BBl 2018 4889

Botschaft zur Genehmigung des Übereinkommens des Europarats über einen ganzheitlichen Ansatz für Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sportveranstaltungen

18.059

vom 27. Juni 2018

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf eines Bundesbeschlusses über die Genehmigung des Übereinkommens des Europarats über einen ganzheitlichen Ansatz für Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sportveranstaltungen.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

27. Juni 2018 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Alain Berset Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

Übersicht

Mit der vorliegenden Botschaft unterbreitet der Bundesrat den eidgenössischen Räten das Übereinkommen des Europarats vom 3. Juli 2016 über einen ganzheitlichen Ansatz für Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sportveranstaltungen zur Genehmigung.

Ausgangslage

Keine andere Aktivität zieht mehr Zuschauerinnen und Zuschauer an als der Sport. Er sorgt für grosse Leidenschaft und spricht damit die gesamte Palette menschlicher Gefühle an. In den 1980er-Jahren machten Fälle von tragisch endenden Ausschreitungen bei internationalen Fussballspielen und -turnieren deutlich, dass Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen eine europaweite Erscheinung ist, der der Europarat auf institutioneller Ebene begegnen musste. So entstand 1985 das Europäische Übereinkommen über Gewalttätigkeiten und Ausschreitungen von Zuschauern bei Sportanlässen, insbesondere bei Fussballspielen. Die Schweiz trat diesem Übereinkommen 1990 bei.

5 Abrufbar unter: www.sfl.ch > Reglemente 6 Abrufbar unter: www.uefa.org > Den Fussball schützen 7 Abrufbar unter: www.sihf.ch > Swiss Ice Hockey > National League > Reglemente >

2 Spielberechtigung in der National League und Swiss League > Anhang 6a

Eine rechtliche Möglichkeit, die Qualität des Stadionbetriebs sicherzustellen, bietet das Konkordat gegen Gewalt. Der revidierten Fassung des Konkordats vom 2. Februar 2012 sind 24 Kantone – alle Kantone ausser Basel-Stadt und Basel-Landschaft – beigetreten. Gemäss dem neuen Artikel 3a ist für Fussball- und Eishockeyspiele mit Beteiligung der Klubs der jeweils obersten Spielklasse der Männer in jedem Fall eine Bewilligung einzuholen. Wenn im Umfeld der Spiele von Klubs unterer Ligen oder anderer Sportarten eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit zu befürchten ist, können die Veranstalter ebenfalls dazu verpflichtet werden, eine Bewilligung einzuholen. Die zuständige Behörde kann eine Bewilligung mit Auflagen verbinden. Diese können insbesondere bauliche und technische Massnahmen, den Einsatz bestimmter personeller oder anderer Mittel durch den Veranstalter, Einschränkungen beim Verkauf alkoholischer Getränke oder die Abwicklung der Zutrittskontrollen umfassen. Bei einer Missachtung von Bewilligungsauflagen müssen die Veranstalter mit Sanktionen rechnen, von zusätzlichen Auflagen bis hin zu einem Bewilligungsentzug. Gleichzeitig können sie für Schäden belangt werden, die auf eine Verletzung von Auflagen zurückzuführen sind. In den letzten Jahren haben sowohl die SFL wie auch die SIHF grosse Anstrengungen unternommen und einen bemerkenswerten Aufwand betrieben, um den Sicherheitsstandard in Fussball- und Eishockeystadien konstant zu erhöhen. So wurden teils Sicherheitsnetze vor den Gastsektoren montiert, damit keine grossen Gegenstände in Richtung der benachbarten Sektoren oder des Spielfelds geworfen werden können. Zudem haben die Stadionbetreiber hochauflösende Videokameras installiert, was die Täteridentifikation bei Gewalttätigkeiten oder beim Einsatz von pyrotechnischen Gegenständen im Stadion vereinfacht. Als weitere Massnahme wurde von fedpol das System Hoogan+ entwickelt, mittels welchem beim Einlass ins Stadion überprüft werden kann, ob eine Person im elektronischen Informationssystem HOOGAN verzeichnet ist, d. h., ob sie aktuell mit einer Massnahme belegt ist. So wird bei Heimspielen des Eishockeyklubs «EV Zug» in Zug von sämtlichen Gastfans sowie einem Teil der Heimfans die Vorlage eines Ausweises verlangt und geprüft, ob die Person in HOOGAN verzeichnet ist. Die hierfür nötigen HOOGAN-Daten stellt fedpol gestützt auf Artikel 24a Absatz 8

BWIS jeweils temporär in verschlüsselter Form zur Verfügung. Das System funktioniert technisch einwandfrei und hat eine grosse abschreckende Wirkung. Die SFL wendet beim Einlass in die meisten Stadien je nach Risikobeurteilung das von ihr geschaffene Konzept «Good Hosting»8 an. Das Konzept sieht insbesondere Folgendes vor: Der Empfang ist freundlich; statt uniformierter Security werden sogenannte Stewards eingesetzt; der Einlass ins Stadion ist fliessend; Staubildung wird verhindert; Personen werden nicht mehr flächendeckend kontrolliert, sondern gezielt und stichprobenartig; Anweisungen erfolgen klar und stets freundlich; das Geschehen wird konsequent videoüberwacht und allfällige Täterinnen und Täter werden nachträglich identifiziert. Dieses Konzept soll zu einer friedlicheren Grundstimmung führen, wodurch langfristig allenfalls die Anzahl Sicherheitskräfte reduziert werden kann. Das Konzept wird von den Behörden akzeptiert und vom Verband «Fanarbeit Schweiz» geschätzt.

8 Abrufbar unter: www.sfl.ch > SFL > Sicherheit & Prävention > Good Hosting

Art. 6 Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen im öffentlichen Raum In Ergänzung zu Artikel 5, welcher die Sportstadien betrifft, regelt Artikel 6, was im öffentlichen Raum zur Gewährleistung von Sicherheit und Schutz und zur Schaffung eines einladenden Umfelds zu tun ist. Die Behörden und private Stellen müssen auch in diesem Bereich zusammenarbeiten. Während im Stadion die Verantwortung primär bei den privaten Stellen liegt, sind im öffentlichen Raum primär die Behörden zuständig. In Absatz 1 sind zwei Phänomene beschrieben, die in den vergangenen Jahren vermehrt an Bedeutung gewonnen haben und die bei Erlass des Übereinkommens von 1985 noch nicht existierten: öffentliche Übertragungsplätze, sogenannte Public- Viewings (Bst. a), und organisierte und nicht organisierte Fanmärsche auf dem Hin- und Rückweg zwischen der Stadt und dem Stadion (Bst. b), – wobei der Begriff «Stadt» im vorliegenden Kontext weit zu verstehen ist und auch kleinere Ortschaften umfasst, welche bei einem Cupspiel Austragungsort sein können. Das Übereinkommen gilt auch für diese neuen Erscheinungen, welche bereits heute von der Polizei begleitet werden. In Absatz 2 wird auf den ganzen Reiseweg zum bzw. vom Stadion Bezug genommen. Damit sind Fanzüge und Reisecars mitumfasst, welche in der Schweiz oft durch Fangruppierungen und Transportunternehmen organisiert werden. Somit fällt auch die Hin- und Rückreise im weiteren Sinne (inkl. Fanzüge und -busse) unter das Übereinkommen.

Art. 7 Eventualfall- und Notfallplanung Artikel 7 legt fest, dass stellenübergreifende Eventualfall- und Notfallpläne entwickelt werden und dass diese Pläne in regelmässigen gemeinsamen Übungen erprobt und weiterentwickelt werden müssen. In der Schweiz nehmen die kantonalen Behörden mittels der im Konkordat gegen Gewalt vorgesehenen Spielbewilligungen und mit Vereinbarungen die lokalen Sportklubs in die Pflicht. Folglich haben lokale Sportklubs Sicherheitskonzepte verabschiedet, welche die Eventualfall- und Notfallplanung mitumfassen. In solchen Sicherheitskonzepten sind nebst Evakuationsplänen beispielsweise folgende Punkte enthalten: Alarmplan und Ablauf im Ereignisfall, Zusammensetzung des Krisenstabs mit Organigramm und Notfalltelefonnummern, Notfallmassnahmen, die in klar definierten Szenarien ergriffen werden sollen, vordefinierte Notfallmeldungen für die Stadionsprecherin oder den Stadionsprecher. Das vollständige und ausführliche Sicherheitskonzept jedes Clubs ist in der Schweiz Voraussetzung für die Lizenzierung durch die Liga und wird bei der Spielbewilligung durch die Behörden berücksichtigt.

Art. 8 Beziehungen zu den Fans und der örtlichen Bevölkerung Mit Artikel 8 werden die Vertragsstaaten ermutigt, intensive Beziehungen zu den Fanvertreterinnen und Fanvertretern und der örtlichen Bevölkerung zu pflegen. In der Schweiz besteht aufgrund des föderalen Staatsaufbaus von Grund auf eine enge Beziehung zwischen staatlichen Institutionen, der lokalen Politik und der örtlichen Bevölkerung. Zudem wurde in den letzten Jahren die Zusammenarbeit zwischen Polizei-, Sport- und Fanvertretern sowohl auf fachlicher als auch auf politischer

Ebene intensiviert. Jede Stelle kennt die Anliegen der anderen. Diese werden so weit wie möglich gemeinsam gelöst. Nur wenige Ansichten sind dermassen konträr, dass trotz der intensiven Kontaktpflege über längere Zeit kein Einvernehmen hergestellt werden kann. Bislang unüberwindbar sind die Unterschiede bei den Ansichten zum Einsatz von pyrotechnischen Gegenständen in Stadien: Obwohl der Gesetzgeber den Besitz und den Einsatz von pyrotechnischen Gegenständen in Stadien gemäss dem Sprengstoffgesetz vom 25. März 19779 aufgrund der Gefährlichkeit verbietet, schmuggeln manche Fans regelmässig solche Gegenstände in die Stadien und lassen diese in Menschenmassen abbrennen.

Art. 9 Polizeistrategien und -einsätze In diesem Artikel wird die Polizei indirekt aufgefordert, Strategien zu entwickeln, zu reflektieren und stetig weiterzuentwickeln. Dabei sollen nationale und internationale Erfahrungen und bewährte Verfahrensweisen berücksichtigt werden. Zu diesem Zweck haben Bund und Kantone im Frühling 2016 die PKPS aufgebaut. Sie besteht aus einer Geschäftsstelle bei der Kantonspolizei Freiburg, einem strategischen Gremium, sowie aus einem Gremium mit Praktikerinnen und Praktikern. In den Gremien sind neben fedpol und den Kantons- und Stadtpolizeien auch Personen von Seiten des Fussballs, Eishockeys, des Verbands «Fanarbeit Schweiz» und der SBB vertreten. In diesem Rahmen definieren die beteiligten Stellen gemeinsame Praxen zu Fragen wie der Übergabe von Videomaterial, der Ausgestaltung von Rayonverboten und der generellen Zusammenarbeit zwischen polizeilichen Szenenkennerinnen und -kennern und den Sicherheitsverantwortlichen der Sportklubs. Zudem führen die PKPS und fedpol regelmässig den Kurs «Gefahrenabwehr im Umfeld von Sportveranstaltungen» durch, welcher unter dem Patronat des Schweizerischen Polizei- Instituts in Neuenburg angeboten wird. Im Kurs wird insbesondere die 3-D-Strategie (Dialog, Deeskalation, Durchgreifen) vermittelt, wonach gemäss dem Verhältnismässigkeitsprinzip zuerst der partnerschaftliche Weg eingeschlagen wird, bevor allenfalls durchgegriffen werden muss.

Art. 10 Verhinderung und Sanktionierung rechtswidrigen Verhaltens Absatz 1 verpflichtet die Vertragsstaaten, Personen oder Gruppen daran zu hindern, gewalttätige Handlungen oder Störungen der öffentlichen Ordnung vorzunehmen. Massnahmen gegen Gruppen sind vor allem organisatorischer Art. Die wichtigste organisatorische Massnahme ist die räumliche Trennung gegnerischer Fangruppen. Zu diesem Zweck geben die schweizerischen Polizeibehörden vor, an welchem Zielbahnhof ein Fanzug halten soll und auf welcher Route ein Fanmarsch stattfinden kann. Zudem werden regelmässig nach Spielende die beiden Fangruppen gestaffelt aus dem Stadion gelassen. Im Gegensatz zu den organisatorischen Massnahmen gegenüber Gruppen sind Massnahmen gegenüber Einzelpersonen präventiver (Abs. 2) oder strafrechtlicher Art (Abs. 3). Absatz 2 bezieht sich auf die präventiven Massnahmen. In der Schweiz stehen fünf präventive Schutzmassnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen

9 SR 941.41

zur Verfügung, mit welchen durch den Ausschluss gewalttätiger Personen weitere gewalttätige Handlungen verhindert werden sollen. Sportklubs und -verbände können gestützt auf das Zivilrecht Stadionverbote aussprechen. Die Kantone haben gestützt auf das Konkordat gegen Gewalt die Möglichkeit, Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam zu verfügen. Rayonverbote der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft, die nur der Grundfassung vom 15. November 2007 des Konkordats gegen Gewalt beigetreten sind, gelten nur für ihre Kantonsgebiete und längstens für die Dauer eines Jahres. Alle anderen Kantone, die der revidierten Fassung vom 2. Februar 2012 beigetreten sind, können Verbote für Rayons in der ganzen Schweiz mit einer Dauer bis zu drei Jahren aussprechen. Sämtliche Massnahmen müssen in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Konkordat gegen Gewalt im Einzelfall verhältnismässig sein.10 Schliesslich hat fedpol gestützt auf das BWIS die Möglichkeit, Ausreisebeschränkungen zu verfügen. Absatz 3 bezieht sich auf strafrechtliche Sanktionen. Gewalttätigkeiten können gleichzeitig sowohl eine präventive Massnahme als auch eine strafrechtliche Sanktion nach sich ziehen. Als Tatbestände stehen die Artikel des Strafgesetzbuches11 (StGB), des Sprengstoffgesetzes und des Waffengesetzes vom 20. Juni 199712 im Vordergrund. Strafbar sind nicht nur Gewalttätigkeiten, sondern auch Verstösse gegen eine präventive Massnahme: Wird gegen ein privatrechtlich ausgesprochenes Stadionverbot verstossen, so stellt dies ein Hausfriedensbruch im Sinne von Artikel 186 StGB dar. Wird gegen eine staatliche Verfügung verstossen, in der auf Artikel 292 StGB hingewiesen wird, so erfüllt dies den Tatbestand des Ungehorsams gegen amtliche Verfügungen. Im internationalen Verhältnis gelten die Bestimmungen des Rechtshilfegesetzes vom 20. März 198113. Das Übereinkommen sieht vor, dass die Vertragsstaaten von der Möglichkeit der Rechtshilfe aktiv Gebrauch machen. Absatz 4 betrifft Ausreisebeschränkungen. Dieser Absatz wurde bei der Verabschiedung des Textes des Übereinkommens im Europarat bis zuletzt intensiv diskutiert. Der Grund für die intensive Diskussion war, dass einige Mitglieder des Europarats

das Instrument der Ausreisebeschränkung noch nicht kennen und nicht einer unerfüllbaren Vorgabe zustimmen wollten. Der Europarat hat schliesslich das Übereinkommen einschliesslich dieses Absatzes zur Unterzeichnung und Ratifikation verabschiedet. In der Folge haben einige Staaten angekündigt, dass sie beim Beitritt zum Übereinkommen einen Vorbehalt zu diesem Absatz anbringen werden. Die Schweiz kann dem Übereinkommen vorbehaltslos beitreten. Sie kennt mit Artikel 24c BWIS das Instrument der Ausreisebeschränkung bereits. Demnach kann einer Person unter bestimmten Voraussetzungen, insbesondere wenn gegen sie ein Rayonverbot besteht, die Ausreise aus der Schweiz in ein bestimmtes Land für eine bestimmte Dauer untersagt werden. Die Ausreisebeschränkung gilt frühestens drei Tage vor der Sportveranstaltung und dauert längstens bis einen Tag nach deren Ende. Während der Dauer der Beschränkung ist jede Ausreise verboten, mit der ein Aufenthalt im Bestimmungsland angestrebt wird.

10 BGE 140 I 2 ff.; 137 I 31 ff. 11 SR 311.0 12 SR 514.54 13 SR 351.1

Art. 11 Internationale Zusammenarbeit In diesem Artikel wird die NFIP eingehend geregelt. Hierbei handelt es sich um einen sogenannten Single Point of Contact (SPOC), welchen die Vertragsstaaten für internationale Kontakte zwischen Polizeibehörden einrichten und betreiben sollen. fedpol nimmt bereits heute gestützt auf Artikel 4 des Übereinkommens von 1985, gestützt auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung14 (BV) und gestützt auf Artikel 24a Absatz 9 BWIS die internationale Zusammenarbeit und somit die Rolle der NFIP Schweiz wahr. Während bei lokalen und nationalen Sportveranstaltungen der polizeiliche Informationsfluss direkt zwischen den beteiligten Kantonen läuft, ist bei internationalen Sportveranstaltungen der Bund mitbeteiligt. Sowohl bei Spielen der Nationalteams als auch bei internationalen Klubspielen, beispielsweise im Rahmen der Champions League, trifft fedpol Abklärungen zum erwarteten Fanverhalten sowie zur Frage, ob Szenenkenner der Polizei des einen Staats die Sportveranstaltung im anderen Staat begleiten sollen. Absatz 2 Buchstabe b sieht vor, dass die NFIP im Einklang mit den anwendbaren internen und internationalen Regeln personenbezogene Daten austauscht. In der Schweiz wird keine neue Kompetenz zum Datenaustausch geschaffen. fedpol kann heute gestützt auf Artikel 24a Absatz 9 BWIS Personendaten an ausländische Polizeibehörden und Sicherheitsorgane weitergeben. Es kann dies jedoch nur, wenn es sich um Personendaten handelt, welche bereits im Informationssystem HOOGAN enthalten sind, d. h. wenn gegen eine Person eine Massnahme verfügt und in HOOGAN eingetragen wurde. Die Daten dürfen nur weitergegeben werden, wenn der Empfänger garantiert, dass sie ausschliesslich der Anordnung von Massnahmen zur Verhinderung von Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstaltungen dienen. Die Idee, pro Staat eine NFIP zu institutionalisieren, stammt ursprünglich aus der EU und ist in sämtlichen EU-Ländern obligatorisch. Diesem Vorbild sind jedoch auch Nicht-EU-Staaten wie die Schweiz gefolgt. Nun wird dieses bewährte Konzept vom Europarat übernommen, womit sich das geografische Gebiet des NFIP-Netzwerkes nochmals ausdehnt. Bei der Diskussion des Übereinkommens im Europarat wurde festgehalten, dass die Vertragsstaaten das NFIP-Netzwerk auch für andere Sportarten als Fussball nutzen

können, falls dies mit dem jeweiligen nationalen Recht vereinbar ist. Im schweizerischen Recht gibt es keine Beschränkung der NFIP auf die Sportart Fussball. fedpol nutzt das Netzwerk insbesondere auch für internationale Eishockeyspiele.

Art. 12–14 Verfahrensklauseln (Bereitstellung von Informationen, Komitee für Sicherheit und Schutz bei Sportveranstaltungen, Aufgaben des Komitees) Das mit dem revidierten Übereinkommen neu geschaffene Komitee für Sicherheit und Schutz bei Sportveranstaltungen ist verantwortlich für die Überwachung der Anwendung des Übereinkommens. Artikel 12 schreibt die Bereitstellung von Informationen vor, Artikel 13 regelt die Zusammensetzung des Komitees sowie das Stimmrecht und Artikel 14 hält die Aufgaben des Komitees fest. Die Hauptaufgabe

14 SR 101

des Komitees ist, Informationen zu erheben, zu analysieren und weiterzuleiten. Dies kann insbesondere mit dem Erlass von Empfehlungen betreffend Good Practice geschehen. Eine weitere wesentliche Aufgabe des Komitees ist, im Rahmen von Besuchsprogrammen zu kontrollieren, ob die Vertragsstaaten die aus dem Übereinkommen erwachsenen Verpflichtungen erfüllen. Bereits das Übereinkommen von 1985 sieht in den Artikeln 8–10 ein Komitee vor. Das heisst, dass das im vorliegenden, neuen Übereinkommen geregelte Komitee bereits heute existiert und weitergeführt werden soll. Das Komitee trifft sich gegenwärtig zweimal jährlich zu einer Sitzung beim Europarat in Strassburg. fedpol vertritt die Schweiz im Komitee. Ein wichtiger Meilenstein des Komitees war, im Jahr 2015 eine Gesamtempfehlung zu verabschieden, die alle bisherigen Teilempfehlungen betreffend Good Practice umfasst – die «Recommandation Rec (2015)15 1 du Comité permanent sur la sécurité, la sûreté et les services lors des matches de football et autres manifestations sportives». Besonders erwähnenswert sind Besuche gemäss Artikel 14 Absatz 2. Vertragsstaaten können sich von Fachleuten anderer Vertragsstaaten besuchen lassen, um sich bei der Anwendung des Übereinkommens beraten und unterstützen zu lassen. Besuche finden nur auf Wunsch des ersuchenden Staates statt. Durch die Tatsache, dass sich die Vertragsstaaten gegenseitig evaluieren und beraten, herrscht ein partnerschaftliches, konstruktives Verhältnis. Unangekündigte Besuche oder Besuche durch eine übergeordnete Instanz sind nicht vorgesehen. In den letzten Jahren hat sich die Praxis entwickelt, dass sich Staaten vor der Austragung einer Fussball-Europa- oder -Weltmeisterschaft in ihrem Land evaluieren lassen. So hat sich auch die Schweiz vor der Fussball-Europameisterschaft 2008 im eigenen Land einer Evaluation unterzogen und wurde sehr gut bewertet.

Art. 15 Änderungen Es gilt zu unterscheiden, wer eine Änderung beantragen und wer sie beschliessen kann. Vertragsstaaten, das Komitee für Sicherheit und Schutz bei Sportveranstaltungen und das Ministerkomitee des Europarats können Änderungen des Übereinkommens vorschlagen. Das Ministerkomitee kann Änderungen beschliessen.

Art. 16–22 Schlussbestimmungen Die Artikel 16–22 basieren auf den Muster-Schlussbestimmungen, die der Europarat für Übereinkommen verwendet16, sowie auf den Schlussbestimmungen des Übereinkommens von 1985. Es handelt sich somit um Standardbestimmungen. Geregelt werden die Unterzeichnung (Art. 16), das Inkrafttreten (Art. 17), der Beitritt von

15 Abrufbar unter: www.coe.int > Demokratie > Nachhaltige demokratische Gesellschaften > Sport und Ethik > Conventions > Sécurité, Sûreté et Services > Recommendation-Rec (2015) 1. 16 «Modèle de clauses finales pour les conventions et accords conclus au sein du Conseil de l’Europe» vom Ministerkomitee des Europarats in der 315. Versammlung im Februar 1980 verabschiedet; abrufbar unter: www.coe.int > Demokratie > Demokratische Regierungsführung > Demokratie > A propos de la DG démocratie > Structures / Outils > Traités.

Nichtmitgliedstaaten (Art. 18), die Wirkungen des Übereinkommens (Art. 19), der räumliche Geltungsbereich (Art. 20), die Kündigung (Art. 21) und die Notifikationen (Art. 22). Gemäss den Artikeln 16 und 18 können nebst Mitgliedstaaten des Europarats unter bestimmten Bedingungen auch Nichtmitgliedstaaten dem Übereinkommen beitreten. Angesichts der grenzüberschreitenden Natur gewisser Sportveranstaltungen ist diese Öffnung gegenüber Nichtmitgliedstaaten sinnvoll. Artikel 17 sieht vor, dass das Übereinkommen in Kraft tritt, wenn es von drei Mitgliedstaaten des Europarats ratifiziert worden ist. Die Hürde für das Inkrafttreten des Übereinkommens ist bewusst nicht sehr hoch, damit eine möglichst rasche Umsetzung ermöglicht wird. Das Übereinkommen ist am 1. November 2017 für Frankreich, Monaco und Polen in Kraft getreten. Weitere Staaten folgen schrittweise. Artikel 19 zielt darauf ab, dass der Übergang vom geltenden Übereinkommen zum neuen Übereinkommen möglichst reibungslos verläuft. Sind für einen Staat für kurze Zeit sowohl das vorliegende Übereikommen als auch das Übereinkommen von 1985 in Kraft – weil die Kündigungsfrist des Übereinkommens von 1985 noch läuft –, so findet bereits das vorliegende Übereinkommen Anwendung. Gemäss Artikel 20 steht es den Vertragsstaaten frei, den räumlichen Geltungsbereich des Übereinkommens innerhalb ihres Hoheitsgebietes festzulegen. Es liegt jedoch auf der Hand, dass eine Einschränkung des räumlichen Geltungsbereichs dem Ziel und Zweck des Übereinkommens zuwiderlaufen würde. Die Einschränkung des räumlichen Geltungsbereichs dieses Übereinkommens steht für die Schweiz nicht zur Debatte. Die Kündigungsfrist beträgt gemäss Artikel 21 sechs Monate. Die Kündigung erfolgt auf einen Monatswechsel.

3 Auswirkungen

Die Bestimmungen des Übereinkommens des Europarats über einen ganzheitlichen Ansatz für Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sportveranstaltungen richten sich an die Behörden der Vertragsstaaten. Die Vorgaben sind überwiegend programmatischer Natur. Dadurch sind die Vertragsstaaten in der Ausgestaltung der konkreten Umsetzung frei. In der Schweiz ist keine ergänzende Gesetzgebung notwendig, da Bund und Kantone mit ihren geltenden rechtlichen Grundlagen gut aufgestellt sind und die Anforderungen des Übereinkommens vollständig erfüllen. In den Erläuterungen zu einzelnen Artikeln ist dargelegt, wie die Schweiz die Bestimmungen des Übereinkommens umsetzt.

3.1 Auswirkungen auf den Bund

3.1.1 Finanzielle Auswirkungen Das Aufgabenspektrum des Bundes bleibt unverändert. Dementsprechend erfahren die heutigen geltenden Rechtsgrundlagen auf Bundesebene – die Artikel 24a–24g BWIS sowie die Verordnung über verwaltungspolizeiliche Massnahmen des Bundesamtes für Polizei und über das Informationssystem HOOGAN – keine Änderung. Die angestrebte intensivere Kooperation der zuständigen Stellen erfolgt im Rahmen der heutigen Praxis und führt zu keinem Mehraufwand bei der Aufgabenerfüllung. Folglich hat die Genehmigung des Übereinkommens keine finanziellen Auswirkungen auf den Bund.

3.1.2 Personelle Auswirkungen

Die angestrebte Intensivierung der nationalen, ganzheitlichen Kooperation kann ohne zusätzliche Personalressourcen erreicht werden. Die Genehmigung des Übereinkommens hat für den Bund keine personellen Auswirkungen.

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Das Aufgabenspektrum der Kantone und Gemeinden bleibt unverändert. Die Kantone verfügen mit dem Konkordat gegen Gewalt über eine ausreichende rechtliche Grundlage zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben. Die Bestimmungen des Konkordats werden auch von Gemeinden direkt angewendet. Insbesondere die Städte Zürich, St. Gallen und Winterthur, wo die jeweilige Stadtpolizei über sicherheitspolizeiliche Kompetenzen verfügt, wenden die im Konkordat vorgesehenen Massnahmen an. Die Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft, die nur der Grundfassung des Konkordats gegen Gewalt beigetreten sind, verfügen ebenfalls über ausreichende rechtliche Grundlagen, auch wenn diese weniger umfassend sind als in den anderen Kantonen. Auch auf die Berggebiete hat das Übereinkommen keine besonderen Auswirkungen. Wenn Sportveranstaltungen wie z. B. Fussball- oder Eishockeyspiele in diesen Gebieten durchgeführt werden, gelten wie bereits heute die Regeln des Konkordats gegen Gewalt. Weder auf Stufe des kantonalen Rechts noch auf der Stufe des Gemeinderechts sind Anpassungen nötig. Die angestrebte Intensivierung der nationalen, ganzheitlichen Kooperation kann ohne zusätzliche Personalressourcen erreicht werden. Folglich hat die Genehmigung des Übereinkommens weder finanzielle noch personelle Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete.

3.3 Auswirkungen auf Volkswirtschaft, Gesellschaft

und Umwelt Auf die Volkswirtschaft, die Gesellschaft und die Umwelt hat die Genehmigung des Übereinkommens keine besonderen Auswirkungen. Weder für Sportorganisationen, Fanorganisationen noch für Transportunternehmen ergeben sich neue Aufgaben. Die angestrebte und in die Wege geleitete Intensivierung der nationalen, ganzheitlichen Kooperation kann ohne zusätzliche Personalressourcen erreicht werden. Auch für Einzelpersonen resultieren aus dem Übereinkommen keine unmittelbaren Rechte und Pflichten. Mit der Genehmigung des Übereinkommens bezeugt die Schweiz als Sitzstaat vieler internationaler Sportorganisationen gegenüber der Staatengemeinschaft, dass sie bereit ist, beim ganzheitlichen Ansatz für Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sportveranstaltungen Verantwortung zu übernehmen.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien

des Bundesrates 4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 27. Januar 201617 zur Legislaturplanung 2015–2019 noch im Bundesbeschluss vom 14. Juni 201618 über die Legislaturplanung 2015–2019 angekündigt. Das Übereinkommen wurde erst im Verlaufe der Legislaturperiode 2011–2015 erarbeitet und im Juli 2016 vom Europarat zur Unterzeichnung aufgelegt.

4.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates Die Strategie «Nachhaltige Entwicklung 2016–2019»19 verweist in verschiedenen Zusammenhängen auf die gesellschaftliche Bedeutung des Sports. Damit der Sport seine Rolle glaubwürdig wahrnehmen kann, sind Massnahmen für einen ganzheitlichen Ansatz für Sicherheit, Schutz und Dienstleistungen bei Fussballspielen und anderen Sportveranstaltungen erforderlich. Die angestrebte und in die Wege geleitete Intensivierung der nationalen, stellenübergreifenden Kooperation stellt eine solche Massnahme dar.

17 BBl 2016 1105 18 BBl 2016 5183 19 Abrufbar unter: www.are.admin.ch > Nachhaltige Entwicklung > Politik und Strategie > Strategie Nachhaltige Entwicklung

5 Rechtliche Aspekte 5.1 Verfassungsmässigkeit Gemäss Artikel 16 Absatz 3 des vorliegenden Übereinkommens kann das Übereinkommen nur ratifiziert werden, wenn das Übereinkommen von 1985 bereits gekündigt wurde oder gleichzeitig mit der Ratifikation gekündigt wird. Die Vorlage stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 BV, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 200220; Art. 7a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199721). In der schweizerischen Praxis wird die Kündigung von Verträgen als Aufgabe des Bundesrates auf der Grundlage von Artikel 184 BV betrachtet. Eine parlamentarische Initiative, die derzeit behandelt wird, soll die Kündigungskompetenz internationaler Verträge der Abschlusskompetenz gleichstellen. Um Unsicherheiten zu vermeiden und in Erwartung der Ergebnisse dieser Initiative sieht der Bundesbeschluss vor, dass der Bundesrat befugt ist, das Übereinkommen von 1985 zu kündigen.

5.2 Erlassform Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie unbefristet und unkündbar sind (Ziff. 1), den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen (Ziff. 2), wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert (Ziff. 3). Beim vorliegenden Übereinkommen sind die ersten zwei Voraussetzungen nicht gegeben: Nach Artikel 21 ist das Übereinkommen kündbar, und es sieht auch nicht den Beitritt zu einer internationalen Organisation vor. Es bleibt zu prüfen, ob die dritte Voraussetzung erfüllt ist, das heisst, ob das Übereinkommen wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthält oder ob seine Umsetzung den Erlass eines Bundesgesetzes erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssen.

20 SR 171.10 21 SR 172.010

Das vorliegende Übereinkommen des Europarats enthält wichtige rechtsetzende Bestimmungen. Beispielsweise begründet es in Artikel 10 Absatz 2 für die Vertragsparteien die Verpflichtung, wirksame Ausschlussmassnahmen wie z. B. Rayonverbote vorzusehen. Diese Verpflichtung hat auch Auswirkungen auf die Rechte und Pflichten von Einzelpersonen. Die Bestimmung muss als wichtig angesehen werden, da sie Grundrechte tangiert. Auch wenn in der Schweiz kein zusätzlicher Handlungsbedarf besteht, da die rechtlichen Grundlagen für wirksame Ausschlussmassnahmen wie das Rayonverbot und die Meldeauflage bereits im Konkordat gegen Gewalt geregelt sind, untersteht der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Übereinkommens dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV.