BBl 2021 1056
Botschaft zu einem Verpflichtungskredit zur Erneuerung des Zentralen Migrationsinformationssystems (ZEMIS)
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21.031
Botschaft zu einem Verpflichtungskredit zur Erneuerung des Zentralen Migrationsinformationssystems (ZEMIS)
vom 21. April 2021
Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren
Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf eines Bundesbeschlusses über einen Verpflichtungskredit zur Erneuerung des Zentralen Migrationsinformationssystems (ZEMIS).
Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.
21. April 2021 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Guy Parmelin Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr
2021-1293 BBl 2021 1056
Übersicht
Das Zentrale Migrationsinformationssystem (ZEMIS) soll nach einer Betriebszeit von 15 Jahren in zwei Tranchen umfassend erneuert werden. Der Bundesrat beantragt mit der vorliegenden Botschaft einen Verpflichtungskredit von 54,3 Millionen und die Freigabe einer ersten Tranche im Umfang von 23 Millionen.
Ausgangslage
Das Zentrale Migrationsinformationssystem (ZEMIS) wurde im Jahr 2008 in Betrieb genommen. Das System ist das umfassende Arbeitsinstrument für den Ausländer- und Asylbereich sowie das Bürgerrecht. Es ist das führende Personenregister für ausländische Staatsangehörige, welche in der Schweiz leben oder sich hier aufhalten. ZEMIS enthält über 10 Millionen Personendatensätze. Das System wurde seit seiner Inbetriebnahme kontinuierlich weiterentwickelt und erweitert. In ZEMIS werden alle ausländischen Staatsangehörigen, die in der Schweiz leben oder sich hier aufhalten, erfasst. Zu jeder Person werden nebst den Personendaten auch Zusatzinformationen wie Adressen und Beziehungen aufgenommen und zusammen mit eindeutigen Identifikatoren, wie der ZEMIS- sowie der AHV-Nummer, in der Datenbank abgelegt. Da eine ausländische Person über verschiedene Identitäten verfügen kann, ist die eindeutige Identifikation einer Person eine der Hauptaufgaben von ZEMIS. Im Asylverfahren dient ZEMIS neben der Steuerung verschiedener Verfahrensschritte auch der gerechten Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone. Im Ausländerbereich von ZEMIS werden sämtliche Einreiseentscheide für Bürgerinnen und Bürger der EU und EFTA und ihre Familienangehörigen sowie Drittstaatsangehörige verwaltet. Zudem erfassen die kantonalen Migrationsbehörden die Aufenthalts- und Arbeitsbewilligungen von Ausländerinnen und Ausländern in ZEMIS. Seit der Assoziierung ans Schengener Abkommen im Dezember 2008 stellt die Schweiz über ZEMIS Ausländerausweise in Kreditkartenformat aus. Weitere Funktionen hat ZEMIS im Rückkehr- und Arbeitsmarktbereich, bei den Einbürgerungen und bei der Statistik im Asyl- und Ausländerbereich. Schliesslich ist ZEMIS für die Polizei, die Grenzkontrollbehörden sowie weitere Sicherheitsorgane eine zentrale Informationsquelle. Nebst den Bewilligungsdaten werden auch sämtliche Sanktionen wie Einreiseverbote, Wegweisungen oder Landesverweise zentral in ZEMIS gespeichert und bei Personenkontrollen oder Grenzübertritten von den zuständigen Stellen abgefragt. Rund 30 000 Personen nutzen ZEMIS zur Erfüllung ihrer beruflichen Aufgaben. Die grösste Benutzergruppe sind die kantonalen und kommunalen Polizeibehörden mit rund 22 000 Benutzerinnen und Benutzern (knapp 75%). Damit wird ZEMIS sehr breit
genutzt. Das System ist mit über 30 anderen nationalen und internationalen Informatiksystemen verbunden. Die aktuelle Architektur von ZEMIS basiert grösstenteils auf einem rund 10-15-jährigen Technologie-Standard und entsprechend in die Jahre gekommenen Software- Komponenten. Diese Komponenten können mit zunehmender Zeitdauer immer schlechter gewartet und weiterentwickelt werden und sind nicht mit den neuen Cloud-
Lösungen kompatibel. Je älter eine Komponente ist, desto schwieriger sind Aktualisierungen. So steigt mit zunehmender Zeit das Risiko eines Systemausfalls oder eines sicherheitsrelevanten Problems durch die Ausnutzung potenzieller Sicherheitslücken. Deshalb muss ZEMIS in den kommenden Jahren schrittweise erneuert werden. Basierend auf den IKT-Vorgaben in der Bundesverwaltung hat das EJPD Anfang Jahr 2021 eine neue Software-Referenz-Architektur für alle Individual-Fachanwendungen des Departementes in Kraft gesetzt und damit die Voraussetzungen geschaffen, dass die Fachanwendungen gemäss den aktuellsten Standards entwickelt und künftig in einer Private Cloud mit erhöhtem Schutzniveau betrieben werden können. Diese neue Software-Referenz-Architektur basiert auf der Cloud-Strategie der Bundesverwaltung, welche Cloud-Plattformen als künftige Betriebsplattformen vorsieht.
1 Tranche (Verpflichtungskredit) 23 5.7 10.4 6.9
Eigenleistungen in Form von personellen Ressourcen 4.6 1.5 2 1.1
Gesamtaufwand 1. Tranche 27.6 7.2 12.4 8
Die folgenden Ergebnisse sind Voraussetzung für die Freigabe der zweiten Tranche: 1. Die spezifische Infrastruktur «ZEMIS Printing» zum direkten Ausdruck aus ZEMIS ist abgelöst und damit eine Voraussetzung für eine End-2-End Digitalisierung geschaffen; 2. die Geschäftsdatenverwaltung der Bundesasylzentren MIDES sowie «ZEMIS eARB» (Arbeitsabläufe im Bereich Fernhaltemassnahmen) sind erfolgreich technisch erneuert und laufen im Betrieb; 3. der Projektauftraggeber / die Projektauftraggeberin hat den Variantenentscheid getroffen, ob und wenn ja wie eine End-2-End-Digitalisierung der Daten in den Bereichen Asyl, Ausländer und Bürgerrecht erreicht werden kann. Der Antrag zur Freigabe der zweiten Tranche an den Bundesrat ist im dritten Quartal 2023 vorgesehen.
Erneuerungen in der zweiten Tranche (2024–2027) – ZEMIS Core Bereich Bürgerrecht; – ZEMIS Core Bereich Ausländer; – ZEMIS eARB: Arbeitsabläufe im Bereich Arbeitsmarkt (S2; – ZEMIS Core Bereich Asyl; – ZEMIS Core zentrale Personenverwaltung und Biometriedaten.
in Mio. CHF Total 2022 2023 2024 2025 2026 2027
Business-Analyse und Dokumentation 7.5 2 2 2 1.5 Implementierung 11 1.5 4 4 1.5 Datenmigration und Testing 3.5 1.5 1 1 Projektmanagement 3 1 1 1
Total einmaliger Aufwand
2 Tranche (Verpflichtungskredit) 31.3 4.4 10.6 10 6.3
Eigenleistungen in Form von personellen Ressourcen 6.6 1.1 2.2 1.8 1.5
Gesamtaufwand 2. Tranche 37.9 5.5 12.8 11.8 7.8
4 Auswirkungen
4.1 Auswirkungen auf den Bund 4.1.1 Finanzielle Auswirkungen Gesamtkosten Aus heutiger Sicht beläuft sich der Gesamtaufwand für die ZEMIS Erneuerung auf 65,9 Millionen. Übersicht über die Projektaufwendungen (in Mio. CHF):
Total 2022 2023 2024 2025 2026 2027
Business-Analyse und Dokumentation 13 1.5 3 3 2 2 1.5 Implementierung 19 1.5 4 4 4 4 1.5 Datenmigration und Testing 7 1 1 1.5 1.5 1 1 Projektmanagement 6 1 1 1 1 1 1 Risikozuschlag 9.3 0.7 1.4 1.8 2.1 2 1.3 Eigenleistungen in Form von personellen Ressourcen 11.2 1.5 2 2.2 2.2 1.8 1.5 Vorbereitung 2021 0.4
Gesamtaufwand 65.9 7.2 12.4 13.5 12.8 11.8 7.8
Total 2022 2023 2024 2025 2026 2027
Verpflichtungskredit 2022–2027 54.3 5.7 10.4 11.3 10.6 10 6.3 Verpflichtungskredit 1. Tranche 23.0 5.8 10.4 6.9 Verpflichtungskredit 2. Tranche 31.3 4.4 10.6 10 6.3
Für die externen Projektkosten von insgesamt 54,3 Millionen, davon 23,0 Millionen für die erste Tranche und 31,3 Millionen für die zweite Tranche, wird ein Verpflichtungskredit beantragt. Der Bundesrat gibt die zweite Tranche frei, sobald die in der Ziffer 3.2 definierten Ergebnisse vorliegen und damit die Voraussetzung für die Freigabe der zweiten Tranche erfüllt ist. Die externen Projektkosten teilen sich auf in folgende Aufwandpositionen:
Business-Analyse und Dokumentation (13 Millionen) Darin enthalten ist der Aufwand für die Analyse und Optimierung der bestehenden Geschäftsprozesse sowie die Dokumentation der neuen Subsysteme.
Implementierung (19 Millionen) Budgetiert ist der Aufwand für die Entwicklung und Implementierung der neuen Subsysteme sowie die Ausserbetriebnahme der alten Systemteile.
Datenmigration und Testing (7 Millionen) Darin enthalten ist der Aufwand für die Datenmigration der bestehenden Systemdaten in die neuen Subsysteme sowie deren Testing.
Projektmanagement (6 Millionen) Dieser Posten umfasst den Aufwand für die Projekt- und Teilprojektleiter, das Projektcontrolling, das Change- und Risikomanagement sowie ein Projektmanagement- Office.
Risikozuschlag (9,3 Millionen) Der Risikozuschlag wurde für die erste Tranche auf 15 Prozent und in der zweiten Tranche – aufgrund der späteren Umsetzung und der damit verbundenen höheren Unsicherheit – auf 25 Prozent festgelegt. Darin enthalten sind mögliche Mehraufwände infolge technologischer Fortschritte, Beschaffungsrisiken und der Teuerung.
Eigenleistungen (11,2 Millionen) Die Eigenleistungen beinhalten die personellen Ressourcen des SEM für die Begleitung der technischen und fachlichen Erneuerung von ZEMIS durch den bundesinternen Leistungserbringer (vgl. Ziff.4.1.2).
Betriebskosten Unter der Annahme, dass sich die grundlegenden Anforderungen an den Betrieb wie Verfügbarkeit, benötigter Speicherplatz, Anzahl Zugriffe der Benutzerinnen und Benutzer nicht wesentlich verändern, ist aus heutiger Sicht davon auszugehen, dass sich die Betriebskosten, d.h. insbesondere der technische Betrieb und die Wartung der Informatiksysteme sowie die Personalkosten von heute jährlich rund 20 Millionen, längerfristig um geschätzte 15–20 Prozent senken lassen. Im Rahmen der Einführung und des daraus resultierenden Parallelbetriebes werden die jährlich wiederkehrenden Kosten während der Programmdauer jedoch steigen. Für die noch auszuschreibenden bzw. zu beschaffenden Systemkomponenten kann zum aktuellen Zeitpunkt noch keine Aussage über die finanziellen Auswirkungen gemacht werden. So sind beispielsweise die künftigen Lizenz- und Wartungskosten von Drittanbietern aufgrund des frühen Stadium nicht kalkulierbar.
Nutzen Der Hauptnutzen der Gesamterneuerung von ZEMIS ergibt sich dadurch, dass der in Ziffer 1.1.2 dargelegte Leistungsumfang weiterhin zur Verfügung steht, was für die Umsetzung der schweizerischen Migrations- und Sicherheitspolitik unerlässlich ist. Neben dem reinen Funktionserhalt wird die Qualität der Leistungen aus ZEMIS steigen: Abfragen werden – trotz des stetig zunehmenden Datenvolumens – immer schneller ausgeführt werden können. Zudem werden die Benutzeroberflächen kundenfreundlicher gestaltet und durch die Anpassungen eine Reduktion des betrieblichen Risikos erwartet. Der direkte finanzielle Nutzen entsteht erstens – wie oben dargelegt – durch eine Senkung der Betriebskosten von 15–20 Prozent, das heisst nach dem Abschluss des Projekts werden die jährlichen Betriebskosten bis 4 Millionen tiefer liegen als heute. Zweitens kommen weitere Einsparungen in einstelliger Millionenhöhe aufgrund der in den Ziffern 0 und 0 aufgezeigten Optimierungs- und Automatisierungspotenziale hinzu. Diese Einsparungen können erst in der Konzeptphase genauer beschrieben und quantifiziert werden.
Gebühreneinnahmen Der Betrieb des neuen ZEMIS wird wie bis anhin aus dem Globalbudget des Staatssekretariats für Migration SEM finanziert und teilweise aus Gebühreneinnahmen gedeckt. Mit der ersten Tranche sind keine Anpassungen der Gebühren vorgesehen. Aufgrund der geplanten umfangreichen Digitalisierungsschritte wird die Gebührenverordnung AIG während der zweiten Tranche in Kenntnis der späteren Kosten für den Betrieb angepasst werden müssen.
4.1.2 Personelle Auswirkungen
Für die Gesamterneuerung von ZEMIS sind insgesamt 50 000 Projekttage vorgesehen. Davon fallen 36 000 Tage auf die externen Projektressourcen. Die Eigenleistungen im Umfang von 14 000 Tagen können mit den bestehenden personellen Ressourcen erbracht werden, weshalb keine zusätzlichen Stellen beantragt werden.
4.1.3 Andere Auswirkungen auf den Bund
Auswirkungen auf die Informatik des Bundes Das Begehren hat positive Auswirkungen auf die Informatik des Bundes, indem bestehende Standarddienste bestmöglich integriert und Schnittstellen zwischen den Anwendungen weiter standardisiert werden. Ebenso können durch den Einsatz von standardisierten, modularen Lösungen die Aufwände und Kosten bei Um- oder Ausbauten oder beim Einsatz von neuen Komponenten reduziert werden. Der Verordnung über die digitale Transformation und die Informatik vom 25. November 202020 wird, insbesondere bezüglich dem Vorliegen der Rechtsgrundlage und dem Einhalten des Datenschutzes, in diesem Projekt Rechnung getragen.
Auswirkung in technischer Hinsicht Allfällige neuen Komponenten werden technisch und bezüglich der Handhabung dem neusten Stand entsprechen. Durch die Integration der neuen Systeme in die bestehende Infrastruktur des Bundes und der Kantone sind keine negativen Auswirkungen erkennbar.
4.2 Auswirkungen auf die Kantone
Die Umsetzung des vorliegenden Vorhabens verändert die Aufgaben- und Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen nicht. Um die zeitgerechte Information der Kantone sicherzustellen, werden die Vertreterinnen und Vertreter der kantonalen Migrationsbehörden in die Projektorganisation einbezogen. Damit ist sichergestellt, dass den Kantonen die notwendigen Informationen zeitgerecht zur Verfügung stehen. Zusätzlich werden die kantonalen Stellen bei der Erhebung der Business-Anforderungen eng mitarbeiten können. Die Prozesse werden in enger Abstimmung mit den Kantonen mit dem Ziel einer möglichst umfassenden Digitalisierung optimiert. Den Kantonen erwächst aus der Umsetzung des vorliegenden Projekts primär ein Aufwand für die optimale Unterstützung der neuen digitalen Prozesse durch die kantonalen Informatiksysteme. Diese Investitionskosten können durch die damit verbundenen Kosteneinsparungen mittelfristig amortisiert werden. Zudem erhalten die Kantone insbesondere vor und während
der Einführung neuer Systemteile durch die Projektorganisation eine umfassende Unterstützung, was insbesondere den Schulungsaufwand für die neuen Systemteile in den Kantonen minimieren wird. Aufgrund der angestrebten Prozessoptimierungen und der Digitalisierung wird auch die GebV-AIG angepasst werden müssen. Wenn durch Optimierungen gewisse Aufgaben wegfallen oder dazu kommen, hat dies auch Auswirkungen auf die Gebühreneinnahmen der Kantone. Wegfallende Gebühren können in der Regel durch entsprechende Kosteneinsparungen kompensiert werden.
4.3 Weitere Auswirkungen
4.3.1 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft Die Schweiz ist eine der stärksten und wettbewerbsfähigsten Wirtschaften der Welt. Sie ist ein international anerkannter Standort für Lehre, Forschung und Innovation sowie für Unternehmen aus dem Dienstleistungs- und Industriebereich. Die zahlreichen Klein- und Mittelunternehmen (KMU), die auf Nischenstrategien setzen, belohnen die Schweiz regelmässig mit Höchstnoten für Innovationskraft und tragen zur Attraktivität des Wirtschaftsstandorts bei. Die stabilen wirtschaftlichen und politischen Verhältnisse sind weitere Faktoren, welche die Anziehungskraft des Schweizer Arbeitsmarktes prägen. Die Schweiz kennt bei der Zulassung ausländischer Arbeitskräfte ein duales System: – Erwerbstätige aus den EU/EFTA-Staaten haben dank dem Personenfreizügigkeitsabkommen einen einfachen Zugang zum Schweizer Arbeitsmarkt; – aus allen anderen Staaten werden in beschränktem Ausmass lediglich Führungskräfte, Spezialistinnen und Spezialisten sowie qualifizierte Arbeitskräfte zugelassen. Der Arbeitsmarktzugang und die Integration ins Erwerbsleben müssen, basierend auf den gesetzlichen Grundlagen, weiterhin in der gewohnten Qualität erbracht werden. Am stärksten sind die Bereiche Gastronomie, Tourismus, Landwirtschaft, Bau sowie Medizin auf ausländische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer angewiesen. Mit der Erneuerung der Systeme kann diesen Qualitätsansprüchen auch weiterhin entsprochen werden. ZEMIS leistet zudem einen wichtigen Beitrag zur inneren Sicherheit.
4.3.2 Auswirkungen auf die Umwelt Der Hersteller von Komponenten für die Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT), sowohl von Hardware als auch Software, sind bestrebt, ihre Produkte ressourcenschonend herzustellen und energetisch zu optimieren. Mit dem Einsatz neuer IKT-Mittel werden demzufolge negative Umwelteinflüsse stetig reduziert. Durch die Digitalisierung von Geschäftsprozessen kann zudem der Papierbedarf bei Bund und Kantonen um geschätzte 15–20 Tonnen pro Jahr reduziert werden.
5 Rechtliche Aspekte 5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit Die Zuständigkeit der Bundesversammlung für den vorliegenden Kreditbeschluss ergibt sich aus Artikel 167 der Bundesverfassung21 (BV). Gestützt auf Artikel 121 Absatz 1 BV regelt Artikel 2 BGIAA, dass das SEM ein Informationssystem zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben führt.
5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen
der Schweiz Die Gesamterneuerung von ZEMIS tangiert keine internationalen Verpflichtungen der Schweiz.
5.3 Erlassform
Nach Artikel 163 Absatz 2 der Bundesverfassung und Artikel 25 Absatz 2 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 200222 ist für den vorliegenden Fall ein Erlass in der Form des einfachen, also nicht dem Referendum unterstehenden Bundesbeschlusses vorgesehen.
5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse
Artikel 1 des Bundesbeschlusses untersteht der Ausgabenbremse nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV, da dieser eine einmalige Ausgabe von mehr als 20 Millionen nach sich zieht. Der Verpflichtungskredit (1. Tranche «technische Grundlagen» und 2. Tranche «Digitalisierung Kernbereiche») von insgesamt 54,3 Millionen ist demnach von den eidgenössischen Räten mit der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder jedes der beiden Räte zu verabschieden.
5.5 Datenschutz
ZEMIS enthält besonders schützenswerte Personendaten und Persönlichkeitsprofile sowie als «vertraulich» klassifizierte Daten. Datenschutz und Datensicherheit haben daher eine sehr hohe Priorität. ZEMIS wird beim internen Leistungserbringer des EJPD (ISC-EJPD) betrieben, der mit seiner Infrastruktur und seinen Betriebsprozessen die Bearbeitung von Daten entsprechend den einschlägigen Datenschutzbestimmungen sicherstellen kann.