Kurzarbeit in der Coronakrise. Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates

2.1.1 Ergebnisse der PVK-Evaluation

Die PVK kommt in ihrer Evaluation zum Schluss, dass die Vereinfachung der Verfahren der KAE in der ersten Phase der Coronakrise (während der ersten Infektionswelle bis zum Sommer 2020) zweckmässig war. Dadurch hätten die Anträge schnell bearbeitet und die Entschädigungen rechtzeitig ausbezahlt werden können. Kritisch beurteilt die PVK jedoch die grosse Anzahl an kurzfristigen Anpassungen und Verlängerungen, welche nach der ersten Phase der Coronakrise folgten und zu Unklarheiten und einem hohen Aufwand für die Vollzugsstellen führten. Für Unklarheiten bei den Vollzugstellen in den Kantonen sorgten die vielen rückwirkenden Anpassungen, welche zu Unsicherheiten führten.¹⁴

Als illustratives Beispiel dient die Einführung des summarischen Abrechnungsverfahrens im April 2020, welches rückwirkend ab dem 1. März galt. Das summarische Abrechnungsverfahren wurde immer wieder, oft kurzfristig, verlängert und galt schliesslich ohne Unterbruch bis am 31. März 2022.¹⁵ Im Rahmen ihrer Evaluation stellte die PVK fest, dass das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) ursprünglich davon ausgegangen war, dass im Herbst 2020 mit dem Auslaufen der Covid-19-Verordnung zur Arbeitslosenversicherung wieder zum ordentlichen Verfahren übergegangen würde. Jedoch wurde die Möglichkeit zur Vereinfachung der Verfahren in Artikel 17 Buchstabe d des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020, (AS 2020 3835) übergeführt, womit der Bundesrat die Kompetenz erhielt, das summarische Verfahren schliesslich bis am 31. März 2022 immer wieder zu verlängern.¹⁶

Die Kantone sprachen sich Ende 2020 für eine Verlängerung des summarischen Abrechnungsverfahrens aus, auf Seiten des Parlaments sprach sich die Finanzdelegation (FinDel) hingegen bereits früh gegen eine Verlängerung aus, während die Kommissionen für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) in Phasen mit hohen Infektionszahlen die Verlängerung eher unterstützte. Das Bundesgericht entschied im November 2021, dass Angestellte im Stundenlohn im Vergleich zu Angestellten im Monatslohn im summarischen Abrechnungsverfahren ungleich behandelt würden. Erstere erhielten eine Ferien- und Feiertagsentschädigung, Letztere hingegen nicht. Diese Problematik der Ungleichbehandlung bestand von Anfang an, auch in der Notverordnung, und war dem SECO bekannt. Die Überführung des summarischen Verfahrens von der Verordnung ins Covid-19-Gesetz sei für das SECO überraschend gekommen, weshalb keine Zeit geblieben sei, im Hinblick auf die Botschaft zum Covid-19-Gesetz die Folgen des Entscheids abzuklären und aufzuzeigen.¹⁷ Ein Bericht der Internen Revision (DBIR) des SECO kritisiert zudem, dass entsprechende rechtliche Abklärungen auch nach der Überführung der Möglichkeit zur Vereinfachung der Verfahren ins Covid-19-Gesetz nicht nachgeholt wurden.¹⁸ Durch die lange Geltungsdauer des summarischen Verfahrens nahm die Problematik eine grössere Dimension an, da sehr viele Betriebe betroffen waren. Der Bundesrat beschloss nach dem Urteil des Bundesgerichts, dass die betroffenen Betriebe einen Antrag auf Nachzahlung für die Jahre 2020 und 2021 stellen können. Im Parlament sorgte der entsprechende Nachtragskredit von rund 2 Milliarden Franken für Kritik, doch wurde er schliesslich genehmigt.¹⁹

2.1.2 Beurteilung durch die GPK-N

Die GPK-N begrüsst, dass die zuständigen Stellen zu Beginn der Coronakrise schnell handelten und so dazu beitrugen, dass die im Gesetz vorgesehene Unterstützung der Unternehmen zur Vermeidung einer Welle von Entlassungen aufgrund der angeordneten Schliessungen rechtzeitig ausbezahlt werden konnte.

Laut dem Bericht der PVK war die Problematik der Ungleichbehandlung bei der Ferien- und Feiertagsentschädigung dem SECO seit Beginn des summarischen Abrechnungsverfahrens bekannt. Die GPK-N anerkennt die ausserordentliche Situation, in welcher Entscheidungen kurzfristig und teilweise rückwirkend getroffen werden mussten. Das Vorgehen der mehrmaligen Anpassung und Verlängerung birgt jedoch Risiken und Rechtsunsicherheit, wie am Beispiel der Ferien- und Feiertagsentschädigung aufgezeigt wurde. Für die GPK-N ist es nicht nachvollziehbar, weshalb vor der Überführung des summarischen Verfahrens ins Covid-19-Gesetz die notwendigen Abklärungen zu den Konsequenzen der Ungleichbehandlung von den oben genannten Betroffenen, beispielsweise in Form eines unabhängigen Rechtsgutachtens, ausgeblieben sind. ²¹ Der GPK-N ist es ein Anliegen, dass in zukünftigen Krisensituationen bei der Ausarbeitung von Notrechtmassnahmen so vorausschauend wie möglich definiert wird, unter welchen Bedingungen diese auslaufen respektive weiter verlängert werden.

Das Parlament hat sich bereits mit der Frage auseinandergesetzt, ob das summarische Abrechnungsverfahren grundsätzlich eingeführt werden sollte. Es ist dem Antrag des Bundesrates gefolgt und hat die entsprechende Motion abgelehnt.²²

Die GPK-N nimmt im Weiteren zur Kenntnis, dass der gewährte Nachtragskredit von 2 Milliarden Franken voraussichtlich nicht ausgeschöpft wird und deutlich weniger Betriebe als ursprünglich erwartet einen Antrag auf Nachzahlungen gestellt haben.²³

2.2.1 Ergebnisse der PVK-Evaluation

Die PVK kam in ihrem Bericht zum Schluss, dass die Entscheidungsgrundlagen des Bundesrates für die Anpassungen der KAE-Regelungen Mängel aufwiesen.²⁴ Bei dem im vorherigen Kapitel beschriebenen summarischen Abrechnungsverfahren habe sich das SECO früh dafür eingesetzt, dieses wieder aufzuheben. Das Verfahren wurde gegenüber der PVK sogar als «Flickwerk» bezeichnet.²⁵ Die Position des SECO ist in den Entscheidungsgrundlagen des Bundesrates jedoch nicht abgebildet. Vielmehr seien in den Entscheidungsgrundlagen des Bundesrates wiederholt praktische Überlegungen in den Vordergrund gerückt worden.

Beispielsweise waren die Anpassungen bezüglich der Höhe der KAE eine Folge der im Kapitel 2.1 erwähnten Verfahrensvereinfachungen und wurden auch so begründet. Mit dem summarischen Abrechnungsverfahren verfügten die Vollzugstellen nicht mehr über die nötigen Informationen, um für die Angestellten Abzüge bei der KAE für in den Vormonaten geleistete Mehrstunden oder einem Einkommen aus Zwischenbeschäftigungen vorzunehmen. Im «Normalfall» werden diese von der KAE abgezogen und alle Angestellten erhalten maximal 80 Prozent ihres versicherten Lohns. Bei Angestellten mit niedrigen Einkommen wurde die Entschädigung durch einen Entscheid des Parlaments ab Dezember 2020 auf 100 Prozent des Lohns erhöht, obwohl sich das Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) und auch der Gesamtbundesrat dagegen ausgesprochen hatten. Die Exekutive und die Verwaltung verwiesen auf die Sozialhilfe, welche in Fällen, in denen das Einkommen nicht ausreiche, Unterstützung biete und stützte sich somit auf das gesetzliche Ziel der KAE, die Vermeidung von Arbeitslosigkeit aufgrund vorübergehender Arbeitsausfälle.²⁶

Auch bei weiteren Anpassungen der KAE wurde deren Hauptziel, die Vermeidung von Arbeitslosigkeit aufgrund vorübergehender Arbeitsausfälle, mit zunehmender Dauer immer weniger in den Entscheidungsgrundlagen erwähnt.²⁷ So seien bei den Anpassungen zur Dauer und Höhe der KAE die wirtschaftlichen Risiken nicht genügend berücksichtigt worden.²⁸

Das grösste Risiko der KAE besteht darin, dass Arbeitsplätze oder ganze Betriebe erhalten bleiben, welche durch den strukturellen Wirtschaftswandel keine Zukunft haben. Es können ebenfalls sogenannte Mitnahmeeffekte entstehen, wenn Betriebe KAE für Arbeitnehmende beziehen, deren Arbeitsplatz gar nicht gefährdet ist.²⁹ Aus Sicht der PVK fanden die wirtschaftlichen Risiken, welche mit den Anpassungen verbunden waren, insgesamt wenig Eingang in die Entscheidungsgrundlagen für den Bundesrat.³⁰

2.2.2 Beurteilung durch die GPK-N

Auf Grundlage dieser Ergebnisse kommt die GPK-N zum Schluss, dass die Entscheidungsgrundlagen des Bundesrates teilweise unvollständig waren und gewisse Risiken mit dem Fortschreiten der Krise nicht mehr erwähnt wurden. Der GPK-N erscheint es wichtig, dass auch in einer Krise das Ziel des Instruments nicht in den Hintergrund rückt.³¹ Für die Kommission stellt sich die Frage, ob das zuständige Departement seiner Informationspflicht gegenüber dem Bundesrat vollständig nachgekommen ist (Art. 12a des Regierungs- und Verwaltungsverordnungsgesetz [RVOG]³²). Der GPK-N erscheint es wichtig, dass die Informationen, die die Departemente dem Bundesrat vorlegen, so vollständig wie möglich sind, insbesondere in Krisenphasen. In Artikel 30 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV)³³ vom 25. November 1998 wird präzisiert, dass sowohl der Bundesrat als auch die Generalsekretärenkonferenz, die Departemente oder die Bundeskanzlei mit ihren Weisungen und Arbeitshilfen für den «guten Gang der Verwaltung» sorgen sollen. Die GPK-N formuliert daher folgende Empfehlung an den Bundesrat:

Diese Empfehlung soll dafür sorgen, dass die Informationen aus den Departementen im Rahmen der «Richtlinien für Bundesratsgeschäfte³⁴»³⁵, auch in Krisenzeiten transparent an den Bundesrat gelangen.

2.3.1 Ergebnisse der PVK-Evaluation

In der Corona-Pandemie musste aufgrund der hohen Anzahl an Gesuchen eine Priorisierung bei den Rechtmässigkeitsprüfungen vorgenommen werden. Beispielsweise prüfte die Ausgleichsstelle der Arbeitslosenversicherung, im Unterschied zu den normalen Abläufen, die von den Vollzugsstellen bewilligten Voranmeldungen für KA nur noch vereinzelt. Diese Priorisierung war auch eine Folge der vereinfachten Voranmeldung, da dadurch notwendige Angaben fehlten, um die Anspruchsvoraussetzungen zu prüfen. Durch das summarische Abrechnungsverfahren musste für die Abrechnung der KAE zudem «nur» noch die Gesamtlohnsumme der Mitarbeitenden mitgeteilt werden statt detaillierter Abrechnungen. Die Arbeitgebenden waren jedoch nach wie vor verpflichtet, über die einzelnen Arbeitsstunden und Lohnsummen Buch zu führen um sie, im Falle einer Kontrolle vor Ort, belegen zu können. Damit möglichst viele dieser Kontrollen bei den Arbeitgebern durchgeführt werden konnten, wurden externe Prüfungsfirmen beigezogen und die Kontrollen der Arbeitslosenkassen weitgehend ausgesetzt. Diese Prüfungsfirmen wurden vom SECO beauftragt.³⁹

Die PVK beurteilte in ihrem Bericht die Priorisierung der Aufsichtstätigkeiten als zweckmässig, unter der Voraussetzung, dass die Kontrollen der ALK innerhalb nützlicher Frist nachgeholt würden.⁴⁰ Die Aufsichtstätigkeit der AK ALV als oberstes Aufsichtsorgan über den Fonds der ALV beurteilte die PVK kritisch. Eine differenzierte Auseinandersetzung mit der Problematik des unrechtmässigen Bezugs von KAE war bei den Gesprächen der PVK mit Mitgliedern der AK ALV nicht erkennbar. Bereits frühere Studien der PVK⁴¹ und der EFK⁴² hatten festgestellt, dass dieses Gremium zwar den direkten Informationsfluss zwischen den Sozialpartnern, den Vollzugstellen und der Bundesverwaltung sicherstellt, jedoch fraglich sei, inwiefern die Kommission eine unabhängige Aufsicht wahrnimmt resp. wahrnehmen könne.

2.3.2 Beurteilung durch die GPK-N

Die GPK-N beurteilt die Tatsache, dass alle Organe, welche von der AK ALV beaufsichtigt werden, selbst Mitglied dieser ausserparlamentarischen Kommission sind, unter dem Aspekt der Gouvernanz als kritisch. Das SECO ist für viele der Massnahmen zur KAE verantwortlich und hat selbst das Präsidium des obersten Aufsichtsorgans inne. Der Kommission erscheint es deshalb wichtig, dass der Bundesrat aufzeigt, aufgrund welcher Kriterien die Priorisierung bei den Kontrollen der Ausführungsorgane der KAE wie auch der Arbeitgebenden über unrechtmässigen Bezug vorgenommen wird.

Zudem stellt die GPK-N fest, dass der Informationsfluss zwischen den Mitgliedern der AK ALV während der Krise gut funktioniert hat. Sie stellt sich jedoch die Frage, inwiefern dieser Informationsfluss unabhängige Kritik gegenüber den getroffenen Massnahmen zulässt, wenn die dafür Verantwortlichen selbst Einsitz im Aufsichtsgremium haben⁴³. Deshalb formuliert die GPK-N nachfolgende Empfehlung:

In Weiterführung der oben formulierten Empfehlung erachtet es die GPK-N als wichtig, dass die vom Bundesrat ausgeübte Aufsichtstätigkeit und die daraus resultierenden Kontrollverfahren in solchen Situationen wie bei der Anwendung vom Notrecht in der Coronakrise durch ihn ausreichend antizipiert werden. Die Umsetzung von Instrumenten wie das der KAE erfordert eine konsequente Begleitung durch Kontrollen. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass diese so früh wie möglich im Krisenmanagementprozess berücksichtigt werden. Die Kommission spricht daher die folgende Empfehlung aus:

2.4.1 Ergebnisse der PVK-Evaluation

Das Prüfkonzept für die Missbrauchsbekämpfung der Ausgleichsstelle der ALV, welches innerhalb nützlicher Frist im Herbst 2020 erstellt wurde, beurteilte die PVK grundsätzlich als klar und die Darstellung der Risiken als zweckmässig. Nach dem Sommer 2020 hat sich die Ausgangslage jedoch stark verändert. Die PVK stellte fest, dass die Ausgleichsstelle des SECO das Prüfkonzept über eine lange Zeit nicht aktualisiert und vervollständigt hat. Beispielsweise ging das Prüfkonzept von insgesamt 300 bis 400 Missbrauchsmeldungen von den Ausführungsstellen oder anderer Einheiten aus, doch waren im April 2022 schliesslich mehr als 2000 solcher Meldungen eingetroffen. Manche Meldungen wurden nach einer Vorprüfung abgeschrieben, da sie einen gewissen Schwellenwert bezüglich der ausbezahlten KAE eines Betriebs nicht überschritten hatten. Diese Praxis war im Prüfkonzept nicht vorgesehen. Es mussten deutlich mehr Ressourcen für die Kontrolle der Missbrauchsmeldungen eingesetzt werden als erwartet.⁴⁷ Ein aktualisiertes Prüfkonzept lag der PVK bis zum Abschluss ihrer Datenerhebung nicht vor. Erst am 4.1.2023 hat das SECO ein auf den 9. September 2022 zurück datiertes Prüfkonzept auf der Webseite zur KAE veröffentlicht.⁴⁸

Der Bedarf an externer Unterstützung für die Kontrollen beurteilte die PVK, auch aufgrund der Einschätzung der EFK⁴⁹, als zweckmässig. Es wurden knapp 40 Personen zweier Wirtschaftsprüfungsfirmen eingestellt und geschult. Laut diesen Firmen benötigte das Personal trotz der Schulung mehrere Monate, um sich in die komplexe Thematik einzuarbeiten. Die PVK stellte in ihrem Bericht in Frage ob, – aufgrund der Herausforderungen über die komplexe Thematik und nach der Beendigung der Zusammenarbeit mit einer der beiden externen Prüfungsfirmen – eine angemessene Anzahl Arbeitgeberkontrollen mit den vorhandenen Ressourcen möglich ist. Die Verwirkungsfrist bei den Missbrauchsmeldungen liegt bei fünf Jahren. Laut SECO sei das Auftragsmanagement für die Kontrollen jedoch nach wie vor gewährleistet.⁵⁰

Die PVK stellte fest, dass die Ausgleichsstelle der ALV aufgrund ihrer Kontrollen vor Ort bis Juni 2022 in knapp 10 Prozent der Fälle Strafanzeige wegen absichtlichen unrechtmässigen Bezugs von KAE eingereicht hat. Jedoch forderte die Ausgleichsstelle lediglich den unrechtmässigen Betrag der bezogenen KAE zurück und nutzte keine weiteren Sanktionsmöglichkeiten. Mit der Gesetzesrevision des AVIG 2002 besteht jedoch die Möglichkeit, die durch den versuchten oder vollendeten Missbrauch entstandenen Kosten für Arbeitgeberkontrollen auf den Betrieb abzuwälzen (Art. 88 Abs. 2^bis AVIG, Art. 45 Abs. 4 ATSG) oder die missbräuchlich bezogenen Beträge, bis zum Doppelten der ausbezahlten Leistung zurückgefordert werden dürfen (Art. 88 Abs. 2^ter AVIG, in Abweisung von Art. 25 Abs. 1 ATSG). Die PVK stellte fest, dass von diesen gesetzlichen Sanktionsmöglichkeiten noch kein Gebrauch gemacht worden ist.⁵¹

2.4.2 Beurteilung durch die GPK-N

Die GPK-N begrüsst, dass in einer ersten Phase der Coronakrise rasch ein zweckmässiges Prüfkonzept zur Missbrauchsbekämpfung erstellt wurde. Es ist für sie jedoch nicht nachvollziehbar, weshalb dieses Konzept trotz der stark veränderten Ausgangslage über zwei Jahre hinweg nicht aktualisiert wurde. Im neuen Konzept ist von derzeit 1200 Missbrauchsmeldungen beim SECO die Rede und zusätzlich sollen mit dem risikoorientierten Prüfansatz mittels zufälliger Stichproben weitere 2500 Fälle geprüft werden, um Sicherheit über die Rechtskonformität zu erlangen. Weiter wird im aktualisierten Prüfkonzept ausgeführt, dass rund 900 risikoorientierte Meldungen der AVIG-Vollzugstellen als Bestandteil der zufälligen Stichproben gelten.⁵²

Das SECO publiziert auf seiner Webseite Zahlen zu den Kontrollen bei der Kurzarbeitsentschädigung während der Coronakrise. Die PVK hat diese Zahlen im Untersuchungszeitraum der Evaluation von März 2020 bis im Juni 2022 analysiert. Die aktuell vorliegenden Zahlen wurden gestützt auf die Analyse der PVK durch die GPK-N interpretiert: Insgesamt wurden seit September 2020 gemäss SECO 2241 Fälle geprüft oder sind für eine Prüfung vorgesehen (Stand August 2023). Die Gesamtzahl der mutmasslichen Missbrauchsfälle belief sich im selben Zeitraum auf 81.⁵³ Gestützt auf diese Angaben ergibt sich aktuell eine Rückforderungssumme von 114 150 562 Schweizer Franken.⁵⁴

Im aktualisierten Prüfkonzept sind 2500 Zufallsstichproben vorgesehen. Aus den publizierten Kennzahlen des SECO ist nicht ersichtlich, wie viele dieser Prüfungen mittels zufälliger Stichprobe ausgewählt wurden und bei wie vielen es sich um Meldungen von Auffälligkeiten durch die ALK oder andere Stellen handelt⁵⁵. Vor diesem Hintergrund ist es für die GPK-N nicht möglich festzustellen, ob das Prüfkonzept umgesetzt wird. Auch gilt es die absolute Verwirkungsfrist von fünf Jahren⁵⁶ zu beachten.⁵⁷ Der GPK-N ist es wichtig, dass allen Meldungen innerhalb der geltenden Verwirkungsfristen nachgegangen wird, aber auch die im Prüfkonzept vorgesehenen Kontrollen im Sinne von risikoorientierten Stichproben rechtzeitig durchgeführt werden.

Die rund 114 Millionen Franken Rückforderungsgelder entsprechen weniger als einem Prozent der insgesamt ausbezahlten Kurzarbeitsentschädigung.⁵⁸ Der Schlussbericht der PVK hat aufgezeigt, dass bis zum Juni 2022, auch bei verlässlichen Hinweisen auf Missbrauch der KAE und erfolgter Strafanzeige von Seiten der Ausgleichstelle, lediglich die unrechtmässig bezogenen KAE-Beträge zurückverlangt und die rechtlichen Sanktionsmöglichkeiten (Kap. 5.4) nicht angewendet wurden.⁵⁹ Die GPK-N bezweifelt, dass ohne die Anwendung der vom Gesetzgeber vorgesehenen Sanktionsmöglichkeiten eine angemessene abschreckende Wirkung für absichtlichen unrechtmässigen KAE-Bezug besteht.

Aufgrund der Resultate im Evaluationsbericht und der Auswertung der neusten zur Verfügung stehenden Daten des SECO formuliert die GPK-N folgende drei Empfehlungen zu den Kontrollen zur Rechtmässigkeit der ausbezahlten KAE während der Coronakrise: