BBl 2019 467

Botschaft zur Genehmigung des Übereinkommens über den Schutz des Unterwasser-Kulturerbes und zu seiner Umsetzung (Änderung des Kulturgütertransfer- und des Seeschifffahrtsgesetzes)

18.083

vom 30. November 2018

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf eines Bundesbeschlusses über die Genehmigung des Übereinkommens über den Schutz des Unterwasser-Kulturerbes und über seine Umsetzung (Entwurf einer Änderung des Kulturgütertransfer- und des Seeschifffahrtsgesetzes.)

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

30. November 2018 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Alain Berset Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

Übersicht

Das Unesco-Übereinkommen von 2001 über den Schutz des Unterwasser- Kulturerbes ist ein wirksames Instrument, um die weltweit stark zunehmende Plünderung und Ausbeutung des Kulturerbes unter Wasser zu verhindern und seinen Schutz zu garantieren. Die institutionellen und rechtlichen Grundlagen sowie die Umsetzungsinstrumente von Bund und Kantonen tragen den Anliegen des Übereinkommens bereits weitgehend Rechnung. Es sind geringfügige gesetzgeberische Anpassungen im Kulturgütertransfergesetz sowie im Seeschifffahrtsgesetz erforderlich. Aus dem Übereinkommen ergibt sich kein unmittelbarer zusätzlicher Ressourcenbedarf.

Ausgangslage

Meer und Binnengewässer bergen zahllose Zeugnisse der menschlichen Vergangenheit wie etwa versunkene Kulturlandschaften, Siedlungen, Heiligtümer, Hafenanlagen und Schiffwracks. Diese Hinterlassenschaft verkörpert ein Kulturerbe von hohem Wert. Es muss nach Möglichkeit erhalten und den kommenden Generationen unversehrt weitergegeben werden. Dieses Erbe aber ist zunehmend bedroht durch Plünderung und neue Formen wirtschaftlicher Nutzung. Hinzu kommt für den Bereich der Weltmeere ein rechtliches Vakuum: Ausserhalb des Küstenbereichs, der unter der Hoheit des Anrainerstaats steht, fehlte bislang ein wirksamer rechtlicher Schutz. Angesichts dieser Entwicklungen hat die Unesco 2001 ein Übereinkommen zum Schutz des Unterwasser-Kulturerbes erarbeitet. Es steht seit Oktober 2009 in Kraft. 60 Staaten sind ihm bisher beigetreten, unter ihnen Belgien, Frankreich, Italien, Portugal und Spanien. Eine Ratifikation durch die Schweiz würde die institutionelle internationale Zusammenarbeit im Bereich Kulturerbe valorisieren und ausweiten. Die Schweiz würde damit zum Ausdruck bringen, dass ihr der Schutz des archäologischen Erbes und der Kampf gegen den illegalen Handel wichtig sind.

5 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien des Bundesrates 5.1 Verhältnis zur Legislaturplanung Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 27. Januar 201624 zur Legislaturplanung 2015–2019 noch im Bundesbeschluss vom 14. Juni 201625 über die Legislaturplanung angekündigt. Die Kulturbotschaft 2016–2020 vom 28. November 201426 sieht die Prüfung einer Ratifikation des Übereinkommens zum Schutz des Unterwasser- Kulturerbes für die Periode 2016–2020 vor. Diese Prüfung ist inzwischen erfolgt und hat ergeben, dass das Übereinkommen sich zur Umsetzung mehrerer Ziele und Strategien des Bundesrates (vgl. dazu unten 5.2) eignet, die in der Legislaturperiode 2015–2019 anstehen. Der Bundesrat versteht die Ratifikation der Vorlage zudem als nachhaltigen Beitrag der Schweiz zum Europäischen Kulturerbejahr, das 2018 begangen wird. Daher ist die Behandlung zum jetzigen Zeitpunkt angezeigt.

5.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates Ein Beitritt zum Übereinkommen stimmt mit mehreren Zielen und Strategien der Legislaturplanung 2015–2019 sowie der Kulturbotschaft 2016–2020 überein. Er kann auf dem Gebiet des Kulturerbes zu den Politiken des Bundes beitragen. Ziel 10 der Legislaturplanung27 sieht vor, dass die Schweiz ihr Engagement für die Förderung der wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Nachhaltigkeit fortführt und sich für eine starke internationale Gouvernanz einsetzt. Auch die Kulturbotschaft 2016–2020 sieht die Valorisierung und Ausweitung der institutionellen internationalen Zusammenarbeit als Schwerpunkt vor. Die Schweiz hat bisher alle relevanten Übereinkommen der Unesco ratifiziert. Sie nimmt in der Unesco eine vielbeachtete Position ein als eine der Expertise und den zentralen Zielen der Kulturerbeerhaltung verpflichtete Partnerin. Diese Position könnte sie mit einem Engagement im Rahmen des Übereinkommens zum Schutz des Unterwasser-Kulturerbes festigen. Eine Ratifikation des Übereinkommens valorisiert die institutionelle Zusammenarbeit und weitet diese auf das bisher vernachlässigte Gebiet des Unterwasser-Kulturerbes aus. Damit entspricht sie einem strategischen Schwerpunkt der schweizerischen Kulturpolitik für die Periode 2016–2020.28 Das Übereinkommen bekämpft Zerstörung durch Plünderung und illegalen Handel konsequent und unterstützt damit die internationale Gemeinschaft im Kampf gegen

24 BBl 2016 1105 25 BBl 2016 5183 26 BBl 2015 591 27 BBl 2016 1105, hier 1178–1180 28 BBl 2015 497, hier 590

kriminelle Organisationen terroristischen Zuschnitts. Diese finanzieren sich nämlich immer häufiger auch durch illegalen Kulturgüterhandel. Hier leistet das Übereinkommen einen Beitrag zu den Zielen 14 und 16 der Legislaturplanung. 29 Die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen30, die von der Schweiz im Rahmen der Strategie nachhaltige Entwicklung 2016–2019 umgesetzt wird, bezieht das Kulturerbe erstmals systematisch in die Ziele der nachhaltigen Entwicklung ein. Ziel 11.4 sieht verstärkte Bemühungen vor, um das materielle Kulturerbe zu erhalten. Ein Beitritt zum Übereinkommen zum Schutz des Unterwasser-Kulturerbes könnte hier die konkrete Umsetzung wesentlich erleichtern.

6 Rechtliche Aspekte 6.1 Verfassungsmässigkeit Die Vorlage stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung31 (BV), wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 Parlamentsgesetz vom 13. Dez. 200232; Art. 7a Abs. 1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 199733).

6.2 Erlassform

6.2.1 Erlassform des Übereinkommens

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung (BV) unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten. Das vorliegende völkerrechtliche Übereinkommen schafft für den Bereich der hohen See erstmals spezifische völkerrechtlich verbindliche Regeln zum Umgang mit dem Unterwasser-Kulturerbe und erlaubt konkretes Eingreifen im Bedrohungsfall. Es untersagt die Zerstörung von Unterwasser-Kulturerbe und führt Meldepflichten

29 BBl 2016 1105, hier 1185–1187 und 1189–1190 30 Kurzfassung BBl 2016 1105, hier 1196–1208 und ebd. Anhang 3, 1229 31 SR 101 32 SR 171.10 33 SR 172.010

sowie Sanktionen ein. Die Ratifikation des Übereinkommens bedingt die Änderung geltenden Rechts, namentlich Anpassungen des KGTG und des Seeschifffahrtsgesetzes. Daraus ergibt sich, dass der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Übereinkommens dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV zu unterstellen ist.

6.2.2 Erlassform des Umsetzungserlasses

Nach Artikel 141a Absatz 2 BV können die Verfassungs- oder Gesetzesänderungen, die der Umsetzung eines völkerrechtlichen Vertrags dienen, der dem fakultativen Referendum untersteht, in den Genehmigungsbeschluss aufgenommen werden. Die im Entwurf vorgesehenen Änderungen des Kulturgütertransfergesetzes und des Seeschifffahrtsgesetzes dienen der Umsetzung des Übereinkommens über den Schutz des Unterwasser-Kulturerbes und ergeben sich unmittelbar aus den darin enthaltenen Verpflichtungen. Der Entwurf der Änderung der beiden Bundesgesetze kann deshalb in den Genehmigungsbeschluss aufgenommen werden.

6.3 Verhältnis zu anderen Übereinkommen

Das Unesco-Übereinkommen über den Schutz des Unterwasser-Kulturerbes hat Bezugspunkte zu mehreren Übereinkommen, denen die Schweiz als Vertragsstaat angehört. Die Unesco-Konvention von 1970 will das materielle, namentlich das bewegliche Kulturerbe der Völker vor widerrechtlicher Inbesitznahme und Kommerzialisierung schützen, indem es Schranken gegen die Ein- und Ausfuhr und den Handel aufstellt. Die Schweiz hat dieses Übereinkommen mit dem KGTG umgesetzt. Das Übereinkommen über den Schutz des Unterwasser-Kulturerbes sieht ähnliche Massnahmen vor, namentlich in Artikel 14. Es drängt sich auf, die bewährtere Regelung des KGTG auf das Kulturerbe unter Wasser auszudehnen. Dies geschieht im vorliegenden Entwurf mit der vorgeschlagenen Gesetzesänderung. Das Übereinkommen der Unesco vom 23. November 197234 zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt schützt das Kultur- und Naturgut von aussergewöhnlichem universellem Wert, also eine enge Auswahl des gesamten materiellen Kulturerbes. Dafür kommen auch unter Wasser liegende Objekte in Frage. So wurden die wichtigsten Fundstellen mit prähistorischen Pfahlbauten 2011 als serielles Weltkulturerbe aufgenommen. Das Übereinkommen über den Schutz des Unterwasser-Kulturerbes verfolgt einen anderen Ansatz: Es unterstellt das gesamte seit mindestens 100 Jahren unter Wasser liegende Kulturerbe seinem Schutz, ohne relevante qualitative Voraussetzungen. Es sieht aber andere Schutzmechanismen vor (Unterlassungs-, Melde- und Kooperationspflichten der Staaten; Pflicht zur weiteren Umsetzung im Landesrecht). Beiden Übereinkommen ist der globale Geltungsbereich eigen.

34 SR 0.451.41

Das Europäische Übereinkommen zum Schutz des archäologischen Erbes verpflichtet die Mitgliedstaaten, ihr archäologisches Erbe mit rechtlichen Mitteln wirkungsvoll zu schützen. In Artikel 1 Ziffer 3 schliesst es die unter Wasser gelegenen Objekte ausdrücklich in das zu schützende Erbe ein. Der Anwendungsbereich des Übereinkommens beschränkt sich jedoch auf das Territorium, das unter der Hoheitsgewalt eines Mitgliedstaats steht. In den Meeresgebieten ausserhalb dieser Territorien vermittelt das Übereinkommen des Europarats keinen Schutz. Das Unesco- Übereinkommen bringt die unerlässliche Ergänzung, indem es einen Schutzmechanismus auch für das ausserhalb staatlicher Hoheitsgebiete unter dem Meer liegende Unterwasser-Kulturerbe schafft. Das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen legt in erster Linie Hoheitsrechte auf dem Meer fest und stellt die freie Benützung der Meere sicher. Es verfolgt aber auch Ziele des Umwelt- und Kulturschutzes und enthält zwei spezifische Bestimmungen zum Kulturerbe unter Wasser. Artikel 149 legt fest, dass alle im «Gebiet» (also im Bereich der hohen See) gefundenen Gegenstände archäologischer oder historischer Art zum Nutzen der Menschheit zu bewahren und zu verwenden sind. Artikel 303 verpflichtet die Vertragsstaaten, die im Meer gefundenen Gegenstände archäologischer und historischer Art zu schützen. Die beiden Vorschriften lassen den Vertragsstaaten jedoch grosse Freiheiten bei der Umsetzung; ihre Wirksamkeit ist zweifelhaft. In diese Lücke tritt das Übereinkommen über den Schutz des Unterwasser-Kulturerbes: Es nimmt die im Seerechtsübereinkommen nur generell umschriebenen Pflichten auf und konkretisiert sie in Form eines differenzierten Instrumentariums, das dem Kulturerbe einen wirkungsvollen Schutz sichert. Es sind insgesamt keine Elemente im Übereinkommen über den Schutz des Unterwasser-Kulturerbes erkennbar, welche die Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen der Schweiz in Frage stellen würden.