Botschaft zur Genehmigung des Beschlusses 2012/2 vom 4. Mai 2012 zur Änderung des Protokolls von 1999 zum Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung, betreffend die Verringerung von Versauerung, Eutrophierung und bodennahem Ozon

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Botschaft zur Genehmigung des Beschlusses 2012/2 vom 4. Mai 2012 zur Änderung des Protokolls von 1999 zum Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung, betreffend die Verringerung von Versauerung, Eutrophierung und bodennahem Ozon

vom 5. September 2018

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf eines Bundesbeschlusses über die Genehmigung des Beschlusses 2012/2 vom 4. Mai 2012 zur Änderung des Protokolls von 1999 zum Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung, betreffend die Verringerung von Versauerung, Eutrophierung und bodennahem Ozon.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

5. September 2018 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Alain Berset Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

Übersicht

Das Protokoll von 1999 zum Übereinkommen von 1979 über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung, betreffend die Verringerung von Versauerung, Eutrophierung und bodennahem Ozon wurde 2012 an den Stand der Wissenschaft und der Technik angepasst. Die Schweiz verpflichtet sich mit dem geänderten Protokoll, ihre Emissionen von Schwefeldioxid, Stickoxiden, flüchtigen organischen Verbindungen, Ammoniak und Feinstaub weiter zu reduzieren.

Ausgangslage

Als Mitglied der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa (UNECE) hat die Schweiz am 6. Mai 1983 das Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung ratifiziert. Als Rahmenvertrag bedarf dieses Übereinkommen zur Erfüllung seiner Zielsetzung der Konkretisierung durch Protokolle. Acht solche Zusatzprotokolle sind bereits in Kraft getreten. Die Schweiz hat alle Protokolle ratifiziert. Am 30. November 1999 wurde das Protokoll betreffend die Verringerung von Versauerung, Eutrophierung und bodennahem Ozon in Göteborg (Schweden) verabschiedet. Das Protokoll wurde von 27 Parteien ratifiziert, darunter am 14. September 2005 auch von der Schweiz. Es ist am 13. Dezember 2005 für die Schweiz in Kraft getreten. Ziel dieses Protokolls ist die Begrenzung und Verringerung der Emissionen von Schwefeldioxid, Stickoxiden, Ammoniak und flüchtigen organischen Verbindungen, die sich aufgrund von Versauerung, Eutrophierung oder Bildung von bodennahem Ozon und infolge weiträumiger grenzüberschreitender atmosphärischer Verfrachtung schädlich auf die menschliche Gesundheit und empfindliche Ökosysteme auswirken können.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien des Bundesrates 4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 27. Januar 201613 zur Legislaturplanung 2015–2019 noch im Bundesbeschluss zur Legislaturplanung vom 14. Juni 2016 14 angekündigt. Die Umsetzung des geänderten Protokolls ist aus Sicht des Umweltschutzes dennoch angezeigt, zumal sie keinen Erlass von Bundesgesetzen und keine Anpassungen des Verordnungsrechts erfordert.

4.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates

Im Konzept vom 11. September 2009 betreffend lufthygienische Massnahmen des Bundes (LRK) hat der Bundesrat Emissionsreduktionsziele für die wichtigsten Luftschadstoffe festgelegt. In der nachfolgenden Tabelle sind diese im Vergleich mit den Emissionsreduktionsverpflichtungen des revidierten Protokolls dargestellt.

Emissionsreduktionsziele des –(a) ca. 50 % 20–30 % ca. 40 % –(b) Luftreinhaltekonzepts des Bundes (gegenüber 2005)

Emissionsreduktionsverpflich- 21 % 41 % 30 % 8% 26 % tungen der Schweiz für 2020 (gegenüber 2005) gemäss revidiertem Protokoll von Göteborg (a) Das LRK verlangt bezüglich SO2 lediglich vorsorgliche Massnahmen, um den Wiederanstieg zu verhindern. Die Emissionsreduktionsverpflichtung gemäss dem revidierten Protokoll ist jedoch mit der bis 2016 erreichten Reduktion bereits bei Weitem eingehalten. (b) Das LRK enthält ein Emissionsreduktionsziel von ca. 45 % für die gröbere Fraktion des Feinstaubs (PM10). Da die feinere Fraktion (PM2,5) eng mit PM10 korreliert ist, ist das Ziel des LRK bezüglich Feinstaub deutlich strenger als die Emissionsreduktionsverpflichtung gemäss dem revidierten Protokoll.

Aus der obigen Tabelle ist ersichtlich, dass die bis 2020 zu erreichenden Emissionsreduktionsverpflichtungen des revidierten Protokolls einen Zwischenschritt zur Erreichung der Ziele des Luftreinhaltekonzepts des Bundes darstellen. Um dessen ökologische und gesundheitliche Zielsetzungen zu erreichen, sind künftig in der Schweiz und in Europa weitere Verringerungen der Schadstoffemissionen erforderlich. Ziellücken bestehen insbesondere beim Ammoniak und beim Feinstaub. Diese müssen in erster Linie durch weitere Minderungsmassnahmen in der Landwirtschaft

13 BBl 2016 1105 14 BBl 2016 5183

bzw. durch die Umsetzung der neuen Vorschriften15 für Holzheizungen geschlossen werden. In der Botschaft vom 18. Mai 201616 zu einem Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2018–2021 hat der Bundesrat die Notwendigkeit weiterer Massnahmen zur Steigerung der Ressourceneffizienz und zur Senkung der Ammoniakemissionen bekräftigt. Die bestehenden und die neuen Programme im Rahmen der Ressourceneffizienzbeiträge sollen dazu beitragen, in diesem Bereich Fortschritte zu erzielen und das in der Agrarpolitik 2014–2017 festgelegte Reduktionsziel der Ammoniakemissionen zu erreichen. Dieses Reduktionsziel steht im Einklang mit der Emissionsreduktionsverpflichtung des revidierten Protokolls.

5 Verhältnis zum europäischen Recht

Die EU sowie alle 28 EU-Mitgliedsstaaten sind Vertragspartei des UNECE-Übereinkommens über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung. Die EU und die Mehrheit der EU-Mitgliedsstaaten sind ebenfalls Partei des Göteborg- Protokolls. Die Verpflichtungen des revidierten Protokolls werden über mehrere Rechtsinstrumente in EU-Recht umgesetzt. Die Richtlinie 2016/2284/EU vom 14. Dezember 201617 über die Reduktion der nationalen Emissionen bestimmter Luftschadstoffe übernimmt die Emissionsreduktionsverpflichtungen des revidierten Göteborg- Protokolls und legt darüber hinaus Reduktionsziele für 2030 fest. Weiterhin wurde die Richtlinie 2015/2193/EU vom 25. November 201518 zur Begrenzung der Emissionen bestimmter Schadstoffe aus mittelgrossen Feuerungsanlagen in die Luft beschlossen. Beide Richtlinien werden neben den älteren EU-Richtlinien zur Emissionsbegrenzung an der Quelle, namentlich der Richtlinie 2010/75/EU vom 24. November 201019 über Industrieemissionen und der Richtlinie 2004/42/EG vom 21. April 200420 über die Begrenzung der Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen aufgrund der Verwendung organischer Lösemittel in bestimmten Farben und Lacken und in Produkten der Fahrzeugreparaturlackierung gelten. Die EU hat am 30. August 2017 die Annahme der Änderungen des Protokolls von Göteborg bei den Vereinten Nationen notifiziert. Die Annahme der Protokolländerungen durch die Mitgliedsstaaten der EU ist zusätzlich erforderlich.

15 Gemäss Änderung der LRV vom 11. April 2018. 16 BBl 2016 4503 17 ABl. L 344 vom 17.12.2016, S. 1 18 ABl. L 313 vom 28.11.2015, S. 1 19 ABl. L 334 vom 17.12.2010, S. 17 20 ABl. L 143 vom 30.4.2004, S. 87; zuletzt geändert durch Richtlinie 2010/79/EU, ABl. L 304 vom 20.11.2010, S. 18

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit Die Vorlage stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV)21, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV erteilt dem Bundesrat die Zuständigkeit, Verträge zu unterzeichnen und zu ratifzieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dez. 200222, ParlG; Art. 7a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199723). Im vorliegenden Fall besteht keine solche Delegation an den Bundesrat, sodass die Änderung des Protokolls von Göteborg durch die Bundesversammlung genehmigt werden muss. Artikel 13 Absatz 3 des Protokolls sieht ausschliesslich die Annahme als Ausdruckform der Zustimmung vor. Der Bundesrat kann somit lediglich eine Annahmeurkunde beim Generalsekretär der Vereinten Nationen deponieren. Die rechtlichen Auswirkungen sowie die auf internationaler Ebene für eine Annahme zu befolgenden Verfahrensregeln sind allerdings die gleichen wie für eine Ratifikation.

6.2 Erlassform Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 ParlG sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten. Die Umsetzung des revidierten Protokolls erfordert zwar keinen Erlass von Bundesgesetzen und keine Anpassungen des Verordnungsrechts. Entscheidend dafür, dass die Vorlage dem fakultativen Referendum zu unterstellen ist, ist aber unabhängig von der aktuellen Rechtslage in der Schweiz, dass das revidierte Protokoll wichtige rechtsetzende Bestimmungen gemäss Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV enthält. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung der Protokolländerung ist deshalb dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 BV zu unterstellen.

21 SR 101 22 SR 171.10 23 SR 172.010

Das materielle Umweltrecht der Schweiz – insbesondere nach der Änderung vom 11. April 2018 der LRV – entspricht bereits den Anforderungen des revidierten Protokolls. Da im Rahmen der erwähnten Änderung der LRV ein Vernehmlassungsverfahren24 durchführt wurde, wurde vorliegend gestützt auf Artikel 3a Absatz 1 Buchstabe b des Vernehmlassungsgesetzes vom 18. März 200525 auf die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens verzichtet.

24 Vernehmlassung zur Änderung der LRV vom 13. April 2017 bis zum 26. Juli 2017. Die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens sind zu finden unter www.bundesrecht.admin.ch > Vernehmlassungen > Abgeschlossene Vernehmlassungen 2017 > UVEK > Verordnungspaket Umwelt Frühling 2018. 25 SR 172.061