Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG) (Anrechenbare Mietzinsmaxima)

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Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG) (Anrechenbare Mietzinsmaxima)

vom 17. Dezember 2014

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft den Entwurf einer Änderung des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung mit dem Antrag auf Zustimmung. Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, den folgenden parlamentarischen Vorstoss abzuschreiben: 2012 M 11.4034 Anrechenbare Mietzinsmaxima bei Ergänzungsleistungen zur AHV/IV (N 12.12.11 Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit; S 1.6.12)

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

17. Dezember 2014 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Didier Burkhalter Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

Übersicht

In Erfüllung der Motion der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK-N; 11.4034) schlägt der Bundesrat mit der vorliegenden Botschaft eine Revision des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur AHV/IV vor, mit welcher die Höchstbeträge für die anrechenbaren Mietzinse heraufgesetzt und die regional unterschiedliche Mietzinsbelastung sowie der erhöhte Raumbedarf von Familien berücksichtigt werden sollen. Die Anpassung der Höchstbeträge für den Mietzins in den Ergänzungsleistungen soll keinen Einfluss auf die Beteiligung des Bundes an den Heimkosten haben.

Ausgangslage

Der Mietzins wird in der Berechnung der Ergänzungsleistungen (EL) berücksichtigt. Das Gesetz sieht dafür Höchstbeträge vor, angerechnet wird jedoch nur der tatsächliche Mietzins. Die Höchstbeträge für die anrechenbaren Mietzinse (Mietzinsmaxima) wurden zum letzten Mal im Jahr 2001 erhöht. Zwischen den Jahren 2001 und 2014 ist der durchschnittliche Mietzins in der Schweiz um 21 Prozent gestiegen. Als Folge davon deckten die Höchstbeträge im Jahr 2013 nur noch rund 70 Prozent der Mietzinse von Ehepaaren und Alleinstehenden. Bei den Familien reichten die geltenden Beträge noch für 40 bis 55 Prozent. Es besteht somit Handlungsbedarf. Nach geltendem Recht würde eine Erhöhung der Mietzinsmaxima jedoch zu einer unverhältnismässigen Mehrbelastung für den Bund bei der Kostenbeteiligung an den EL für Personen in Heimen führen, weshalb diesbezüglich eine neue Regelung getroffen werden muss.

1 Person

2 Personen

Stadt

Land

3 Personen

4 Personen

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600

Bruttomietzins in CHF pro Monat, Median

Wohnbaupolitik und Mietwohnungsmarkt Die Zahl der EL-beziehenden Personen, für welche das Mietzinsmaximum nicht ausreicht, nimmt, wie die Ausführungen gezeigt haben, jährlich zu. Der von der öffentlichen Hand subventionierte Wohnraum wie auch das geltende Mietrecht wirken dieser Entwicklung zu wenig entgegen. Es kann somit nicht davon ausgegangen werden, dass EL-beziehende Personen eine subventionierte Wohnung finden oder dass sie mittels Mietzinsanfechtung einen tieferen Mietzins erreichen, was andernfalls in das Ausmass einer Anpassung der Mietzinsmaxima einzubeziehen wäre.16

15 Bundesamt für Statistik, Mietpreisstrukturerhebung 2003, Detailergebnisse, Neuchâtel 2007, S. 22. 16 Vgl. zum Ganzen Fussnote 2.

Vergleich Mietkosten bei den EL und bei der Sozialhilfe In der Sozialhilfe werden der Mietzins und die Nebenkosten als Ausgaben anerkannt, soweit sie im ortsüblichen Rahmen liegen. Im Gegensatz zu den EL wird ein Mietzins berücksichtigt, welcher der Haushaltgrösse Rechnung trägt.17 Je nach Kanton und Gemeinde sind die Maximalbeträge in Richtlinien festgelegt. Höhere Wohnkosten werden übernommen, bis eine zumutbare günstigere Lösung gefunden werden kann. Bei den EL können die Mietzinsmaxima in keinem Fall überschritten werden. Die Sozialhilfeorgane haben die Aufgabe, Sozialhilfebezügerinnen und -bezügern bei der Suche nach günstigem Wohnraum zu unterstützen. Dabei pflegen sie auch Kontakte zu Vermieterinnen und Vermietern und sie kennen die Verfügbarkeit von günstigem Wohnraum in der Region. Bei den EL ist dies nicht der Fall.

1.1.4 Standpunkte im Vernehmlassungsverfahren und ihre Bewertung Das Vernehmlassungsverfahren zum Vorentwurf wurde vom Bundesrat am 12. Februar 2014 eröffnet und dauerte bis am 21. Mai 2014.18

Bewertung der Stellungnahmen zu einem individuellen und zivilstandsunabhängigen Mietzinsmaximum Die Individualisierung und die Zivilstandsunabhängigkeit der Mietzinsmaxima werden von allen Vernehmlassungsteilnehmerinnen und -teilnehmern begrüsst. Die tieferen Mietzinsmaxima, welche es im Vergleich zum bisherigen Recht in Wohngemeinschaften geben soll, wecken allerdings bei Versicherten- und Behindertenorganisationen Befürchtungen, dass Menschen mit Behinderungen, die oft in begleiteten Wohngemeinschaften leben, dadurch benachteiligt würden. Diese Organisationen verlangen daher eine Sonderregelung für diese Personengruppen oder zumindest eine Übergangsregelung. Dieser Forderung wird entsprochen, indem für EL-Bezügerinnen und -Bezüger, denen aufgrund dieser Änderung weniger Mietzins als Ausgabe anerkannt wird, während drei Jahren seit Inkrafttreten das alte Recht gilt (vgl. Ziff. 2 und Übergangsbestimmung zur Änderung vom …).

Bewertung der Stellungnahmen zur Regionalisierung Die Regionalisierung wird von einer Mehrheit im Grundsatz unterstützt. Die vorgeschlagene Einteilung wird hingegen kritisiert: Der Vorschlag auf der Grundlage des Bundesamtes für Statistik (BFS) sei zu pauschal und berücksichtige die lokale Mietzinssituation zu wenig. Eine Minderheit äusserte sich gegen die Regionalisierung. Damit würden neue Ungerechtigkeiten geschaffen, das System noch komplizierter und der Verwaltungsaufwand nähme zu. Einzelne Kantone verlangen die Kompetenz, eigene Mietzinsmaxima bis zu einer vom Bund festgelegten Höchstgrenze festsetzen zu können. Sie kennten die lokalen Mietzinse und könnten den lokalen Gegebenheiten besser Rechnung tragen. Diesem Anliegen wird Rechnung

17 Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe, Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe, Kapitel B.3, kostenlos abrufbar unter: www.skos.ch > skos-Richtlinien. 18 Der Ergebnisbericht ist einsehbar unter: www.admin.ch > Bundesrecht > Vernehmlassungen > Abgeschlossene Vernehmlassungen > 2014 > Eidgenössisches Departement des Innern.

getragen, indem Gemeinden mit einem für EL-beziehende Personen ausreichenden Mietwohnungsangebot in eine Region mit einem tieferen Mietzinsmaxima umgeteilt werden können (vgl. Ziff. 1.2.2, Umteilung von Gemeinden).

Bewertung der Stellungnahmen zur Bundesbeteiligung an den Heimkosten Alle Kantone und einige weitere Vernehmlassungsteilnehmerinnen und -teilnehmer sprechen sich gegen das Einfrieren der geltenden Mietzinsmaxima bei der Bundesbeteiligung an den Heimkosten aus. Diese Kritik wird nicht aufgenommen, weil zum einen die Motion diesbezüglich eine eindeutige Vorgabe macht und zum andern eine Entlastung der Kantone bei der Kostenentwicklung der Heime über die Erhöhung der Mietzinsmaxima von EL-beziehenden Personen, die zu Hause leben, nicht sachgerecht ist (vgl. Ziff. 1.2.5).

Bewertung der Stellungnahmen zur Verpflichtung des Bundes zu regelmässiger Anpassung Des Weiteren verlangt eine Mehrheit, der Bundesrat sei zu einer regelmässigen Anpassung der Mietzinsmaxima zu verpflichten und es sei eine Änderung der geltenden Bestimmung aufzunehmen. Dieses Anliegen wird so aufgenommen, dass der Bundesrat mindestens alle zehn Jahre überprüft, wie weit die Mietzinsmaxima die effektiven Mietkosten der ELbeziehenden Personen decken (vgl. Ziff. 1.2.6).

Bewertung weiterer Forderungen in der Vernehmlassung Übersetzte Mietzinse Von einzelnen Teilnehmerinnen und Teilnehmern werden Massnahmen gegen übersetzte Mietzinse angeregt. EL-beziehende Personen sollten über ihre Rechte betreffend Mietzinssenkungen informiert werden. Eine weitergehende Forderung verlangt, den EL-Durchführungsstellen die Kompetenz einzuräumen, in diesen Fällen korrigierend einzugreifen. Die Information der EL-beziehenden Personen über ihre Rechte im Bereich von Mietzinssenkungen kann in Zusammenarbeit mit den EL-Stellen erfolgen und bedarf keiner Gesetzesänderung. Den EL-Durchführungsstellen die Kompetenz zu erteilen, korrigierend einzugreifen, würde einen hohen Verwaltungsaufwand nach sich ziehen und soll nicht Teil des Aufgabenbereiches der EL-Durchführungsstellen werden.

Höhere Verwaltungskosten Von Seiten der Kantone wurden höhere Beiträge an die Verwaltungskosten gefordert, weil diese Gesetzesänderungen insbesondere wegen der Regionalisierung einen Mehraufwand nach sich ziehen würden. Es ist richtig, dass die Mietzinsmaxima pro Person sowie die Einteilung der Mietzinsmaxima nach Regionen einer Anpassung der Informatik bedürfen. Dabei handelt es sich jedoch um eine einmalige Umstellung in der Programmierung, wie sie üblicherweise bei kleineren Änderungen entsteht. Deshalb wird dieser Forderung keine Folge geleistet.

1.2 Die beantragte Neuregelung 1.2.1 Übersicht über die Neuregelung Mit der vorliegenden Neuregelung sollen die Mietzinsmaxima an den seit der letzten Erhöhung von 2001 bis 2014 aufgelaufenen Mietpreisindex von 21 Prozent angepasst werden. Des Weiteren soll der regional unterschiedlichen Mietzinsbelastung Rechnung getragen werden (vgl. Ziff. 1.1.3 sowie 1.2.2). Das geltende Recht sieht für Familien keine besondere Regelung zur Anrechnung des Mietzinses vor. Für sie gelten dieselben Beträge wie für Ehepaare. Weil die Mietzinsmaxima bei den Familien sehr oft nicht genügen, sollen neu bis zu vier Personen pro Haushalt berücksichtigt werden können (vgl. Ziff. 1.1.2 und 1.2.3). Darüber hinaus soll für die Feststellung der Beteiligung des Bundes an den Heimkosten das bisherige Mietzinsmaximum für Alleinstehende ein fixer Betrag eingesetzt werden. Damit soll verhindert werden, dass aufgrund einer Erhöhung der Mietzinsmaxima unverhältnismässig hohe Kosten für den Bund ausgelöst werden (vgl. Ziff. 1.2.5).

1.2.2 Regional unterschiedliche Mietzinsmaxima:

Geprüfte Einteilungen der Regionen Wie unter Ziffer 1.1.3 aufgezeigt, unterscheiden sich die Mietzinse zwischen Wohnungen in der Stadt und auf dem Land. Verschiedene Mietzinsmaxima sollen diesem Umstand Rechnung tragen. Damit wird das Bedarfselement, das mit der Anrechnung des effektiven Mietzinses bereits heute besteht, verstärkt. Für die Berücksichtigung der regionalen Mietzinsunterschiede wurden verschiedene geografische Einteilungen in Betracht gezogen. Eine Einteilung eigens für die Mietzinsmaxima wurde als nicht verhältnismässig eingeschätzt und deshalb nicht weiterverfolgt. Im Folgenden werden die geprüften Einteilungen dargelegt.

Prüfung der Einteilung nach den Regionen der Krankenversicherungsprämien Gemäss Artikel 61 Absatz 2 des Bundesgesetzes vom 18. März 199419 über die Krankenversicherung erfolgt die Einteilung der Krankenversicherungsprämien in Regionen nach den Kostenunterschieden der Gesundheitsversorgung. Die Kostenunterschiede im Gesundheitswesen entsprechen in vielen Fällen den Mietzinsunterschieden, sind doch in dichter besiedelten Gebieten sowohl die Kosten für die Mieten als auch für die Gesundheitsversorgung (und damit die Prämien) in der Regel höher als in ländlichen Gebieten. Eine Verwendung dieser Einteilung würde jedoch einen regelmässigen Abgleich der nicht durchwegs einheitlichen Kriterien und eines Systems, das stetem Wandel unterliegt, verlangen. Aus diesen Gründen wird auf die Übernahme dieser Einteilung verzichtet.

Prüfung der Einteilung nach der Unterscheidung Stadt – Land gemäss BFS Die in Ziffer 1.1.3 ausgewiesenen Mietzinsunterschiede zwischen der Stadt und dem Land beruhen auf der Raumgliederung des Bundesamts für Statistik (BFS). Das BFS hat die Gemeinden der Schweiz typologisiert, wobei 22 Gemeindetypen auseinander gehalten werden. Dabei sind Kriterien wie Arbeitsplätze, Mehrfamilienhausanteil, Reichtum, Tourismus, Bevölkerungsstruktur und Zentrumsfunktion berücksichtigt.

19 SR 832.10

Diese Einteilung wird in einer 9er-Unterteilung zusammengefasst, wobei Zentren, suburbane, periurbane sowie einkommensstarke Gemeinden zur städtischen Region zusammengefasst und ländliche Pendlergemeinden, agrargemischte und agrarische Gemeinden dem Land zugeordnet werden. Die Einteilung in Stadt und Land verläuft in den Abstufungen: Agglomerationskerngemeinden (im Folgenden «Stadt»), Agglomerationsgürtelgemeinden (im Folgenden «Agglomeration»), Einzelstädte und ländliche Gemeinden (im Folgenden «Land»). Näher geprüft wurde auch, inwiefern die Unterschiede zwischen den Grossregionen20 berücksichtigt werden sollen, um diese Standortvorteile oder -nachteile auszugleichen. Die Unterschiede erwiesen sich jedoch als zu gering, sodass auf eine zusätzliche Differenzierung verzichtet wurde.

Gewählte Einteilung: Regionen gemäss BFS21 Für die Einteilung der Mietzinsmaxima in Regionen wurde die Grundlage des BFS als am geeignetsten befunden. Auf dieser Grundlage traten die Unterschiede in den Mietzinsen in der Schweiz und unter den EL-beziehenden Personen am deutlichsten hervor. Diese Einteilung ist vergleichsweise einfach umzusetzen. Insofern sollte auch der damit verbundene Verwaltungsaufwand angemessen sein. Weil sie nicht explizit auf Mietzinse ausgerichtet ist, kann sie allerdings nicht jedem Fall gerecht werden. Eine Einteilung, die auf einer Beurteilung der Mietzinssituation jeder einzelnen Gemeinde beruht, wie dies im Rahmen der Vernehmlassung teilweise gefordert wurde, würde genauer ausfallen und dem Einzelfall gerechter werden. Ihre Erstellung und die Aktualisierungen wären jedoch sehr aufwändig. Des Weiteren würde sich bei einer sehr detaillierten Einteilung die Frage stellen, wie weit auf teure Wohnlagen innerhalb eines begrenzten Raumes, beispielsweise innerhalb einer Stadt oder Agglomeration, Rücksicht genommen werden soll. Letztlich wäre eine solch differenzierte Einteilung für das pauschale EL-System nicht passend. Für die Einteilung der Mietzinsmaxima in Regionen wurde der Typ «Einzelstädte» dem Typ «Stadt» zugeordnet, weil in den Einzelstädten nur 0,9 Prozent der EL-beziehenden Personen leben. Die durchschnittlichen Mietzinse der EL-beziehenden Personen in den Regionen «Stadt» und «Agglomeration» unterscheiden sich nur um 10 Franken pro Monat und sind in der Agglomeration sogar etwas höher. Daher wurden die Regionen «Stadt», «Agglomeration» und «Einzelstädte» zu einer Region «Stadt» zusammengefasst, alle übrigen Gemeinden gehören zum «Land». Der prekären Wohnungsmarktsituation in den Grossstädten wurde in der Einteilung Rechnung getragen durch die Aufnahme des Gemeindetyps «Grosszentren». Dazu gehören Zürich, Basel, Bern, Lausanne und Genf. 20 Prozent der EL-beziehenden Personen leben in den Grosszentren, 62 Prozent in den Städten und 18 Prozent auf dem Land. Pro Monat betragen die Mietzinsunterschiede bei den EL-beziehenden Personen zwischen den Grosszentren und der Stadt durchschnittlich 10 bis 20 Franken, zwischen der Stadt und dem Land 100 bis 140 Franken.

20 Genferseeregion (VD, VS, GE), Espace Mittelland (BE, FR, SO, NE, JU), Nordwestschweiz (BS, BL, AG), Zürich (ZH), Ostschweiz (GL, SH, AR, AI, SG, GR, TG), Zentralschweiz (LU, UR, SZ, OW, NW, ZG), Tessin (TI). 21 Alle in diesem Abschnitt verwendeten Daten sind dem EL-Statistikregister, Stand Ende 2013, entnommen, kostenlos abrufbar unter: www.bsv. admin.ch > Dokumentation > Zahlen und Fakten > Statistiken > EL.

Damit ergibt sich folgende Einteilung:

Die drei Regionen für die Mietzinsmaxima

Region 1 Grosszentren Zürich, Bern, Basel, Genf und Lausanne Region 2 Stadt übrige Städte (Winterthur, Fribourg, Biel etc.) die Einzelstädte (z. B. Langenthal) und die Agglomeration Region 3 Land Alle übrigen Gemeinden

Die Zuordnung der Gemeinden in die Regionen Die Zugehörigkeit jeder einzelnen Gemeinde zu den räumlichen Gliederungen und Typologien geht aus einer Tabelle des BFS hervor.22 Die Gemeinden der Region 1 (Grosszentren) sind im Teil «räumliche Typologien», Spalte «Gemeindetyp 22» der Ziffer 1 zugeordnet. Die Gemeinden der Regionen 2 (Stadt) und 3 (Land) sind im Teil «Analyseregion», Spalte «Städtische/Ländliche Gebiete» zu finden. Gemeinden mit den Ziffern 1–3 gehören zur Region 2 (Stadt), ausgenommen die fünf Grosszentren, Gemeinden mit der Ziffer 4 gehören zur Region 3 (Land). Das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) erstellt in einer Departementsverordnung eine Liste der Gemeinden, aus der die Zugehörigkeit zur jeweiligen Region ersichtlich ist. Ändert die Raumgliederung des BFS, überprüft das EDI, ob die Zuteilung der Gemeinden in die Regionen angepasst werden muss. Im Anhang vermittelt eine Karte einen geografischen Überblick über die Einteilung der Gemeinden.

Umteilungen von Gemeinden Im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens wurde, wie erwähnt, darauf hingewiesen, dass die vorgeschlagene regionale Einteilung der Mietzinssituation einer Gemeinde nicht immer gerecht werde. Darum regen einige Kantone eine kantonale Kompetenz an, die ihnen erlauben würde, in begründeten Fällen Gemeinden in eine andere Region umzuteilen, als es die Raumgliederung des BFS vorsieht. Um diesem Anliegen Rechnung zu tragen, sollen die Kantone eine Umteilung von Gemeinden in eine Region mit tieferen Mietzinsmaxima beantragen können. Demnach muss in dieser Gemeinde das Mietwohnungsangebot für EL-beziehende Personen ausreichend sein. Dies ist erfüllt, wenn nach einer Umteilung 90 Prozent der ELbeziehenden Personen dieser Gemeinde der Mietzins durch das neue Mietzinsmaximum gedeckt ist. Der Bundesrat regelt das Verfahren.

1.2.3 Familien und Mehrpersonenhaushalte

Eine Analyse der Situation der EL-beziehenden Familien (Mehrpersonenhaushalte) hat gezeigt (vgl. Ziff. 1.1.2, Deckungsquote für die Mietzinskosten), dass der von den EL anerkannte Mietzins heute für gut die Hälfte dieser anspruchsberechtigten

22 www.bfs.admin.ch > Infothek > Nomenklaturen > Räumliche Gliederungen > Raumgliederungen.

Personen nicht genügt. Bei Einführung der EL (1966) zählten Familien nur selten zum Anspruchskreis der EL. Die steigende Anzahl jüngerer IV-Rentnerinnen und -Rentner und damit auch jüngerer EL-Bezügerinnen und -Bezüger in den letzten zehn bis fünfzehn Jahren führte zu mehr Familien bei den EL-beziehenden Personen. Diesem Umstand soll nunmehr Rechnung getragen werden, indem das Mietzinsmaximum aufgrund der Haushaltgrösse festgesetzt wird, wobei Zusatzbeträge nur für vier Personen gewährt werden. Diese Höchstgrenze ist insofern gerechtfertigt, als mit den vorgeschlagenen Beträgen rund 90 Prozent der Mietzinse von Familien berücksichtigt sind. Das Mietzinsmaximum wird für jede Person einzeln festgelegt. Damit sind die Mietzinsmaxima nicht mehr an den Zivilstand gebunden und alleinstehende EL-beziehende Personen, die mit weiteren Personen im gleichen Haushalt leben, werden gegenüber Ehepaaren nicht mehr begünstigt. Des Weiteren wird mit dieser Regelung der Einsparung aufgrund der Mietzinsteilung in Mehrpersonenhaushalten Rechnung getragen. Aktuell leben rund 10 000 anspruchsberechtige Personen in Mehrpersonenhaushalten. Das Mietzinsmaximum einer alleinstehenden Person, die mit andern Personen zusammen lebt, ist neu tiefer als das Mietzinsmaximum einer Person, die allein lebt (vgl. Ziff. 1.1.2, Mietzinsmaxima). Diese Änderung führt bei gewissen Personen zu einer Verschlechterung. Diesem Umstand soll mit einer Übergangsregelung für drei Jahren Rechnung getragen werden. Bezüglich der Abklärung stellt diese Änderung keine Schwierigkeiten dar, müssen doch gemäss Artikel 16c ELV für die Anrechnung des Mietzinses bereits heute sämtliche Mitbewohnerinnen und Mitbewohner eines Haushaltes angegeben werden. Berechnet wird das Mietzinsmaximum wie folgt: Zum Grundbetrag, der dem Höchstbetrag einer alleinstehenden Person entspricht, wird der Zusatzbetrag für die zweite, dritte und vierte Person hinzugerechnet. Dann wird die Summe, die sich aus dem Grundbetrag und den Zusatzbeträgen ergibt, durch die Anzahl aller im Haushalt lebenden Personen dividiert. Daraus resultiert das Mietzinsmaximum pro Person.

Berechnungsbeispiel: 5-köpfige Familie (monatliche Beträge, Region 1)

Haushaltgrösse pro Monat

1. Person (Grundbetrag) 1370 Fr. 2. Person (Zusatzbetrag) +250 Fr. 3. Person (Zusatzbetrag) +180 Fr. 4. Person (Zusatzbetrag) +160 Fr. 5. Person (Zusatzbetrag) 0 Fr. Höchstbetrag Haushaltgrösse 1960 Fr. Dividiert durch Anzahl Personen :5 Mietzinsmaximum pro Person 392 Fr.

1.2.4 Neue Beträge gemäss Regionalisierung

und für Mehrpersonenhaushalte Die Beträge pro Person orientieren sich an dem seit der letzten Anpassung 2001 bis 2014 aufgelaufenen Mietindexanstieg von 21 Prozent. Die Beträge wurden so gewählt, dass für jede Kategorie (Region sowie Haushaltgrösse) 90 Prozent der Mietzinse der EL-beziehenden Personen – auf der Datenbasis von 2013 – gedeckt sind. Die 90-Prozent-Grenze soll verhindern, dass in der Berechnung der EL zu hohe Mietzinse berücksichtigt werden. Die Beträge sehen demnach wie folgt aus:

Neue Beträge in Franken:

Grund- und Zusatzbeträge Region 1 pro Familie Region 2 pro Familie Region 3 pro Familie

1 Person 1370 1325 1210

2. Person 250 1 620 250 1 575 250 1460 3. Person 180 1 800 150 1 725 150 1610

4 Person 160 1 960 150 1 875 130 1740

1.2.5 Bundesbeteiligung an den Heimkosten

Wie unter Ziffer 1.1.2 ausgeführt, beteiligt sich der Bund zu 5/8 an der Existenzsicherung im engeren Sinne, also an den Lebenshaltungskosten, welche bei zu Hause lebenden Personen entstehen. Für die Feststellung des Bundesanteils an den Heimkosten wird für im Heim lebende Personen eine EL-Berechnung vorgenommen, wie wenn sie zu Hause leben würden. Von diesem Betrag übernimmt der Bund 5/8. Weil diese Personen keine Miete mehr bezahlen müssen, wird in die Berechnung des Bundesanteils bei jeder Person der höchstmögliche Mietzins einer alleinstehenden Person eingesetzt, also 1100 Franken pro Monat. Anders bei den Personen zu Hause: Bei ihnen wird der effektive Mietzins (z. B. 980 Fr.) berücksichtigt. Der effektive Mietzins liegt bei 70 Prozent der zu Hause lebenden EL-beziehenden Personen unter dem Höchstbetrag von 1100 Franken. Insofern spiegelt der Höchstbetrag nicht den realen Mietzins der EL-beziehenden Personen zu Hause. Der Bund wird und wurde somit bereits seit einigen Jahren finanziell übermässig belastet. Daher verlangt die Motion der SGK-N eine Gesetzesänderung, die eine unverhältnismässige Kostenverschiebung verhindert. Ohne Gegenmassnahme würde die Beteiligung des Bundes an den Heimkosten bei einer Erhöhung der Mietzinsmaxima unverhältnismässig stark zunehmen. Dem tatsächlichen Mietzins der EL-beziehenden Personen kommt demnach der durchschnittliche Mietzins aller alleinstehenden EL-beziehenden Personen am nächsten. Dieser beträgt allerdings 915 Franken im Monat und ist damit tiefer als das geltende Mietzinsmaximum für Alleinstehende von 1100 Franken im Monat. Deshalb soll für die Ausscheidungsrechnung weiterhin das geltende Mietzinsmaximum für Alleinstehende verwendet werden. Die Forderung der Kantone nach einer stärkeren Beteiligung des Bundes an den Heimkosten ist auf die Kostenentwicklung bei den Heimen und der Pflege zurückzuführen. Eine Entlastung der Kantone über die Erhöhung der Mietzinsmaxima wäre jedoch nicht sachgerecht. Die Mietzinsentwicklung betrifft nämlich die EL-beziehenden Personen zu Hause und nicht jene im

Heim. Zudem verfügen die Kantone über gewisse Steuerungsmöglichkeiten bei den Heim- und Pflegekosten. Der Betrag für den Mietzins in der Ausscheidungsrechnung soll sich deshalb künftig vom Mietzinsmaximum für die EL-Berechnung einer zu Hause lebenden Person unterscheiden.

1.2.6 Überprüfung der Mietzinsmaxima

Der Bundesrat soll mindestens alle zehn Jahre prüfen, wie weit die Höchstbeträge für die Mietzinse die Mietkosten der EL-beziehenden Personen decken. Die Ergebnisse der Prüfung sollen veröffentlicht werden.

1.2.7 Weiterer Reformbedarf bei den EL

EL-Reform: Optimierung des EL-Systems Die Reform der EL soll das EL-System in einigen Punkten optimieren, um seine breite Akzeptanz und seine Kernaufgabe – die Gewährleistung einer menschenwürdigen Existenzsicherung – zu erhalten. Der Bundesrat wird voraussichtlich im ersten Semester 2015 einen Bericht und einen Vorentwurf für eine Gesetzesrevision in die Vernehmlassung schicken. Diese beinhaltet im Wesentlichen Massnahmen für eine Verbesserung der Eigenmittel in der Altersvorsorge, eine einheitliche Existenzsicherung, den Abbau von Schwelleneffekten und Fehlanreizen und die Berücksichtigung der Krankenversicherungsprämie in der EL-Berechnung. Die vorliegende Änderung des ELG soll aufgrund ihrer Dringlichkeit – die Mietzinsmaxima sind seit 2001 nicht mehr angepasst worden – separat durchgeführt und nicht in die EL-Reform integriert werden. Darüber hinaus entspricht dieses Vorgehen den Forderungen der Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmerinnen und -teilnehmer, die auf eine rasche Umsetzung drängen.

Datenaustausch zwischen EL-Stellen und Migrationsbehörden Am 15. Januar 2014 hat der Bundesrat entschieden, dass im Rahmen der Missbrauchsbekämpfung im Zusammenhang mit der Personenfreizügigkeit ein verbesserter Datenaustausch zwischen den EL-Stellen und den Migrationsbehörden eingeführt werden soll. Das Vernehmlassungsverfahren dazu ist am 2. Juli 2014 eröffnet worden und dauerte bis am 22. Oktober 2014. Die Verabschiedung der Botschaft ist im April 2015 vorgesehen.

2 Erläuterungen

Art. 10 Abs. 1 Bst. b, 1bis, 1ter, 1quater, 1quinquies und 1sexies Abs. 1 Bst. b Ziff. 1: Die Mietzinsmaxima gelten für eine alleinlebende Person oder sind als Grundbetrag zu verwenden, um das Mietzinsmaximum einer einzelnen Person in einem Mehrpersonenhaushalt festzustellen. Die Beträge gelten für Erwachsene und Kinder gleichermassen. Sie unterscheiden sich nach der Zugehörigkeit der Wohngemeinde zur jeweiligen Region Grosszentren, Stadt oder Land.

Massgebend für das jeweilige Mietzinsmaximum ist die Zuteilung der politischen Gemeinde, in welcher das Mietobjekt steht, zu einer der Regionen. Abs. 1 Bst. b Ziff. 2: Leben mehrere Personen in einem Haushalt, werden bis zu vier Personen berücksichtigt. Die Zusatzbeträge werden für die Festsetzung des individuellen Mietzinsmaximums verwendet, wobei für jede Person ein Zusatzbetrag addiert wird, unabhängig davon, ob diese Personen in der EL-Berechnung berücksichtigt werden oder nicht. Es kann sich somit um ein Ehe- oder Konkubinatspaar, eine Familie oder beispielsweise eine Wohngemeinschaft mit Personen ohne oder mit EL-Anspruch handeln. Die Mietzinsmaxima gelten für Erwachsene und Kinder gleichermassen. Sie unterscheiden sich nach der Wohngemeinde (der Gemeinde des Mietobjektes), Grosszentren, Stadt oder Land. Massgebend für das jeweilige Mietzinsmaximum ist die Zuteilung der politischen Gemeinde, in welcher das Mietobjekt steht, zu einer der Regionen. Abs. 1bis: In diesem Absatz wird der neue Grundsatz festgehalten, dass pro Person ein Mietzinsmaximum festgesetzt wird, das sich nach der Haushaltgrösse bemisst. Damit wird der Zivilstand unerheblich und es wird dem Raumbedarf von mehreren Personen besser Rechnung getragen. Das Mietzinsmaximum pro Person eines Mehrpersonenhaushaltes ist mit dem Grundbetrag und dem Zusatzbetrag festzustellen. Die Summe, die sich aus dem Grundbetrag (Betrag für die alleinlebende Person) nach Ziffer 1 und der Zusatzbeträge nach Ziffer 2 gemäss der Anzahl Personen im Haushalt ergibt, entspricht dem Höchstbetrag der Haushaltgrösse. Dieser kann den Höchstbetrag der jeweiligen Region jedoch nicht übersteigen. Es werden also nicht mehr als vier Personen berücksichtigt. Der Höchstbetrag des jeweiligen Haushaltes wird anschliessend durch die Anzahl aller im Haushalt lebender Personen geteilt. Auch wenn mehr als vier Personen im Haushalt leben und der Höchstbetrag somit begrenzt ist, ist dieser durch die effektive Anzahl im Haushalt lebender Personen zu teilen. Das Resultat ergibt den Höchstbetrag für die einzelne Person (vgl. Berechnungsbeispiel in Ziff. 1.2.3). Abs. 1ter: Die Einteilung der Gemeinden in die drei Regionen Grosszentren, Stadt und Land basiert auf der Grundlage der Raumgliederung des BFS.

Abs. 1quater: Die Zugehörigkeit jeder einzelnen Gemeinde kann der Departementsverordnung des EDI entnommen werden. Ändert die Raumgliederung des BFS, prüft das EDI, ob die Zuteilung von Gemeinden geändert werden muss. Abs. 1quinquies: Den Kantonen soll mit dieser Regelung die Möglichkeit gegeben werden, Gemeinden auf Antrag in eine Region mit tieferen Mietzinsmaxima umteilen zu lassen, wenn die tatsächliche Mietzinssituation von jener ihrer Region abweicht. Nach der Umteilung müssen die Höchstbeträge der neuen Region für mindestens 90 Prozent der EL-beziehenden Personen ausreichen (vgl. Ziff. 1.2.2, Umteilung von Gemeinden). Der Bundesrat prüft insbesondere die Abdeckungsquote in der entsprechenden Gemeinde und regelt die Frist für die Eingabe von Anträgen für Umteilungen sowie deren Inkrafttreten. Abs. 1sexies: Der Bundesrat überprüft die Abdeckungsquote mindestens alle zehn Jahre und zeigt auf, für wie viele EL-beziehende Personen die Höchstbeträge ausreichen. Die Resultate veröffentlicht er.

Art. 13 Abs. 2 Mit dieser Änderung soll die bestehende Kostenbeteiligung des Bundes an den Heimen erhalten bleiben und verhindert werden, dass sich durch eine Anpassung der Mietzinsmaxima die Kostenbeteiligung des Bundes ändert. Daher wird der bisher geltende Betrag 13 200 Franken (= höchstmöglicher Mietzins für Alleinstehende, Wert 2001) in Ziffern in das Gesetz aufgenommen.

Übergangsbestimmung zur Änderung vom … Die Festsetzung des Höchstbetrages für den Mietzins aufgrund der Haushaltgrösse führt bei bestimmten Personen zu tieferen Höchstbeträgen. Das kann eine tiefere EL oder auch einen Verlust des Anspruches auf EL bedeuten. Um diesen Personen Zeit für die Umstellung auf die neue finanzielle Situation zu geben, soll das neue Recht während den ersten drei Jahren nach dem Inkrafttreten nicht auf sie angewendet werden.

3 Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund 3.1.1 Finanzielle Auswirkungen Bei einer Berechnung zu Preisen von 2014 würde eine Erhöhung der Mietzinsmaxima der EL-beziehenden Personen gemäss diesem Lösungsvorschlag im Jahr des Inkrafttretens 2016 zu Mehrkosten von insgesamt 136 Millionen Franken führen. Dies entspricht rund 2,7 Prozent der jährlichen Gesamtausgaben der EL (rund 5100 Mio. Fr.). Die Ausgaben der EL, die auf Mietzinse entfallen, betragen rund 510 Millionen Franken. Die durchschnittlich erwarteten Kosten von 2016 bis 2030 belaufen sich pro Jahr auf 178 Millionen Franken. Für rund 63 000 der 186 500 anspruchsberechtigten EL-beziehenden Personen, die zu Hause leben, d. h. für die zu Hause lebenden EL-Fälle ohne Mindestgarantiefälle nach Artikel 26 ELV im Jahr 2016, reicht das geltende Mietzinsmaximum nicht mehr aus. 25 000 Anspruchsberechtigte schöpfen die vorgeschlagene Erhöhung im jährlichen Umfang von durchschnittlich 2760 Franken voll aus. Das ergibt Kosten in der Höhe von rund 69 Millionen Franken. 38 500 Anspruchsberechtigte benötigen nur einen Teil der Erhöhung zur Deckung ihres Mietzinses, im Durchschnitt 1580 Franken im Jahr. Dies verursacht Kosten in der Höhe von rund 61 Millionen Franken. Durch die Erhöhung der Mietzinsmaxima steigen die anerkannten Ausgaben, was zu neuen EL-Ansprüchen führt. Es ist davon auszugehen, dass rund 4500 neue EL-Anspruchsberechtigte hinzukommen, was Kosten von rund 6 Millionen Franken generiert. Bei diesen Personen werden zusätzliche Kosten für die Vergütung von Krankheitskosten entstehen. Die Berücksichtigung der Haushaltgrösse bei der Festsetzung des Mietzinsmaximums führt bei EL-Anspruchsberechtigten, welche mit andern Personen in einer Hausgemeinschaft leben, zu tieferen Mietzinsmaxima (vgl. Ziff. 1.2.4). Damit können 5 Millionen Franken eingespart werden. Diese Einsparung wird jedoch erst nach Ablauf der Übergangsfrist von drei Jahren wirksam (vgl. Übergangsbestimmung zur Änderung vom …). Der Bund hat 5/8 der Kosten von 136 Millionen Franken zu tragen, was rund 85 Millionen Franken entspricht.

Umteilungen von Gemeinden in eine Region mit einem tieferen Höchstbetrag können die oben aufgeführten Zahlen verändern. Die Einsparung aufgrund von Umteilungen in eine Region mit einem tieferen Mietzinsmaximum beläuft sich auf etwa 200 000 Franken. Dabei wurde davon ausgegangen, dass in den Kantonen, in welchen die Mietzinsmaxima mehr als 90 Prozent der Mietzinse der EL-beziehenden Personen abdecken, 5 Prozent der Gemeinden in eine Region mit einem tieferen Mietzinsmaximum wechseln. Es ist davon auszugehen, dass die Abdeckung bis zum Jahr des Inkrafttretens 2016 um 2 Prozent sinken wird.

Finanzielle Auswirkungen der Mietzinsrevision Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2014

Jahr Mehrkosten Mehrkosten Mehrkosten davon Bund davon Kantone EL zur AHV EL zur IV total

2016 82 54 136 85 52 2017 87 56 143 89 54 2018 91 68 149 93 56 2019 93 56 149 93 56 2020 99 58 157 98 59 2021 103 59 163 102 61 2022 108 60 168 105 63 2023 114 61 175 110 66 2024 119 63 182 114 68 2025 126 64 190 119 71 2026 131 65 196 122 73 2027 138 66 204 127 76 2028 143 67 210 132 79 2029 149 69 218 136 82 2030 157 70 227 142 85

Ø 2016–2030 116 62 178 111 67

3.1.2 Personelle Auswirkungen Die Vorlage hat keine personellen Auswirkungen auf den Bund.

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden 3.2.1 Finanzielle Auswirkungen Die Mehrkosten für die Kantone betragen gemäss dem Lösungsvorschlag rund 51 Millionen Franken. Die finanzielle Belastung der einzelnen Kantone fällt entsprechend der Höhe der jeweiligen Mietzinse und der Anzahl EL-beziehender Personen unterschiedlich stark aus (vgl. Tab. 1 im Anhang). Kantone, welche

Zusatzleistungen ausrichten, sei es in allgemeiner oder in der Form besonderer Wohnzuschüsse, können bei diesen Leistungen Einsparungen erzielen. Mit Auswirkungen auf die Sozialhilfe ist kaum zu rechnen. Auch die Neufestsetzung der Mietzinsmaxima für Personen in Mehrpersonenhaushalten, die zu einer tieferen oder gar zum Verlust der EL führen kann, führt kaum zu einer Belastung der Sozialhilfe, weil die Sozialhilfe den Mietzins bereits in dieser Art berücksichtigt. Die Sozialhilfe würde demnach diesen Ausfall aufgrund ihrer Richtlinien kaum berücksichtigen.

3.2.2 Anpassung der Informatik

Für den Vollzug der Gesetzesänderung sind die EL-Stellen zuständig. Die Festlegung der Mietzinsmaxima pro Person sowie die Einteilung der Mietzinsmaxima nach Regionen bedürfen einer Anpassung der Informatik.

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Diese Änderungsvorschläge haben nur geringe Auswirkungen auf die Volkswirtschaft. Die Erhöhung der Mietzinsmaxima gemessen am Gesamtvolumen der bezahlten Mieten ist derart gering, dass damit die Anspannung auf dem Wohnungsmarkt nicht beeinflusst wird. Bestimmend für die Entwicklung des Mietzinsmarktes sind vielmehr der Verlauf des Referenzzinssatzes und die Teuerung sowie bei Neumieten die generelle Situation auf dem Wohnungsmarkt.

3.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

EL-beziehende Personen, deren Miete höher ist als das geltende Mietzinsmaximum, müssen den übersteigenden Teil aus dem allgemeinen Lebensbedarf bezahlen oder sich diesen Teil aus kantonalen Zusatzleistungen finanzieren lassen. Die Erhöhung der anrechenbaren Mietzinsmaxima in den EL bedeutet für Menschen mit einer Invaliden- oder Altersrente und einem Anspruch auf EL deshalb eine finanzielle Entlastung. Insbesondere Familien, für die mit dieser Revision substantiell höhere Mietkosten angerechnet werden sollen, werden mit dieser Änderung vor Armut bewahrt. Die EL-beziehenden Personen und ihre Angehörigen gehören in der Regel zu den schwächeren Mitgliedern unserer Gesellschaft. Deshalb trägt diese Änderung wesentlich zur sozialen Kohäsion bei. Personen in schwierigen finanziellen Verhältnissen, die keinen Anspruch auf EL haben, können ebenfalls schwer durch Wohnkosten belastet sein (vgl. Ziff. 1.1.3, Mietzinsbelastung im Haushaltsbudget). Ihre Situation kann durch eine ELG- Änderung jedoch nicht verbessert werden. Die Wohnsituation dieser Personen wird im Rahmen des nationalen Armutsprogrammes23 untersucht.

23 Nationales Programm zur Prävention und Bekämpfung von Armut 2014–2018; www.bsv.admin.ch > Themen > Alter, Generationen und Gesellschaft > Armutsbekämpfung des Bundes.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und

zu nationalen Strategien des Bundesrates 4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 25. Januar 201224 zur Legislaturplanung 2011–2015 noch im Bundesbeschluss vom 15. Juni 201225 über die Legislaturplanung 2011–2015 angekündigt. Weil die Motion vom Parlament am 1. Juni 2012 überwiesen wurde, konnte die Vorlage weder in der Botschaft vom 25. Januar 2012 zur Legislaturplanung 2011–2015 noch im Bundesbeschluss vom 15. Juni 2012 über die Legislaturplanung 2011–2015 angekündigt werden. Die Änderung des ELG ist dennoch notwendig, damit der Auftrag des Parlamentes in einer angemessenen Frist erfolgen und die aufgelaufene Mietzinszunahme von 21 Prozent möglichst rasch ausgeglichen werden kann.

4.2 Verhältnis zu nationalen Strategien des Bundesrates Die Erhöhung der Mietzinshöchstbeträge und die damit einhergehenden Anpassungen bezüglich der Berücksichtigung der Familien und der regionalen Mietzinsunterschiede garantieren den verfassungsmässigen Auftrag der Ergänzungsleistungen zur Sicherung des Existenzminimums. Damit wird der gesellschaftliche Zusammenhalt (soziale Kohäsion), der zu den Zielen des Bundesrates gehört, gepflegt und erhalten.

5 Rechtliche Aspekte 5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit Die beantragte Revision stützt sich auf Artikel 112a BV, wonach die Gesetzgebung auf dem Gebiet der EL Sache des Bundes ist.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die Vorlage tangiert keine internationalen Verpflichtungen.

5.3 Erlassform

Gemäss Artikel 164 Absatz 1 BV erlässt die Bundesversammlung alle wichtigen rechtsetzenden Normen in der Form des Bundesgesetzes. Die Änderung untersteht als solche auch dem fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV).

24 BBl 2012 481 25 BBl 2012 7155

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Nach Artikel 159 Absatz 3 der Bundesverfassung bedarf die Änderung von Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer 1 und 2 der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte, da die Bestimmung eine einmalige Ausgabe von mehr als 20 Millionen Franken pro Jahr und neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich zieht.

5.5 Datenschutz

Die vorgeschlagenen Änderungen haben keine Auswirkungen auf den Datenschutz.

Anhang

Finanzielle Auswirkungen der Mietzinsrevision auf Kantone und Bund, Stand 2013 Mehrausgaben nach Kanton Finanzierung Finanzierung [in Mio. Fr.] Kantone (3/8) Bund (5/8) [in Mio. Fr.] [in Mio. Fr.] EL-AHV EL-IV Total

ZH 13,9 8,6 22,5 8,4 14,1 BE 10,8 5,9 16,6 6,2 10,4 LU 3,1 1,6 4,7 1,8 3,0 UR 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 SZ 0,7 0,3 1,0 0,4 0,7 OW 0,1 0,0 0,1 0,0 0,1 NW 0,2 0,1 0,3 0,1 0,2 GL 0,1 0,0 0,1 0,0 0,1 ZG 0,9 0,5 1,4 0,5 0,9 FR 1,1 1,0 2,1 0,8 1,3 SO 1,1 0,7 1,7 0,7 1,1 BS 2,6 2,7 5,3 2,0 3,3 BL 2,3 1,8 4,1 1,5 2,6 SH 0,3 0,1 0,5 0,2 0,3 AR 0,2 0,1 0,3 0,1 0,2 AI 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 SG 3,3 2,5 5,8 2,2 3,6 GR 1,0 0,5 1,5 0,6 1,0 AG 3,2 1,8 5,0 1,9 3,1 TG 1,0 0,4 1,3 0,5 0,8 TI 4,5 2,3 6,8 2,6 4,3 VD 5,3 3,3 8,6 3,2 5,4 VS 0,6 0,5 1,1 0,4 0,7 NE 0,6 0,4 1,0 0,4 0,6 GE 5,2 3,4 8,5 3,2 5,3 JU 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1

Total 62,2 38,6 100,8 37,8 63,0

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