eingang der Meldung aussetzt oder aufhört. Der Bundesrat kann über die Sicherstellung Vorschriften erlassen. Insbesondere kann er: a. deren Umfang und Dauer festlegen oder dies im Einzelfall der Behörde überlassen; ! b. vorsehen, dass das Gelände von Deponien bei ihrem Abschluss in das Eigentum des Kantons übergeht, und Vorschriften über eine allfällige Entschädigung erlassen.

Art. 32c Abgabe zur Finanzierung von Sanierungen Der Bundesrat kann vorschreiben, dass der Inhaber einer Deponie dem Bund auf der Ablagerung von Abfällen eine Abgabe entrichtet. Der Bund leistet im Rahmen des Ertrages der Abgabe Abgeltungen an Kantone, die Deponien und andere Standorte sanieren müssen, auf die nach dem 7. Juni 1993 keine Abfälle mehr gelangt sind. Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Sanierungskosten und die verschiedenen Arten von Deponien. Die Höhe der Abgabe beträgt höchstens 20 Prozent der durchschnittlichen Ablagerungskosten. Die Abgeltungen nach Absatz l betragen höchstens 40 Prozent der anrechenbaren Kosten und werden nur geleistet, wenn: a. die Sanierung umweltverträglich und wirtschaftlich ist und dem Stand der Technik entspricht, und b. der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist oder eine Deponie oder ein Standort zu sanieren ist, auf dem zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind. Der Bundesrat erlässt Vorschriften über die Höhe der Abgeltungen und die anrechenbaren Kosten.

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5. Kapitel: Belastungen des Bodens

Art.'33 Massnahmen gegen Bodenbelastungen Massnahmen zur langfristigen Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit gegen chemische und biologische Bodenbelastungen werden in den Ausführungsvorschriften zum Gewässerschutzgesetz, zum Katastrophenschutz, zur Luftreinhaltung, zu den umweltgefährdenden Stoffen und Organismen sowie zu den Abfällen und zu den Lenkungsabgaben geregelt. Der Boden darf nur so weit physikalisch belastet werden, dass seine Fruchtbarkeit nicht nachhaltig beeinträchtigt wird; dies gilt nicht für die bauliche Nutzung des Bodens. Der Bundesrat kann über Massnahmen gegen physikalische Belastungen wie die Erosion oder die Verdichtung Vorschriften erlassen.

Art. 34 Weitergehende Massnahmen bei belasteten Böden Ist die Bodenfruchtbarkeit in bestimmten Gebieten langfristig nicht mehr gewährleistet, so verschärfen die Kantone im Einvernehmen mit dem Bund die Vorschriften über Anforderungen an Abwasserversickerüngen, über Emissionsbegrenzungen bei Anlagen, über die Verwendung von Stoffen und Organismen oder über physikalische Bodenbelastungen im erforderlichen Mass. Gefährdet die Bodenbelastung Menschen, Tiere oder Pflanzen, so schränken die Kantone die Nutzung des Bodens im erforderlichen Mass ein. ' Soll der Boden gartenbaulich, land- oder forstwirtschaftlich genutzt werden und ist eine standortübliche Bewirtschaftung ohne Gefährdung von Menschen, Tieren oder Pflanzen nicht möglich, so ordnen die Kantone Massnahmen an, mit denen die Bodenbelastung mindestens so weit vermindert wird, dass eine ungefährliche Bewirtschaftung möglich ist.

Art. 35 Richtwerte und Sanierungswerte für Bodenbelastungen Zur,Beurteilung der Belastungen des Bodens kann der Bundesrat Richtwerte und Sanierungswerte festlegen. Die Richtwerte geben die Belastung an, bei deren Überschreitung die Fruchtbarkeit des Bodens nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung langfristig nicht mehr gewährleistet ist. Die Sanierungswerte geben die Belastung an, bei deren Überschreitung nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung bestimmte Nutzungen ohne Gefährdung von Menschen, Tieren oder Pflanzen nicht möglich sind.

64 Bundesblau 145.Jahrgang. Bd.II 1565

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6. Kapitel: Lenkungsabgaben (neu) Art. 35a Flüchtige organische Verbindungen Wer flüchtige organische Verbindungen einführt oder wer, als Hersteller solche Stoffe in den Verkehr bringt oder selbst verwendet, entrichtet dem Bund eine Lenkungsabgabe. , . . Der Abgabe unterliegt auch die Einfuhr solcher Stoffe in Farben und Lacken. Der Bundesrat kann die Einfuhr solcher Stoffe in weiteren Gemischen und Gegenständen der Abgabe unterstellen, wenn: a. die Menge der Stoffe für die Umweltbelastung erheblich ist; oder b. der Kostenanteil der Stoffe wesentlich ist. 3 Von der Abgabe befreit sind flüchtige organische Verbindungen, die: a. als Treib- oder Brennstoffe verwendet werden; b. durch- oder ausgeführt werden; c. so verwendet oder behandelt werden, dass die Verbindungen nicht in die Umwelt gelangen können. Der Bundesrat kann flüchtige organische Verbindungen, die so verwendet oder behandelt werden, dass ihre Emissionen erheblich über die gesetzlichen Anforderungen hinaus begrenzt werden, im Ausmass der zusätzlich aufgewendeten Kosten von der Abgabe befreien. Der Bundesrat kann flüchtige organische Verbindungen, die nicht umweitgefährlich sind, von der Abgabe befreien. Der Bundesrat legt die Höhe der Abgabe fest. Er berücksichtigt dabei,insbesondere: a. die Belastung der Umwelt mit flüchtigen organischen Verbindungen; b. die Umweltgefährlichkeit dieser Stoffe; c. die Kosten für Massnahmen, mit denen die Einwirkungen dieser Stoffebegrenzt werden können; d. das Preisniveau dieser Stoffe sowie das Preisniveau von Ersatzstoffen, welche die Umwelt weniger belasten. Der Ertrag der Abgabe wird nach Abzug der Vollzugskosten an die Bevölkerung verteilt. Der Bundesrat regelt Art und Verfahren der Verteilung. Er kann öffentlichrechtliche Körperschaften oder Private mit der Verteilung beauftragen.

Art. 35b Schwefelgehalt von Heizöl «Extraleicht» Wer Heizöl «Extraleicht» mit einem Schwefelgehalt von mehr als 0,1 Prozent (% Masse) einführt oder wer als Hersteller solches Heizöl in den Verkehr bringt oder selbst verwendet, entrichtet dem Bund eine Lenkungsabgabe. 2 Von der Abgabe befreit ist Heizöl «Extraleicht» mit einem Schwefelgehalt von mehr als 0,1 Prozent (% Masse), das durch- oder ausgeführt wird.

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' Der Bundesrat legt die Höhe der Abgabe fest. Er berücksichtigt dabei insbesondere: a. die Belastung der Umwelt mit Schwefeldioxid; b. die Mehrkosten der Herstellung von Heizöl «Extraleicht» mit einem Schwefelgehalt von 0,1 Prozent; c. die Bedürfnisse der Landesversorgung. * Der Ertrag der Abgabe wird nach Abzug der Vollzugskosten an die Bevölkerung verteilt. Der Bundesrat regelt Art und Verfahren der Verteilung. Er kann öffentlichrechtliche Körperschaften oder Private mit der Verteilung beauftragen.

An. 35c Mineraldünger, Hofdüngerüberschüsse und Pflanzenbehandlungsmittel Der Buqdesrat kann vorschreiben, dass auf Mineraldünger, Hofdüngerüberschüssen und Pflanzenbehandlungsmitteln Lenkungsabgaben erhoben werden. Schreibt er dies vor, so gelten die folgenden Grundsätze. Wer Stickstoff- und phosphorhaltigen Mineraldünger oder Pflanzenbehandlungsmiltel einführt, wer als Hersteller solche Dünger oder Pflanzenbehandlungsmittel in,den Verkehr bringt oder selbst verwendet oder wer Hofdünger erzeugt, der nach dem Gewässerschutzgesetz vom 24. Januar 1991 " nicht auf der eigenen oder gepachteten Nutzfläche ausgebracht werden darf (Hofdüngerüberschüsse), entrichtet dem Bund eine Lenkungsabgabe. 3 Von der Abgabe befreit sind Mineraldünger und Pflanzenbehandlungsmittel, die durch- oder ausgeführt werden. Der Bundesrat kann von der Abgabe befreien: a. Pflanzenbehandlungsmittel, die keine umweltgefährlichen Stoffe oder Organismen enthalten; b. Hofdüngerüberschüsse von Betrieben, die Aufgaben im öffentlichen Interesse erfüllen. Der Bundesrat legt die Höhe der Abgabe fest. Er berücksichtigt dabei insbesondere: a. die Belastung der Umwelt mit Stoffen und Organismen, die in Mineraldünger, Hofdünger und Pflanzenbehandlungsmitteln enthalten sind oder als solche verwendet werden; b. die Umweltgefährlichkeit dieser Stoffe und Organismen; c. die Beeinträchtigung der Qualität von Nahrungsmitteln durch diese Stoffe und Organismen; d. die Kosten für Ersatzverfahren, mit denen die Verwendung von Mineraldünger und Pflanzenbehandlungsmitteln begrenzt werden kann; e. das Preisniveau von Mineraldünger und Pflanzenbehandlungsmitteln sowie von Ersatzprodukten, welche die Umwelt weniger belasten;

S R 814.20

Umweltschutzgesetz

f.. die Kosten für die Verminderung der Hofdüngerüberschüsse; g. die Bedürfnisse der Landesversorgung. s Der Bund verwendet den Ertrag der Abgabe zur Förderung einer umweltschonenden und qualitätsbetonten landwirtschaftlichen Produktion, insbesondere für Ausgleichszahlungen mit ökologischen Auflagen.

Art. 35d Abgabepflicht und Verfahren Abgabepflichtig sind die bei der Einfuhr nach Zollgesetz'^Zahlungspflichtigen sowie die Hersteller und Erzeuger im Inland. Kann erst nach der Abgabeerhebung nachgewiesen werden, dass die Voraussetzungen für eine Abgabebefreiung gegeben sind, so werden die Abgaben zurückerstattet. Der Bundesrat kann die Anforderungen an den Nachweis festlegen und die Rückerstattung ausschliesseri, wenn sie einen unverhältnismässigen Aufwand erfordern würde. I Der Bundesrat regelt das Verfahren für die Erhebung und Rückerstattung der Abgaben. Ist die Ein- oder Ausfuhr betroffen, so gelten die entsprechenden Verfahrensbestimmungen der Zollgesetzgebung. Wer Stoffe oder Organismen, die der Abgabe unterworfen sind, im Inland herstellt oder erzeugt, muss diese deklarieren.

Art. 37 Ausführungsvorschriften der Kantone Ausführungsvorschriften der Kantone über die Umweltverträglichkeitsprüfung (Art. 9), den Katastrophenschutz (Art. 10), die Sanierung (Art. 16-18), den Schallschutz bei Gebäuden (Art. 20 und 21) sowie die Abfälle (Art. 30-326) bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung des Bundes.,

Art. 39 Abs. 2 Bst. b und Abs. 3 zweiter Satz (neu) - Er kann Vereinbarungen abschliessen über: b. Vermeidung und Entsorgung von Abfällen; ... Das Eidgenössische Departement des Innern kann bei der Bestimmung der Höhe der vorgezogenen Entsorgungsgebühr (Art. 32o) auf die Anhörung verzichten.

Art. 41 Abs. l und 2 ' D e r Bund vollzieht die Artikel 12 Absatz l Buchstabe e (Vorschriften über Brenn- und Treibstoffe), 26 (Selbstkontrolle), 27 (Information der Abnehmer), 29 (Vorschriften über Stoffe), 29a-2'9rf, 29/und 29g (Organismen), 306 Absatz 3 (Pfandausgleichskasse), 30/(Ein- und Ausfuhr von Abfällen), 31a Absatz 2 und

II SR 631.0

Umweltschutzgesetz

31 c Absatz 3 (Massnahmen des Bundes zur Abfallentsorgung), 32« (vorgezogene Entsorgungsgebühr), 32c (Abgabe zur Finanzierung von Sanierungen), 35a-35d (Lenkungsabgaben), 39 (Ausführungsvorschriften und völkerrechtliche Vereinbarungen), 40 (Typenprüfungen) und 46 Absatz 3 (Angaben über Stoffe und Organismen); er kann für bestimmte Teilaufgaben die Kantone beiziehen. Bundesbehörden, die aufgrund anderer Bundesgesetze bereits Vorschriften über Anlagen, Stoffe, Organismen oder Abfälle vollziehen, sorgen in ihrem Zuständigkeitsbereich und entsprechend den für sie gültigen Verfahrensvorschriften auch für den Vollzug dieses Gesetzes; eignet sich dieses Verfahren nicht, regelt der Bundesrat den Vollzug und sorgt für die Koordination unter den interessierten Amtsstellen.

Art. 42 Abs. 2 Das Bundesamt ist die Fachstelle des Bundes.

Art. 44 Abs. 3 -1 Er bestimmt, welche Angaben, die aufgrund der Gift-, Lebensmittel-. Landwirtschafts-, Epidemien- und Tierseuchengesetzgebung über Stoffe und Organismen erhoben werden, dem Bundesamt zur Verfügung zu stellen sind.

Art. 45 Periodische Kontrollen Der Bundesrat kann die regelmässige Kontrolle von Anlagen wie Ölfeuerungen, Abfallanlagen und Baumaschinen vorschreiben.

Art. 46 Abs. 2 und 3 Der Bundesrat oder die Kantone können anordnen, dass Verzeichnisse mit Angaben über Luftverunreinigungen, Lärm und Erschütterungen, über Abfälle und deren Entsorgung sowie über die Art, Menge und Beurteilung von Stoffen und Organismen geführt, aufbewahrt und den Behörden auf Verlangen zugestellt werden. Der Bundesrat kann anordnen, dass Angaben über Stoffe oder Organismen gemacht werden, welche die Umwelt gefährden können oder erstmals in den Verkehr gebracht werden sollen.

An. 47 Abs. 4 (neu) Vertrauliche Informationen, die beim Vollzug dieses Gesetzes erhoben werden, dürfen an ausländische Behörden nur dann weitergegeben werden, wenn eine völkerrechtliche Vereinbarung oder ein Bundesgesetz dies bestimmt. Der Bundesrat regelt die Zuständigkeiten und das Verfahren.

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Art. 49 Abs. 3 (neu) , Er kann die Entwicklung von Anlagen und Verfahren fördern, mit denen die Umweltbelastung im öffentlichen Interesse vermindert werden kann. Die Finanzhilfen dürfen in der Regel 50 Prozent der Kosten nicht überschreiten und müssen bei einer kommerziellen Verwertung der Entwicklungsergebnisse nach Massgabe der erzielten Erträge zurückerstattet werden.

Art. 52 Abs. l ' Der Bund kann für den Bau von Abfallanlagen, die insbesondere den Abfallinhabern mehrerer Kantone dienen, Bürgschaften übernehmen, sofern .die Finanzierung nicht anders sichergestellt werden kann.

Art. 56 Abs. l und 3 Das Bundesamt ist berechtigt, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden in Anwendung dieses Gesetzes und seiner Ausführungserlasse die Rechtsmittel des eidgenössischen und kantonalen Rechts zu ergreifen. Letzte kantonale Instanzen eröffnen ihre Verfügungen, die mit Verwaltuhgsbeschwerde beim Bundesrat oder mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechtbar sind, sofort und unentgeltlich dem Bundesamt.

Art. 58 Abs. l und Abs. 3 erster Satz Soweit der Vollzug dieses Gesetzes es erfordert, können Bund und Kantone die notwendigen Rechte enteignen oder dieses Recht Dritten übertragen. Für Werke, die das Gebiet mehrerer Kantone beanspruchen, gilt das eidgenössische Enteignungsrecht. ...

An. 59 Kosten von Sicherungs- und Behebungsmassnahmen Die Kosten von Massnahmen, welche die Behörden zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Einwirkung sowie zu deren Feststellung und Behebung treffen, werden dem Verursacher Überbunden.

4. Titel: Haftpflicht (neu) An. 59a Grundsatz Der Inhaber eines Betriebs oder einer Anlage, mit denen eine besondere Gefahr für die Umwelt verbunden ist, haftet für den Schaden aus Einwirkungen, die durch die Verwirklichung dieser Gefahr entstehen. Er wird von der Haftpflicht befreit, wenn er beweist, dass der Schaden durch höhere Gewalt oder durch grobes Verschulden des Geschädigten oder eines Dritten verursacht worden ist.

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Die Artikel 42-47, 49-51, 53 und 60 des Obligationenrechts " sind anwendbar. Für die Haftungsbestimmungen in anderen Bundesgesetzen gilt der Vorbehalt nach Artikel 3. Bund, Kantone und Gemeinden haften ebenfalls nach den Absätzen 1-4.

Art. 59b Sicherstellung Zum Schutz der Geschädigten kann der Bundesrat: a. den Inhabern bestimmter Betriebe oder Anlagen vorschreiben, dass sie ihre Haftpflicht durch Versicherung oder in anderer Form sicherstellen; b. den Umfang und die Dauer dieser Sicherstellung festlegen oder dies im Einzelfall der Behörde überlassen; c. denjenigen, der die Haftpflicht sicherstellt, verpflichten, der Vollzugsbehörde Bestehen, Aussetzen und Aufhören der Sicherstellung zu melden; d. vorsehen, dass die Sicherstellung erst 60 Tage nach Eingang der Meldung aussetzt oder aufhört; ' e. vorsehen, dass das Gelände von Deponien bei ihrem Abschluss in das Eigentum des Kantons übergeht, und Vorschriften über eine allfällige Entschädigung erlassen.

Gliede/'ungstitel vor Artikel 60 5. Titel: Strafbestimmungen

Art. 60 Abs. l Wer vorsätzlich a. die zur Verhinderung von Katastrophen verfügten Sicherheitsmassnahmen unterlässt oder das Verbot bestimmter Produktionsverfahren oder Lagerhaltungen missachtet (Art. 10); b. Stoffe, von denen er weiss oder wissen muss, dass bestimmte Verwendungen die Umwelt oder mittelbar den Menschen gefährden können, für diese Verwendungen in den Verkehr bringt (Art. 26); c. Stoffe in Verkehr bringt, ohne den Abnehmer über die,umweltbezogenen Eigenschaften zu informieren (Art. 27 Abs. l Bst. a) oder über den vorschriftsgemässen Umgang anzuweisen (Art. 27 Abs. l Bst. b); d. mit Stoffen entgegen den Anweisungen so umgeht, dass sie, ihre Folgeprodukte oder Abfälle die Umwelt oder mittelbar den Menschen gefährden können (Art. 28); e. Vorschriften über Stoffe oder Organismen verletzt (Art. 29, 29a Abs. 2, 29/, ebis. beim Umgang mit gentechnisch veränderten oder pathogenen Organismen nicht alle notwendigen Einschliessungsmassnahmen trifft (Art. 29u Abs. 1);

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e"-'r. gentechnisch veränderte oder pathogène Organismen ohne Bewilligung für Verwendungen in der Umwelt in den Verkehr bringt oder im Versuch gosier Organismen, von denen er weiss oder wissen muss, dass bestimmte Verwendungen die Umwelt;oder mittelbar den Menschen gefährden können, für diese Verwendungen in den Verkehr bringt (Art. 29c Abs. l, 2 und 4); gquinquies. Organismen in den Verkehr bringt, ohne den Abnehmer so zu informieren und anzuweisen, dass dieser beim Umgang mit den Organismen die Umwelt oder mittelbar den Menschen nicht gefährdet (Art. 29rf); escxics m j t Organismen so umgeht, dass sie, ihre Stoffwechselprodukte oder Abfälle die Umwelt oder mittelbar den Menschen gefährden können f. eine Deponie ohne Bewilligung errichtet oder betreibt (Art. 30e Abs. 2); g. Sonderabfälle für die Übergabe nicht kennzeichnet (Art. 30/Abs. 2 Bst. a) oder an eine Unternehmung übergibt, die keine ^Bewilligung besitzt (Art. 30/ Abs. 2 Bst. b); h. Sonderabfälle ohne Bewilligung entgegennimmt, einführt oder ausführt (Art. 30/Abs. 2 Bst. c und d); i. Vorschriften über den Verkehr mit Sonderabfällen verletzt (Art. 30/ Abs. 1); k. Vorschriften über Abfälle (Art. 30a Abs. 2 Bst. b) verletzt, wird mit Gefängnis oder mit Busse bestraft; werden dadurch Menschen oder die Umwelt in schwere Gefahr gebracht, ist die Strafe Gefängnis.

Art. 61 Abs. l Bst. a-e, eh!* (neu), f sowie f'is, f", k und l (neu) Wer vorsätzlich : a. aufgrund dieses Gesetzes erlassene Emissionsbegrenzungen verletzt (Art. 12 und 34 Abs. l ); b. Sanierungsverfügungen nicht befolgt (Art. 16 und 30e Abs. 3); c. falsch oder unvollständig informiert oder anweist (Art. 27); d. mit Stoffen, denen keine Informationen oder Anweisungen beiliegen, so umgeht, dass sie, ihre Folgeprodukte oder Abfälle die Umwelt oder mittelbar den Menschen gefährden können (Art. 28); e. Abfälle ausserhalb von bewilligten Deponien ablagert (Art. 30e Abs. 1); ehls. Meldepflichten im Zusammenhang mit Abfällen verletzt (Art. 30/,Abs. 5, 326 Abs. 2 und 3); f. Vorschriften über Abfälle verletzt (Art. 30a Abs. 2 Bst. a, 306, 30c Abs. 2, f*. Vorschriften über den Verkehr mit anderen als Sonderabfällen verletzt (Art. 30/Abs. 4); f". die Kosten für den Abschluss, die Nachsorge und die Sanierung der Deponie nicht sicherstellt (Art. 326 Abs. 1);

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k. Vorschriften über physikalische Belastungen und die Nutzung des Bodens (Art. 33 Abs. 2 und 34 Abs. l und 2) sowie über Massnahmen zur Verminderung der Bodenbelastung (Art. 34 Abs. 3) verletzt; I. Vorschriften über die Sicherstellung der Haftpflicht verletzt (Art. 596), wird mit Haft oder mit Busse bestraft.

Art. 61a (neu) Widerhandlung gegen die Vorschriften über die Lenkungsabgaben Wer vorsätzlich oder fahrlässig eine Abgabe nach den Artikeln 35a, 35b oder 35c hinterzieht, gefährdet, sich oder einem anderen einen unrechtmässigen Abgabevorteil (Befreiung oder Rückerstattung von Abgaben) verschafft, wird mit Busse bis zum Fünffachen der hinterzogenen oder gefährdeten Abgabe oder des Vorteils bestraft. Kann der Abgabebetrag zahlenmässig nicht genau ermittelt werden, so wird er geschätzt. Der Versuch, sich oder einem anderen einen unrechtmässigen Abgabevorteil zu verschaffen, ist strafbar. Die Zollverwaltung verfolgt und beurteilt Widerhandlungen nach den Absätzen l und 2 nach den entsprechenden Verfahrensbestimmungen des Zollgesetzes ". Stellt ein Verhalten gleichzeitig eine durch die Zollverwaltung zu beurteilende Widerhandlung nach den Absätzen l oder 2 und eine Widerhandlung gegen die Zollgesetzgebung dar, wird die für die schwerere Widerhandlung verwirkte Strafe angewendet; diese kann angemessen erhöht werden.

Art. 62 Abs. 2 (neu) Für Widerhandlungen gegen die Vorschriften über Lenkungsabgaben gelten zudem die übrigen Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht 2 '.

Gliederungstitel vor Artikel 63 6. Titel: Schiiissbestimmungen

Art. 65 Abs. 2 erster Satz ; Die Kantone dürfen keine neuen Immissionsgrenzwerte, Alarmwerte oder Planungswerte festlegen und keine neuen Bestimmungen über Typenprüfungen, umweltgefährdende Stoffe und umweltgefährdende Organismen erlassen....

" SR 631.0 21 SR 313.0

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II Anderung bisherigen Rechts

1 Das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966" iiber den Natur- und Heimatschutz wird

wie folgt geandert:

Gliederungstitel vor Art. 25 5. Abschnitt: Organisation und Information Art. 25 Randtitel (neu) Organisation

Art. 25a (neu) Information Bund und Kantone sorgen fiir die Information und Beratung der und Beratung Behofden und der Offentlichkeit uber die Bedeutung und den : Zustand von Natur und Landschaft. : Sie empfehlen geeignete Schutz- und Unterhaltsmassnahmen.

2 Das Bundesgesetz vom 24. Januar 19912) Uber den Schutz der Gewasser wird

wie folgt geandert:

Art. 8 Aufgehoben

Art. 68 Abs. 3 erster Satz -1 Fur Werke, die das Geblet mehrerer Kantone beanspruchen, 1st das eidgenossische Enteignungsrecht anwendbar. ...

4 Titel: Haftpflicht

Aufgehoben

3. Das Bundesgesetz vom 21. Juni 1991 -'> liber die Fischerei wird wie folgt geandert:

Art. 22a (neu) Information und Beratung Bund und Kantone sorgen fiir die Information und Beratung der Behqrden und der Offentlichkeit uber die Bedeutung und den Zustand der Fischgewasser. : Sie empfehlen geeignete Schutz- und Unterhaltsmassnahmen.

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4. Das Giftgesetz vom 21. März 1969 '> wird wie folgt geändert:

An. 6 Abs. 2 und 3 Mit der Anmeldung sind geeignete Prüfungsausweise über die Giftigkeit und Gefährlichkeit des Stoffes oder Erzeugnisses und soweit nötig ein Muster des Giftes, Angaben über die besonderen Informationen an die Empfänger (Art. 15a) und die erforderlichen Unterlagen für die Beurteilung der Schutzmassnahmen beizubringen. Der Bundesrat bestimmt die Anforderungen an die Organisation, Durchführung und Aufzeichnung von Prüfungen und erlässt Vorschriften über das Verfahren der Kontrolle.

Art. 15a (neu) Besondere Der Bundesrat bestimmt, in welchen Fällen und auf welche Weise der°Ernpfänger der Abgeber eines Giftes den Empfänger über die Merkmale und Eigenschaften des Giftes, die Vorsichtsmassnahmeh bei dessen Ver- Wendung sowie die Sofortmassnahmen bei Unfällen besonders informieren muss.

Art. 21 Abs. l erster Satz Der Vollzug des Gesetzes obliegt, unter Vorbehalt der Artikel 6 und 22-26, den Kantonen. ...

5. Das Bundesgesetz vom 18. Dezember 19702> über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz) wird wie folgt geändert:

Art. l Abs. 3 (neu) Bund und Kantone treffen im weitern die nötigen Massnahmen, um den Menschen vor Erregern, einschliesslich gehtechnisch verän- . derten, zu schützen.

Art. 2, Randtitel, Abs. 2 und 3 (neu) Begriffe Erreger sind Organismen (insbesondere Viren, Riçkettsien, Bakterien, Pilze, Protozoen und Helminthen) sowie genetische Materialien, welche beim Menschen eine übertragbare Krankheit verursachen können.

S R 814.80 S R 818.101

Umweltschutzgesetz

Als Umgang gilt jede Tätigkeit mit Erregern, insbesondere das Vermehren, Einführen, Inverkehrbringen, Freisetzen, Verwenden, Lagern, Transportieren oder Entsorgen.

Art. 3 Abs. 3 Es gibt Richtlinien zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten und über den Umgang mit Erregern heraus und hält sie laufend auf dem neuesten wissenschaftlichen Stand.

Art. 29 Sorgfaiispfiicht Wer mit Erregern oder ihren Stoffwechselprodukten umgeht, muss - alle Massnahmen treffen, damit keine Schäden an Menschen oder Tieren entstehen.

Art. 29a (neu) Einschiies- 'Wer mit Erregern umgeht, die er weder im .Versuch freisetzen, mTngSmaSSnah" noch in Verkehr bringen darf (Art. 296), muss alle Einschliessungsmassnahmen treffen, die aufgrund der Gefährlichkeit der Erreger notwendig sind. Der Bundesrat kann für den Umgang mit diesen Erregern eine Melde- oder Bewilligungspflicht einführen.

Art. 29b (neu) Absichtliche ' Wer Erreger im Versuch freisetzen oder in Verkehr bringen will, u F ndinver n k g ehr-^ benötigt dafür eine Bewilligung. Der Bundesrat erlässt Vorschriften über die Voraussetzungen und das Verfahren für die Erteilung der Bewilligung. Insbesondere regelt er die Anhörung von Fachleuten und die Information der Öffentlichkeit bei Freisetzungsversuchen. Der Bundesrat kann für bestimmte Erreger Ausnahmen von der Bewilligungspflicht vorsehen, wenn nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung eine Gefährdung der Gesundheit ausgeschlossen ist.

Art. 29c (neu) Information Wer Erreger in Verkehr bringt, muss den Abnehmer: der ne inier a u ber die gesundheitsbezogenen Eigenschaften informieren; b. so anweisen, dass dieser beim vorschriftsgemässen Umgang mit den Erregern den Menschen nicht gefährden kann.

Umweltschutzgesetz

Weitere Vor- ' Der Bundesrat kann weitere Vorschriften über den Umgang mit Sd" Erregern erlassen. Er kann insbesondere: a. den Transport sowie die Ein-, Aus- und Durchfuhr regeln; b. den Umgang mit bestimmten Erregern einschränken oder verbieten; c. die Anforderungen an die Ausrüstung, die'Selbstkontrolle, die Dokumentation sowie die Ausbildung von Personen festlegen, die rnit Erregern umgehen; d. vorschreiben, dass Erreger gekennzeichnet werden müssen.

Art. 29e (neu) Fachkommis- ' Der Bundesrat bestellt eine Eidgenössische Fachkommission für seh" skherheft" biologische Sicherheit, der Sachverständige aus den verschiedenen interessierten Kreisen angehören. Die Fachkommission berät den Bundesrat beim Erlass von Vorschriften und die Behörden beim Vollzug. Sie wird zu Bewilligungsgesuchen angehört.

Art. 35 Abs. l und 2 Sofern keine schwerere strafbare Handlung nach dem Schweizerischen Strafgesetzbuch vorliegt, wird mit Gefängnis oder Busse bestraft, wer vorsätzlich oder fahrlässig a. ansteckungsgefährliche Leichen vorschriftswidrig transportiert (Art. 8); b. sich einer angeordneten ärztlichen Überwachung entzieht (Art. 15); c. sich einer angeordneten Absonderung entzieht (Art. 16); d. angeordnete Untersuchungen oder Entnahmen von Unlersuchungsmaterial verweigert (Art. 17); e. den epidemienrechtlichen Vorschriften über die Ausübung bestimmter Tätigkeiten oder Berufe zuwiderhandelt (Art. 19); f. beim Umgang mit Erregern die notwendigen Einschliessungsmassnahmen unterlässt (Art. 29a Abs. 1); g. Erreger ohne Bewilligung freisetzt oder in Verkehr bringt h. Erreger in Verkehr bringt, ohne den Abnehmer so zu informieren und anzuweisen, dass dieser beim Umgang mit den Erregern den Menschen nicht gefährdet (Art. 29c); i. immunbiologische Erzeugnisse ohne Bewilligung herstellt, einführt oder vertreibt (Art. 30 Abs. l );

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k. Mittel und Apparate ohne Bewilligung als Desinfektions- oder Entwesungsmittel zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten bezeichnet oder anpreist (Art. 31 ). Mit Haft oder Busse wird bestraft, wer vorsätzlich oder fahrlässig den auf Artikel 5,7,10,11,21,30 Absatz 2 und 3,23 Absatz 2,27,28 oder 29d des Gesetzes abgestützten und mit entsprechender Strafdrohung versehenen Massnahmen oder Ausführungserlassen zuwiderhandelt. .

6. Das Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege '' wird wie folgt geändert:

Art. 100 Bst. t Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist ausserdem unzulässig gegen: t. auf dem Gebiet des Umweltschutzes: Verfügungen des Bundesrates im Bereich der Abfallentsorgung;

III Referendum und Inkrafttreten Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum. Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten und den Zeitpunkt für das erstmalige Entrichten der Lenkungsabgaben (Art. 35a-35</).

" SR 173.110

1578"

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Botschaft zu einer Änderung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG) vom 7. Juni 1993

In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale

Jahr 1993 Année Anno

Band 2 Volume Volume

Heft 32 Cahier Numero

Geschäftsnummer 93.053 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto

Datum 17.08.1993 Date Data

Seite 1445-1578 Pagina

Ref. No 10 052 733

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