Botschaft zur Genehmigung der Beschlüsse 2009/1 und 2009/2 vom 18. Dezember 2009 zur Änderung des Protokolls von 1998 zum Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung, betreffend persistente organische Schadstoffe

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Botschaft zur Genehmigung der Beschlüsse 2009/1 und 2009/2 vom 18. Dezember 2009 zur Änderung des Protokolls von 1998 zum Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung, betreffend persistente organische Schadstoffe

vom 18. Oktober 2017

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf eines Bundesbeschlusses über die Genehmigung der Beschlüsse 2009/1 und 2009/2 vom 18. Dezember 2009 zur Änderung des Protokolls von 1998 zum Übereinkommen von 1979 über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung, betreffend persistente organische Schadstoffe.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

18. Oktober 2017 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Doris Leuthard Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

Übersicht

Das Protokoll von 1998 zum Übereinkommen von 1979 über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung, betreffend persistente organische Schadstoffe wurde 2009 an den Stand der Wissenschaft und der Technik angepasst. Die Schweiz verpflichtet sich mit dem geänderten Protokoll, ihre Emissionen von persistenten organischen Schadstoffen weiter zu begrenzen und zu verringern.

Ausgangslage

Als Mitglied der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa (UNECE) hat die Schweiz am 6. Mai 1983 das Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung ratifiziert. Als Rahmenvertrag bedarf dieses Übereinkommen zur Erfüllung seiner Zielsetzung der Konkretisierung durch Protokolle. Acht solche Zusatzprotokolle sind bereits in Kraft getreten. Die Schweiz hat alle Protokolle ratifiziert. Am 24. Juni 1998 wurde das Protokoll betreffend persistente organische Schadstoffe in Aarhus (Dänemark) verabschiedet. Das Protokoll wurde von 26 Parteien ratifiziert, darunter am 14. November 2000 auch von der Schweiz. Es ist am 23. Oktober 2003 für die Schweiz in Kraft getreten. Ziel des Protokolls ist die Verhinderung bzw. Verringerung der Emissionen bestimmter persistenter organischer Schadstoffe. Diese sind hochgiftig und reichern sich wegen ihrer schweren Abbaubarkeit in der Nahrungskette an. Sie werden weiträumig verfrachtet und stellen eine globale Bedrohung für den Menschen und die Umwelt dar.

2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des mit den Beschlüssen geänderten Protokolls Art. 1: Diese Änderung ermöglicht es neu beitretenden Vertragsparteien, die Anwendung der Vorschriften für Neuanlagen flexibel einzuführen. Art. 3: Die Änderungen inAbsatz 5 beinhalten redaktionelle Anpassungen, bedingt durch die Ausgliederung der Beschreibungen des Standes der Technik für die betroffenen industriellen Anlagekategorien aus Anhang V und deren Veröffentlichung in einem separaten Leitfaden. Art. 13: Die Änderung beinhaltet eine redaktionelle Anpassung infolge der Streichung von Anhang VII. Art. 14 und 16: Diese Änderungen betreffen die Option der automatischen Inkraftsetzung von allfälligen zukünftigen Änderungen der Anhänge I bis IV, VI und VIII für diejenigen Parteien des Protokolls, die dieses Verfahren angenommen haben. In Anbetracht der verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten beantragt der Bundesrat dem Parlament, dass es ihn ermächtigt, in der Ratifikationsurkunde zum geänderten Protokoll die in Artikel 16 gegebene Möglichkeit wahrzunehmen, eine Erklärung abzugeben, dass die Schweiz zukünftige Änderungen wie bis anhin über das ordentliche Ratifikationsverfahren genehmigen wird. Anhang I: Diese Änderungen stehen im Einklang mit der ChemRRV bzw. VREG. Sie beinhalten die Aktualisierung der Durchführungsbestimmungen betreffend Einstellung der Herstellung und Verwendung von DDT, Heptachlor, Hexachlorbenzol und PCB sowie die Aufnahme von Bestimmungen für die folgenden neuen Stoffe bzw. Stoffgruppen: Hexachlorbutadien, Tetra-, Penta-, Hexa- und Heptabromdiphenylether, Pentachlorbenzol, Perfluoroctansulfonat (PFOS), polychlorierte Naphthaline und kurzkettige chlorierte Paraffine12 (SCCP). Anhang II: Diese Änderungen stehen im Einklang mit der ChemRRV bzw. VREG. Sie beinhalten die Aktualisierung der Verwendungsbeschränkungen für DDT, Hexachlorcyclohexan (HCH), PCB, PFOS und SCCP in Abstimmung mit den Änderungen von Anhang I.

11 Décision 2009/1: https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2010/CN.555.2010-Frn.pdf Décision 2009/2: https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2010/CN.556.2010-Frn.pdf 12 In der ChemRRV mit dem Synonym «Alkane C10–C13, Chlor» bezeichnet.

Anhang III: Die Änderung von Absatz 1 ermöglicht es den dem geänderten Protokoll neu beitretenden Vertragsparteien aus Osteuropa, Zentralasien und dem Kaukasus, insbesondere die Fristen für die Anwendung der Emissionsgrenzwerte und der BVT sowie das Bezugsjahr flexibler festzulegen; diese Änderung ist für die Schweiz nicht relevant. Die Änderung von Absatz 3 betrifft die Aufnahme von PCB in die Liste der Stoffe, bei denen die jährlichen Emissionen unter dem Stand des Bezugsjahres bleiben müssen und zu melden sind. Anhang IV: Diese Änderung beinhaltet die Aktualisierung der Emissionsgrenzwerte für Dioxine/Furane (PCDD/F) aus bestimmten Abfallverbrennungsanlagen sowie die Festsetzung neuer Emissionsgrenzwerte für PCDD/F aus der Stahlindustrie; diese Änderungen stehen im Einklang mit der LRV. Anhang VI: Diese Änderungen ermöglichen es neu beitretenden Vertragsparteien aus Osteuropa, Zentralasien und dem Kaukasus, insbesondere die Fristen für die Anwendung der Emissionsgrenzwerte und der BVT flexibler festzulegen. Anhang VIII: Die Änderung von Absatz 1 ist bedingt durch die Ausgliederung der Beschreibungen des Standes der Technik für die betroffenen industriellen Anlagekategorien aus Anhang V und deren Veröffentlichung in einem separaten Leitfaden. Die Änderung von Absatz 2 betreffend Abfallverbrennungsanlagen ist in Übereinstimmung mit der LRV. Die Ergänzung von zwei neuen industriellen Kategorien in der Tabelle unter Absatz 3 steht im Einklang mit der ChemRRV.

3 Auswirkungen 3.1 Auswirkungen auf den Bund und die Kantone Die Umsetzung des revidierten Protokolls bewirkt weder beim Bund noch bei den Kantonen zusätzliche personelle oder finanzielle Verpflichtungen. Die bestehenden Verpflichtungen bezüglich der jährlichen Berichterstattung über die Emissionen und die Immissionen (Konzentrationen in der Luft und Depositionen auf den Boden und in die Gewässer) von persistenten organischen Schadstoffen werden im bisherigen Rahmen weitergeführt. Der entsprechende Aufwand von rund 200 000 Franken pro Jahr wird weiterhin aus dem ordentlichen Budget des UVEK (BAFU) bestritten (Rubriken «Vollzug und Beratung saubere Luft» und «Vollzug UNECE Agreements»).

3.2 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Wie oben im Einzelnen dargelegt wurde, stimmen die Anforderungen und insbesondere die Emissionsbegrenzungen des geänderten POP-Protokolls mit den entsprechenden Schweizer Vorschriften überein, insbesondere mit der LRV, der ChemRRV und der VREG. Das geänderte POP-Protokoll hat somit keine zusätzlichen Auswirkungen auf die Wirtschaft.

3.3 Auswirkungen auf die Umwelt

Das revidierte Protokoll wird eine weitere Verringerung der Luftbelastung durch die grenzüberschreitende Verfrachtung von persistenten organischen Schadstoffen bewirken. Es hat somit eine positive Wirkung auf die Gesundheit der Bevölkerung und die Umwelt.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu

Strategien des Bundesrates 4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 27. Januar 201613 zur Legislaturplanung 2015–2019 noch im Bundesbeschluss vom 14. Juni 201614 über die Legislaturplanung 2015–2019 angekündigt. Die Umsetzung des geänderten Protokolls ist aus Sicht des Umweltschutzes dennoch angezeigt, zumal sie keinen Erlass von Bundesgesetzen erfordert und keine Anpassungen des Verordnungsrechts zur Folge hat.

4.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates

Die Annahme der Protokolländerungen steht in Übereinstimmung mit dem Konzept vom 11. September 200915 betreffend lufthygienische Massnahmen des Bundes. Darin hatte der Bundesrat bekräftigt, dass er sich weiterhin auf internationaler Ebene für griffige Luftreinhaltemassnahmen einsetzen wird.

5 Verhältnis zu anderen internationalen

Übereinkommen Das geänderte Protokoll steht im Einklang mit dem Stockholmer Übereinkommen vom 22. Mai 200116 über persistente organische Schadstoffe (POP-Konvention). Darüber hinaus enthält es Bestimmungen betreffend die krebserzeugenden polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffe (PAK), und Emissionsgrenzwerte für Dioxine/Furane (PCDD/F). Das geänderte Protokoll steht auch im Einklang mit dem Basler Übereinkommen vom 22. März 198917 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung. Es besteht kein Konflikt mit anderen internationalen Übereinkommen.

13 BBl 2016 1105 14 BBl 2016 5183 15 BBl 2009 6585 16 SR 0.814.03 17 SR 0.814.05

6 Verhältnis zum europäischen Recht

Die EU sowie alle 28 EU-Mitgliedsstaaten sind Vertragspartei des UNECE-Übereinkommens über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung. Die EU und die Mehrheit der EU-Mitgliedsstaaten sind ebenfalls Partei des POP-Protokolls. Die Bestimmungen der Änderungen des POP-Protokolls werden durch die EU-Rechtsvorschriften vollständig umgesetzt, insbesondere durch die Kommissionsverordnungen (EU) Nr. 756/201018, Nr. 757/201019 und Nr. 519/201220, sowie durch die Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen21. Die EU hat am 24. Juni 2016 die Annahme der Änderungen des POP-Protokolls gemäss den Beschlüssen 2009/1 und 2009/2 bei den Vereinten Nationen notifiziert. Die Mitgliedsstaaten der EU müssen die Protokolländerungen auf nationaler Ebene ebenfalls annehmen.

7 Rechtliche Aspekte

7.1 Verfassungsmässigkeit Verfassungsrechtliche Grundlage des Bundesbeschlusses betreffend die Genehmigung der Beschlüsse 2009/1 und 2009/2 vom 18. Dezember 2009 zur Änderung des Protokolls von 1998 ist Artikel 54 Absatz 1 BV, nach dem die auswärtigen Angelegenheiten Sache des Bundes sind. Gemäss Artikel 166 Absatz 2 BV genehmigt die Bundesversammlung völkerrechtliche Verträge; ausgenommen sind die Verträge, für deren Abschluss auf der Grundlage von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag allein der Bundesrat zuständig ist (vgl. auch Art. 7a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199722). Für Änderungen des Protokolls ist eine solche Delegation an den Bundesrat nicht vorgesehen, sodass die Bundesversammlung die Änderung genehmigen muss.

7.2 Fakultatives Referendum Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 Bundesverfassung23 (BV) unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. In Anlehnung an Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 200224 gilt eine Bestimmung dann als rechtsetzend, wenn sie in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegt,

18 Abl. L 223 vom 25.8.2010, S. 20 19 Abl. L 223 vom 25.8.2010, S. 29 20 Abl. L 159 vom 20.6.2012, S. 1 21 Abl. L 334 vom 17.12.2010, S. 17 22 SR 172.010 23 SR 101 24 SR 171.10

Rechte verleiht oder Zuständigkeiten festlegt. Als wichtig gelten schliesslich Bestimmungen, die im innerstaatlichen Recht auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 der BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssen. Das revidierte Protokoll enthält Bestimmungen, die Beschränkungen bei der Herstellung und Verwendung von POP sowie eine weitere Verringerung der POP-Emissionen vorsehen. Diese sind als wichtige rechtsetzende Bestimmungen im Sinne von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV zu qualifizieren, da durch Emissionsbeschränkungen stets auch Private in die Pflicht genommen werden (vgl. Art. 164 Abs. 1 Bst. c BV). Daraus folgt, dass der Bundesbeschluss über die Genehmigung der Änderungen des Protokolls dem fakultativen Staatsvertragsreferendum untersteht.