BBl 1994 I 1145

Botschaft über die Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches (Schaffung einer Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens) (Zusatzbotschaft zur Botschaft über die Revision des Schweizerischen Strafgesetzbuches und des Militärstrafgesetzes betreffend die Revision des Einziehungsrechts, die Strafbarkeit der kriminellen Organisation sowie das Melderecht des Financiers) vom 12. Januar 1994

#ST# 94.005

Botschaft über die Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches (Schaffung einer Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens) (Zusatzbotschaft zur Botschaft über die Revision des Schweizerischen Strafgesetzbuches und des Militärstrafgesetzes betreffend die Revision des Einziehungsrechts, die Strafbarkeit der kriminellen Organisation sowie das Melderecht des Financiers)

vom 12. Januar 1994

Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren,

in Ergänzung der Botschaft über die Revision von StGB und MStG (Revision des Einziehungsrechts, Strafbarkeit der kriminellen Organisation, Melderecht des Financiers) vom 30. Juni 1993 (BEI 1993 III 277 ff.) unterbreiten wir Ihnen den Entwurf für die Revision des Schweizerischen Strafgesetzbuches betreffend die Schaffung einer Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens mit dem Antrag auf Zustimmung. Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, die folgenden parlamentarischen Vorstösse teilweise abzuschreiben: 1989 P zu 89.043 Strafgesetzbuch, Organisiertes Verbrechen, Revision (N 28. 11. 89, Kommission des Nationalrates) 1990 M zu 89.655 Strafgesetzbuch, Kriminelle Vereinigung (N 28. 11. 89, Segond; S 19, 3.90) 1990 P zu 88.877 Bekämpfung des Drogenhandels (N 6. 3. 90, Cavadini) 1990 P zu 90.001 Organisiertes Verbrechen (N 7. 3. 90, Geschäftsprüfungskommission) 1990 P zu 90.504 Anti-Drogenattaches der Schweiz (N 23. 3. 90, Ziegler) 1993 P zu 93,3347 Bekämpfung der Gewalttätigkeit und des Organisierten Verbrechens (N 18. 6. 93, P CVF-Fraktion) Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

12. Januar 1994 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Stich Der Bundeskanzler: Couchepin

1994-828 42 Bundesblatt 146. Jahrgang. Bd.I 1145

Übersicht Das vom Bundesrat am 30. Juni 1993 zuhanden des Parlaments verabschiedete sogenannte «Zweite Massnahmenpaket» enthält materielle Strajvorschriften über die Beteiligung an einer kriminellen Organisation, die Einziehung und das Melderecht des Financiers. Diese Normen sollen helfen, den Kampf gegen Organisiertes Verbrechen und Geldwäscherei wirkungsvoller zu führen. Die Anwendung dieser Bestimmungen, wie bereits derjenigen über die Geldwäscherei, Hegt ganz überwiegend in der Zuständigkeit der Kantone. Das Organisierte Verbrechen weist aber in aller Regel kantonsübergreifende, ja internationale Dimensionen auf. Dies erschwert den Kantonen die Strafverfolgung in erheblichem Masse und könnte die Wirksamkeit der neuen Strafvorschriften in Frage stellen. Aus diesen Gründen erscheint es zweckmässig, analog zur Regelung im Betäubungsmittelbereich, eine beim Bundesamt für Polizeiwesen angesiedelte Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens, wie sie im Ausland längst üblich ist, zu schaffen. Anders als die Betäubungsmittel-Zentralstelle soll die neue Instanz jedoch in einer ersten Phase noch nicht selber Strafverfahren führen. Sie wird dagegen Verfahren koordinieren, Erkenntnisse über das Organisierte Verbrechen sammeln und weitergeben sowie namentlich die Kontakte zu ausländischen Dienststellen gewährleisten. Zu diesem Zweck wird die neue Zentralstelle eigene Polizeiverbindungsbeamte an wichtige ausländische Destinationen entsenden können, wodurch Informationen besser und vor allem rascher beschafft bzw. ausgetauscht werden können. Die Zentralstelle wird zur Erfüllung ihrer Aufgabe zahlreiche Personendaten auf elektronischem Wege bearbeiten. Dabei wird sie sich an im Gesetz explizit aufgeführte, strenge Datenschutz-Bestimmungen halten müssen. Insoweit andere Zentralstellen des Bundes zur Bekämpfung von Straftaten zur Erfüllung ihrer Aufgaben ein Datenverarbeitungssystem betreiben, gelten für diese auch die datenschutzrechtlichen Bestimmungen, die für die Zentralstelle zur Bekämpfung der Organisierten Kriminalität vorgeschlagen werden. An der Strafverfolgungskompetenz der Kantone ändern diese Massnahmen nichts. Sie sollen die Kantone lediglich in der Erfüllung ihrer Strafverfolgungs-Aufgaben unterstützen. Demgemäss werden die neuen Vorschriften gleich anschliessend an

die Regelungen für die bereits bestehenden Polizei-Dienstleistungen des Bundes (RIPOL, Interpol) in das Strafgesetzbuch eingefügt. Diese Vorlage über die Zentralstelle hängt inhaltlich aufs engste mit dem «Zweiten Massnahmenpaket» zusammen, da sie die Durchsetzung der darin enthaltenen strafrechtlichen Vorschriften unterstützt. Dies rechtfertigt, ja gebietet es, diese Verbindung auch durch die Ausgestaltung dieser Vorlage als Zusatzbotschaft zum «Zweiten Massnahmenpaket» kenntlich zu machen.

Botschaft

I Allgemeiner Teil II Ausgangslage III Das Organisierte Verbrechen in der Schweiz Die Schweiz wird vom Phänomen des Organisierten Verbrechens nicht verschont. Zwar darf das Problem nicht dramatisiert werden, gelang doch bisher die für die Organisierte Kriminalität typische grossangelegte Einflussnahme auf Politik und Wirtschaft in unserem Lande nicht. Dagegen ist ein bedenklicher Missbrauch des Schweizer Dienstleistungssektors, namentlich des Finanzplatzes, feststellbar. Nach Ansicht von Experten erfüllt die Schweiz in einem gewissen Mass «die Funktion einer Drehscheibe, eines logistischen Zentrums für das Organisierte Verbrechen». "

112 «Zweites Massnahmenpaket» gegen Organisiertes Verbrechen Als Konsequenz dieser Diagnose hat Ihnen der Bundesrat in seiner Botschaft vom 30. Juni 1993 über die Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches und des Militärstrafgesetzes2' mehrere Massnahmen unterbreitet: die Revision des Einziehungsrechts, die Strafbarkeit der Beteiligung an einer resp. der Unterstützung einer kriminellen Organisation und die Statuierung eines Melderechts des Financiers. Diese Vorkehren ergänzen als sog. «Zweites Massnahmenpaket» die am 1. August 1990 in Kraft getretenen Strafvorschriften über Geldwäscherei (Art. 305bis StGB) und mangelnde Sorgfalt bei Finanzgeschäften (Art. 305 lerStGB). Diese Bestimmungen insgesamt bilden den strafrechtlichen Pfeiler (neben dem verwaltungsrechtlichen, der ganz besonders den Finanzbereich betrifft) des bundesrätlichen Gesamtdispositivs gegen Organisiertes Verbrechen und Geldwäscherei.

113 Probleme bei der Durchsetzung des materiellen Strafrechts Der effektive Wert der erwähnten materiellen S traf Vorschriften hängt in hohem Masse davon ab, wie sie in der Praxis angewendet und durchgesetzt werden können. Der Kampf gegen Organisiertes Verbrechen und Geldwäscherei fällt nach geltender Rechtsordnung (vgl. Art. 64bis BV) in die Zuständigkeit der Kantone; ihnen obliegt das gesamte Verfahren, von den polizeilichen Ermittlungen bis zum Vollzug der rechtskräftig ausgefällten Strafe. Dem Bund ist es zur Zeit mangels entsprechender Gesetzesgrundlage verwehrt, in diesen Bereichen tätig zu werden, und sei es auch nur unterstützend, etwa im Sinne von Koordination und Beratung. Diese Situation steht im Gegensatz zur Rechtslage beim illegalen Betäubungsmittelhandel. Gestützt auf die Erkenntnis, dass der Drogenhandel über kantonale und Staatsgrenzen hinweg betrieben wird, sieht das Betäubungsmittelgesetz (BetmG)3)

" Vergleiche die ausführliche Darstellung in der Botschaft des Bundesrates vom 30. Juni 1993 über die Änderung von StGB und MStG in Sachen Revision des Einziehungsrechts, Strafbarkeit der kriminellen Organisation und Melderecht des Financiers (nachstehend: Bot- schaft), BB1 1993 III 285.

in seinem Artikel 29 eine Zentralstelle des Bundes vor. Diese seit l. September 1992 beim Bundesamt für Polizeiwesen (BAP), zuvor bei der Bundesanwaltschaft angesiedelte Zentralstelle koordiniert interkantonal und international die Ermittlungen in Fällen illegalen Betäubungsmittelhandels. Ausserdem sammelt sie einschlägige Unterlagen und informiert kantonale und andere Strafverfolgungsbehörden. Ziel dieser Tätigkeit ist, «die Verfolgung Fehlbarer zu erleichtern» (Art. 29 Abs. l BetmG). Diese Zentralstelle, welche in bestimmten Fällen selber Strafuntersuchungen führen darf (Art. 29 Abs. 4 BetmG in Verbindung mit Art. 259 BStP), hat sich anerkanntermassen bewährt. Ist nun schon beim illegalen Betäubungsmittelhandel die interkantonale und internationale Dimension stark ausgeprägt, so trifft dies beim Organisierten Verbrechen im allgemeinen und besonders bei der Geldwäscherei noch verstärkt zu. Gerade der Geldwäscherei, bei welcher neuerdings die zu rezyklierenden Finanzmittel in «vorgewaschenem» Zustand in die Schweiz gelangen1' und der allgemein weltweite Transferoperationen auf elektronischem Weg wesensgemäss sind, kann nur mit enger internationaler Zusammenarbeit begegnet werden. Aber auch die Organisierte Kriminalität, nicht weniger als der illegale Drogenhandel, bedarf zu ihrer Bekämpfung zwingend der kantons- und staatsgrenzenüberschreitenden Kontakte, dazu - wegen der Komplexität der Materie - ausgewiesener Fachleute mit Spezialwissen. Aus Gründen des prozessualen Föderalismus bieten heute bekanntlich schon kantonsübergreifend zu führende Strafuntersuchungen erhebliche Schwierigkeiten2'. Zwar dürfte das am 2. November 1993 in Kraft tretende, 1992 von der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD) beschlossene Konkordat über die Rechtshilfe und die interkantonale Zusammenarbeit in Strafsachen manches erleichtem. Solange ihm aber nur wenige Kantone beigetreten sind3), werden dessen Auswirkungen begrenzt bleiben. Auch mit dem Konkordat bleibt im übrigen die Frage der Koordination in Fällen, welche mehrere Kantone und vor allem auch das Ausland betreffen, offen. Die beim Organisierten Verbrechen und der Geldwäscherei sehr bedeutsame internationale Zusammenarbeit erfordert eine Vielzahl von (auch informellen) Kontakten mit ausländischen Dienststellen sowie Erfahrung mit den Gepflogenheiten des

internationalen polizeilichen Amtsverkehrs, der neben dem formellen Rechtshilfeverkehr zwischen Untersuchungsrichtern und Gerichten schnelle Verbindungen schafft. Darüber verfügen aber viele Kantone, zumal die kleineren unter ihnen, nur sehr begrenzt. Ähnlich verhält es sich mit den Kenntnissen über die Techniken der Geldwäscherei sowie die Erscheinungsformen und die Arbeitsweise der Organisierten Kriminalität. Dieses zur erfolgreichen Bekämpfung dieser Phänomene unabdingbare Spezialwissen, das raschem und ständigem Wechsel unterworfen ist, kann nicht in jedem Kanton in gleichem Masse vorliegen.

" Vergleiche Botschaft, BB1 1993 II 284. Der Genfer Generalstaatsanwalt Bernard Bertossa spricht diesbezüglich von «mittelalterlichen Zuständen» (L'Hebdo vom 13, Mai 1993, Seite 65). Bisher sind es nur die Kantone Genf und Freiburg.

114 Notwendigkeit einer Zentralstelle Die geschilderten Umstände sowie die nach geltendem Recht fehlenden Möglichkeiten des Bundes, dieser Situation entgegenzuwirken, einerseits und die mit der Zentralstelle Rauschgift beim BAP gemachten guten Erfahrungen anderseits legen es nahe, den Kantonen auch im Bereich des Organisierten Verbrechens und der Geldwäscherei eine koordinierende und informierende Zentralstelle des Bundes zu ihrer Unterstützung beizugeben (vgl. Ziff. 122 hienach). Zudem empfiehlt es sich, zur Gewährleistung der unabdingbaren Kontakte mit ausländischen Behörden die Zentralstelle mit speziellen Polizeiverbindungsbeamten, die im Ausland zu postieren sind, auszustatten (vgl. Ziff. 123 hienach). Die gesetzlichen Grundlagen für diese beiden Massnahmen zu schaffen, ist das Ziel dieser Vorlage. Die Notwendigkeit der genannten Einrichtungen, namentlich einer Zentralstelle für die Bekämpfung des Organisierten Verbrechens, wird schon seit einiger Zeit und von unterschiedlichen Seiten her betont; sie darf als im Prinzip unbestritten gelten. Die Schweiz ist denn auch eines der letzten westeuropäischen Länder, das noch über keine solche Zentralstelle verfügt (siehe Ziff. 13 hienach). Bereits die Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK), welche Ende der achtziger Jahre das EJPD durchleuchtete, forderte die Prüfung der Einrichtung einer Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens1'. Auch in dem als Folge des PUK-Berichts von der Team Consult AG erstellten Gutachten über die Reorganisation der Bundesanwaltschaft wurde angeregt, der Bund sollte sich vermehrt in der Bekämpfung des Organisierten Verbrechens engagieren3'. Entsprechende Vorschläge bzw. Forderungen kamen ausserdem von der Konferenz der kantonalen Justó- und Polizeidirektoren (KKJPD) und von der Konferenz der Kantonalen Polizeikommandanten der Schweiz (KKPKS). In jüngerer und jüngster Zeit waren es insbesondere prominente Vertreter kantonaler Strafverfolgungsbehörden, die öffentlich und mit Nachdruck die rasche Einrichtung einer Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens forderten3'. Nicht zuletzt verlangen auch mehrere parlamentarische Vorstösse entsprechende Massnahmen: Postulat der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 21. November 1989 (90.001; N 7. März 1990) betreffend Organisiertes Verbrechen:

Der Bundesrat wird beauftragt, die Probleme des Waffenhandels, des Drogenhandels, des Terrorismus und der Geldwäscherci im Gesamtzusammenhang zu analysieren und zu prüfen, welche organisatorischen, personellen, finanziellen und rechtlichen Massnahmen zu treffen sind, um die vernetzten internationalen Verbrechensorganisationen wirksamer zu bekämpfen. Er ist eingeladen, soweit nötig dem Parlament Antrag zu den aus ganzheitlicher Sicht erforderlichen Massnahmen zu stellen.

Postulat der Christlichdemokratischen Fraktion (93.3347) vom 18. Juni 1993 betreffend Bekämpfung der Gewalttätigkeit und des Organisierten Verbrechens:

" Bericht der PUK EJPD. Postulat l Ziffer 2, BB1 1990 I 875. Schlussbericht der Team Consult AG vom 14. Mai 1991, vergleiche unter anderem Seite 35. 3) Vergleiche Interview mit dem Genfer Staatsanwalt Laurent Kasper-Ansermet in L'Hebdo vom 1. Juli 1993, Seite 14; La Liberté vom 22. Mai 1993.

Der Bundesrat wird gebeten, 1. die Koordinationskompetcnzen des Bundes bei der Bekämpfung der Geldwäscherei und des Organisierten Verbrechens zu verstärken; 2. strukturelle, personelle und finanzielle Mittel bereitzustellen für die

Einrichtung bzw. Verstärkung der Zentralstellen zur Koordinierung der Bekämpfung des Organisierten Verbrechens im In- und Ausland,
für die Schaffung von Strukturen zur Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen, 3. Vorgaben für den Einsatz von verdeckten Ermittlern (V-Leute) zu erarbeiten; 4. eine Harmonisierung des schweizerischen Strafprozessrechtes, allenfalls beschränkt auf die Teilbereiche des Organisierten Verbrechens, einzuleiten.

12 Grundzüge der Vorlage 121 Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung Mit der Einführung einer Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens werden neue Rechte und Pflichten von Bund und Kantonen begründet. Dafür ist nach allgemeinen rechtsstaatlichen Prinzipien eine gesetzliche Grundlage nötig. Da eine wesentliche Aufgabe der neuen Zentralstelle in der Bearbeitung von Personendaten besteht, ist gemäss Artikel 17 des Datenschutzgesetzes (DSG) '' auch unter diesem Gesichtspunkt eine Gesetzesgrundlage erforderlich; diese muss, da namentlich auch «besonders schützenswerte» Personendaten bearbeitet werden, eine formelle sein (Art. 17 Abs. 2 DSG).

122 Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens

Die geplante Zentralstelle orientiert sich in Ausgestaltung und Organisation an der bestehenden Zentralstelle Rauschgift im Bundesamt für Polizeiwesen, die auf Artikel 29 BetmG gegründet ist. Sie ist also eine nationale Instanz, die verschiedene klar umrissene Befugnisse zentral - das heisst ohne konkurrierende Kompetenzen der Kantone - ausübt. Die Zentralstelle dient «zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens». Artikel 351octics StGB verweist für die Umschreibung des Organisierten Verbrechens auf den im «Zweiten Massnahmenpaket» vorgesehenen Artikel 260'" StGB (Kriminelle Organisation). Auf diese Weise decken sich richtigerweise das Objekt der materiellen Strafvorschrift von Artikel 260lcr StGB und der Gegenstand der zu dessen Bekämpfung eingesetzten Zentralstelle. Diese Kongruenz stellt sicher, dass die Zentralstelle auf den Tätigkeitsbereich beschränkt bleibt, der ihre Einrichtung erfordert und rechtfertigt - diesen zugleich aber auch ausschöpft. Die Geldwäscherei grösseren Stils ist in aller Regel dem Organisierten Verbrechen zuzurechnen. Die Mitwirkung bei ihrer Bekämpfung fällt daher neu in den Aufgabenkreis der Zentralstelle, Dies wird hier nur zur Klarstellung festgehalten. Die Aufgaben der Zentralstelle bestehen hauptsächlich in der Koordination von Strafverfahren und der Informationsbeschaffung und -bearbeitung auf dem Gebiet des Organisierten Verbrechens; sie haben also ausgeprägten Dienstleistungscharakter (näheres dazu siehe Ziff. 21 hienach). Im Gegensatz zur Zentralstelle Rauschgift (Art. 29 BetmG) soll die Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Ver-

" In Kraft seit dem I.Juli 1993; AS 1993 1945 ff., SR 235.1.

brechens in einer ersten Phase noch keine eigenen Ermittlungsverfahren durchführen. Sobald sich der Betrieb der Zentralstelle eingespielt hat und die Bedürfnisse der Praxis erkannt sind, muss sorgfältig geprüft werden, ob die Zentralstelle im Rahmen der nächsten Teilrevision des Bundesstrafprozesses, analog dem bewährten Muster der Zentralstelle Rauschgift, eine eigene Ermittlungskompetenz erhalten soll. Die neue Zentralstelle wird beim Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) geführt werden. Dies folgt konsequenterweise aus dem Umstand, dass bereits die Zentralstelle Rauschgift, die Zentralstelle Falschgeld sowie die Zentralstellen zur Bekämpfung des Frauen- und Kinderhandels und der Verbreitung unzüchtiger Veröffentlichungen seit dem l, September 1992 in diesem Amt angesiedelt sind ". Da der Drogenhandel bekanntlich ein bevorzugtes Betätigungsfeld des Organisierten Verbrechens ist, bestehen zudem zwingend engste Verbindungen zur Zentralstelle Rauschgift.

123 Polizeiverbindungsbeamte T>

Die wichtige internationale Dimension des Organisierten Verbrechens, zumal so wie dieses sich in der Schweiz manifestiert 3) , ruft nach entsprechend engen grenzüberschreitenden Kontakten bei der Bekämpfung dieses Phänomens. Die internationalen Verbindungen im Polizeibereich spielen sich zur Zeit vor allem auf den Interpol-Kanälen ab4'. So nützlich, ja unabdingbar diese auch sind: eine persönlich an Ort und Stelle beim zuständigen Sachbearbeiter der ausländischen Behörde eingereichte Anfrage vermögen sie nicht zu ersetzen. Ein sur place gestelltes Auskunftsbegehren führt meist zu einer besseren und vor allem rascheren Antwort. Schnelle Informationsbeschaffung ist aber gerade im Kampf gegen das Organisierte Verbrechen eine entscheidende Voraussetzung des Erfolgs. Insbesondere ist die länderübergreifende Koordinationsarbeit, mit Mitteln wie z. B. der Technik der «Kontrollierten Lieferung» (Tatbegehung unter polizeilicher Überwachung mit anschliessender Verhaftung in flagranti) oder der grenzüberschreitenden Observation, Schlüssel zum Erfolg. Um derartige Kontakte zu gewährleisten, entsenden die meisten westeuropäischen Staaten schon seit längerem Polizeiverbindungsbeamte ins Ausland (vgl. hinten Ziff. 132). Die USA, beispielsweise, haben in der Schweiz mehrere solche Beamte stationiert. Die Schweiz dagegen verfügt noch über keine eigenen Verbindungsleute, und die Dienste der von anderen Ländern entsandten Beamten kann sie, vor allem weil sie vorläufig nicht Gegenrecht halten kann, nur ganz ausnahmsweise beanspruchen. Zudem sprechen souveränitätsrechtliche Überlegungen gegen eine Abhängigkeit von ausländischen Diensten. Artikel 351novics StGB schafft klare gesetzliche Grundlagen für die Entsendung schweizerischer Polizeiverbindungsbeamten ins Ausland. Primärer Gegenstand der

" Zuvor waren sie, im Rahmen des Zentralpolizeibüros, der Bundesanwaltschaft zugeordnet. Vergleiche Verordnung vom 19. August 1992 über die Eingliederung des Zentralpolizcibüros in das Bundesamt für Polizeiwesen, SR 172.213.31. Die Polizcivcrbindungsbcamtcn können als «Kriminal-Beamte mit Diplomatcristatus» tliarakterisiert werden und treten offen auf; sie dürfen also nicht mit den sogenannten «V-Leuten» verwechselt werden, die verdeckt, d. h. unter falscher Identität, im kriminellen Milieu operieren. Vergleiche Botschaft, BB1 1993 III 282 ff. Siehe Artikel 351'"ff. StGB, in Kraft seit I.Juli 1993.

Tätigkeit dieser Beamten, welche zur Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens gehören, ist das Organisierte Verbrechen, einschliesslich des illegalen Betäubungsmittelhandels; der Kampf gegen den letzteren dürfte denn auch einen wichtigen Teil ihrer Aufgabe ausmachen. Die Verbindungsbeamten werden zudem ausserhalb des Bereiches des Organisierten Verbrechens tätig sein können. Dies allerdings nur in wichtigen Ermittlungsfällen, die sich auf Verbrechen und Vergehen beziehen, bei denen die Schweiz Rechtshilfe leisten kann. Noch vor Ende 1993 wird der Bundesrat voraussichtlich der Rekrutierung, Ausbildung und Entsendung von zwei ersten Polizeiverbindungsbeamten zustimmen. Deren Tätigkeit wird sich bis zum Inkrafttreten der hier vorgeschlagenen Bestimmungen vorab auf das Betäubungsmittelgesetz und die Artikel 351 Kr ff. StGB stützen. Diese beiden Verbindungsbeamten werden ab 1994 beim Generalsekretariat der Interpol in Lyon sowie in Washington postiert werden. Die neuen Vorschriften werden erlauben, weitere Verbindungsleute (geplant ist vorerst eine erste Tranche von 10 Polizisten) zu entsenden. Gedacht wird zur Zeit insbesondere an Destinationen in Südamerika, in Nordafrika, im Nahen und im Fernen Osten sowie in den Ländern des ehemaligen Ostblocks, das heisst in Gegenden, die als Drehscheiben des Organisierten Verbrechens und bei der Produktion und der Durchfuhr von Betäubungsmitteln eine herausragende Rolle spielen.

124 Kein Eingriff in kantonale Kompetenzen Die vorgeschlagenen Massnahmen bewirken keine Änderung der geltenden Kompetenzordnung. Die Strafverfolgung im Bereiche der Organisierten Kriminalität verbleibt also den Kantonen". Anders als beim illegalen Betäubungsmittelhandel (Art. 29 Abs. 4 BetmG in Verbindung mit Art. 259 BStP) kann der Bund hier in Fällen mit kantonsübergreifender oder internationaler Ausdehnung nicht selbständig Ermittlungen führen. Auch dort, wo die neue Zentralstelle Verfahren koordiniert, bleiben diese in der Zuständigkeit und Verantwortung sowie auch unter der Leitung der beteiligten Kantone. Die Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens einschliesslich der dafür tätigen Polizeiverbindungsbeamten stellt eine Dienstleistung des Bundes für die Kantone dar. Diese sollen dadurch in der Erfüllung der ihnen zukommenden Strafverfolgungsaufgaben unterstützt, nicht davon befreit werden. Da die Gesetzgebung über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen die Kantone in aller Regel verpflichtet, Abklärungen im Ausland über die Bundesbehörden (Abteilung Rechtshilfe des Bundesamtes für Polizeiwesen) zu tätigen, stellen die vorgeschlagenen Massnahmen eine zusätzliche Unterstützung für die kantonalen Polizei- und Strafverfolgungsorgane dar.

125 Verhältnis zu den Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit Zur Bekämpfung der Organisierten Kriminalität ist eine enge Zusammenarbeit der beteiligten Behörden im In- und Ausland unbedingt erforderlich. Eine gesamtheitliche Konzeption erfordert das Zusammenwirken der präventiven und der repressi-

» Vorbehaltlich der in Artikel 340 StGB aufgeführten Straftaten, welche von jeher der Bundesgerichtsbarkeit unterstehen.

ven Polizeiarbeit: die Zentralstelle im Bundesamt für Polizeiwesen wird deshalb von den Organen der inneren Sicherheit in Bund und Kantonen unterstützt ". Wenn die Organe der inneren Sicherheit die Informationen aus dem eigenen Tätigkeitsbereich bearbeiten, erfassen sie auch bestimmte Formen und Erscheinungen des Organisierten Verbrechens. Die Bundespolizei wertet die Erkenntnisse aus den präventiven Massnahmen, insbesondere auch aus den Kontakten mit den in- und ausländischen Nachrichten- und Sicherheitsdiensten, in den Lagebeurteilungen aus. Daraus folgen die Massnahmen gegen das Organisierte Verbrechen im eigenen Arbeitsbereich, insbesondere bei der Koordination und Führung nationaler und internationaler Ermittlungen bei Straftaten, für die Bundesgerichtsbarkeit gegeben ist (Art. 340 StGB, ausgenommen die Falschgelddelikte, die vom Bundesamt für Polizeiwesen bearbeitet werden); soweit die Erkenntnisse für die Zentralstelle oder die Kriminalpolizei dienlich sind, werden sie von der Bundespolizei diesen Behörden übermittelt2'. Das Schwergewicht der Aufgaben der Zentralstelle liegt demgegenüber in der Koordination interkantonaler oder internationaler kriminalpolizeilicher Ermittlungen. Die Zentralstelle wird deshalb in vielen Fällen auch Informationen an die Sicherheitsorgane weitergeben, wenn sie für deren Arbeit relevant sind. Die Zentralstelle wird die von der PUK EJPD beanstandete ungenügende Zusammenarbeit zwischen der Bundespolizei und dem Zentralpolizeibüro erheblich verbessern können 3). Eine genaue Abgrenzung der Tätigkeitsgebiete lässt sich nicht abstrakt vornehmen und ist auch deshalb nicht notwendig, weil es bei allen Formen der Kriminalität häufig vorkommt, dass dieselbe Täterschaft in mehreren örtlichen und sachlichen Zuständigkeitsbereichen delinquiert. In diesen Fällen muss unter allen beteiligten Behörden festgelegt werden, wo das massgebende Verfahren durchgeführt wird. Entscheidend ist, dass in der Schweiz alle Behörden, die beim Kampf gegen das Organisierte Verbrechen etwas beitragen können, effizient zusammenarbeiten.

126 Datenschutz Die Tätigkeit der neuen Zentralstelle für die Bekämpfung des Organisierten Verbrechens besteht zu weiten Teilen in der Beschaffung, Bearbeitung und Weitergabe von Personendaten. Die Behandlung dieser Daten erfolgt mittels eines (elektronischen) Datenverarbeitungssystems, an welchem neben Dienststellen des Bundes auch die Kantone angeschlossen werden können (Art. 351 '«a*«» StGB). Das seit dem I.Juli 1993 geltende Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG) verlangt für diese Tätigkeit eine gesetzliche Grundlage (Art. 17 DSG). Mit der Ihnen unterbreiteten Vorlage wird für sämtliche Aktivitäten der neuen Zentralstelle, soweit sie mit der Behandlung von Personendaten in Zusammenhang stehen, eine einlässliche formelle Gesetzesgrundlage geschaffen. Nur wo das formelle Gesetz nicht unabdingbar ist, verweist

" Vergleiche Artikel 2 des Entwurfs eines Bundesgesetzes über die Wahrung der inneren Sicherheit, BB1 1994 ... (noch nicht publiziert). Dies ist in Artikel 2 Absatz 2 des Entwurfs eines Bundesgesetzes über die Wahrung der inneren Sicherheit ausdrucklich vorgeschrieben; vergleiche die Ausführungen in der diesbe- züglichen Botschaft, BB1 1994 ... (noch nicht publiziert).

der Entwurf auf eine vom Bundesrat zu erlassende Verordnung (vgl. Art. 351'cniMics Abs. 7 StGB). Die vorgeschlagene strenge Regelang beachtet die geltende Datenschutzgesetzgebung des Bundes; sie ist denn auch mit dem Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten besprochen worden. Zu betonen ist freilich, dass die eidgenössische Datenschutzgesetzgebung und damit die in diesem Entwurf vorgeschlagenen einschlägigen Bestimmungen nur da eingreifen, wo die fraglichen Daten nicht aus hängigen Strafverfahren stammen (Art. 2 Abs, 2 Bst. c DSG). Im Hinblick auf die Frage des Einsichtsrechtes hat die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren in ihrer Stellungnahme vom 8. September 1993 gefordert, dass die blinde Anwendung des Datenschutzrechtes nicht zu einer Vereitelung der Strafverfolgung führen darf. Dieser Forderung wird mit der Beschränkung des Einsichtsrechtes (vgl. Ziff. 28) Rechnung getragen.

127 Standort der neuen Vorschriften Die neuen Vorschriften knüpfen ausdrücklich an den im «Zweiten Massnahmenpaket» vorgeschlagenen Strafrechtstatbestand über die kriminelle Organisation (Art. 260"=r StGB) an (vgl. Art. 35\txtks Abs. l StGB) und dienen generell der Durchsetzung der einschlägigen Vorschriften im Strafgesetzbuch. Es erscheint daher sinnvoll - und entspricht im übrigen dem Vorgehen im Betäubungsmittelrecht -, die Zentralstelle im gleichen Gesetz zu regeln wie die Normen, deren Durchsetzung sie unterstützen soll: hier also im Strafgesetzbuch. Innerhalb des Strafgesetzbuches liegt es nahe, die Vorschriften über die Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens im Anschluss an die am 1. Juli 1993 in Kraft getretenen Bestimmungen über die Amtshilfe im Bereich der Polizei (Art. 351bis SCP'ÌCS StGB) einzufügen. Wie diese Normen umschreibt auch der Entwurf polizeiliche Dienstleistungen des Bundes. Damit sind denn auch alle Rechtsgrundlagen über die kriminalpolizeilichen Pflichten und Kompetenzen des Bundes im gleichen Abschnitt des Strafgesetzbuches zusammengefasst, was im Interesse einer kohärenten Systematik liegt.

13 Die Situation im Ausland 131 Zentralstelle In der BRD ist das «Bundeskriminalamt» (BKA) mit der Aufgabe des Koordinationsorganes bei der Strafverfolgung im Bereich Organisiertes Verbrechen betraut worden. In Frankreich wurden dafür ebenfalls zwei nationale Polizeibehörden, das «Office Contre la Répression du Grand Banditisme» und die «Unité de Coordination et de Recherches Anti Mafias» geschaffen. In Italien wurde nebst drei selbständigen Behörden, die zusätzlich zu anderen Aufgaben auch für die Bekämpfung des Organisierten Verbrechens zuständig sind (Guardia di Finanza = Grenz- und Zollpolizei; Carabinieri = militarisierte Nationalpolizei mit vor allem zivilen sicherheits- und kriminalpolizeilichen Aufgaben; Polizia dello Stato = nationale Kriminal- und Sicherheitspolizei), die «Direzione Investigativa Antimafia» (DIA) geschaffen, welcher die nationale Koordination aller polizeilichen Ermittlungen gegen die Mafia, mithin gegen das Organisierte Verbrechen, obliegt. Auch in Österreich koordiniert eine besondere Behörde, die soge-

nannte «Einsatzgruppe der Gruppe DORA zur Bekämpfung der Organisierten Kriminalität» die polizeilichen Ermittlungen bei der Bekämpfung des Organisierten Verbrechens. Schliesslich wurden in Grossbritannien der «National Criminal Intelligence Service» (NCIS) und in den USA das «Federai Bureau of Investigation» (FBI) mit analogen Aufgaben betraut.

132 Polizeiverbindungsbeamte Weltweit stehen ca. 800 Polizeiverbindungsbeamte im Einsatz. Zahlreiche (auch) europäische Staaten (mit Ausnahme von Österreich, Luxemburg, Liechtenstein und der Schweiz, die noch über keine im Ausland stationierten Beamten verfügen) arbeiten seit Jahren erfolgreich mit etwa folgendem Pflichtenheft: Soweit dies den Abmachungen mit den Behörden des jeweiligen Gastlandes entspricht und mit den nationalen gesetzlichen Vorschriften vereinbar ist, hat ein Verbindungsbeamter im allgemeinen nachstehende Aufgaben: a. Informationsgewinnung und Informationsaustausch auf dem Gebiete der Bekämpfung des Organisierten Verbrechens und der Betäubungsmittelkriminalität; b. Unterstützung der für die Betäubungsmittel-Bekämpfung und das Organisierte Verbrechen zuständigen Strafverfolgungsbehörden der Stationierungsländer bei ihren eigenen Ermittlungsverfahren mit Bezug zum Entsenderstaat; c. Allgemeine Beratung von Strafverfolgungsbehörden der Stationierungsländer in Angelegenheiten der Betäubungsmittelbekämpfung, der Organisierten Kriminalität und der Wirtschaftskriminalität; d. Teilnahme an Konferenzen und Tagungen in der Stationierungsregion mit den Themenkreisen illegaler Betäubungsmittelhandel, Organisierte Kriminalität wie auch Wirtschaftskriminalität; e. Ergänzend zu den oben aufgeführten Aufgaben, Wahrnehmung aller Interessen der Strafverfolgungsbehörden des Entsenderstaates im Bereich der Wirtschaftskriminalität und vor allem der Organisierten Kriminalität wie auch in weiteren wichtigen rechtshilfefähigen kriminalpolizeilichen Fällen; f. Unterstützung der ersuchenden Behörden des Entsenderstaates in allen Rechtshilfe- und Auslieferungsfragen; g. Erkennung und Analyse neuer ausländischer Trends und Verbrechensformen sowie Zurverfügungstellen dieser Erkenntnisse für die nationalen Strafverfolgungs-, Grenz- und Zollbehörden, Die Schaffung der gesetzlichen Grundlagen zur Entsendung von schweizerischen Polizeiverbindungsbeamten, deren Tätigkeit zukünftig auch die Bekämpfung des Organisierten Verbrechens umfassen soll und damit über die bisherigen Kompetenzen im Bereich illegaler Betäubungsmittelhandel und Interpol hinausreicht, ist nicht nur im Eigeninteresse erforderlich; vermehrtes Engagement der Schweiz wird

auch als Geste der Solidarität mit anderen Staaten erwartet, nachdem bislang Verbindungsbeamte anderer Nationen zum Teil in nicht unerheblichem Ausmass die Aufgaben der fehlenden schweizerischen Verbindungsbeamten vor Ort unentgeltlich übernommen haben. Diese bisherige Praxis ist aus souveränitätsrechtlichen Gründen und wegen des Schutzes des Amtsgeheimnisses nicht unbedenklich und verlangt unbedingt nach einer eigenständigen Lösung.

14 Entstehungsgeschichte Diese Vorlage ist Teil der Mitte der achtziger Jahre eingeleiteten gesetzgeberischen Massnahrrien gegen Geld Wäscherei und das Organisierte Verbrechen ''. Vom Sachzusammenhang her gehört sie klar zum «Zweiten Massnahmenpaket», weshalb sie Ihnen denn auch in einer Zusatzbotschaft zu diesem unterbreitet wird, Dass die Vorlage über die Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens nicht im Rahmen des «Zweiten Massnahmenpakets» ausgearbeitet werden konnte, erklärt sich namentlich durch die im Gang befindliche Reorganisation der Bundesanwaltschaft und des Bundesamtes für Polizciwesen. Die längere Zeit unklare Kompetenzabgrenzung zwischen der Bundespolizei und dem (seit 1. Sept. 1992 zum Bundesamt für Polizeiwesen gehörenden) Zentralpolizeibüro bewirkte gewisse Verzögerungen. Ende 1992 beauftragte der Vorsteher des EJPD das Bundesamt für Polizeiwesen, Rechtsgrundlagen für die Schaffung einer Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens vorzubereiten. Gestützt auf frühere Vorarbeiten entwickelte im ersten Halbjahr 1993 eine departementsinteme Arbeitsgruppe unter der Leitung von Prof. Lutz Krauskopf, Direktor des Bundesamtes für Polizeiwesen, einen entsprechenden Entwurf. In dieser Arbeitsgruppe wirkten neben weiteren Angehörigen des Bundesamtes für Polizeiwesen Vertreter des Stabes BASIS, des Bundesamtes für Justiz und des damals zu diesem Amt gehörenden Dienstes für Datenschutz mit. Dieser Entwurf wurde in einem späteren Zeitpunkt dem neuen Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten unterbreitet, der ihm, mit einigen Modifikationen, zustimmte. Da die Botschaft zum «Zweiten Massnahmenpaket» bereits zu weit fortgeschritten war - sie wurde am 30. Juni 1993 vom Bundesrat verabschiedet -, als dass die Vorlage über die Zentralstelle noch hätte darin integriert werden können, wurde beschlossen, sie als Zusatzbotschaft zum «Zweiten Massnahmenpaket» auszugestalten. Um eine weitere Verzögerung dieser Vorlage zu verhindern und deren gemeinsame parlamentarische Behandlung mit dem «Zweiten Massnahmenpaket» zu ermöglichen, wurde auf ein formelles Vernehmlassungsverfahren verzichtet. Dagegen fand in der Zeit vom 6. August bis 15. September 1993 eine Konsultation der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD) über den Entwurf statt. Bereits in einem früheren Stadium wurden auf informeller Basis die Meinungen

der Kommandanten grosser Polizeikorps sowie einiger wichtiger Staatsanwaltschaften eingeholt. Dieses Vorgehen rechtfertigt sich insbesondere durch den Umstand, dass die KKJPD die durch die Vorlage primär berührten Kantone vertritt und ihre Stellungnahme demnach hier besonderes Gewicht hat. Aber auch die sachliche und politische Dringlichkeit (vgl. Ziff. 15 hienach) der Vorlage lässt die - auch schon in anderen vergleichbaren Fällen praktizierte - Verkürzung des gesetzgeberischen Vorverfahrens hier als zulässig erscheinen. In ihrer Stellungnahme vom 8. September 1993 hat die KKJPD festgehalten, dass die Schaffung der Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens einem manifesten Bedürfnis der Kantone entspricht, zumal der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität bei der Bewahrung demokratischer Grundstrukturen und Persönlichkeitsrechte eine klare Priorität zukommt. Im weiteren hält die KKJPD dafür, dass die Eidgenossenschaft das notwendige Instrumentarium für die Zentral-

" Vergleiche dazu Botschaft, BB1 1993 III 285 ff.

stelle und die entsprechenden EDV-Mittel zum Betrieb geeigneter Datenbanken zur Verfügung stellt und fordert, dass den spezialisierten kantonalen Strafverfolgungsbehörden vollumfänglich Zugriff auf diese EDV-Systeme zu gewähren ist. Im weiteren verlangt die KKJPD mit Nachdruck, dass die Bestimmungen des Datenschutzgesetzes nicht unbesehen angewendet werden dürfen, und dass insbesondere den Betroffenen, d. h. solchen Personen, die in den EDV-Systemen registriert sind, das Einsichtsrecht entweder zu verweigern ist oder erst nach vorgängiger Zustimmung durch die betroffenen Kantone gewährt wird. Die KKJPD stuft das Interesse des Bürgers an einer effizienten Bekämpfung des Organisierten Verbrechens höher ein als das Partikularinteresse an einem streng geregelten Datenschutz. Die in Artikel 35iq«'mi<™s gewählte Formulierung trägt dieser Interessenabwägung Rechnung.

15 Dringlichkeit der Vorlage Die in der Botschaft vom 30. Juni 1993 zum «Zweiten Massnahmenpaket» skizzierte Analyse der Bedeutung des Organisierten Verbrechens in der Schweiz" lässt erkennen, dass die Ergreifung wirksamer Massnahmen gegen das Organisierte Verbrechen notwendig, aber auch dringend ist; dies kann als unbestritten gelten. Die besonders von Seiten kantonaler Strafverfolgungsbehörden erhobenen entsprechenden Forderungen21, aber auch ein erst jüngst eingereichter parlamentarischer Vorstoss3) unterstreichen ihrerseits den dringenden gesetzgeberischen Handlungsbedarf. Die zu treffenden Vorkehren gegen das Organisierte Verbrechen sind, wenn sie Wirkung entfalten sollen, als Ganzes zu betrachten. Mithin wäre es nicht sinnvoll, die Bestimmungen des materiellen Strafrechts im «Zweiten Massnahmenpaket» und die organisatorisch unterstützenden kriminalpolizeilichen Massnahmen dieser Vorlage hinsichtlich ihrer Dringlichkeit verschieden zu beurteilen. Die zwei Vorlagen bilden die beiden Seiten ein und derselben Medaille. Anerkennt man somit, dass Massnahmen gegen das Organisierte Verbrechen dringlich sind, muss diese Einschätzung sich auf diese Vorlage ebenso beziehen wie auf das «Zweite Massnahmenpaket». Demgemäss erschiene es zweckmässig, wenn beide Vorlagen gemeinsam beraten und verabschiedet werden könnten.

2 Besonderer Teil 21 Artikel SSI««0: Organisation der Zentralstelle Die Zentralstelle für die Bekämpfung des Organisierten Verbrechens soll - nach dem Vorbild der Betäubungsmittelzentralstelle - als Informationsdrehscheibe dienen, einschlägige Fälle analysieren, Bedrohungsbilder und Lageberichte zu Händen der Kantone erstellen und die Verfahren in den Kantonen und mit dem Ausland koordinieren. Nebst den herkömmlichen Deliktskategorien im Bereich der Organisierten Kriminalität soll die neue Zentralstelle unabhängig vom Inkrafttreten des noch zu schaffenden Gesetzes über die Geldwäscherei auch als Koordinations-,

» Botschaft, BB1 1993 III 283 ff. Siehe vorne Ziffer 114. > Postulat der CVP-FraUion vom 18. Juni 1993 betreffend Bekämpfung der Gewalttätigkeit und des Organisierten Verbrechens.

Informations- und Beratungsstelle für die kantonalen Strafverfolgungsbehörden bei Geldwäschereidelikten dienen. Der Artikel formuliert in den Buchstaben a-d Zweck und Umfang der Aufgaben der neuen Zentralstelle. Eine schlagkräftige Bekämpfung Organisierten Verbrechens ohne eine zentrale Stelle als Informationspool, die Verflechtungen und Verbindungen von Täterstrukturen aufzeigen kann, ist undenkbar. Buchstabe a von Artikel SSI0"'" StGB statuiert daher die Kompetenz zur Sammlung und Bearbeitung von Informationen, die Grundlage und Ausgangspunkt effizienter Ermittlungen sind. Die in Buchstabe b formulierte Aufgabe als Koordinationszentrale zur Feststellung von Verknüpfungen und Verbindungen im Bereich des Organisierten Verbrechens ist dasjenige Mittel, welches wirksam sicherstellt, dass nicht mehrere Kantone gleichzeitig in Unkenntnis bereits angelaufener Ermittlungen anderer Dienststellen im gleichen Täterkreis ermitteln. Damit wird einerseits dem Grundsatz der Ökonomie der Kräfte Rechnung getragen, andererseits sollen dadurch sich gegenseitig behindernde Ermittlungen vermieden werden. Die Strafverfolgungsbehörden und die übergeordneten politischen Instanzen in Bund und Kantonen müssen über aussagekräftige Informationen verfügen und die Bedrohungslage durch die Aktivitäten des Organisierten Verbrechens zuverlässig einschätzen können. Nur so kann der richtige Entscheid über die Einleitung zweckmässiger Massnahmen getroffen werden. Die Erarbeitung solcher Entscheidgrundlagen obliegt gemäss Buchstabe c des Artikels SSI™1'" ebenfalls dieser Zentralstelle, Die in Buchstabe d von Artikel 35l<*li« statuierten Kompetenzen zum nationalen und internationalen kriminalpolizeilichen Informationsaustausch stellen sicher, dass die Meldungen klar strukturiert und kanalisiert ausgetauscht werden können. Vor allem im internationalen Verkehr der Strafverfolgungsbehörden untereinander sind klare Schnittstellen und kompetente Ansprechpartner zu definieren, damit eine rasche und effiziente Strafverfolgung möglich ist.

22 Artikel 351noviM: Polizeiverbindungsbeamte Bis heute fehlt jede schweizerische Tätigkeit, welche im Ausland die Verfolgung strafbarer Handlungen im Bereich der Organisierten Kriminalität wie auch des illegalen Betäubungsmittelhandels und der übrigen Kriminalität an den Brennpunkten des Geschehens unterstützt. Als Attachés bei den schweizerischen Vertretungen zu stationierende Polizei-Verbindungsbeamte sollen hauptsächlich den Nachrichtenaustausch mit den zuständigen Behörden des Gastlandes erleichtern und schnellere und direktere Kommunikationswege schaffen. Dort, wo ein Nachrichtenaustausch nebst den eingespielten Kanälen polizeilicher Zusammenarbeit besondere Unterstützung und Beachtung verdient, muss ergänzend dazu ein schweizerischer Polizeiverbindungsbeamter nach dem erfolgreichen Vorbild zahlreicher europäischer Staaten als direkter Ansprechpartner der jeweiligen ausländischen nationalen Zentralstelle für den beschleunigten Nachrichtenaustausch bei wichtigen Fällen, d. h. bei Verbrechen und Vergehen, sorgen. Diese Beamten sollen auch im Rahmen der internationalen Rechtshilfe unter Justizbehörden eingesetzt werden und durch ihr persönliches Handeln den schweizerischen Anliegen das nötige Gewicht und die erforderliche Dringlichkeit verleihen.

Entsprechend den Forderungen der Parlamentarischen Untersuchungskommission EJPD ist für die Stationierung von ausländischen Verbindungsbeamten in der Schweiz eine ausreichende gesetzliche Grundlage zu schaffen. Grenzen der Aktivitäten der ausländischen in der Schweiz stationierten Polizeiverbindungsbeamten bilden die schweizerische Souveränität in der Strafverfolgung und Artikel 271 StGB (Verbotene Handlungen für einen fremden Staat). Mit diesen Einschränkungen für die Tätigkeiten der ausländischen Verbindungsbeamten in der Schweiz und der Kompetenzdelegation an den Bundesrat, sowohl die Entsendung schweizerischer Beamter ins Ausland wie auch die Stationierung ausländischer Beamter in der Schweiz zu regeln, wird den oben erwähnten Forderungen Rechnung getragen. Dabei ist zu beachten, dass für die Entsendung von Polizeiverbindungsbeamten bzw. für den durch sie erfolgenden Informationsaustausch bereits heute Rechtsgrundlagen bestehen, insoweit sich deren Tätigkeit auf die Bereiche Interpol und illegaler Betäubungsmittelhandel beschränkt.

23 Artikel 351decies: Inforrnationspffichten Damit die Zentralstelle auch ihrer Koordinationsaufgabe nachkommen kann, ist es unerlässlich, dass die zuständigen Strafverfolgungs- und Ermittlungsorgane der Kantone, welche die eigentliche Frontaufgabe bei der Bekämpfung des Organisierten Verbrechens erfüllen, Informationen über das Vorliegen von Organisationen im Sinne von Artikel 260Kr StGB an die Zentralstelle weiterleiten, Der Zentralstelle obliegt es ihrerseits, die Kantone sowie die Strafverfolgungsbehörden des Bundes mit den für sie wichtigen Informationen zu versorgen, namentlich gegen welche Personen und Täterorganisationen erhebliche Verdachtsgriinde bestehen bzw. Strafverfolgungen eingeleitet worden sind. Nur mit einem gleichmässigen Informationsfluss von den Kantonen zur Bundesstelle hin und einem Rückfluss aufbereiteter, verdichteter und allenfalls analysierter Informationen von der Zentralstelle zu den Kantonen ist gesamtschweizerisch eine Übersicht bezüglich Strukturen mutmasslicher krimineller Organisationen bzw. über die gegen sie eingeleiteten Strafverfolgungsmassnahmen möglich.

24 Artikel 351undecies: Meldungen und Auskünfte von anderen Amtsstellen Die Sicherheitsorgane des Bundes können zur Erfüllung ihrer Aufgaben unter bestimmten Voraussetzungen auch Auskünfte von anderen Amtsstellen des Bundes oder der Kantone einholen, soweit diese über Informationen verfügen, die für die Bekämpfung der Strukturen Organisierter Kriminalität relevant werden können. Diese Amtsstellen sind in Absatz l ausdrücklich genannt. Sie sind nur auf Anfrage im konkreten Einzelfall zur Weitergabe von Informationen verpflichtet. Im Unterschied zum Staatsschutz ist nicht vorgesehen, diese Amtsstellen für bestimmte Vorgänge und Feststellungen einer generellen Meldepflicht zu unterstellen. Soweit diese Behörden aufgrund des geltenden Rechts Meldungen machen können, etwa wenn es um die Anzeige strafbaren Verhaltens geht, kommt Artikel 100 BStP (Anzeigerecht für jedermann) zur Anwendung. Ein spezielles Problem bei der Festlegung von Auskunfts- und Meldepflichten bieten qualifizierte gesetzliche Geheimhaltungspflichten, die das gewöhnliche Amtsge-

heimnis verstärken (vgl. dazu Jürg Simon, Amtshilfe, Chur/Zürich 1991, S. 87 ff.). Zu erwähnen sind etwa Artikel 50 des AHV-Gesetzes (SR 831.10), Artikel 71 des Bundesbeschlusses über die Erhebung einer direkten Bundessteuer (BdBSt; SR 642.11), Artikel 47 des Bundesgesetzes über Banken und Sparkassen (SR 952.0) sowie Artikel 321 StGB (SR 311.0). Bei diesen Regelungen hat der Gesetzgeber die Geheimsphäre von Menschen, die sich Fachleuten anvertrauen, grundsätzlich geschützt. Er hat aber auch erkannt, dass es bestimmte Fälle geben kann, in denen ein überwiegendes Interesse an der Offenlegung besteht. In den meisten dieser Gesetze wird der Bundesrat explizit zu diesbezüglichen Ausnahmeregelungen ermächtigt. Unter bestimmten, klar definierten Umständen stellt auch die Bekämpfung der Organisierten Kriminalität ein solches überwiegendes Interesse dar. Der Bundesrat ist aufgrund der Auswertung der eingegangenen Vernehmlassungen zum neuen Gesetz über den Schutz der inneren Sicherheit darin bestärkt worden, die melde- und auskunftspflichtigen Behörden im Gesetz ausdrücklich zu nennen und damit die Informationsflüsse transparenter zu machen. Es besteht kein Grund, bei der Legiferierung im Bereiche der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität vom Grundsatz der Transparenz abzuweichen. Da jede Behörde beim Entscheid darüber, ob eine bestimmte Information gemeldet wird oder nicht, Ermessen ausübt, ist vorauszusehen, dass unterschiedliche Meinungen über Art und Umfang der Auskunftserteilung entstehen werden. Absatz 2 regelt deshalb, wie im Konfliktsfall vorzugehen ist. Bei Differenzen zwischen den kantonalen Organen und der Zentralstelle handelt es sich nicht um grundsätzliche Fragen der Aufgabenteilung, für welche die staatsrechtliche Klage vorgesehen wäre (Art. 83 Est. a OG, SR 173.110), sondern vielmehr um einen Streit um die Rechtsanwendung, über welchen die Anklagekammer des Bundesgerichts verbindlich zu entscheiden haben wird.

25 Artikel 35l111™1™'0: Informationsbeschaffung Der Art und Weise der Informationsbeschaffung durch die Strafverfolgungsorgane des Bundes und der Kantone kommt auch bei der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität eine zentrale Bedeutung zu. Eine eindeutige Forderung des Persönlichkeits- und Datenschutzes ist - und wird vom Entwurf erfüllt -, dass nur diejenigen Informationen beschafft werden dürfen, die zur Erfüllung konkreter Aufgaben in der Verbrechensbekämpfung notwendig sind. Als in der Praxis wichtige und hier erläuterungsbedürftige Quelle dient die in Buchstabe f von Artikel 351duodccics erwähnte Observation. Vor allem durch das Mittel der Observation (d. h. durch die polizeiliche Beobachtung oder «filature» Einzelner) können Kontakte oder deliktische Handlungen von Personen, die dem Kreis des Organisierten Verbrechens zuzuordnen sind, festgestellt werden. Die Auswertung solcher Informationen durch die Zentralstelle ist ein wichtiges Element ihrer Koordinationstätigkeit. Die Sicherheitsorgane dürfen Informationen über Personen nur mit den im Gesetz vorgesehenen Mitteln beschaffen. Eine umfassende gesetzliche Regelung des Einsatzes «Verdeckter Fahnder» (Polizeibeamte, die ohne ihre Beamtenqualität und ihre wahre Identität zu offenbaren, im Milieu ermitteln) wird deshalb aufgrund der vom Nationalrat als Postulat überwiesenen Motion Leuba vom 7. Oktober 1992 sowie der als Postulat überwiesenen Motion Danioth vom 17. Juni 1992 («Gesetzliche Grundlagen für die verdeckte Drogenfahndung») geprüft.

Als Ausnahme im Sinne einer lex specialis zu der Vorschrift von Artikel 18 Absatz 2 Datenschutzgesetz1', welche grundsätzlich Transparenz in der Informationsbeschaffung fordert, soll die Erhebung von Daten in Anwendung von Artikel 35]du«ic«s Absatz 2 für die betroffene Person unerkannt möglich sein, sofern der Ermittlungszweck es gebietet. Nur dadurch kann sichergestellt werden, dass der Tatverdächtige nicht vor der formellen Einleitung eines Ermittlungsverfahrens Belastungen über seine deliktische Tätigkeit beiseite schaffen oder sich durch Flucht der Strafverfolgung entziehen kann. Dem datenschutzrechtlichen Grundanliegen auf Transparenz wird durch die nachträgliche Mitteilung Rechnung getragen, sofern nicht wichtige Interessen der Strafverfolgung oder das Verhältnismässigkeitsprinzip entgegenstehen, Strafprozessuale Zwangsmassnahmen, wie z. B. Telefonabhörungen oder andere amtliche Überwachungen im Sinne von Artikel 66 ff. BStP (SR 312.0), dürfen nur dann durchgeführt werden, wenn ein gerichtspolizeiliches Ermittlungsverfahren eröffnet worden ist. Der Einsatz solcher Mittel entzieht sich dem Regelungsbereich dieses Gesetzes und richtet sich nach dem massgebenden Strafprozessrecht des Bundes und der Kantone.

26 Artikel 351tórtlecÌB: Bearbeitung von Personendaten Die rechtsstaatliche Einbindung der Aufgabenerfüllung nach diesem Gesetz erfolgt neben der Regelung der Aufgabenumschreibung und der Informationsbeschaffung insbesondere durch die Bearbeitungsregeln. Sie sind einerseits Begrenzung der Kompetenzen der staatlichen Organe, anderseits Prüfungsmassstab bei der nachträglichen Kontrolle. Eine wichtige Forderung für die Bearbeitung der Informationen im Bereiche der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität ist deren Bewertung nach Richtigkeit und Erheblichkeit. Personendaten dürfen zudem nur dann und so lange bearbeitet werden, wie es zur Erfüllung der Aufgaben nach diesem Gesetz notwendig ist. Um diese Forderungen erfüllen zu können, soll die Prüfung nicht nur beim Eingang der Daten erfolgen, sondern muss regelmässig wiederholt werden. Nur so kann gewährleistet werden, dass keine falschen, überflüssigen oder unnötig gewordenen Informationen aufbewahrt und bearbeitet werden. Diese Aufforderung richtet sich an die zuständigen Strafverfolgungsorgane des Bundes und der Kantone. Die regelmässige Überprüfung der Daten gestattet dafür eine relativ lange Laufzeit der im Informationssystem belassenen Informationen. So sollen Informationen über Vergehen und Verbrechen bis zur Verfolgungsverjährung aufbewahrt werden können, also maximal 20 Jahre. Auch bei der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität sind oftmals länger zurückliegende Informationen über Täterorganisationen aufschlussreich. Eine moderne Informationsbearbcitung erfolgt heute automatisiert. Die klare und restriktive Regelung der Zugriffsberechtigung und die nachträgliche Kontrolle der tatsächlichen Bearbeitungsvorgänge durch ein von den ermittelnden Polizeibeamten unabhängiges Team von Datenkontrolleuren stellt sicher, dass durch unberechtigte Zugriffe oder Datenverknüpfungen keine Persönlichkeitsverletzungen vorkommen oder die notwendige Geheimhaltung nicht gewährt werden kann.

» In Kraft seit dem 1. Juli 1993; AS 1993 1945 ff., SR 23S.1.

Akten aus gerichtspolizeilichen Verfahren können den Strafverfolgungsorganen zur Wahrung der Aufgaben nach diesem Gesetz zum Teil wichtige Informationen liefern. Artikel 124 BStP enthält jedoch die Bestimmung, dass nach Abschluss solcher Verfahren diese Akten nur eingesehen werden können, wenn es «zum Schütze eines rechtlichen Interesses» notwendig ist. Dies gilt sowohl für Beschuldigte als auch für Behörden. Deshalb dürfen Daten über in diesen Verfahren Beschuldigte nur in das Informationssystem der Sicherheitsorgane aufgenommen und personenbezogen bearbeitet werden, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Informationen über Widerhandlungen durch diese Personen, die kriminellen Organisationen im Sinne von Artikel 260 ttr StGB angehören, Aufschluss geben können. So etwa, wenn trotz Einstellung des Verfahrens gegen die betreffende Person ein begründeter Verdacht bestehen bleibt, z. B. weil sie sich durch Flucht der schweizerischen Strafverfolgung entzogen hat oder weil die Beweise für das Einleiten einer Strafuntersuchung nicht ausreichen, ohne dass jedoch der Verdacht entkräftet worden wäre. Um den spezifischen Anforderungen der automatisierten Datenbearbeitung gerecht zu werden und griffige Bearbeitungsregelungen aufstellen zu können, bedarf es ausführlicher und technischer Bestimmungen, welche nicht in einem Gesetz, sondern in einer Verordnung Eingang finden sollten, Artikel 351 '"*<-ks erteilt dem Bundesrat die entsprechende Kompetenz. Die in Artikel 351lCKlccira autgenommenen Anforderungen für eine künftige Informationsbearbeitung setzen jedoch die rechtsstaatlich notwendigen Eckpfeiler für datenschutzrechtliche Grundsätze und ermöglichen damit die den Forderungen der PUK EJPD gerecht werdenden Lösungen (s. BB1 7990 I 838 f. und 974). Um die Probleme, die sich bei der Einsicht in die Staatsschutzfichen und -dossiers des Bundes in den Kantonen gezeigt haben, in Zukunft zu verhindern, enthalten die vorliegenden Bestimmungen an die Adresse der Kantone Vorschriften über die Bearbeitung von Informationen, welche von den kantonalen Behörden bei der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität in die Datenbank des Bundes eingegeben und dort bearbeitet werden. Aus diesem Grund findet auch das Datenschutzrecht des Bundes Anwendung und nicht eine Vielzahl von unterschiedlichen kantonalen Bestimmungen.

Ein direkter Zugriff der für die Verfolgung des Organisierten Verbrechens zuständigen kantonalen Strafverfolgungsbehörden auf das Informationssystem des Bundes wird erlauben, dass die Kantone keine eigenen Register, für die der Bund Verantwortung übernehmen muss, führen. Das Gesetz sieht deshalb den «online»-Anschluss vor. Damit sichergestellt ist, dass nur berechtigte Personen, die Aufgaben nach diesem Gesetz erfüllen, Zugriff haben, wird der Bundesrat auf dem Verordnungsweg die organisatorischen Voraussetzungen festlegen, welche die Kantone zu erfüllen haben, um direkten Zugriff zu erhalten. Das Departement bewilligt die jeweiligen Anschlüsse der Kantone. Den Organen des Bundes zur Wahrung der inneren Sicherheit steht lediglich der Zugriff auf die Kurzpersonalien (Identität) der in der Datenbank verzeichneten Personen zu. Nur damit kann die von der PUK-EJPD gerügte mangelnde Zusammenarbeit zwischen der Bundespolizei und den kriminalpolizeilichen Organen des Bundes verbessert werden. Die Bearbeitung von Daten nach diesem Gesetz durch kantonale Organe der Strafverfolgung untersteht dem Datenschutzrecht des Bundes (Art. 24 Abs. 4 DSG). Die mit Aufgaben nach diesem Gesetz betrauten Personen unterstehen jedoch der Aufsicht der kantonalen Organe, z. B. eines kantonalen Datenschutzbeauftragten.

Da bei anderen Zentralstellen des Bundes zur Bekämpfung bestimmter Verbrechensformen in Zukunft eine informatisierte Bearbeitung der Daten notwendig sein wird, schlagen wir vor, für diese künftigen Datenbearbeitungssysteme dieselbe Regelung anwendbar zu erklären, wie sie für das Datenbearbeitungssystem zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens gelten soll. Das ermöglicht, unmittelbar nach dem Inkrafttreten des Gesetzes den definitiven Betrieb der Drogendatenbank (DOSIS) aufzunehmen, die ein unerlässliches Instrument im Kampf gegen den internationalen Handel mit Betäubungsmitteln ist. Während des internen Probebetriebes hat sich gezeigt, dass die Kantone ein grosses Interesse an DOSIS haben, aber eine gesetzliche Regelung fordern, die eine effiziente Zusammenarbeit ermöglicht und eine Garantie für die Vertraulichkeit der Informationen bietet. Da die Einführung von DOSIS schon weit fortgeschritten ist, nehmen wir in Aussicht, die vorhandene Hard- und Software für das Datenbearbeitungssystem nach diesem Gesetz zu nutzen, selbstverständlich unter Einhaltung der Trennungsvorschrift des Absatzes 5.

27 Artikel 3siq«aterdecies: Weitergabe von Personendaten Um die Aufgaben nach diesem Gesetz erfüllen zu können, müssen Informationen, welche bei der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität anfallen, auch an andere Behörden und Arntsstellen weitergeleitet werden können. Der Bundesrat will mit dieser Bestimmung Rechtssicherheit und Transparenz erreichen. Artikel 35|quaicnicci« urnschreibt die Voraussetzungen, die für einen Informationsaustausch mit dem Ausland erfüllt sein müssen. Das Gesetz soll deshalb klare Vorgaben machen, die für die künftige Praxis bestimmend sind. Der berechtigten Forderung, künftig sei ein Informationsaustausch rechtlich verbindlich abzustützen, wird nachgelebt. Einerseits statuieren die Artikel 351lcr-35l4ui"q™s das Recht auf kriminalpolizeilichen Informationsaustausch im Rahmen internationaler Polizeiorganisationen (Interpol), andererseits wird mit Artikel 35iqu»ttniccics eine explizite Rechtsgrundlage zum polizeilichen Informationsaustausch bei der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität geschaffen. Informationen dürfen nur dann weitergegeben werden, wenn die Handlung von Mitgliedern krimineller Organisationen, die es zu verhindern oder aufzuklären gilt, in der Schweiz strafbar ist. Mit Buchstabe a soll verhindert werden, dass ans Ausland Informationen über Bagatelldelikte weitergegeben werden. Es versteht sich dabei von selbst, dass beim Informationsaustausch mit dem Ausland allfällige Bestimmungen über die Rechtshilfe nicht umgangen werden können,

28 Artikel 35li™»«"*des: Auskunftsrecht Für ein Datenbearbeitungssystem, wie es zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens betrieben werden muss, ist der Datenschutz eine durchgehend zu beachtende strenge Pflicht. Die Bearbeitung muss den wesentlichen Anforderungen des Datenschutzgesetzes" (DSG), das am I.Juli 1993 in Kraft getreten ist, entsprechen. Es ist wichtig, dass der Informationshaushalt gesetzlich geregelt und die Zweckbestimmung der Bearbeitung respektiert wird sowie die Daten gesichert werden, damit nicht Unberechtigte Kenntnis erhalten. Das Erfordernis der Geheimhal-

'> In Kraft seit dem I . J u l i 1993; AS 1993 1945 ff.. SR 235.1.

tung strafprozessualer Ermittlungen gegen klandestine Organisationen verlangt jedoch eine Sonderregelung für die Einsichts- und Auskunftsrechte betroffener Personen. Kriminelle Organisationen werden versuchen herauszufinden, was die Strafverfolgungsbehörden von ihnen wissen. Wird mit entsprechender Begründung wegen überwiegender öffentlicher Interessen die Auskunft eingeschränkt oder verweigert, so wird damit unter Umständen der kriminellen Organisation gleichwohl mitgeteilt, ob sich die Polizei mit ihr befasst: Wird wahrheitsgemäss geantwortet, über die gesuchstellende Person würden keine Daten bearbeitet, kann der Schluss gezogen werden, dass der betreffende Zweig der kriminellen Organisation noch unbehelligt ist. Wird Auskunft erteilt, kann der gleichzeitig die Einsicht verweigert, kann auf die Gefahr der Enttarnung geschlossen werden. Die «Nichtauskunft» erweist sich in diesen Fällen als ausreichende Warnung für die kriminelle Organisation. Wir schlagen deshalb vor, dass die gesuchstellende Person ihr Auskunftsbegehren begründen und ein ausreichendes Interesse an einer Auskunft darlegen muss. Aus dieser Begründung des Ersuchens wird in vielen Fällen die Zentralstelle erkennen, dass die ersuchende Person nicht rechtsmissbräuchlich das Datenbearbeitungssystem ausforschen will. Es wird jedoch auch bei der zusätzlichen Anforderung, ein Interesse darzulegen, unklare Fälle geben, bei denen die Zentralstelle die Möglichkeit haben muss, die Auskunft ohne Begründung zu verweigern. Dies ist z. B. notwendig, wenn Gesuche aus Bevölkerungsgruppen kommen, aus deren Kreis viele Angehörige bekannterweise mit dem Organisierten Verbrechen verbunden sind. Ungeachtet einer Auskunftsverweigerung verliert die gesuchstellende Person selbstverständlich ihren Anspruch darauf nicht, dass über sie nur die gesetzlich zulässige Datenbearbeitung erfolgt. Sie kann dies auf dem Beschwerdeweg überprüfen lassen oder den Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten orientieren, der nach Artikel 27 DSG die Aufsicht über die Datensammlungen des Bundes hat. Er kann für diese Aufgabe das ganze Datenbearbeitungssystem und die zugehörigen Akten ohne Einschränkungen einsehen und sich vergewissern, dass über die gesuchstellende Person entweder nur nach dem Gesetz Daten bearbeitet werden oder sie im System gar nicht aufgeführt ist.

3 Finanzielle und personelle Auswirkungen für den Bund Es werden ab voraussichtlich Januar 1995 vorerst total 21 neue Beamtenstellen des Bundes zur Bildung einer Zentralstelle zur Bekämpfung der Organisierten Kriminalität benötigt. Da es sich um neue gesetzliche Aufgaben handelt und die Auftragserfüllung ohne neue, d. h. zusätzliche Stellen nicht möglich ist, sind die Personal- und Kreditbegehren vom Parlament auf Januar 1995 zu bewilligen. Um die einzelnen Deliktskategorien und Aufgaben schwerpunktmässig abdecken zu können, ist aus gegenwärtiger Sicht folgende Verteilung der personellen Ressourcen angezeigt: Zwei Stellen (Juristen, Analytiker) werden zur Erstellung von Lageberichten bzw. zur Ausarbeitung von Bedrulmiigsbildein benöligl. Weitere sechs Stellen sind mil ausgebildeten Polizeibeamten zu besetzen, welchen die Koordination in Fällen von organisierter Milieukriminalität, inklusive Gewaltdelikten, Schutzgelderpressungen, organisierter Vermögensdelinquenz und Geldwäscherei obliegt. Diesen acht Beam-

ten mit polizeilichen Aufgaben sind sinnvollerweise zwei Sekretäre/innen, die in Administrativbelangen Entlastung schaffen, beizugeben. Damit das in Ziffer 126 beschriebene, zur Aufgabenerfüllung unerlässliche EDV- System realisiert und der Zentralstelle wie auch den Kantonen als effizientes Arbeitsinstrument zur Verfügung gestellt werden kann, ist mit einem Aufwand von sechs Stellen EDV-Personal, welches dieses Projekt im Rahmen des Bundesamtes für Polizeiwesen exklusiv betreut, zu rechnen. Als Kontrollequipe, welcher die laufende Verifizierung der Informationen und gegebenenfalls die Löschung der obsoleten Daten obliegt, müssen weitere fünf Stellen (Datenkontrolleure) vorgesehen werden. Diese Zahl kann am Aufwand der in Realisierung begriffenen Datenbank «DOSIS» (Pilot-Projekt einer Datenbank zur Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelhandels durch die Zentralstelle Rauschgift des Bundesamtes für Polizeiwesen in Zusammenarbeit mit den Kantonen) zuverlässig abgeschätzt werden. Der finanzielle Aufwand für die Datenbank selbst (Hard- und Software wie auch externe EDV-Dienstleistungen) beläuft sich auf ca. 3,7 Millionen Franken. Zur Klarheit wird festgehalten, dass die zehn Stellen für die im Ausland ab ca. 1994 schrittweise zu stationierenden Polizeiverbindungsbeamten mit Stellenvakanzen innerhalb des EJPD besetzt werden. Die Kosten für das Projekt der Polizeiverbindungsbeamten, das dem Bundesrat in einem separaten Antrag unterbreitet wurde, belaufen sich auf l ,3 Millionen Franken einmalige Kosten (Grundausrüstung, Sicherheitsmassnahmen und Mobiliar) und auf ca. 3,0 Millionen Franken jährlich wiederkehrende Kosten (Löhne, Mieten, Spesen usw.).

4 Legislaturplanung

Die Anpassung des nationalen Strafrechts zum Zweck der Bekämpfung von Drogenhandel, Organisiertem Verbrechen und Geldwäscherei ist in der Legislaturplanung 1991-1995 ausdrücklich angekündigt". Namentlich erwähnt sind die im «Zweiten Massnahmenpaket» enthaltenen Bestimmungen. Diese Aufzählung ist jedoch nicht abschliessend («Die Anpassungen des Strafrechts betreffen vor allem die Bereiche der Einziehung ,..»)2). Da, wie ausgeführt wurde, diese Vorlage über die Zentralstelle sachlich zum «Zweiten Massnahmenpaket» zu rechnen ist, darf sie somit als in der Legislaturplanung 1991-1995 vorgesehen betrachtet werden.

5 Verhältnis zum europäischen Recht Die Einrichtung von Zentralstellen zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens und die Entsendung von Polizeiverbindungsbeamten sind an sich nicht Gegenstand europäischer (EG, Europarat) Rechtssätze. Diese Thematik wird vielmehr in den einzelnen Landesrechten abgehandelt (siehe Ziff. 13). Indem diese Vorlage die Durchsetzung der Bestimmungen des «Zweiten Massnahmenpakets» unterstützt und diese ihrerseits die vollumfängliche Erfüllung der aus dem Europaratsübereinkommen Nr. 141 über Geldwäscherei sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten folgenden Pflichten sicherstellen sollen3), för-

» BEI 1992 III 39. 31 Die Schweiz hat das Übereinkommen am l I.Mai 1993 ratifiziert; vergleiche Botschaft

dert sie aber, wenngleich indirekt, zweifellos die Erreichung der Ziele des Abkommens. Die Schaffung von Gesetzesgrundlagen für die Einrichtung einer Zentralstelle und den Einsatz von Polizeiverbindungsbeamten erleichtert im übrigen nur die künftige Zusammenarbeit mit anderen, zumal europäischen, Staaten, die bereits über diese Instrumente verfügen.

6 Rechtliche Grundlagen 61 Verfassungsmässigkeit Die Bestimmungen über die Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens und den Einsatz von Polizeiverbindungsbeamten stellen nicht materielles Strafrecht dar; vielmehr handelt es sich dabei um polizeirechtlich-organisatorische Vorschriften. Die Gesetzgebung im Polizeibereich obliegt jedoch grundsätzlich den Kantonen. Bundesrat und Parlament haben freilich in der Vergangenheit mehrfach die Auffassung vertreten, der Bund habe nach Artikel 85 Ziffer 6 und insbesondere Ziffer 7 BV sowie auch gestützt auf ungeschriebenes Verfassungsrecht zumindest eine subsidiäre Kompetenz, auf dem Gebiet der Polizei zu legiferieren; diese Ansicht fand auch Zustimmung in der Lehre". Aufgrund der genannten Verfassungsgrundlage wurden bereits die am 1. Juli 1993 in Kraft getretenen Regelungen über das automatisierte Fahndungssystem RIPOL und die Zusammenarbeit mit Interpol (Art. 351bisscPtics StGB) erlassen. Wie diese wollen auch die neuen, sich unmittelbar daran anschliessenden Vorschriften dem Bund Aufgaben übertragen, welche die Kantone allein nicht vollständig zu erfüllen vermöchten. Ebenso wird der Bund gestützt auf die neuen Bestimmungen im Bereich der Strafverfolgung vorerst nur eine koordinierende und informierende, kurz: eine unterstützende Funktion ausüben. Die Verantwortung für die Strafverfolgung bleibt aber unverändert bei den Kantonen.

62 Delegation von Gesetzgebungskompetenzen Eine Delegation von Gesetzgebungskompetenzen an den Bundesrat, die über die allgemeine Vollzugsbefugnis hinausreichen, ist in den Artikeln 35] unteres Absatz l (Modalitäten der Auskunftspflicht) und 351lcrdcdcs Absatz 4 und 6 (Zugriftsrechte und Schutzvorschriften) vorgesehen. Die in der Polizeiarbeit erforderliche Möglichkeit, die Arbeitsinstrumente rasch an veränderte Verhältnisse anzupassen, einerseits, die notwendige Ausführlichkeit bestimmter Regelungen, die dem Niveau eines formellen Gesetzes nicht mehr angemessen wäre, anderseits, lassen die vorgeschlagene Delegation als gerechtfertigt und sinnvoll erscheinen. Durch die ausführlichen Gesetzesbestimmungen sind jedoch Rahmen und Stossrichtung der bundesrätlichen Verordnungen klar vorgegeben.

" Vergleiche Botschaft vom 16. Oktober 1990 über die Datenbearbeitung auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Zusatzbotschaft zum Datenschutzgesctz), BB1 1990 III 1245 ff. mit Hin-

Schweizerisches Strafgesetzbuch Entwurf (Schaffung einer Zentralstelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens)

Änderung vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom 12. Januar 1994", beschliesst:

I Das Schweizerische Strafgesetzbuch2) wird wie folgt geändert:

Art. 557«"» 2* Zentral- Das Bundesamt für Polizeiwesen fuhrt eine Zentralstelle zur stelle zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens (Zentralstelle) im Sinne Bekämpfung des Organisier- von Artikel 260'". ten Verbre- 2 chens Die Zentralstelle hat folgende Aufgaben: a. Organisation a. Sie bearbeitet die Informationen, die nationale und internationale Verflechtungen krimineller Organisationen erkennen lassen. b. Sie koordiniert interkantonale und internationale Ermittlungen und sammelt Informationen, die geeignet sind, Verbrechen von kriminellen Organisationen zu verhindern. c. Sie analysiert Fälle Organisierten Verbrechens und erstellt Lageberichte und Bedrohungsbilder zuhanden der Strafverfolgungsbehörden. d. Sie ist die Stelle für den nationalen und internationalen kriminalpolizeilichen Informationsaustausch und setzt die Polizeiverbindungsbeamten im Ausland ein.

Art. 351""""' b. Polizei- ' Polizeiverbindungsbeamte in ausgewählten schweizerischen Vertreverbindungs- tungen im Ausland oder bei internationalen Organisationen unterstütbeamte zen die Strafverfolgungsbehörden bei der Verfolgung von Straftaten des Organisierten Verbrechens. Sie arbeiten im Rahmen der nachfolgenden Bestimmungen als Angehörige der Zentralstelle direkt mit den zuständigen Behörden des Empfangsstaates und bestimmter Drittländer zusammen.

Schweizerisches Strafgesetzbuch

Die Polizeiverbindungsbeamten können auch bei wichtigen Fahndungen und Ermittlungen ausserhalb des Organisierten Verbrechens zur Verfolgung von Verbrechen und Vergehen, bei denen die Schweiz Rechtshilfe leisten kann, eingesetzt werden. Der Bundesrat vereinbart mit den Empfangsstaaten die Einzelheiten des Einsatzes. Der Bundesrat wird ermächtigt, mit den zuständigen Behörden des Auslandes die Stationierung von ausländischen Polizeiverbindungsbeamten in der Schweiz zu vereinbaren.

Art, SSI**« c. Infonma- Die Strafverfolgungsbehörden von Bund und Kantonen erstatten der tionspflichten Zentralstelle die Meldungen, die auf das Vorliegen einer Organisation im Sinne von Artikel 260tcr Ziffer l Absatz l schliessen lassen. Sie melden insbesondere konkrete Verdachtsgründe sowie die Eröffnung und Einstellung von Ermittlungsverfahren, bei denen ein Verdacht auf Mitwirkung krimineller Organisationen besteht. Die Zentralstelle informiert die Strafverfolgungsbehörden von Bund und Kantonen über alle Vorgänge, welche die gemeldeten Verfahren betreffen.

d. Meldungen Der Bundesrat regelt durch Verordnung, unter welchen Vorausset- und Auskünfte zungen und in welchem Umfang die folgenden Behörden und Amtsvon anderen Amissiellen stellen zur fallweisen Auskunft an die Zentralstelle verpflichtet sind: a. Strafverfolgungsorgane, Polizeistellen, Grenzwacht- und Zollorgane; b. Fremdenpolizeibehörden und andere Behörden, die für Einreise und Aufenthalt von Ausländern Sowie für die Gewährung von Asyl oder für die Anordnung der vorläufigen Aufnahme zuständig sind; c. Einwohnerkontrollen und andere öffentliche Register; d. für den diplomatischen und konsularischen Verkehr zuständige Behörden; e. für die Bewilligung der Ein- und Ausfuhr bestimmter Güter zuständige Behörden. Über Anstände innerhalb der Bundesverwaltung entscheidet das übergeordnete Departement oder der Bundesrat, über Anstände zwischen Organen des Bundes und der Kantone die Anklagekammer des Bundesgerichtes.

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Art. 35]>'»°<i<™> e. informa- ' Die Zentralstelle beschafft die Informationen, die zur Erfüllung der fu°nngsbeschaf~ Aufgaben nach diesem Gesetz notwendig sind, durch: a. Auswerten öffentlich zugänglicher Quellen; b. Einholen von Auskünften; c. Einsicht in amtliche Akten; d. Entgegennahme und Auswerten von Meldungen; e. Nachforschen nach der Identität oder dem Aufenthalt von Personen; f. Auswerten von Informationen aus Observation. Die Beschaffung von Daten braucht für die betroffene Person nicht erkennbar zu sein, sofern der Zweck der Strafverfolgung es erfordert. Ist die Beschaffung der Daten für die betroffene Person nicht erkennbar, muss diese nachträglich darüber informiert werden, sofern nicht wichtige Interessen der Strafverfolgung entgegenstehen oder die nachträgliche Mitteilung mit einem unverhältnismässigen Aufwand verbunden wäre,

Art. SSI""1""5 f. Bearbeiten ' Die Zentralstelle betreibt in Erfüllung der ihr übertragenen Aufgad°tcnPerSOnen ken ein Datenverarbeitungssystem, in welchem Daten zur Bekämpfung des Organisierten Verbrechens im Sinne von Artikel 260tcr bearbeitet werden, Im Datenverarbeitungssystem der Zentralstelle können besonders schützenswerte Daten und Persönlichkeitsprofile im Sinne des Datenschutzgesetzes vom 19. Juni 1992" bearbeitet werden, wenn und so lange es zur Erfüllung der Aufgaben notwendig ist. Für Personendaten aus hängigen Strafverfahren richtet sich die Bearbeitung in der Zentralstelle nach dem Datenschutzrecht des Bundes. Besondere, mit der Bekämpfung des Organisierten Verbrechens beauftragte Dienststellen der Kantone können auf das Datenverarbeitungssystem der Zentralstelle direkten Zugriff haben, sofern die notwendigen Schutz- und Sicherheitsmassnahmen getroffen sind. Die Organe des Bundes zur Wahrung der inneren Sicherheit haben nur auf die in der Datenbank gespeicherten Kurzpersonalien Zugriff. Die Daten, die vor Einleitung eines gcrichtspolizeilichen Ermittlungsverfahrens beschafft werden, und die Daten der gerichtlichen Polizei des Bundes und der Kantone werden im Informationssystem getrennt bearbeitet. Im Hinblick auf ein anderes Verfahren können alle Zugriffsberechtigten die Kurzpersonalien von tatverdächtigen Personen aller Datenbanken im System abrufen. Das Informationssystem muss von anderen Informationssystemen der Polizei und der Verwaltung getrennt geführt werden.

" SR 235.1; AS 1993 1945

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Andere Zentralstellen des Bundes zur Bekämpfung von Straftaten können zur Erfüllung ihrer Aufgaben ein Datenverarbeitungssystem nach Massgabe der Artikel 351dei;ic;s-35 |qumn=™ s betreiben. Der Bundesrat regelt durch Verordnung: a. die Datenverarbeitung durch die Zentralstelle; b. das Zugriffsrecht und den Umfang des Zugriffs durch Stellen des Bundes und der kantonalen Behörden; c. Aufbewahrungsdauer der Daten, Kontrollen und Schutzbestimmungen.

g. Weitergabe Die Zentralstelle kann Personendaten an ausländische Strafverfolvon Personen- gungsbehörden weitergeben, wenn ein Gesetz oder ein Staatsvertrag daten es vorsieht oder wenn: a. die Information benötigt wird, um eine strafbare Handlung des Organisierten Verbrechens zu verhindern oder aufzuklären; b. ein schweizerisches Ersuchen um Information begründet werden muss; c. es im Interesse der betroffenen Person liegt und diese zugestimmt hat oder deren Zustimmung nach den Umständen angenommen werden kann.

Art. 35Ji*"*™* h. Auskunfts 1 Die Zentralstelle erteilt den betroffenen Personen Auskunft, wenn recht sie auf einen konkreten Sachverhalt hinweisen, der zu einer Bearbeitung von Daten über ihre Person geführt haben könnte, und sie ein besonderes Interesse an der Auskunft darlegen. Die Auskunft kann nach dem dafür massgebenden Recht verweigert, eingeschränkt oder aufgeschoben werden. Die Beschränkung der Auskunftserteilung kann ohne Angabe von Gründen erfolgen, wenn durch die Mitteilung der Gründe der mit der Auskunftsbeschränkung verfolgte Zweck gefährdet würde.

II Referendum und Inkrafttreten Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum. Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

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Jahr 1994 Année Anno

Band 1 Volume Volume

Heft 10 Cahier Numero

Geschäftsnummer 94.005 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto

Datum 15.03.1994 Date Data

Seite 1145-1170 Pagina

Ref. No 10 052 939

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