Nutzung der wissenschaftlichen Erkenntnisse durch den Bundesrat und das BAG zur Bewältigung der Coronakrise. Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates

2.2.1 Organisation und Prozesse im BAG

Das BAG³³ stützte sich nicht nur auf das interne Fachwissen, sondern auch auf zahlreiche nationale und internationale wissenschaftliche Quellen,³⁴ um die Entwicklung der epidemiologischen Lage zu verfolgen und dem Bundesrat Vorschläge für Gesundheitsmassnahmen zu unterbreiten. Das wissenschaftliche Netzwerk des BAG basierte zum Teil auf bereits vor der Krise bestehende Arbeitskontakte (z. B. mit dem Netzwerk Swiss School of Public Health [SSPH+] oder mit dem Nationalen Zentrum für Infektionsprävention [Swissnoso]), während andere Kooperationen während der Pandemie ad hoc gebildet wurden (in dieser Hinsicht war die SN‑STF eine zentrale Akteurin³⁵).

Aus der Evaluation der PVK geht hervor, dass das BAG dank den zahlreichen Kanälen, die es nutzte, über das nötige Wissen zur Erfüllung seines Auftrags verfügte.³⁶ Die PVK weist darauf hin, dass die Verarbeitung einer sehr grossen Menge an wissenschaftlichen Informationen, die zudem mit bedeutenden Unsicherheiten behaftet waren, eine Herausforderung darstellte.³⁷ Sie hebt auch das grosse Engagement und die Flexibilität aller verwaltungsinternen und ‑externen Personen hervor, die an der Beschaffung und Verarbeitung der wissenschaftlichen Informationen beteiligt waren,³⁸ ein Fakt, den die GPK‑N ausdrücklich begrüsst.

Die PVK zeigt in ihrer Evaluation aber auch mehrere Schwächen auf, welche die Organisation und die Prozesse für die Verarbeitung der wissenschaftlichen Erkenntnisse im BAG insbesondere in der ersten Phase der Pandemie betrafen:

• – Erstens baute das BAG sein wissenschaftliches Netzwerk zu spät auf.³⁹ In den ersten Wochen der Pandemie stützten sich die Verantwortlichen des Bundesamtes hauptsächlich auf ihre bereits bestehenden Kontakte. Die GPK‑N hält jedoch fest, dass diese Kontakte – auch wenn sie durchaus ihre Berechtigung hatten – nicht geeignet waren, eine angemessene und repräsentative Einbindung der wissenschaftlichen Gemeinschaft in das Krisenmanagement zu ermöglichen.⁴⁰ Dies führte zu negativen Reaktionen eines Teils der Wissenschaftsgemeinschaft, der das Gefühl hatte, nicht gehört zu werden, und der Meinung war, dass das BAG der Situation nicht die Beachtung schenkt, die sie verdienen würde.⁴¹ Bereits Ende Februar 2020 äusserten verschiedene Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler gegenüber dem Bundesrat und dem BAG,⁴² aber auch in den Medien⁴³ ihre Bedenken. Die Kontakte zwischen dem BAG und der Wissenschaft wurden erst Ende März 2020 institutionalisiert, also fast drei Monate nach den ersten Meldungen über das Auftreten von Covid‑19.⁴⁴ Die PVK spricht von einem «Fehlen konkreter Verfahrensvorgaben, [das] den Einbezug der Wissenschaft verzögerte»⁴⁵.

• – Die Evaluation der PVK sowie weitere von der GPK‑N gesammelte Informationen weisen darauf hin, dass zwischen dem BAG und der Wissenschaft in den ersten Wochen der Krise ein von Verwirrung und gegenseitigem Misstrauen geprägter Austausch herrschte.⁴⁶ Die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler warfen dem BAG vor, die Wissenschaft nicht in seine Arbeit einbeziehen zu wollen und die von Covid‑19 ausgehende Gefahr zunächst heruntergespielt zu haben.⁴⁷ Der Vorsteher des EDI betonte seinerseits, dass damals in Wissenschaftskreisen eine gewisse Kakophonie herrschte, da die Positionen der Fachleute wenig koordiniert und manchmal unrealistisch waren.⁴⁸

• – Aus der Evaluation der PVK geht hervor, dass das BAG gesamthaft betrachtet keine proaktive Rolle beim Aufbau des wissenschaftlichen Netzwerks spielte, dieses entwickelte sich vielmehr von selbst. So entstand die SN‑STF auf Initiative der Wissenschaft und das BAG spielte bei der Bildung und Zusammensetzung dieses Gremiums keine Rolle.⁴⁹ Ausserdem war die SN‑STF organisatorisch zunächst nicht über das BAG, sondern über den Krisenstab des Bundesrates Corona (KSBC) an die Krisenorganisation des Bundes angegliedert.⁵⁰

• – Im Zusammenhang mit den vorgenannten Punkten stellt die PVK fest, dass das BAG über keine klare Methode und Strategie für den Aufbau und den Betrieb des wissenschaftlichen Netzwerks verfügte.⁵¹ Ihr zufolge bezog das Bundesamt unkoordiniert mehrere wissenschaftliche Akteure⁵² ein, ohne dass sich der Mehrwert der einzelnen Leistungen klar erschliesst.⁵³ Die Anfragen des BAG an die SN‑STF waren heterogen und nicht immer waren das Ziel der Anfrage und das erwartete Produkt klar definiert.⁵⁴ Ausserdem wurden gewisse Anfragen gleichzeitig an mehrere Akteure gerichtet.⁵⁵ Die PVK sieht bei dieser Praxis die Gefahr, dass gewisse Analysen doppelt vorgenommen werden, was eine unnötige Belastung für die betroffenen Akteure darstellt. Laut PVK trug das Fehlen einer klaren Strategie dazu bei, dass einzelne Personen bei der Beurteilung der zu Krisenbeginn verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse grosses Gewicht hatten und dass die Zusammenarbeit stark von den beteiligten Personen im BAG und in der SN‑STF abhing.⁵⁶

• – Schliesslich war laut PVK die Verarbeitung der gesammelten Informationen im BAG nicht klar geregelt. Im Grossen und Ganzen war das Bundesamt in der Lage, die für die Entscheidungsfindung des Bundesrates relevanten Informationen zu verarbeiten und an den Bundesrat weiterzuleiten (siehe auch Kap. 2.3.1). Allerdings sind nach Ansicht der PVK die Kriterien für die Beschaffung und die Auswahl der wissenschaftlichen Erkenntnisse nur schwer zu erkennen; dasselbe gilt für die Kriterien, nach denen entschieden wurde, ob eine interne oder eine externe Analyse erfolgen sollte.⁵⁷ Zwar bewertet die PVK die Einführung von Fachdiskussionen im BAG positiv, da sie eine vertiefte Auseinandersetzung mit bestimmten Themen ermöglichten und den fachlichen Austausch im Bundesamt gewährleisteten, sie bedauert jedoch, dass schriftliche Aufzeichnungen über die Diskussionsergebnisse sowie über deren Nutzung fehlen.⁵⁸

Die GPK‑N teilt die kritische Beurteilung der PVK bezüglich der Beschaffung und Verarbeitung der wissenschaftlichen Informationen durch das BAG in den ersten Wochen der Pandemie. Sie bedauert, dass das Bundesamt nicht die aktive Rolle gespielt hat, die es beim Aufbau und Betrieb eines wissenschaftlichen Beratungsnetzwerks hätte übernehmen sollen. Der GPK-N ist keine Planung zu diesem Punkt bekannt.

Aus Sicht der Kommission wirkten sich die Verzögerungen beim Aufbau des wissenschaftlichen Netzwerks und das zu Beginn fehlende gegenseitige Vertrauen zwischen dem BAG und der Wissenschaft während der ersten Pandemiewelle, aber auch in den späteren Phasen negativ auf das Krisenmanagement aus (insbesondere in Bezug auf die Kommunikation, siehe Kap. 2.4.2). Gründe dafür sind laut der Kommission das Fehlen von vorgängig festgelegten Koordinationsstrukturen sowohl in der Wissenschaft als auch in der Verwaltung, ein unzureichender Austausch zwischen den betroffenen Akteuren vor der Krise und das Fehlen einer klaren Strategie sowie klarer Prozesse für die Zusammenarbeit zwischen der Verwaltung und der Wissenschaft in Krisenzeiten. Verstärkt wurde dies wahrscheinlich dadurch, dass die rechtlichen und reglementarischen Grundlagen bezüglich der Nutzung der wissenschaftlichen Erkenntnisse ungenau sind bzw. diesen Aspekt überhaupt nicht erwähnen (siehe Kap. 2.1). Zudem muss der besondere Kontext zu Beginn der Krise berücksichtigt werden, der von vielen Unsicherheiten geprägt war.

Die GPK‑N nimmt erfreut zur Kenntnis, dass sich die Zusammenarbeit zwischen den Bundesbehörden und der Wissenschaft nach anfänglichen Schwierigkeiten deutlich besserte. Insbesondere etablierten sich nach und nach Kooperationsprozesse, wurden die jeweiligen Rollen geklärt und wurde das gegenseitige Vertrauen gestärkt.⁵⁹

Für die Kommission ist es entscheidend, dass aus diesem Fall Lehren für den Aufbau und den Betrieb des Wissenschaftsnetzwerks des Bundes im Krisenfall gezogen werden. Was den Gesundheitsbereich betrifft, so hält sie es für unerlässlich, dass das BAG im Hinblick auf eine nächste Krise ein explizites Konzept für den Aufbau und Betrieb seines Wissenschaftsnetzwerks erstellt. Dieses Konzept sollte klare Prozesse für die Vergabe von Forschungsaufträgen sowie eine Liste der wichtigsten Fachleute und Partner beinhalten, die periodisch zu aktualisieren ist. Die GPK‑N fordert den Bundesrat zudem auf, dafür zu sorgen, dass das BAG über klare und transparente Kriterien und Prozesse für die Auswahl und die Verarbeitung der nationalen und internationalen wissenschaftlichen Erkenntnisse im Krisenfall verfügt.

Die GPK‑N zieht eine insgesamt positive Bilanz der vom BAG organisierten Fachdiskussionen und ist der Meinung, dass mit diesem Instrument der Austausch wissenschaftlicher Informationen im BAG auf flexible Weise sichergestellt werden konnte. Wie der PVK erscheint es jedoch auch ihr wichtig, dass die Diskussionsergebnisse sowie deren Verwendung schriftlich festgehalten werden, und zwar in einer der Krisensituation angemessenen Form. Nach Ansicht der GPK‑N ist diese Massnahme wichtig, um die Kontinuität und die Transparenz der BAG-Tätigkeit zu gewährleisten.⁶⁰

Die GPK‑N ist ganz allgemein der Ansicht, dass hinsichtlich der Einsetzung von wissenschaftlichen Ad-hoc-Beratungsgremien in Krisenfällen verschiedene Grundsatzfragen geklärt werden müssen. Sie fordert den Bundesrat insbesondere auf, klar zu definieren, ab wann und nach welchen Prozessen ein externes wissenschaftliches Netzwerk bei Ausbruch einer Krise aktiviert werden soll und welchen Bundeseinheiten oder Organen dieses anzugliedern ist (siehe Kap. 2.2.2).

2.2.2 Rolle der SN‑STF

Die SN‑STF spielte bei der wissenschaftlichen Beratung der Bundesbehörden während der Covid‑19-Pandemie eine entscheidende Rolle. Die GPK‑N beurteilt deren Tätigkeit insgesamt positiv: Die Mehrheit der von der PVK befragten Akteure war der Auffassung, dass das BAG dank der SN‑STF innert nützlicher Frist über die erforderlichen wissenschaftlichen Erkenntnisse verfügte und zu einer evidenzbasierten Entscheidungsfindung beitragen konnte.⁶¹ Diese positive Bilanz geht auch aus anderen Berichten⁶² sowie aus den von der Kommission durchgeführten Anhörungen hervor.⁶³ Der interdisziplinäre Charakter der SN‑STF, ihre breite Abstützung in den Fachkreisen sowie ihre Unabhängigkeit waren ihre grössten Stärken. Es wurden jedoch auch verschiedene Kritikpunkte vorgebracht, die insbesondere die Definition der Aufgaben dieses Gremiums und das Kommunikationsmanagement betrafen (siehe Kap. 2.4.2). Die GPK‑N begrüsst ausdrücklich das Engagement der Fachleute, die mit ihrem Fachwissen zur Einrichtung und zur Funktionsfähigkeit dieses Gremiums beigetragen haben.

Die Beziehungen zwischen dem BAG und der SN‑STF waren zu Beginn nicht gut (siehe vorhergehendes Kapitel), später trug jedoch die Klärung der gegenseitigen Rollen zu einem deutlich besseren Verständnis und stärkeren gegenseitigen Vertrauen bei.⁶⁴

Die GPK‑N hält fest, dass der Bundesrat aus dem Fall der SN‑STF bereits verschiedene Lehren gezogen hat. In seinem Bericht vom November 2022 in Erfüllung der Postulate 20.3280 Michel und 20.3542 De Quattro kam er zu dem Schluss, dass die Einrichtung von Ad-hoc-Beratungsgremien basierend auf einem interdisziplinären Netzwerk die geeignetste Option ist, um bei künftigen Krisen auf die Expertise der Wissenschaft zurückzugreifen.⁶⁵ In Bezug auf die Ad-hoc-Beratungsgremien ist der Bundesrat der Ansicht, dass ihre Funktionsweise und ihre Zusammensetzung in internen Weisungen, Richtlinien oder in einem «Aide-Mémoire» festgelegt werden könnten.⁶⁶ Ob es beim interdisziplinären Netzwerk gesetzgeberischen Handlungsbedarf gibt, hängt gemäss Bundesrat «davon ab, ob der Bund das Netzwerk in Form eines Leistungsauftrages gewährleisten und mitgestalten will».⁶⁷ Der Bundesrat hat die BK und das WBF mit der Erarbeitung eines Umsetzungsvorschlags bis Ende 2023 beauftragt.

Die GPK‑N begrüsst das Vorgehen des Bundesrates und seine Vorschläge zur Einrichtung von Ad-hoc-Beratungsgremien, diese sind für sie ein Schritt in die richtige Richtung. Sie fordert den Bundesrat auf, die in seinem Bericht vom November 2022 formulierten Vorschläge rasch umzusetzen. Nach Ansicht der Kommission wäre es wünschenswert, das interdisziplinäre Netzwerk mit einem Leistungsauftrag auszustatten und rechtlich zu verankern. Angesichts der strategischen Bedeutung eines solchen Netzwerks für die Bewältigung allfälliger zukünftiger Krisen hält sie es für wichtig, dass der Bundesrat und das Parlament die Aufgaben und die Organisation des Netzwerks mitgestalten.

Basierend auf der Evaluation der PVK und deren Abklärungen zur SN‑STF hat die GPK‑N verschiedene Aspekte eruiert, die ihr zufolge bei den Umsetzungsarbeiten unbedingt geklärt werden müssen:

• – Prozess zur Aktivierung des wissenschaftlichen Netzwerks: Es ist wichtig, klar zu definieren, wann und nach welchen Prozessen das wissenschaftliche Netzwerk bei Ausbruch einer Krise aktiviert werden soll und welcher Bundeseinheit bzw. welchen Bundeseinheiten das Beratungsgremium anzugliedern ist. Ein solcher Prozess soll insbesondere verhindern, dass das wissenschaftliche Netzwerk zu spät in die Krisenbewältigung einbezogen wird (siehe Kap. 2.2.1 und Empfehlung 3).

• – Bildung und Zusammensetzung des Beratungsgremiums: Aus Sicht der GPK‑N stellt sich die Frage, ob der Bund bei der Zusammensetzung des Beratungsgremiums ein Mitspracherecht haben soll bzw. ob diesbezüglich allgemeine Regeln aufgestellt werden sollen. In ihrer Evaluation stellt die PVK fest, dass die Meinungen diesbezüglich auseinandergehen: Während einige Personen der Ansicht sind, der Umstand, dass sich die SN‑STF selbst konstituiert hat, habe ihre Legitimität und ihre Unabhängigkeit gestärkt,⁶⁸ sind andere der Meinung, dass ihr die Behörden aus diesem Grund weniger Vertrauen entgegenbrachten. Aus Sicht der PVK wäre die Zusammenarbeit unter Umständen einfacher gewesen, wenn das BAG stärker an der Bildung des Netzwerks beteiligt gewesen wäre.⁶⁹

• – Finanzielle und personelle Ressourcen des Beratungsgremiums und des interdisziplinären Netzwerks: Während der Pandemie wurde die Tätigkeit der SN‑STF grösstenteils von den Wissenschaftsinstitutionen finanziert.⁷⁰ Die Fachleute arbeiteten in diesem Gremium parallel zu ihren regulären Verpflichtungen in den Forschungsinstitutionen. Die GPK‑N ist der Ansicht, dass die Finanzierung eines allfälligen künftigen Beratungsgremiums geklärt werden muss. Das Personalmanagement muss so gestaltet sein, dass die Tätigkeit des Beratungsgremiums über einen längeren Zeitraum gewährleistet ist, falls dies erforderlich ist.

• – Schnittstellen zwischen Beratungsgremium und Verwaltung: Die SN‑STF wurde im Verlauf der Krise administrativ verschiedenen Einheiten angegliedert und auch die Adressaten ihrer wissenschaftlichen Beratung variierten.⁷¹ Für die GPK‑N ist es wichtig, dass diesbezüglich Richtlinien festgelegt werden und dass insbesondere genau angegeben wird, für wen die Expertise des Beratungsgremiums bestimmt ist.⁷² Zudem müssen die Rollenverteilung und die Koordination zwischen dem Beratungsgremium und den anderen von der Verwaltung konsultierten wissenschaftlichen Akteuren geklärt werden. Grundsätzlich sollte festgelegt werden, in welchen Fällen die wissenschaftlichen Abklärungen verwaltungsintern durchgeführt und in welchen Fällen sie an externe Auftragnehmende vergeben werden sollen.

• – Aufgaben des Beratungsgremiums, insbesondere hinsichtlich Beurteilung und Beratung: Die PVK hält in ihrer Evaluation fest, dass sich die Anfragen des BAG an die SN‑STF und deren Antworten während der Pandemie veränderten. Während die Anfragen zu Beginn der Krise regelmässig Fragen der Beurteilung betrafen, ging es später vermehrt um die «blosse» Bereitstellung von wissenschaftlichen Erkenntnissen und die SN‑STF hielt sich mit Stellungnahmen zurück. Trotzdem liess die SN‑STF dem BAG weiterhin auf informellem Weg Lagebeurteilungen zukommen, was gemäss PVK in Bezug auf die Transparenz problematisch ist.⁷³ Die GPK‑N ist der Meinung, dass dieser Aspekt geklärt werden muss. Ihrer Ansicht nach sollte das wissenschaftliche Beratungsgremium die Behörden nicht nur über die wissenschaftlichen Erkenntnisse informieren, sondern es sollte auch wissenschaftliche Beurteilungen oder Empfehlungen zur Krisenbewältigung abgeben dürfen. Es versteht sich von selbst, dass solche Empfehlungen strikt auf den jeweiligen Fachbereich beschränkt sowie konstruktiv und ausgewogen formuliert sein müssten. Die Einzelheiten zu Form, Übermittlung und Verarbeitung der Empfehlungen des Beratungsgremiums sollten geklärt werden. Unbedingt erforderlich ist schliesslich, dass sich alle Akteure auf eine klare Definition der gegenseitigen Verantwortlichkeiten und Rollen einigen und insbesondere darauf verständigen, dass die endgültige Entscheidkompetenz immer bei den Bundesbehörden liegt.

• – Form der Anfragen an das Beratungsgremium und seiner Antworten: Nach Ansicht der GPK‑N sollten klare Richtlinien formuliert werden, um die Kohärenz des Austauschs zwischen den Bundesbehörden und dem Beratungsgremium sicherzustellen, wobei angesichts der unterschiedlichen Arten von Krisen gleichzeitig eine gewisse Flexibilität gewahrt werden muss.

• – Kommunikation über die wissenschaftlichen Erkenntnisse: Die Evaluation der PVK zeigt, dass dieser Aspekt während der Pandemie eine Herausforderung darstellte. Für die GPK‑N ist es wichtig, dass grundsätzliche Überlegungen angestellt und klare Richtlinien für die Rollenverteilung bei der öffentlichen Kommunikation festgelegt werden (siehe Kap. 2.4.2). Die Unterlagen für das Krisenmanagement sollten mit Bestimmungen zur Kommunikation über wissenschaftliche Erkenntnisse ergänzt werden. Die Kommission hält es für wichtig, dass das wissenschaftliche Beratungsgremium in Sachen Kommunikation über bestimmte Zuständigkeiten verfügt.

• – Förderung des gegenseitigen Vertrauens und der Kontakte zwischen dem interdisziplinären Netzwerk und der Verwaltung: Die Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Akteuren muss auch ausserhalb von Krisenzeiten gefördert werden, insbesondere durch Übungen und regelmässige Kontakte.

2.2.3 An wissenschaftliche Beratungsgremien vergebene Rahmenmandate

Zusätzlich zu den oben (Kap. 2.2.2) genannten Punkten geht aus dem Bericht der PVK auch hervor, dass die Rahmenmandate, die das BAG an die wissenschaftlichen Beratungsgremien (insbesondere SN‑STF und SSPH+) vergeben hatte, während der Pandemie mehrfach angepasst wurden.⁷⁴ Die Evaluation der PVK zeigt auf, dass sich diese Mandate mit der Zeit insgesamt verbessert haben, da das BAG im Verlauf der Pandemie in vielerlei Hinsicht (insbesondere hinsichtlich der Unabhängigkeit, der Kommunikation und des verwaltungsinternen Adressatenkreises der wissenschaft-lichen Beratung) seine Lehren gezogen hat. Gemäss der PVK zeigt die Art und Weise, wie diese Mandate präzisiert wurden, dass die Bundesverwaltung nicht agierte, sondern reagierte (siehe auch Kap. 2.2.1). Diese Vorgehensweise bietet nach Ansicht der PVK zwar eine gewisse Flexibilität, um in der Krise auf veränderte Bedürfnisse reagieren zu können, birgt aber auch die Gefahr, dass die Rollen der beteiligten Akteure nicht klar getrennt sind und es zu Doppelspurigkeiten kommen kann.⁷⁵ Die GPK‑N stellt weiter fest, dass der Übergang von einem Mandat zum nächsten nicht immer ausreichend antizipiert wurde; so verfügte die SN‑STF zwischen Juni und August 2020 über kein gültiges Mandat, was bei den betroffenen Akteuren zu Unsicherheiten führte.⁷⁶

Die GPK‑N erachtet es als notwendig, dass der Bundesrat eine Typologie erstellt, um klarer festzulegen, welche Form der Beratung in Krisenzeiten von den verschiedenen Kategorien wissenschaftlicher Ansprechpartner (z.B. Ad-hoc-Beratungsgremium, bestehende wissenschaftliche oder akademische Vereinigungen, SNF, ausserparlamentarische Kommissionen, einzelne Fachleute) erwartet wird, um eine klare Unterscheidung der verlangten Leistungen zu gewährleisten und Doppelspurigkeiten zu vermeiden. Sie fordert den Bundesrat auf, auf dieser Grundlage ein Modell für an externe Dienstleistende zu vergebende Rahmenmandate für die wissenschaftliche Beratung in Krisenfällen zu erstellen. Diese Abklärungen könnten im Rahmen der Folgearbeiten zum Bericht des Bundesrates vom November 2022 in Erfüllung der Postulate 20.3280 Michel und 20.3542 De Quattro vorgenommen werden.

2.2.4 Rolle der Eidgenössischen Kommission für Pandemievorbereitung und -bewältigung

Die Evaluation der PVK zeigt, dass die Eidgenössische Kommission für Pandemievorbereitung und -bewältigung (EKP), die über Experten- und Beratungskompetenzen in Disziplinen verfügt, die für die Bewältigung einer Pandemie wichtig sind, während der Covid‑19-Krise keine Rolle spielte.⁷⁷ Ihre Einsetzungsverfügung und der Pandemieplan weisen der EKP jedoch eine beratende Funktion im Falle einer Pandemie zu.⁷⁸ Wie die Abklärungen der PVK zeigen, ist das darauf zurückzuführen, dass einige Akteure der Auffassung waren, die EKP habe lediglich bei der Vorbereitung auf eine Pandemie – und auch nur auf eine Influenza-Pandemie – eine Funktion, obwohl in der Einsetzungsverfügung ausdrücklich das Gegenteil verankert ist.⁷⁹ Gegenüber der GPK‑N machte das BAG geltend, dass die Mitglieder der EKP als Einzelpersonen ihre Kompetenzen in verschiedenen Arbeitsgruppen des Bundes eingebracht haben.⁸⁰ Die GPK‑N weist jedoch darauf hin, dass keines der dreizehn derzeitigen Mitglieder der EKP⁸¹ auf der Liste der Expertinnen und Experten der SN‑STF⁸² aufgeführt ist. Der Vorsteher des EDI erklärte gegenüber der GPK‑N, dass die zusätzliche Einsetzung der EKP keinen Mehrwert gebracht hätte.⁸³

Wie die PVK ist auch die GPK‑N der Meinung, dass die EKP auf der Grundlage des einschlägigen Rechts eine zentralere Rolle bei der Bewältigung der Covid‑19-Krise hätte spielen sollen. Für die GPK‑N ist es unbefriedigend, dass Gremien, deren Einsetzung im Krisenfall schon seit Langem vorgesehen ist, beim Ausbruch einer Krise ohne zwingenden Grund nicht ihrem Auftrag entsprechend mobilisiert werden. Die GPK‑N räumt jedoch ein, dass die begrenzten Ressourcen dieser beratenden Kommission ein Hindernis für eine verstärkte Aktivität während einer Pandemie darstellten. Sie hält zudem fest, dass die Einrichtung einer grossen wissenschaftlichen Taskforce wie der SN‑STF die Untätigkeit der EKP weitgehend wettgemacht hat und dass sich die Taskforce letztendlich wahrscheinlich besser eignete als die EKP.

Vor diesem Hintergrund ist die Kommission der Ansicht, dass die Rolle der EKP in Pandemiezeiten und ihre Vernetzung mit der Verwaltung, aber auch mit anderen wissenschaftlichen Beratungsstrukturen grundlegend überdacht werden muss. Die Kommission fordert den Bundesrat auf, zu prüfen, ob dieses Gremium im EpG genannt werden sollte, was bislang nicht der Fall war.⁸⁴

Ganz allgemein erachtet es die GPK‑N als erforderlich, dass der Bundesrat die Krisentauglichkeit der ausserparlamentarischen Kommissionen überprüft. Sie begrüsst daher die Schlussfolgerungen des Bundesrates in seinem Bericht vom November 2022 in Erfüllung der Postulate 20.3280 Michel und 20.3542 De Quattro, die in dieselbe Richtung gehen.⁸⁵ Die Kommission hält es insbesondere für wichtig, dass diejenigen parlamentarischen Kommissionen eruiert werden, die im Falle einer Krise – in welchem Bereich auch immer – eine Rolle spielen können, und dass analysiert wird, inwiefern sie die Bundesbehörden unterstützen können bzw. welche Rolle sie im Krisenfall spielen sollen.

2.3.1 Entscheidungsgrundlagen zuhanden des Bundesrates

Anhand der von der GPK‑N ausgewählten Fallbeispiele beurteilte die PVK, wie die wissenschaftlichen Erkenntnisse zu Covid‑19 in den vom EDI und vom BAG für den Bundesrat erarbeiteten Entscheidungsgrundlagen berücksichtigt wurden. Die GPK‑N betont, wie wichtig es ist, diese Analyse in den besonderen Kontext der Pandemie zu stellen: Wie die Evaluation zeigt, setzte die Dringlichkeit der Situation alle Akteure der Verwaltung unter grossen Zeitdruck, der das übliche Verfahren für die Ausarbeitung von Entscheidungsgrundlagen durcheinanderbrachte.⁸⁶

Aus den von der PVK untersuchten Fällen geht hervor, dass die Entscheidungsgrundlagen zuhanden des Bundesrates zwar zahlreiche Informationen zur epidemiologischen Lage enthielten, in den Anträgen zur Verschärfung oder Lockerung der Massnahmen aber häufig nicht explizit auf die wissenschaftlichen Erkenntnisse als solche verwiesen wurde. Laut den von der PVK befragten Personen bemühten sich das BAG und das EDI jedoch, die Vor- und Nachteile der vorgeschlagenen Massnahmen aufzuzeigen, damit der Bundesrat die Entscheide in voller Kenntnis der Sachlage fällen konnte.⁸⁷

Diese Problematik kann exemplarisch an den Empfehlungen zum Maskentragen für die Allgemeinbevölkerung aufgezeigt werden.⁸⁸ Einige Studien zu diesem Thema lagen bereits vor der Pandemie vor, sie betrafen allerdings vor allem asiatische Länder und den Gesundheitsbereich. Die SN-STF empfahl ab dem 20. April 2020 ausdrücklich, die gesamte Schweizer Bevölkerung solle Masken tragen. Zu jenem Zeitpunkt waren andere anerkannte Wissenschaftsgremien wie das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (European Centre for Disease Prevention and Control, ECDC) und die WHO skeptischer. Im Laufe des Sommers 2020 setzte sich immer mehr der Standpunkt durch, dass es sinnvoll ist, wenn die gesamte Bevölkerung Masken trägt.⁸⁹

Die PVK stellte fest, dass die wissenschaftlichen Stellungnahmen zu diesem Thema nur unvollständig in die dem Bundesrat Ende April 2020 zur Verfügung gestellten Dokumente aufgenommen wurden. Insbesondere wurde der Standpunkt der SN‑STF (die diese Massnahme befürwortete) nicht erwähnt, die Standpunkte von anderen, skeptischeren Akteuren hingegen schon.⁹⁰ Auf dieser Basis entschied sich der Bundesrat gegen eine allgemeine Maskenpflicht.⁹¹ Die Evaluation der PVK zeigt, dass die Unterlagen zuhanden des Bundesrates ab Juni 2020 eine ausführlichere Präsentation der verschiedenen Meinungen zum Maskentragen enthielten, das BAG blieb in Bezug auf diese Massnahme jedoch auch im Juni und Juli 2020 noch sehr zurückhaltend. Der Entscheid von Ende Oktober 2020, eine allgemeine Maskenpflicht einzuführen, wurde laut PVK eher aus anderen als aus wissenschaftlichen Gründen getroffen, etwa wegen der in den Nachbarländern geltenden Massnahmen sowie aufgrund der Verfügbarkeit und Akzeptanz der Masken.⁹²

Die PVK kommt zum Schluss, dass sich weniger die wissenschaftlichen Erkenntnisse als solche änderten, sondern eher die Haltung der Behörden gegenüber dem Maskentragen. Sie hält fest, dass im BAG in Bezug auf dieses Thema nur langsam ein Umdenken stattfand, nämlich erst als alle wissenschaftlichen Empfehlungen zum Maskentragen in dieselbe Richtung wiesen und als andere Faktoren ebenfalls für das Maskentragen sprachen.⁹³

Die Erkenntnisse zur Virusübertragung stellten einen weiteren Aspekt dar, mit dem sich die PVK eingehender befasste.⁹⁴ Sie kommt in ihrem Bericht zum Schluss, dass diese in den Entscheidungsgrundlagen unterschiedlich klar ausgewiesen wurden.⁹⁵ Mehrere Beispiele zeigen, dass die im Verlaufe des Jahres 2020 publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zu diesem Thema in den Dokumenten zuhanden des Bundesrates nur wenig zur Sprache kamen. Die PVK ist der Ansicht, dass die Entscheidungsgrundlagen damals «nicht unbedingt die aktuellen Erkenntnisse über die Virusübertragung enthielten.»⁹⁶ Eine ausführliche Erläuterung der verschiedenen Übertragungswege und des damaligen Kenntnisstands wurde hingegen im März 2021 vorgelegt, als das EDI dem Bundesrat beantragte, die Restaurants noch nicht wieder zu öffnen.⁹⁷ Schliesslich hebt die PVK positiv hervor, dass die wissenschaftlichen Unsicherheiten bezüglich der Virusübertragung durch Kinder ab April 2020 in den Entscheidungsgrundlagen transparent dargestellt wurden, ebenso wie der mit der Schliessung der Schulen verbundene Wertekonflikt zwischen den epidemiologischen Risiken und dem Recht der Kinder auf Bildung.

Für die PVK verdeutlichen diese Beispiele das Spannungsfeld zwischen zwei Zeithorizonten: auf der einen Seite die Notwendigkeit einer raschen politischen Reaktion auf die Krise, auf der anderen Seite die Tatsache, dass sich aus wissenschaftlichen Erkenntnissen nicht immer eindeutige Schlussfolgerungen ableiten lassen, weil sie mit Unsicherheiten behaftet sind und es einer gewissen Zeit bedarf, um diese zu verringern.⁹⁸

Die GPK‑N begrüsst die Bemühungen des BAG, den Bundesrat in die Lage zu versetzen, in Krisenzeiten möglichst fundierte Entscheidungen zu treffen. Sie stellte fest, dass diese Anforderung während der Covid‑19-Pandemie weitgehend erfüllt wurde, und begrüsst insbesondere die regelmässige Information des Bundesrates über die epidemiologische Lage. Aus ihrer Sicht ist es jedoch entscheidend, dass aus den Beispielen der PVK Lehren gezogen werden, um sicherzustellen, dass sich der Bundesrat in künftigen Krisen jederzeit auf Entscheidungsgrundlagen stützen kann, die die wissenschaftlichen Erkenntnisse und Ansichten zum jeweiligen Thema transparent und zusammenfassend darstellen. Die GPK‑N fordert den Bundesrat auf, zu prüfen, ob es nicht sinnvoll wäre, ein Konzept zu erarbeiten, in dem klarer festgelegt ist, in welcher Form die relevanten wissenschaftlichen Erkenntnisse, aber auch die Punkte, über welche Unsicherheit herrscht oder bei denen die Meinungen auseinandergehen, in die ihm bereitzustellenden Entscheidungsgrundlagen aufgenommen werden sollen.

Im Falle der Maskenpflicht scheint für die Kommission die Interessenabwägung zur vorgeschlagenen Massnahme – zumindest teilweise – auf Verwaltungsebene stattgefunden zu haben, noch bevor sich der Bundesrat damit befasste. Die GPK-N ist daher der Ansicht, dass dem Bundesrat im April 2020 die Meinung der SN‑STF zu dieser Massnahme ebenso hätte zur Kenntnis gebracht werden müssen wie die Ansichten anderer, skeptischerer Akteure. Die Evaluation der PVK lässt vermuten, dass die kritische Haltung des BAG diesem Thema gegenüber bei der Auswahl der übermittelten Informationen eine Rolle gespielt haben könnte.¹⁰¹ Für die GPK‑N ist es selbstverständlich, dass die Bundesämter und Departemente die Verantwortung haben, die vorgeschlagenen Massnahmen vorgängig zu beurteilen und die für den Bundesrat bestimmten Informationen aufzubereiten. Es ist jedoch wichtig, dass dadurch der Ermessensspielraum der Exekutive bei ihrer abschliessenden Interessenabwägung nicht eingeschränkt wird, denn die Entscheidungsverantwortung liegt schliesslich bei ihr. Transparenz wird noch wichtiger, wenn mehrere anerkannte wissenschaftliche Akteure zu einem bestimmten Thema unterschiedliche Positionen vertreten, wie das hier der Fall war.

Wie die PVK schliesst auch die GPK‑N nicht aus, dass die kritische Haltung der Behörden gegenüber dem Maskentragen zumindest teilweise auf Erwägungen zurückzuführen sind, die mit den Schwierigkeiten bei der Maskenbeschaffung zu Beginn der Pandemie zusammenhingen, auch wenn in den Entscheidungsgrundlagen kein solcher Zusammenhang ausdrücklich hergestellt wurde.¹⁰² Für die Kommission ist ein solches Argument zwar verständlich, aber es sollte nicht ausreichen, um auf eine Empfehlung zu verzichten, die aus Sicht der öffentlichen Gesundheit klar indiziert ist. Sie hält es grundsätzlich für sinnvoller, wenn in einem solchen Fall transparent kommuniziert wird, dass die Massnahme zwar wünschenswert wäre, vorläufig aber nicht realisierbar ist. Die Evaluation der PVK zeigt zudem, dass die unklare Haltung der Behörden gegenüber dem Maskentragen in der Folge ihre Glaubwürdigkeit schwächte und wahrscheinlich auch die Akzeptanz der Massnahmen in der Bevölkerung verringerte (siehe Kap. 2.4.1).

Die PVK wirft in ihrer Evaluation auch die Frage auf, wie verlässlich Erkenntnisse sein müssen, damit sie in die Entscheidungsgrundlagen aufgenommen werden, und wie die nach wie vor bestehenden Unsicherheiten dargestellt werden können.¹⁰³ Sie weist darauf hin, dass es verschiedene Möglichkeiten gibt, den Zuverlässigkeitsgrad von wissenschaftlichen Erkenntnissen anzugeben, z. B. durch Kategorisierung der Erkenntnisse.¹⁰⁴ Wie die PVK erachtet auch die GPK‑N Transparenz in diesem Zusammenhang für sehr wichtig. Die Kommission fordert den Bundesrat auf, grundsätzliche Überlegungen zu diesem Punkt anzustellen und zu prüfen, ob es nicht sinnvoll wäre, eine einheitliche Methode zu definieren, mit welcher der Zuverlässigkeitsgrad der wissenschaftlichen Erkenntnisse in den Entscheidungsgrundlagen zuhanden des Bundesrates angegeben werden kann. Zudem erachtet es die Kommission als wichtig, dass der Öffentlichkeit die Unsicherheiten, mit denen die wissenschaftlichen Erkenntnisse allenfalls behaftet sind, transparent kommuniziert werden (siehe Kap. 2.4.1). Wesentlich ist für sie auch, dass die Entscheidungsgrundlagen zuhanden des Bundesrates allfällige Zielkonflikte zwischen den verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen und anderen Interessen, die der Bundesrat bei seiner Entscheidungsfindung zu berücksichtigen hat (z. B. wirtschaftliche Folgen, Akzeptanz in der Bevölkerung, Verhältnismässigkeit), transparent aufzeigen. Die Kommission ersucht den Bundesrat, dafür zu sorgen, dass diese Bedingung bei einer künftigen Krise beachtet wird.

2.3.2 Entscheide des Bundesrates

Die PVK prüfte in ihrer Evaluation, wie die wissenschaftlichen Erkenntnisse in den Entscheidungsgrundlagen zuhanden des Bundesrates berücksichtigt wurden. Sie untersuchte jedoch nicht, wie der Bundesrat diese Erkenntnisse bei seiner abschliessenden Interessenabwägung zum Zeitpunkt der Entscheidungsfindung miteinbezogen hat. Im Rahmen ihrer seit 2020 durchgeführten Abklärungen zur Bewältigung der Covid‑19-Pandemie hat die GPK‑N verschiedene Informationen zu diesem Thema gesammelt, die im Folgenden zusammengefasst werden.

Der Vorsteher des EDI teilte den GPK mit, dass der Bundesrat die Einschätzung der SN‑STF in seinen Entscheidungsprozess einbezogen habe.¹⁰⁵ Er betonte jedoch, dass die Regierung bei ihrer abschliessenden Interessenabwägung nicht nur wissenschaftliche Überlegungen zu den gesundheitlichen Aspekten, sondern auch andere Elemente – z. B. soziale und wirtschaftliche Interessen – berücksichtigt habe. Seiner Meinung nach war es angemessen, dass sich der Bundesrat in bestimmten Fällen bewusst dafür entschied, den Empfehlungen der Wissenschaft nicht zu folgen und auf bestimmte strengere Massnahmen zu verzichten.¹⁰⁶

Die GPK‑N stellte verschiedene Beispiele fest, in denen der Bundesrat in seiner endgültigen Beschlussfassung den Empfehlungen der SN‑STF nicht gefolgt war:

• – Berücksichtigung der Reproduktionszahl des Virus im Sommer 2020: Ab April 2020 empfahl die SN‑STF, dass Lockerungen der Gesundheitsmassnahmen nur dann genehmigt werden sollten, wenn die Reproduktionszahl des Virus deutlich unter 0,7 liegt, und dass die Massnahmen verschärft werden sollten, wenn diese Zahl über 1 steigt. Diese Empfehlung wurde jedoch nicht befolgt: Am 19. Juni 2020 beschloss der Bundesrat, die «ausserordentliche Lage» im Sinne des EpG zu beenden und einen Grossteil der Gesundheitsmassnahmen aufzuheben, obwohl die Reproduktionszahl über 1 lag.¹⁰⁷

• – Zulassung von Grossveranstaltungen im August 2020: Die SN-STF empfahl in einem Gutachten vom Juli 2020 angesichts der kritischen epidemiologischen Lage klar eine Verlängerung des Verbots von Grossanlässen. Nach einer Interessenabwägung, bei der gesundheitliche, soziale und wirtschaftliche Aspekte einbezogen wurden, beschloss der Bundesrat hingegen Anfang August 2020 Grossanlässe «unter strengen Bedingungen und mit Bewilligung»¹⁰⁸ wieder zuzulassen.

• – Lockerungen im Frühjahr 2021: Im April 2021 zeichnete die SN‑STF in ihren wissenschaftlichen Updates pessimistische Szenarien zu den Auswirkungen von Lockerungen auf die Anzahl der Infektionen, Hospitalisierungen und Todesfälle.¹⁰⁹ Dennoch beschloss der Bundesrat verschiedene Lockerungen, da er das damit verbundene Risiko für vertretbar hielt.¹¹⁰ Die SN‑STF gestand im Nachhinein ein, dass sich die von ihr damals erstellten Szenarien in der Realität nicht bewahrheitet hatten.¹¹¹

• – Gemäss den von der GPK‑N gesammelten Informationen waren bestimmte Gesundheitsmassnahmen – wie Mindestabstände oder Isolation und Quarantäne – epidemiologisch eindeutig gerechtfertigt, einige Detailbeschlüsse zu deren Anwendung – wie die Verringerung des Sicherheitsabstands von 2 m auf 1,5 m (Juni 2020)¹¹² oder die Verkürzung der Isolations- und der Quarantänedauer von 10 auf 5 Tage (Januar 2022)¹¹³ – beruhten jedoch nicht auf wissenschaftlichen Erkenntnissen oder Empfehlungen im engeren Sinne, sondern eher auf praktischen oder politischen Erwägungen.

Eine Ende 2022 publizierte Studie¹¹⁴ kommt zum Schluss, dass die Bereitschaft des Bundesrates, die Empfehlungen der SN‑STF umzusetzen, während der ersten Pandemiewelle hoch war, ab Sommer 2020 jedoch abnahm. Diese Entwicklung wird unter anderem damit erklärt, dass sich der Status der SN‑STF änderte¹¹⁵ und ihre Autorität von den politischen Akteuren zunehmend infrage gestellt wurde. Gemäss der Studie wurden 44 Prozent der bis Ende Juni 2021 von der SN‑STF abgegebenen Empfehlungen nicht umgesetzt.

Die SN‑STF-Vertreterinnen und ‑vertreter ihrerseits erklärten der GPK‑N, ihnen sei klar gewesen, dass ihre Rolle darin bestand, den Behörden wissenschaftliche Informationsgrundlagen zur Verfügung zu stellen, und dass die Verantwortung für den endgültigen Entscheid beim Bundesrat lag. Sie liessen jedoch durchblicken, dass ihnen nicht immer klar war, wie die wissenschaftlichen Informationen dann bei der Entscheidungsfindung einflossen.¹¹⁶

Die GPK‑N hält fest, dass der Bundesrat während der Krise seine Entscheidungsfreiheit bewahrte und seine Entscheide auf der Grundlage von Interessenabwägungen traf, die neben gesundheitlichen Aspekten auch andere Elemente umfassten, wie den sozialen Zusammenhalt, die Unterstützung der Wirtschaftstätigkeit oder die Ausübung der demokratischen Rechte. Obwohl die Angemessenheit der einzelnen Bundesratsentscheide nicht im Zentrum ihrer Untersuchungen stand, stellt die Kommission anhand der ihr bekannten Beispiele fest, dass der Bundesrat – wenn er einen von der Meinung der wissenschaftlichen Expertinnen und Experten abweichenden Beschluss traf – dies in Kenntnis der Sachlage tat, die Gründe für seine Entscheidung erläuterte und seine Massnahmen mit bestimmten Sicherheitsvorkehrungen versah.¹¹⁷ Die Kommission hält zudem fest, dass es für die Öffentlichkeit jederzeit möglich war, die Entscheide des Bundesrates mit den Ansichten der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler zu vergleichen, denn die Schlussfolgerungen der SN‑STF wurden systematisch publiziert. Ihr sind keine Fälle bekannt, in denen sich der Bundesrat über die Empfehlungen der Expertinnen und Experten hinweggesetzt hätte.

Für die GPK‑N bestätigt dies zwei bereits genannten Feststellungen, nämlich erstens, dass eine klare Rollenverteilung zwischen dem wissenschaftlichen Beratungsgremium und dem Bundesrat als Exekutivbehörde (siehe Empfehlung 4) zentral ist, und zweitens, dass es wichtig ist, dass der Bundesrat über umfassende Entscheidungsgrundlagen verfügt, die Auskunft über die wissenschaftlichen Erkenntnissen und deren Zuverlässigkeit geben, damit er seine Entscheide in Kenntnis der Sachlage treffen kann (siehe Empfehlung 7).

2.4.1 Inhalt der Kommunikation der Bundesbehörden

Eine angemessene Kommunikation der wissenschaftlichen Erkenntnisse ist in Krisenzeiten ein wichtiger Faktor, um die beschlossenen Massnahmen erklären zu können und ihre Akzeptanz zu erhöhen. Die Medienkonferenzen und Points de Presse, welche die Schweizer Behörden während der Covid‑19-Pandemie organisierten, fanden besonders häufig statt und stiessen bei der Bevölkerung auf ein grosses Echo. Auch weitere Kommunikationskanäle – wie die Websites der Behörden, die Policy Briefs der SN‑STF und die sozialen Medien – spielten in der Pandemie eine wichtige Rolle.¹¹⁸

Wie die wissenschaftlichen Erkenntnisse zum Maskentragen und zur Beschränkung von privaten Treffen öffentlich kommuniziert wurden, ist Gegenstand einer Analyse, die am Rande der Evaluation der PVK¹¹⁹ vorgenommen und von Letzterer extern vergeben wurde. Die PVK ergänzte diese Studie mit einer Dokumentenanalyse und Interviews. Die GPK‑N nahm zudem verschiedene punktuelle Abklärungen zu diesen Aspekten vor, die sie im Folgenden in ihre Beurteilung einbezieht.

Als Vorbemerkung sei darauf hingewiesen, dass die Erwartungen, wie – bzw. ob überhaupt – eine Behörde wissenschaftliche Erkenntnisse kommunizieren soll, von der Funktion abhängen, welche die betreffende Behörde in Krisenzeiten wahrnimmt. So kann erwartet werden, dass wissenschaftliche Erkenntnisse vor allem von der SN‑STF als Expertengruppe und vom BAG als Fachamt vermittelt werden, während der Bundesrat als Exekutivbehörde seine Kommunikation mehr auf Fragen der politischen Strategie und der Interessenabwägung ausrichtet.

Die Analysen zeigen, dass die öffentliche Kommunikation der Bundesbehörden während der Pandemie verständlich war.¹²⁰ Laut PVK hatten die Medienkonferenzen und die Points de Presse eine klare Struktur und die mündlichen und schriftlichen Aussagen waren sowohl für die Medienschaffenden als auch für die Bevölkerung verständlich. Die Evaluation zeigt aber auch, dass sich die Behörden in der öffentlichen Kommunikation nur wenig ausdrücklich auf die verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse stützten. Der externe Expertenbericht weist darauf hin, dass nur bei einem kleinen Teil (10,4 %) der 268 an Medienkonferenzen gemachten Aussagen zum Maskentragen und zur Beschränkung privater Treffen auf die wissenschaftlichen Erkenntnisse verwiesen wurde. Aus den gesammelten Daten geht insbesondere hervor, dass dieser Anteil auch bei den Beiträgen des BAG niedrig war. Die Aussagen der SN‑STF-Mitglieder enthielten hingegen stets einen Verweis auf wissenschaftliche Erkenntnisse.¹²¹ Die vertiefte Analyse zeigt, dass einige wichtige gesundheitspolitische Entscheide (z. B. die Beschränkung privater Treffen auf fünf Personen oder die Einführung der Maskenpflicht im öffentlichen Verkehr) nicht durch Verweise auf wissenschaftliche Erkenntnisse untermauert wurden. Laut dem Expertenbericht wird vor allem bei Massnahmenverschärfungen sowie bei Massnahmen, die in Form von Empfehlungen formuliert wurden, auf die wissenschaftlichen Erkenntnisse verwiesen. Auf konkrete Quellenangaben wurde meist verzichtet und ganz allgemein von Fachleuten oder Studien gesprochen.¹²²

Weiter geht aus der Analyse hervor, dass bestehende Unsicherheiten sowie die Weiterentwicklung von Erkenntnissen nicht aktiv kommuniziert wurden.¹²³ In dieser Hinsicht ist die Kommunikation der Behörden zum Maskentragen ein Musterbeispiel. So wurde vielfach kritisiert, dass das BAG den Nutzen der Masken im März 2020 kategorisch verneinte, obwohl die wissenschaftlichen Erkenntnisse zu diesem Thema nicht so eindeutig waren. Die PVK ist der Ansicht, dass diese Stellungnahme den damaligen wissenschaftlichen Kenntnisstand nicht transparent widerspiegelte.¹²⁴ Verschiedene Studien kommen zum Schluss, dass die Kommunikation des BAG zu diesem Thema zu wenig mit den Fachleuten abgestimmt war und die öffentliche Glaubwürdigkeit des Bundesamtes nachhaltig schwächte.¹²⁵ Die von der PVK extern vergebene Analyse zeigt auch auf, dass die Widersprüche zu allfälligen früheren Aussagen von den Kommunikationsverantwortlichen wenig proaktiv thematisiert wurden.¹²⁶

Die GPK‑N ist sich bewusst, dass es insbesondere in Krisenzeiten eine Herausforderung darstellt, das richtige Gleichgewicht zwischen einer transparenten Darstellung der wissenschaftlichen Erkenntnisse und der guten Verständlichkeit der Botschaften zu finden. Zudem ist zu beachten, dass die Vorbereitung der Medienkonferenzen zu Covid‑19 und der dazugehörigen Begleitdokumente in einem sehr engen Zeitrahmen erfolgte und dass der öffentliche Druck rund um diese Kommunikation besonders hoch war. Schliesslich mussten neben den wissenschaftlichen Erkenntnissen auch andere Aspekte bedacht und von den Bundesbehörden kommuniziert werden, z. B. die sozialen, wirtschaftlichen oder politischen Folgen der Pandemie.

Die Kommission ist der Meinung, dass eine transparente und ausgewogene Darstellung der wissenschaftlichen Erkenntnisse zum besseren Verständnis und zur besseren Akzeptanz der beschlossenen Massnahmen in der Bevölkerung beiträgt, insbesondere bei restriktiven Massnahmen. Die öffentliche Kommunikation sollte es den Bürgerinnen und Bürgern ermöglichen, den Zusammenhang zwischen den verfügbaren Erkenntnissen und den von den Behörden getroffenen Entscheidungen möglichst gut zu verstehen. Nach Ansicht der GPK‑N sollten die Behörden proaktiv auf diese Weise kommunizieren und nicht nur als Reaktion auf Fragen von Medienschaffenden.¹²⁷

Zu erwarten, dass jede Behauptung der Behörden durch eine wissenschaftliche Quelle belegt wird, wäre nach Erachten der GPK‑N unrealistisch. Es ist durchaus angemessen, dass die Mitglieder des Bundesrates weniger systematisch auf die Wissenschaft Bezug nehmen und sich bei ihren Auftritten auf strategische oder politische Aspekte konzentrieren. In bestimmten Fällen kann es nach Meinung der Kommission dennoch angebracht sein, dass auch der Bundesrat auf wissenschaftliche Erkenntnisse verweist, insbesondere wenn dadurch die Transparenz seiner Entscheidungsfindung erhöht wird.

Überrascht ist die Kommission hingegen davon, dass die Aussagen des BAG, das als Fachamt für die fachspezifischen Fragen zuständig ist, kaum durch wissenschaftliche Quellen belegt wurden, obwohl eigentlich zu erwarten wäre, dass sich die Expertinnen und Experten des Bundesamtes vermehrt darauf beziehen.¹²⁸ Wie die PVK ist auch die GPK‑N der Meinung, dass es mündlich zwar nicht immer möglich sein mag, die wissenschaftlichen Referenzen anzugeben, doch sollten diese zumindest in den Pressedossiers zu finden sein.

Eine transparente Kommunikation ist insbesondere immer dann wichtig, wenn in Bezug auf die betreffenden wissenschaftlichen Erkenntnisse Unsicherheit oder Uneinigkeit herrscht. Da diese Erkenntnisse dem Stand der Forschung zu einem bestimmten Zeitpunkt entsprechen, beinhaltet die Forderung nach Transparenz auch, dass der Grad ihrer Zuverlässigkeit angegeben wird. Besonders wichtig ist dies bei einer Pandemie wie der Covid‑19-Pandemie, in deren Verlauf sich die wissenschaftlichen Erkenntnisse rasch ändern und der Bundesrat gezwungen ist, trotz grosser Unsicherheiten Entscheidungen zu treffen. In dieser Hinsicht sieht die GPK‑N die in der Anfangszeit der Coronakrise erfolgte Kommunikation der Behörden zum Maskentragen als kritisch an. Dass das BAG im März 2020 den Nutzen dieser Massnahme kategorisch verneinte, obwohl die wissenschaftlichen Meinungen diesbezüglich auseinandergingen, war in Bezug auf die Grundsätze der Transparenz und der Ausgewogenheit nicht angemessen. Diese Aussage und die Tatsache, dass das Bundesamt seine Haltung zu diesem Thema im Sommer 2020 ohne besondere Erklärung änderte, fügte der Glaubwürdigkeit der behördlichen Kommunikation nachhaltigen Schaden zu. Für die GPK‑N ist eine transparente Kommunikation nicht nur über die Entwicklung der Erkenntnisse, sondern auch über allfällige Widersprüche oder Fehleinschätzungen der Behörden die beste Strategie, um das Vertrauen der Bevölkerung zu sichern.

Die Kommission ist der Ansicht, dass aus diesen Beispielen Lehren für die Kommunikationsstrategie des BAG und ganz allgemein für die von den Bundesbehörden erstellten Richtlinien für die Krisenkommunikation gezogen werden müssen (siehe Empfehlung 8 weiter unten).

Die Tatsache, dass sich die Vertreterinnen und Vertreter der SN‑STF bei ihren öffentlichen Auftritten systematisch auf wissenschaftliche Fakten stützten, begrüsst die GPK‑N ausdrücklich, auch wenn sich diese Praxis weitgehend aus der Funktion dieses Organs erklären lässt. Die Kommission hält zudem fest, dass die SN‑STF transparent über die Unsicherheit verschiedener wissenschaftlicher Fakten kommuniziert hat.¹³³ Schliesslich hält sie es für zweckmässig, dass die SN‑STF bei den Medienkonferenzen des Bundes zu Wort kam, erhielten die wissenschaftlichen Aussagen dadurch doch eine grosse öffentliche Sichtbarkeit. Dieser letzte Punkt zeigt jedoch auch auf, dass die Rollenverteilung zwischen Behörden und Wissenschaft im Bereich der Kommunikation einige Probleme stellt (siehe weiter unten).

2.4.2 Rollenverteilung bei der Kommunikation

Aus der Evaluation der PVK geht hervor, dass die Aufteilung der Kommunikationsaufgaben zwischen den verschiedenen Akteuren der Verwaltung (BAG, EDI, Bundesrat) und der SN‑STF auf dem Papier zwar eindeutig war, dass in der Praxis aber eine gewisse Rollenkonfusion herrschte, was Kritik hervorrief und die Glaubwürdigkeit der kommunizierten Inhalte schwächte.¹³⁴

Die PVK zieht eine insgesamt positive Bilanz bezüglich der verwaltungsinternen Verteilung der Kommunikationsaufgaben zwischen dem Bundesrat (politische und strategische Ebene) und dem BAG (fachliche Ebene). Die Evaluation zeigt jedoch drei Punkte auf, die Verbesserungspotenzial bergen: erstens die Tatsache, dass das BAG als Fachamt bei seinen Auftritten nicht häufiger auf die wissenschaftlichen Erkenntnisse verwies als der Bundesrat (siehe Kap. 2.4.1); zweitens die Tatsache, dass der Inhalt der Kommunikation teilweise von den Ansichten der an den Konferenzen anwesenden Personen beeinflusst war (namentlich beim Thema Maskentragen, siehe Kap. 2.3.1 und 2.4.1); drittens die Tatsache, dass die im Pandemieplan vorgesehene «Kerngruppe Kommunikation» während der Krise kaum eingesetzt wurde.¹³⁵ Für die Kommission ist es wichtig, dass die Bundesbehörden in Bezug auf diese Aspekte Lehren für künftige Krisen ziehen. Da diese Aspekte bereits weitgehend durch ihre übrigen Empfehlungen und die laufenden Verbesserungsarbeiten abgedeckt sind, verzichtet die GPK‑N darauf, eine spezifische Empfehlung dazu abzugeben.

In Bezug auf die Verteilung der Kommunikationsaufgaben zwischen den Bundesbehörden und der SN‑STF fällt die Bilanz durchzogen aus. Die PVK hält fest, dass diese Frage in den einschlägigen Dokumenten zum Krisenmanagement nicht angesprochen wurde und dass sie deshalb in den der Taskforce erteilten Rahmenmandaten geregelt wurde. Der Evaluation der PVK ist zu entnehmen, dass das erste Mandat (März 2020) in diesem Punkt recht vage blieb, das zweite Mandat (ab Juli 2020) aber viel ausführlicher war.¹³⁶ Trotzdem stellt die PVK fest, dass weiterhin ein gewisser Mangel an Klarheit bei der Aufgabenverteilung herrschte. Einige Akteure kritisierten insbesondere, dass sich die SN‑STF (oder einige ihrer Mitglieder) öffentlich zu politischen Entscheiden der Behörden geäussert hat. Dies schwächte insbesondere in den Augen der politischen Akteure die Glaubwürdigkeit des Gremiums.¹³⁷ Gemäss der Evaluation brauchte es eine gewisse Zeit, bis die Rolle der SN‑STF und deren Funktion in der öffentlichen Kommunikation geregelt war.¹³⁸ Die PVK ist weiter der Ansicht, dass zur Aufteilung der Verantwortlichkeiten bezüglich der Inhalte der Kommunikation klare Regeln fehlten.¹³⁹

Der Kommission gegenüber wiesen einige Mitglieder der SN‑STF darauf hin, dass die plötzliche öffentliche Aufmerksamkeit und die zahlreichen Medienanfragen nach dem Ausbruch der Pandemie für viele Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler eine völlig neue Herausforderung darstellten.¹⁴⁰ Die von Interface und Infras durchgeführte Evaluation zeigt, dass sich die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler vor allem ihre Verantwortung in Sachen Kommunikation bewusst machen mussten.¹⁴¹

Die GPK‑N hält fest, dass weder die Bundesbehörden noch die Akteure aus der Wissenschaft vorhergesehen haben, welch wichtige Rolle Letztere bei einer Pandemie in der öffentlichen Kommunikation spielen würden. Beide wurden in dieser Hinsicht überrumpelt. Es brauchte seine Zeit, bis die SN‑STF in die Rolle gefunden hat, welche sie während der Pandemie in der Kommunikation spielen sollte, was vermutlich teilweise auch auf das zunächst zwischen den beteiligten Akteuren herrschende Misstrauen zurückzuführen ist (siehe Kap. 2.2.1). Wie die PVK ist auch die Kommission der Ansicht, dass die Aufgabenverteilung rascher hätte geregelt werden können und dass mit grundsätzlichen Überlegungen zu den Inhalten der Kommunikation Missverständnisse hätten vermieden werden können, ohne die Meinungsäusserungsfreiheit der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler zu beschneiden.¹⁴² Die GPK‑N ist der Meinung, dass im Rahmen der Folgearbeiten zu den Postulaten 20.3280 Michel und 20.3542 De Quattro unbedingt die Rollenverteilung zwischen der Verwaltung und den wissenschaftlichen Beratungsgremien in der Kommunikation vertieft und geklärt werden muss (siehe Empfehlung 4). Insbesondere sollte dieses Thema in den Dokumenten des Bundes zur Krisenbewältigung angesprochen werden.