Tätigkeiten der Schweizerischen Sicherheitsuntersuchungsstelle. Kurzbericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates

1.1 Ausgangslage

Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) befasste sich zwischen 2020 und 2022 mit den Tätigkeiten der Schweizerischen Sicherheitsuntersuchungsstelle (SUST). Diese ausserparlamentarische Kommission, die sich insbesondere auf das Eisenbahngesetz (EBG)¹, das Luftfahrtgesetz (LFG)² und die Verordnung über die Sicherheitsuntersuchung von Zwischenfällen im Verkehrswesen (VSZV)³ stützt, hat den Auftrag, Unfälle und Zwischenfälle in den Bereichen des öffentlichen Verkehrs⁴, der Zivilluftfahrt sowie der Hochseeschifffahrt zu untersuchen. Die Untersuchungen der SUST sollen zur Vermeidung künftiger Unfälle die unmittelbaren Ursachen und die tieferliegenden Gründe von Zwischenfällen sowie die weiteren damit verbundenen Risiken ermitteln.⁵ Sie dienen nicht der Klärung von Schuld- und Haftungsfragen.⁶ Die Berichte der SUST können Empfehlungen zuhanden der Aufsichtsbehörde (zumeist das zuständige Bundesamt⁷) enthalten. Die Kommission, das oberste Organ der SUST, besteht aus drei vom Bundesrat gewählten Mitgliedern. Unterstützt wird sie von einem Untersuchungsdienst mit 17 Mitarbeitenden und einem Netz von mehr als 120 externen Untersuchungsbeauftragten. Administrativ ist sie dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) angegliedert.

Ausgangspunkt der Arbeiten der GPK-N waren namentlich der Absturz der «Ju-52» der Fluggesellschaft Ju-Air im August 2018⁸ und ein Zugunfall im Bahnhof Baden (AG) im August 2019⁹. Diese beiden Fälle warfen verschiedene allgemeine Fragen zur SUST auf.

Zudem erhielt die GPK-N 2022 von Akteuren aus dem Verkehrswesen mehrere Aufsichtseingaben zu den Tätigkeiten der SUST. In diesen Eingaben, vor allem aus dem Bereich der Zivilluftfahrt, wurden das Vorgehen der SUST bei ihren Sicherheitsuntersuchungen, die Fachkenntnisse der SUST und die Qualität ihrer Berichte verschiedentlich bemängelt. Ebenfalls kritisiert wurde, dass sich die SUST in ihren Unfallberichten unrechtmässigerweise zu Schuld und Haftung äussere, was Auswirkungen auf allfällige hängige Strafverfahren habe.

1.2 Arbeiten der GPK-N

Die für dieses Dossier zuständige Subkommission EDI/UVEK der GPK-N¹⁰ thematisierte, ausgehend von den zuvor erwähnten Fällen und Eingaben, mit den betroffenen Bundesstellen verschiedene allgemeine Aspekte in Sachen Organisation und Beaufsichtigung der SUST, Zusammenarbeit der SUST mit den Bundesämtern, Nachverfolgung der Umsetzung der SUST-Empfehlungen und Verwendung von Informationen aus den Untersuchungsberichten.

Sie hörte mehrfach Vertretungen des Generalsekretariats des UVEK (GS-UVEK), des Bundesamts für Zivilluftfahrt (BAZL), des Bundesamts für Verkehr (BAV) und der SUST an.¹¹ Sie forderte zudem die betreffenden Stellen auf, schriftlich zu gewissen Fragen Stellung zu nehmen, und nahm Kenntnis von zahlreichen Unterlagen zu diesem Dossier.¹²

Im vorliegenden Kurzbericht beurteilt die GPK-N die ihr bekannten Informationen aus Sicht der Oberaufsicht. Der Bericht wurde den betroffenen Bundesbehörden zur Konsultation unterbreitet.¹³ Die Kommission verabschiedete die Endfassung des Berichts und die darin enthaltenen Empfehlungen an ihrer Plenarsitzung vom 21. November 2023 und übermittelte den Bericht dem Bundesrat.

Die SUST ist eine ausserparlamentarische Kommission, die entsprechend dem gesetzgeberischen Willen über eine grosse Unabhängigkeit¹⁴ verfügt, die in der VSZV¹⁵ konkretisiert wird. Die GPK zeigen sich gemäss ihren Handlungsgrundsätzen¹⁶ sehr zurückhaltend bei ihrer Oberaufsicht über solche verselbstständigten Einheiten. Sie werden in solchen Fällen nur dann tätig, wenn stichhaltige und konkrete Hinweise auf Mängel vorliegen, die das ordnungsgemässe Funktionieren der Einheit gefährden könnten. Die GPK-N äussert sich deshalb weder zu einzelnen Fällen oder Untersuchungen der SUST noch zu operativen Fragen. Diese Zurückhaltung ist auch der Gewaltenteilung geschuldet, da viele Dossiers der SUST Gegenstand von Gerichtsverfahren sind oder waren.

2.1 Allgemeine Beurteilung

Die GPK-N erachtet es als wichtig, dass die Schweiz über eine funktionsfähige und anerkannte Unfalluntersuchungsbehörde verfügt. Diese muss über Fachwissen und eine Geschäftsführung, die höchsten Qualitätsansprüchen genügen, und die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Ressourcen verfügen.

Wie bereits erwähnt (siehe Kap. 1.2), besitzt die SUST entsprechend dem gesetzgeberischen Willen eine grosse Unabhängigkeit. Nach Ansicht der Kommission ist diese Unabhängigkeit – sowohl gegenüber den politischen Verantwortungsträgerinnen und -trägern als auch gegenüber den Personen und Organisationen, die Gegenstand ihrer Untersuchungen sind – für die Glaubwürdigkeit der Untersuchungsbehörde von zentraler Bedeutung. Vor diesem Hintergrund besteht die grösste Herausforderung für den Bund darin, sicherzustellen, dass die SUST ihren gesetzlichen Auftrag jederzeit zufriedenstellend erfüllt, dies unter Berücksichtigung der Unabhängigkeit der SUST, namentlich in Sachen Untersuchungsgegenstand.

Nach der Analyse der ihr vorliegenden Informationen erkennt die GPK-N keine konkreten und stichhaltigen Hinweise auf Mängel, die das ordnungsgemässe Funktionieren der SUST im Allgemeinen gefährden könnten. Dieser Beurteilung liegen folgende Erwägungen zugrunde:

• – Die Kommission ist der Ansicht, dass die SUST auf überzeugende Weise auf die in den Eingaben an ihr geübte Kritik eingegangen ist. Insbesondere erläuterte die SUST der GPK-N detailliert ihre Prozesse zur Sicherung der Qualität ihrer Untersuchungsberichte und die Fachkompetenzen des für die Untersuchungen zuständigen Personals. Zudem legte sie ihr dar, wie die betroffenen Personen während der Untersuchung ihre grundlegenden Verfahrensrechte geltend machen können.

• – Das UVEK hat keine systemischen Mängel bei der SUST erkannt und teilt den von einigen Akteuren der Luftfahrtbranche in ihren Eingaben an die GPK geäusserten Vorwurf fehlender fachlicher Kenntnisse, willkürlicher Verfahren und einer sinkenden Berichtsqualität nicht.

• – Eine Peer-Review im Bereich der Zivilluftfahrt, welcher die SUST 2019 im Rahmen des «European Network of Civil Aviation Safety Investigation Authorities»¹⁷ (ENCASIA) unterzogen wurde, förderte keine strukturellen Mängel bei der SUST zutage. Die SUST wird im entsprechenden Bericht als kompetente Untersuchungsbehörde bezeichnet, die mit ausreichend finanziellen Mitteln ausgestattet ist und Erfahrung in der Untersuchung einer grossen Bandbreite von schweren Unfällen und Zwischenfällen aufweist. Laut diesem Bericht sind die Prozesse der SUST gut dokumentiert und verfügt die Untersuchungsstelle über belastbare Verfahren zur Überprüfung des Untersuchungsstands und zur Bearbeitung der Sicherheitsempfehlungen. Die Anforderungen an die Personen, die für die Untersuchungen im Bereich des Luftverkehrs zuständig sind, seien klar definiert und die SUST verfüge über ein ausreichend finanziertes und gut strukturiertes Weiterbildungskonzept für ihre Fachleute.

• – Im Jahr 2020 gab die SUST ein externes Rechtsgutachten in Auftrag, um Vorwürfe eines Akteurs aus der Luftverkehrsbranche prüfen zu lassen. Der Gutachter kam in seinem Bericht zum Schluss, dass die SUST im betreffenden Fall die Rechtsgrundlagen und Verfahrensrechte nicht verletzt hatte.

Auch wenn sie keine systemischen Mängel, die das ordnungsgemässe Funktionieren der SUST im Allgemeinen gefährden könnten, erkennt, so hat die GPK-N doch festgestellt, dass in verschiedenen Punkten Potenzial für Verbesserungen besteht, mit denen die Effektivität der SUST erhöht und ihre Glaubwürdigkeit bei den Branchenakteuren gestärkt werden könnte, ohne ihre Unabhängigkeit infrage zu stellen. Diese Punkte werden in den folgenden Kapiteln ausführlicher dargelegt.

Die GPK-N wurde im Übrigen davon in Kenntnis gesetzt, dass das UVEK plant, bis 2024 eine Revision der VSZV vorzunehmen.¹⁸ Einige der im Folgenden erwähnten Punkte könnten in ihren Augen im Rahmen dieser Revision behandelt werden.

2.2 Hohe Anzahl hängiger Untersuchungen, Ressourcen des Untersuchungsdienstes der SUST

Gemäss Artikel 52 VSZV sind die Untersuchungen von Zwischenfällen innerhalb von 12 Monaten (18 Monate bei Zwischenfällen mit Grossluftfahrzeugen oder Seeschiffen) abzuschliessen. Kann diese Frist nicht eingehalten werden, hat die Leitung des Untersuchungsdienstes die Möglichkeit, eine «angemessene Nachfrist» zu setzen. Laut den von der SUST kommunizierten Informationen¹⁹ wurden 2020 und 2021 weniger Untersuchungen abgeschlossen als in den Vorjahren.²⁰ Ende 2021 waren 181 Untersuchungen hängig, von denen 71 seit mehr als drei Jahren liefen. Die grosse Mehrheit davon betrifft den Luftverkehr.

Die SUST erklärte der Kommission, dass die hohe Anzahl hängiger Dossiers insbesondere auf die wachsende Zahl gemeldeter Unfälle und Zwischenfälle, auf die zunehmende Komplexität der Dossiers und den erheblichen Ressourcenbedarf für die zwischen 2018 und 2021 durchgeführte Untersuchung des Ju-52-Unfalls zurückzuführen ist. Nach einem Audit im Jahr 2017 sei beschlossen worden, verschiedene Massnahmen zur Bewältigung dieser Situation zu ergreifen.²¹ Durch diese Massnahmen konnte laut SUST die Anzahl hängiger Untersuchungen im Bereich Schienen- und Schiffsverkehr deutlich reduziert und im Bereich Luftverkehr stabilisiert werden.

Die GPK-N begrüsst die Massnahmen der SUST. Sie erachtet es allerdings als unbefriedigend, dass nach wie vor so viele Untersuchungen hängig sind, und hält fest, dass die rechtlich vorgegebenen Fristen vielfach nicht eingehalten werden. In den Augen der Kommission muss der Untersuchungsdienst der SUST über ausreichende Ressourcen verfügen, um seine Aufgaben in angemessener Zeit erledigen zu können. Diese Problematik wird nicht nur in den Eingaben an die GPK-N, sondern auch in der ENCASIA-Peer-Review von 2019 thematisiert (siehe Kap. 2.1). Sowohl die SUST als auch das UVEK räumten Handlungsbedarf in dieser Sache ein.²² Das UVEK erklärte sich bereit, ein allfälliges Gesuch der SUST um Erhöhung ihres Personalbestands zu unterstützen, was die Kommission begrüsst. Sie ersucht den Bundesrat, die Massnahmen zu ergreifen, die notwendig sind, damit die SUST angemessen auf die Entwicklung ihrer Arbeitslast reagieren und ihre Untersuchungen innert der in der Verordnung vorgesehenen Fristen abschliessen kann. Insbesondere wird er ersucht, einen Ausbau der Kapazitäten des Untersuchungsdienstes der SUST zu prüfen.

2.3 Grösse der Kommission der SUST

Die SUST ist eine ausserparlamentarische Kommission, die gemäss EBG und LFG aus drei bis fünf unabhängigen Fachleuten besteht. Derzeit umfasst die Kommission drei Mitglieder, die von einem Untersuchungsdienst und einem Netzwerk externer Untersuchungsbeauftragter unterstützt werden. Von der GPK-N zur Zweckmässigkeit einer Vergrösserung auf fünf Mitglieder befragt, erklärte das UVEK, dass die SUST als unabhängige ausserparlamentarische Kommission selbst dafür zuständig ist, dies einzuschätzen. Die Kommission der SUST wiederum sieht keinen Bedarf, die Kommission personell zu erweitern.

Die GPK-N erachtet eine Vergrösserung der Kommission der SUST auf fünf Mitglieder im Hinblick auf die kommende Legislatur dennoch als zweckmässig. Ihres Wissens umfasst keine andere ausserparlamentarische Kommission mit Entscheidkompetenzen weniger als fünf Mitglieder.²³ Die GPK-N ist der Ansicht, dass die Vergrösserung der Kommission mehrere Vorteile hätte. So würde die Aufnahme von Fachleuten aus weiteren Bereichen das Fachwissen des Gremiums erhöhen, den Austausch bei der Behandlung der Berichte bereichern und die Akzeptanz der SUST bei den Branchenakteuren verbessern. Ausserdem scheint dies auch im Hinblick auf die Führung des Untersuchungsdienstes und die in den letzten Jahren zunehmende Arbeitslast der SUST sinnvoll (siehe vorheriges Kapitel).

Die GPK-N teilt die Ansicht des UVEK hinsichtlich der Zuständigkeit für die Einschätzung dieser Frage nicht. Die Kommission erinnert daran, dass es der Bundesrat ist, der jeweils zu Legislaturbeginn die Mitglieder der ausserparlamentarischen Kommissionen ernennt.²⁴ Deshalb muss das zuständige Departement die Zusammensetzung der Kommission und die Zweckmässigkeit einer allfälligen Vergrösserung unabhängig prüfen können.²⁵ Dies stellt in keiner Weise die Unabhängigkeit der SUST infrage, zumal die Rechtsgrundlagen eine Grösse von fünf Mitgliedern ausdrücklich vorsehen.

Vor diesem Hintergrund ersucht die GPK-N den Bundesrat, die nötigen Schritte zu unternehmen, um die Kommission der SUST bei deren nächster Gesamterneuerung (1. Januar 2024) auf fünf Mitglieder zu erweitern. Im Sinne von Art. 7 VSZV muss es sich dabei um unabhängige Fachleute aus den einschlägigen Bereichen des Verkehrswesens handeln.

2.4 Aufsicht über die SUST

Die GPK-N hält fest, dass sich das UVEK angesichts der Unabhängigkeit der SUST bei deren Beaufsichtigung sehr zurückhaltend zeigt. Das Departement betonte gegenüber der Kommission, dass sich seine Aufsicht nur auf den administrativen Betrieb beziehen kann. Es könne keine Weisungen erteilen und sei nicht berechtigt, die Arbeit der SUST inhaltlich zu beurteilen oder die Umsetzung der Peer-Review-Empfehlungen zu fordern. Im Weiteren stehe es ihm auch nicht zu, über die bestehenden Rechtsgrundlagen hinaus mittels Vorgaben den rechtlichen Rahmen der Tätigkeiten der SUST näher zu definieren.

Das UVEK teilte mit, dass regelmässige Treffen auf Fachebene zwischen der SUST und den Ämtern des Departements (BAZL und BAV) stattfinden sowie dass das GS-UVEK Dokumente erhält, die im Zusammenhang mit der administrativen Zuordnung der SUST stehen (z. B. Informatik oder Finanzen). Regelmässige Treffen zwischen dem GS-UVEK und der SUST-Kommission sind hingegen nicht vorgesehen.²⁶

Die GPK-N teilt die Ansicht des UVEK, dass die operative Unabhängigkeit der SUST – namentlich was die Schlussfolgerungen in den Berichten angeht – unbedingt zu wahren ist und die Beaufsichtigung der SUST mit Zurückhaltung zu erfolgen hat.²⁷ Anders als das Departement ist sie aber der Auffassung, dass das UVEK und der Bundesrat als übergeordnete Behörden, die für die korrekte Anwendung des Verkehrsrechts zuständig sind, eine subsidiäre Aufsicht über die SUST auszuüben haben und das UVEK diese aktiv wahrzunehmen hat. Dem UVEK obliegt es insbesondere, sich regelmässig zu versichern, dass die SUST ihre Leistungen in hoher Qualität und unter Einhaltung der Rechtsvorgaben erbringt. Gegenstand dieser Aufsicht sind natürlich nicht die Details der einzelnen Untersuchungen oder die Schlussfolgerungen in den Berichten, sondern die Angemessenheit der Geschäftsführung und der Arbeitsprozesse im Allgemeinen. Der Bundesrat als Organ, das die Mitglieder der SUST-Kommission ernennt, hat ebenfalls die Verantwortung, sich zu versichern, dass die von ihm ernannten Mitglieder ihre Aufgaben erfüllen und mit ihren Kompetenzen den ordnungsgemässen Betrieb der SUST sicherstellen. Werden diesbezüglich Mängel erkannt, hat der Bundesrat zu intervenieren.

Nach Ansicht der Kommission sind mehrere Massnahmen denkbar, um die Aufsicht des UVEK über die Geschäftsführung der SUST zu optimieren, ohne dadurch die rechtliche Unabhängigkeit der SUST infrage zu stellen:

• ­ Es könnte dafür gesorgt werden, dass die SUST durch die entsprechenden ausländischen Behörden regelmässig (z. B. mindestens einmal pro Legislatur) einer Peer-Review, entsprechend jener von 2019, unterzogen wird.

• ­ Falls noch nicht geschehen, könnte im GS-UVEK eine Person oder eine Einheit bezeichnet werden, welche die Aktivitäten der SUST nachverfolgt. Diese Person oder Einheit hätte insbesondere die Aufgabe, von den Peer-Reviews, den Jahresberichten der SUST und allen anderen einschlägigen Dokumenten Kenntnis zu nehmen und zu ermitteln, wo für die SUST die grössten Herausforderungen im Bereich der Geschäftsführung liegen.

• – Es könnte ein regelmässiger Austausch zwischen dem GS-UVEK und der SUST-Kommission über die allgemeinen Aspekte der Geschäftsführung der SUST, namentlich den Ressourcenbedarf und die Arbeitslast, eingeführt werden. Dieser Austausch könnte wie bei anderen bundesnahen Stellen in Form eines jährlichen Gesprächs erfolgen.

Die GPK-N ersucht den Bundesrat, diese Massnahmen zu prüfen und ihr gegebenenfalls die Modalitäten von deren Umsetzung zu präsentieren.

Die GPK-N erinnert im Übrigen daran, dass es dem UVEK als für den Verkehr zuständigem Departement obliegt, regelmässig zu überprüfen, ob das einschlägige Recht zweckmässig ist oder angepasst werden muss.²⁸ Diese Aufgabe umfasst auch die Gesetze und Verordnungen, die den Zuständigkeitsbereich der SUST betreffen. In den Augen der GPK-N stellt die geplante Revision der VSZV eine gute Gelegenheit für das UVEK dar, die Funktionsweise der SUST zu prüfen und allfällig notwendige Anpassungen mit der SUST zu diskutieren.

2.5 Verwendung der Berichte der SUST für Strafuntersuchungen

Die Verwendung von Informationen aus den Berichten der SUST durch die Strafverfolgungsbehörden stellt eine der zentralen Herausforderungen dieses Dossiers dar. Die Untersuchungen der SUST haben gemäss Gesetz nicht zum Zweck, Schuld- und Haftungsfragen im Zusammenhang mit den Zwischenfällen zu klären.²⁹ Allerdings kann die Weiterverwendung der Berichte durch die Strafverfolgungsbehörden dazu führen, dass die Informationen, welche die SUST in ihren Untersuchungen gesammelt hat, nachfolgend strafrechtliche Relevanz bekommen, was wiederum für die betroffenen Personen erhebliche Auswirkungen haben kann.

Der Bundesrat erinnert in seinem Bericht vom 9. Dezember 2022 über die Redlichkeitskultur³⁰ daran, dass es den Strafverfolgungsbehörden gemäss Schweizer Recht möglich ist, die Unterlagen der Sicherheitsuntersuchungen für ihre eigenen Verfahren zu verwenden (Art. 51 Abs. 3 VSZV in Verbindung mit Art. 194 der Strafprozessordnung [StPO]³¹). Der Bundesrat hat deshalb diesbezüglich einen Vorbehalt gegenüber den Bestimmungen über den Schutz der Beweismittel im Übereinkommen über die internationale Zivilluftfahrt³² angebracht: Er erachtet es als angemessen, dass alle Dokumente aus den Sicherheitsuntersuchungen den gerichtlichen Behörden zur Verfügung gestellt werden, da «erhebliche öffentliche und private Interessen bestehen», die Erkenntnisse der Untersuchung in anderen Verfahren verwenden zu können.³³

Die GPK-N nimmt die Position des Bundesrates zur Kenntnis. Sie anerkennt, dass die Weitergabe von Informationen aus Sicherheitsuntersuchungen an die Strafverfolgungsbehörden von öffentlichem Interesse sein kann, weist aber darauf hin, dass damit auch Risiken verbunden sind, insbesondere die Gefahr, dass es die betroffenen Personen aus Angst vor strafrechtlicher Verfolgung unterlassen, Informationen an die SUST weiterzugeben. Die SUST äusserte ebendiese Sorge gegenüber der Kommission. Im Weiteren wirft die Verwendung der Berichte durch die Strafverfolgungsbehörden Fragen hinsichtlich der Verfahrensrechte der Parteien auf, da in einem Strafverfahren und in einer Sicherheitsuntersuchung nicht die gleichen Rechte bestehen.³⁴

Die GPK-N erachtet es als besonders wichtig, dass ein klarer Rahmen für die Weitergabe von Informationen der SUST an die Strafverfolgungsbehörden besteht. Sie hält fest, dass in dieser Sache bereits verschiedene Rechtsvorgaben existieren. Das Bundesamt für Justiz (BJ) teilte der GPK-N mit, dass «sich in Strafverfahren regelmässig Fragen zur Verwertbarkeit von Informationen stellen, die in einem vorangehenden verwaltungsrechtlichen oder aufsichtsrechtlichen Verfahren gewonnen worden sind, in denen eine Mitwirkungspflicht bestanden hat». Das Amt präzisierte, dass die Strafprozessordnung (StPO) Regeln für solche Fälle enthält. Dazu gehören der Artikel 194 StPO, der den Strafbehörden erlaubt, Akten anderer Verfahren unter gewissen Voraussetzungen beizuziehen³⁵, aber auch die Regeln zur Beweiserhebung und -verwertbarkeit nach den Artikeln 139–141 StPO.

In Bezug auf den spezifischen Fall der Sicherheitsuntersuchungen bestimmt Artikel 24 VSZV, dass die von einer Person im Rahmen einer solchen Untersuchung erteilten Auskünfte nur mit deren Einverständnis in einem Strafverfahren verwendet werden dürfen.³⁶ Im Weiteren darf die Akteneinsicht beschränkt, verweigert oder aufgeschoben werden, solange das Interesse der Untersuchung es erfordert (Art. 51 Abs. 2 VSZV). Ferner präzisiert die Verordnung, dass die Untersuchung unabhängig von einem Straf- oder Administrativverfahren erfolgt (Art. 23 Abs. 1 VSZV). Schliesslich sieht die VSZV ein Aussageverweigerungsrecht vor (Art. 40).

Die SUST teilte der Kommission im Übrigen mit, dass sie keine Dossiers von sich aus an die Strafverfolgungs- oder Verwaltungsbehörden weitergibt, sondern nur auf deren ausdrückliches Ersuchen und unter Einhaltung der Artikel 24 und 51 VSZV, und dass sie keine Berichtsentwürfe, sondern allenfalls Abschlussberichte an die Strafverfolgungsbehörden oder an andere Rechtsbehörden übergibt.³⁷

Es ist aus Sicht der GPK-N wichtig, dass sich die SUST und die Strafverfolgungsbehörden regelmässig über die Modalitäten der Informationsweitergabe austauschen. Zwischen der SUST und der Bundesanwaltschaft (BA) sind diese bereits in einer Koordinationsvereinbarung³⁸ geregelt, zudem finden vierteljährliche Koordinationstreffen mit der BA statt.³⁹ Die Kommission ersucht den Bundesrat, zu prüfen, ob in diesem Zusammenhang nicht der Abschluss von weiteren Koordinationsvereinbarungen mit den Staatsanwaltschaften sinnvoll wäre (sofern solche nicht bereits bestehen). In solchen Vereinbarungen könnten insbesondere das Verfahren für die Weitergabe von Akten und die Berücksichtigung der Just-Culture geregelt werden.⁴⁰ Der Bundesrat wird ersucht, sicherzustellen, dass der entsprechende Austausch nötigenfalls intensiviert wird.

Die Kommission ersucht den Bundesrat zudem, zu prüfen, ob es nicht zweckmässig wäre, den rechtlichen Rahmen so anzupassen, dass der Just-Culture bei der Interessenabwägung hinsichtlich der Weitergabe von Akten der SUST an die Strafverfolgungsbehörden stärker Rechnung getragen wird (namentlich in Bezug auf den Umfang der Informationsweitergabe).⁴¹ Dieser Aspekt könnte insbesondere im Rahmen der laufenden Revision der VSZV sowie bei anstehenden Revisionen des LFG und des EBG geprüft werden.⁴² Die SUST hatte der GPK-N 2021 mitgeteilt, dem UVEK betreffend VSZV entsprechende Vorschläge unterbreiten zu wollen. Die SUST sollte frühzeitig in die Weiterentwicklung des LFG und des EBG einbezogen werden.

Dier GPK-N erinnert daran, dass die Berichte der SUST einem anderen Zweck dienen als die Strafverfahren und deshalb nur teilweise zur Rekonstruktion des strafrechtlich relevanten Sachverhalts herangezogen werden können. Es ist Aufgabe der Strafverfolgungsbehörden, zu prüfen, inwieweit die Informationen in den SUST-Berichten den strafprozessrechtlichen Anforderungen genügen. Nötigenfalls haben sie zur Ergänzung eigene Ermittlungen vorzunehmen.⁴³

2.6 Feststellung von Schuld und Haftung in den Berichten der SUST

In den Eingaben an die GPK wurde unter anderem kritisiert, dass sich die SUST in ihren Unfallberichten unrechtmässigerweise zu Schuld und Haftung äussere (anstatt sich – wie vom Gesetz⁴⁴ vorgesehen – ausschliesslich mit der Vermeidung von künftigen Unfällen zu befassen) und dadurch den betroffenen Personen indirekt schade. Es steht der GPK-N nicht zu, sich im Detail zum Inhalt der SUST-Berichte zu äussern. Die Kommission hat sich mit den betroffenen Stellen aber über die grundsätzliche Problematik ausgetauscht.

Die SUST erläuterte der Kommission, mit welchen Massnahmen sie sicherstellt, dass sich ihre Sicherheitsuntersuchungen nur mit der Vermeidung künftiger Zwischenfälle und nicht mit Schuld- und Haftungsfragen befassen. Sie teilte mit, ihre Mitarbeitenden regelmässig für dieses Thema zu sensibilisieren und über ein strenges Qualitätssicherungssystem zu verfügen, und ging auf verschiedenen internationale Standards und internen Vorgaben ein, die dafür die Grundlage bilden. Zudem werde in jedem Bericht einleitend auf den Zweck der Sicherheitsuntersuchung hingewiesen.⁴⁵

Die Kommission stellte sich dennoch die Frage, ob es wirklich möglich ist, sich zur Vermeidung künftiger Unfälle zu äussern, ohne indirekt auch Schuld und Haftung bei vergangenen Zwischenfällen zu beurteilen, vor allem, wenn diesen menschliche Ursachen zugrunde liegen. Die SUST erklärte, dass die Analyse der Ursachen und Umstände von Zwischenfällen ausschliesslich auf der Grundlage der von ihr erhobenen bzw. ihr zugetragenen Fakten erfolgt. Insbesondere bei menschlichen Ursachen und Umständen lege die SUST, sofern eruierbar, dazu beitragende Faktoren (z. B. Stresssituationen, Ablenkung usw.) dar. Laut UVEK besteht in der Praxis «ein Spannungsfeld zwischen den Anforderungen an die Berichte bzgl. Nachvollziehbarkeit des Unfallhergangs, um daraus geeignete Massnahmen ableiten zu können, und der Verhinderung von Äusserungen zu Fehlverhalten oder organisatorischen Mängeln, die als Qualifizierung von Schuld und Haftung verstanden werden könnten». Dieser Konflikt könne «einzig mit einer zurückhaltenden Formulierung der Schlussberichte sowie einer Beschränkung der Untersuchung auf adäquat kausale Unfallfaktoren entschärft werden.»

Für die GPK-N ist von grösster Bedeutung, dass sich die SUST in ihren Untersuchungsberichten auf die Analyse der Sachverhaltselemente beschränkt, die für die Erfüllung ihres gesetzlichen Auftrags, d. h. die Verhütung künftiger Zwischenfälle, von Belang sind. Sie begrüsst die Vorkehrungen, welche die SUST getroffen hat, um die Einhaltung dieses Grundsatzes sicherzustellen. Sie hält es allerdings für unvermeidlich, dass die Sicherheitsuntersuchungen bisweilen auch Schuld- und Haftungsfragen tangieren, da sehr häufig menschliche Ursachen eine Rolle spielen. Die Kommission ist wie das UVEK der Ansicht, dass dieser Aspekt eine Herausforderung darstellt und von der SUST mit grösster Vorsicht zu behandeln ist. Sie erachtet es als besonders wichtig, dass die SUST dieser Problematik beim Verfassen ihrer Berichte grösste Beachtung schenkt und darauf achtet, Formulierungen zu vermeiden, die als Zuweisung von Schuld und Haftung in einem Einzelfall ausgelegt werden können. Sie ersucht das UVEK, diesen Aspekt nötigenfalls bei seinen künftigen Gesprächen mit der SUST zu thematisieren.

Laut GS-UVEK ist geplant, im Rahmen der Revision der VSZV zu präzisieren, dass sich die Untersuchungen der SUST auf Ereignisse beschränken, deren Untersuchung Erkenntnisse erwarten lässt, die zur Vermeidung künftiger Unfälle (Untersuchungszweck gemäss Verordnung) beitragen können. Die GPK-N begrüsst dies.

2.7 Nachverfolgung der Umsetzung der SUST‑Empfehlungen

Die SUST richtet gemäss Artikel 48 Absatz 1 VSZV Sicherheitsempfehlungen an das zuständige Bundesamt und setzt das übergeordnete Departement (im vorliegenden Fall das UVEK) von diesen Empfehlungen in Kenntnis. Die Bundesämter unterrichten die SUST und das zuständige Departement periodisch über die Umsetzung der Empfehlungen oder über die Gründe, weshalb sie auf Massnahmen verzichten (Art. 48 Abs. 2). Im Rahmen seiner Dienstaufsichtstätigkeit kann das UVEK nötigenfalls Umsetzungsaufträge an die zuständigen Ämter richten (Art. 48 Abs. 3). Die SUST kann darüber hinaus zu den Umsetzungsberichten des Bundesamts zuhanden des zuständigen Departements Stellung nehmen (Art. 48 Abs. 1). Die GPK-N befasste sich im Rahmen ihrer Arbeiten damit, wie die SUST und das UVEK ihre Rolle bei der Nachverfolgung der Umsetzung der Empfehlungen wahrnehmen.

Nachverfolgung durch die SUST: Die GPK-N stellte fest, dass die Zusammenarbeit der SUST mit den Bundesämtern bei der Nachverfolgung der Sicherheitsempfehlungen im Grossen und Ganzen gut funktioniert und diesbezüglich ein regelmässiger Dialog geführt wird. Die Akteure sind sich ihrer jeweiligen Rollen bewusst und wissen, dass diese in manchen Fällen zu unterschiedlichen Auffassungen über die Umsetzung der Empfehlungen führen können.

Die Kommission hält indes fest, dass die Rechtsgrundlagen für die Nachverfolgung durch die SUST im Bereich der Zivilluftfahrt wenig klar sind, was zu unterschiedlichen Auslegungen führt. Artikel 48 Absatz 1 VSZV sieht einerseits vor, dass die SUST zu den BAZL-Berichten über die Umsetzung der Empfehlungen gegenüber dem UVEK Stellung nehmen kann. Die einschlägige europäische Verordnung⁴⁶ sieht andererseits vor, dass die Sicherheitsuntersuchungsstelle dem Adressaten [der Sicherheitsempfehlung, in diesem Fall dem BAZL] innerhalb von 60 Tagen mitteilen muss, ob sie die Antwort für angemessen hält oder nicht. Das BAZL ist der Meinung, dass «die SUST der in […] der EU-Verordnung formulierten aktiven Informationspflicht in der Regel nicht nachkommt und die Frist von 60 Tagen keine Berücksichtigung findet».⁴⁷ Die SUST teilt diese Einschätzung nicht. Sie anerkenne die Bestimmung der EU-Verordnung, wonach eine Rückmeldung an das BAZL innerhalb 60 Tagen zu erfolgen hat. Der entsprechende Prozess zwischen SUST und BAZL sei etabliert und die Rückmeldung erfolge mit einem Standardschreiben. Zudem publiziere die SUST den Umsetzungsstand zu sämtlichen Sicherheitsempfehlungen öffentlich auf ihrer Website; dieser sei also für das BAZL jederzeit einsehbar.⁴⁸

Die GPK-N erachtet die unterschiedliche Beurteilung der Umsetzung der geltenden Rechtgrundlagen zu diesem Punkt als problematisch. Im Jahr 2021 forderte sie das UVEK auf, rasch eine Anpassung der Rechtsgrundlagen zu prüfen und deren Auslegung zu klären, damit eine einheitliche und angemessene Praxis aller Beteiligten sichergestellt wird.⁴⁹ Im März 2022 informierte das UVEK die GPK-N, dass dieser Punkt im Rahmen der geplanten Revision der VSZV geprüft wird. Die Kommission bekräftigt ihre Forderung und ersucht den Bundesrat, dafür zu sorgen, dass dieser Aspekt im Rahmen der genannten Revision in Zusammenarbeit mit der SUST und den zuständigen Ämtern behandelt wird. Sie fragt sich insbesondere, ob in der Verordnung klarer geregelt werden sollte, in welchen Fällen die SUST gegenüber dem UVEK gemäss Artikel 48 Absatz 1 VSZV Stellung nehmen muss.⁵⁰ Sie erachtet es zudem als sehr wichtig, bei der Festlegung der Kontrollaufgaben, die der SUST zugewiesen werden, deren Ressourcen und Arbeitsbelastung Rechnung zu tragen.

Nachverfolgung durch das UVEK und Rolle des «Safety Office»: In der Vergangenheit war das «Civil Aviation Safety Office» (CASO)⁵¹ für die Nachverfolgung der Umsetzung der SUST-Empfehlungen auf Departementsebene zuständig. Im Jahr 2021 beschloss die Vorsteherin des UVEK, das CASO in ein «Safety Office» zu überführen. Dieses hat nun den Auftrag, eine sämtliche UVEK-Ämter abdeckende systemische Aufsicht im Sicherheitsbereich und nicht mehr – wie einst das CASO – nur im Verkehrsbereich auszuüben. Die Kommission erkundigte sich, wie sich diese neue Organisation auf die Nachverfolgung der Umsetzung der SUST-Empfehlungen auswirkt.

Das UVEK unterrichtete die Subkommission darüber, dass das «Safety Office» bei der Nachverfolgung der Umsetzung der SUST-Empfehlungen eine systemische Herangehensweise verfolgen und sich auf die Empfehlungen konzentrieren wird, die für alle Ämter des Departements eine systemische Relevanz haben.⁵² Das Departement bestätigte, dass es über die Umsetzung der Empfehlungen, die Einzelfälle betreffen, keine vertiefte Aufsicht mehr ausüben wird. Der ehemalige Generalsekretär des UVEK hielt es sowohl in Bezug auf die Ressourcen als auch auf das Fachwissen für unrealistisch, dass das Departement eine umfassende Aufsicht über die sicherheitsrelevanten Aufgaben in den Ämtern ausübt, und erachtete es als sinnvoll, dass sich das Departement auf Aspekte von allgemeiner Bedeutung konzentriert. Laut UVEK schliesst dieses Vorgehen jedoch nicht aus, dass «die Umsetzung von Sicherheitsempfehlungen eng verfolgt wird und in besonderen Fällen Aufträge des Departements […] an das zuständige Bundesamt gerichtet werden können».

Die GPK-N hält fest, dass das UVEK mit der Einführung des «Safety Office» seine Praxis in Sachen Nachverfolgung der Umsetzung der SUST-Empfehlungen geändert hat. Sie hält diese Praxisänderung grundsätzlich für nachvollziehbar; sie ist wie das UVEK der Ansicht, dass es unrealistisch wäre, vom Departement zu verlangen, über jede Empfehlung der SUST eine vertiefte fachliche Aufsicht auszuüben. Im Übrigen sieht die VSZV keine solche Pflicht vor. Für die GPK-N ist es verhältnismässig, dass sich das Departement als Aufsichtsbehörde auf Empfehlungen konzentriert, die von allgemeiner Relevanz sind. In ihren Augen liegt die Hauptverantwortung für die Nachverfolgung der Umsetzung der Empfehlungen bei den Ämtern.

Die Kommission weist jedoch darauf hin, dass diese neue Praxis eine Bündelung der Aufsichtstätigkeit des UVEK zur Folge hat,⁵³ die auch gewisse Risiken birgt. Daher hält sie es für überaus wichtig, dass die Empfehlungen, deren Umsetzung das «Safety Office» nachverfolgen soll, mit grösster Sorgfalt ausgewählt werden. Zudem ist sie der Ansicht, dass es möglich sein sollte, bestimmte Empfehlungen als strategisch relevant zu betrachten, auch wenn diese nicht sämtliche Ämter des Departements betreffen. Sie geht davon aus, dass das UVEK bereit ist, insbesondere dann eine verstärkte Aufsicht auszuüben, wenn es zwischen der SUST und den Ämtern Differenzen über die Umsetzung einer Empfehlung gibt. Zu guter Letzt weist sie darauf hin, dass das UVEK – auch wenn es nicht über die Umsetzung jeder einzelnen SUST-Empfehlung eine vertiefte Aufsicht ausübt – weiterhin die Aufsichtspflicht über die ihm unterstellten Ämter hat und daher gehalten ist, mit geeigneten Mitteln sicherzustellen, dass diese Ämter die SUST-Empfehlungen bei ihrer Tätigkeit berücksichtigen.

Die GPK-N ersucht den Bundesrat, dafür zu sorgen, dass das UVEK innerhalb von drei Jahren eine Bilanz dieser neuen Praxis sowie eine allgemeine Bilanz der Tätigkeiten des «Safety Office» zieht und die Öffentlichkeit über die Ergebnisse informiert.

2.8 Weitere untersuchte Aspekte

Die GPK-N befasste sich bei ihren Arbeiten mit dem Verfahren zur Meldung von Zwischenfällen. Gemäss VSZV und den EU-Verordnungen ist bei Zwischenfällen im Verkehrswesen eine doppelte Meldung vorgesehen (an das zuständige Bundesamt und an die SUST). Die Abklärungen der GPK-N ergaben, dass dieses Verfahren komplex ist und bisweilen auf Unverständnis stösst, namentlich im Bereich der Leichtaviatik. Das UVEK teilte der Kommission mit, dass es eine Vereinfachung des Verfahrens für erstrebenswert hält und dieses Thema mit der SUST und den zuständigen Ämtern vertieft prüfen möchte. Nach der Analyse kam das Departement Ende 2022 zum Schluss, dass es aufgrund der Autonomie der beiden Meldesysteme, die vom europäischen Gesetzgeber in zwei unabhängigen Erlassen geregelt wurden, nicht möglich ist, die beiden Verfahren zusammenzuführen. Das UVEK ist insbesondere der Auffassung, dass die Einrichtung eines gemeinsamen Meldekanals oder einer gemeinsamen Datenbank nicht mit den Just-Culture-Prinzipien⁵⁴ vereinbar wäre, zu erheblichen Änderungen am aktuellen System⁵⁵ führen würde und einen unverhältnismässigen Kostenaufwand mit sich brächte.

Die GPK-N bedauert zwar, dass es nicht möglich ist, die beiden Verfahren zur Meldung von Zwischenfällen zusammenzuführen, hält die Argumente des UVEK aber für nachvollziehbar. Sie verzichtet daher darauf, diesen Aspekt weiter zu vertiefen. Sie fordert die SUST und das BAZL jedoch auf, so weit wie möglich auf eine Harmonisierung und Vereinfachung ihrer jeweiligen Meldeprozesse hinzuwirken, um den Aufwand für die betroffenen Akteure zu verringern.

Im Zusammenhang mit diesem Dossier informierte sich die Kommission zudem beim UVEK und beim BAZL über die Umsetzung der Empfehlungen aus dem SUST-Bericht über den Absturz der «Ju-52». Sie nahm Kenntnis davon, dass das BAZL in der Zwischenzeit die meisten davon umsetzen konnte. Das UVEK teilte ausserdem mit, dass die meisten Empfehlungen aus der externen Überprüfung der Aufsichtstätigkeiten des BAZL, welche das niederländische Institut «Royal Netherlands Aerospace Centre» 2021 im Auftrag des UVEK realisiert hatte, bereits umgesetzt sind oder sich in Umsetzung befinden. Die Kommission erkennt diesbezüglich aus Sicht der parlamentarischen Oberaufsicht keinen Handlungsbedarf.

Die an die GPK-N gerichteten Eingaben von 2022 enthielten noch weitere Kritikpunkte betreffend die Tätigkeit der SUST. Die Kritik betrafen u. a. die Interaktion der Stelle mit den Beteiligten während der Untersuchungen, die Einhaltung der Verfahrensrechte und die Fachkenntnisse des Untersuchungsdienstes. In den Augen der GPK-N liegt es in der Verantwortung des UVEK, zu bestimmen, ob diese Aspekte aus allgemeiner Sicht mit der SUST thematisiert werden sollen, beispielsweise im Rahmen der Revision der VSZV. Daher nimmt die GPK-N nicht Stellung dazu.