FF 2024 1650

Message concernant la modification de la loi sur la protection de la population et sur la protection civile (Prolongation du délai transitoire et modification de la réglementation d’indemnisation prévue à l’art. 99, al. 1)

1 Contexte

Actuellement, quelque 5050 sirènes fixes télécommandées sont en service en Suisse. Selon l’ancienne loi du 4 octobre 2002 sur la protection de la population et sur la protection civile¹ (en vigueur jusqu’au 31 décembre 2020), les cantons étaient compétents en matière de sirènes. La révision totale de la loi du 20 décembre 2019 sur la protection de la population et sur la protection civile (LPPCi)², entrée en vigueur le 1^er janvier 2021, transfère cette compétence, y compris en matière de financement, à la Confédération (art. 9, al. 2, et 24, al. 1, LPPCi). Il s’agissait de tirer parti des effets de synergie liés au nombre de sirènes, en particulier dans le cadre de leur acquisition. Le message prévoyait des coûts annuels de 3 millions de francs environ pour l’exploitation et l’entretien. Durant la période transitoire allant jusqu’à fin 2024, les cantons assurent l’exploitation et l’entretien des sirènes et sont indemnisés en contrepartie à hauteur de 400 francs au plus par an et par sirène (art. 99, al. 1, LPPCi, en relation avec l’art. 63, al. 1, de l’ordonnance du 11 novembre 2020 sur la protection de la population [OProP]³). D’ici la fin de la période transitoire, la gestion et la propriété des sirènes seront transférées à la Confédération (art. 63, al. 2 et 3, OProP).

La Confédération prévoyait au départ de confier la gestion des sirènes dans son ensemble à une entreprise générale. Lors des préparatifs de la mise en œuvre, cette solution s’est cependant avérée en pratique plus coûteuse et plus complexe que prévu. Quant au plafond de coûts de 3 millions de francs, il n’est pas certain qu’il puisse être respecté. Les cantons ayant d’emblée fait part de leur scepticisme à l’égard de la nouvelle réglementation, la Confédération a recherché avec eux une solution leur permettant de prendre en charge, durant la période transitoire, la plupart des tâches liées aux sirènes en contrepartie d’une indemnisation. D’une manière générale, les cantons ont soutenu cette démarche.

Dans le cadre de la révision partielle en cours de la LPPCi relative à la mise en œuvre du rapport sur l’alimentation de l’armée et de la protection civile (partie 1)⁴, il était prévu de modifier les bases légales en conséquence. Le projet en consultation proposait un forfait de 450 francs. Les cantons ont toutefois demandé à l’unanimité un forfait d’au moins 800 francs, ce qui aurait entraîné des coûts totaux d’environ 4 millions de francs par an et aurait dépassé le cadre financier disponible de 3 millions de francs par an. Le volet consacré aux sirènes a par conséquent été retiré de la révision partielle de la LPPCi.

Les travaux liés à la mise en œuvre du droit en vigueur et la discussion menée avec les cantons donnent l’occasion de réexaminer sur le fond le règlement des compétences, en vigueur mais non encore mis en œuvre, dans le domaine des sirènes. Toutefois, la période transitoire courant jusqu’à la fin de l’année est trop courte et il faut la prolonger de quatre ans. Ainsi, la Confédération et les cantons se donnent le temps de vérifier la planification, d’adapter les bases légales et de structurer les conditions générales d’une solution ultérieure.

1.1 Relation avec la planification de la législature et avec le plan financier, ainsi qu’avec les stratégies du Conseil fédéral

Le projet n’est pas annoncé dans le message du 25 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023–2027⁵. Cependant, un système d’alarme et d’information opérationnel et de qualité contribue à la mise en œuvre de l’objectif 18, à savoir: «La Suisse accroît ses compétences en matière de conduite et de gestion des crises, renforce sa capacité de résistance et dispose des instruments et des moyens nécessaires pour parer aux dangers et aux menaces qui pèsent sur sa sécurité.»

1.2 Classement d’interventions parlementaires

Le projet ne permet de classer aucune intervention parlementaire.

2 Procédure préliminaire, consultation comprise

Vu l’urgence du dossier, il est prévu de traiter la modification de la LPPCi dans le cadre de la législation d’urgence (art. 165 de la Constitution [Cst.]⁶). Il ne fait pas l’objet d’une procédure de consultation (art. 3a, al. 1, let. a, de la loi fédérale du 18 mars 2005 sur la procédure de consultation [LCo]⁷). Le projet ayant été élaboré à la demande expresse des cantons et en concertation avec eux, sans que d’autres milieux soient concernés dans une mesure importante, il ne fait pas non plus l’objet d’une consultation informelle en cas d’urgence au sens de l’art. 10 LCo.

3 Comparaison avec le droit étranger, notamment européen

La modification proposée concerne exclusivement des domaines du droit national, de sorte qu’il n’y a pas lieu de tenir compte des prescriptions du droit européen.

4 Présentation du projet

4.1 Réglementation proposée

Compte tenu des résultats de la consultation menée dans le cadre de la révision de la LPPCi sur la mise en œuvre du rapport sur l’alimentation (partie 1), la modification prévue des bases légales relatives aux sirènes est abandonnée. Le droit en vigueur doit donc être mis en œuvre, c’est-à-dire que l’exploitation et l’entretien des sirènes doivent être assurés par la Confédération. La période transitoire de quatre ans initialement prévue (art. 99, al. 1, LPPCi) court jusqu’à fin 2024. Il est prévu de la prolonger de quatre ans. Pendant ce temps, l’exploitation et l’entretien des sirènes continueront d’être assurés par les cantons. Le montant forfaitaire versé en contrepartie sera relevé de 400 à 600 francs au plus par an et par sirène, afin de tenir compte du renchérissement et des coûts occasionnés aux cantons dans ce domaine.

Cette réglementation transitoire laisse à la Confédération et aux cantons le temps de vérifier la planification, d’adapter les bases légales et de structurer les conditions générales d’une solution ultérieure.

4.2 Adéquation des moyens requis

Un montant annuel de 3 millions de francs pour l’exploitation et l’entretien du système d’alarme a été adopté dans le cadre de la révision totale de la LPPCi au 1^erjanvier 2021. Avec l’indemnité forfaitaire annuelle de 600 francs par sirène proposée, ce cadre financier n’est dépassé que de 30 000 francs, ce qui est très peu. Ce surcoût sera compensé dans le cadre du budget ordinaire des sirènes. Il n’est pas demandé de moyens supplémentaires.

5 Commentaires des dispositions

Art. 99, al. 1^bis

Le projet prévoit de prolonger le délai transitoire de quatre ans. La Confédération et les cantons veulent ainsi se donner le temps de réexaminer sur le fond la répartition des compétences dans le domaine des sirènes et, le cas échéant, de prendre les mesures nécessaires lors de la mise en œuvre (p. ex. le transfert de la propriété des sirènes des cantons à la Confédération) ou d’adapter les bases légales.

Par ailleurs, le montant annuel forfaitaire alloué par la Confédération aux cantons pour l’exploitation et l’entretien est relevé de 400 à 600 francs au plus par sirène, afin de tenir compte du renchérissement et des coûts occasionnés aux cantons dans ce domaine.

Aucune autre modification n’est apportée. Les cantons continueront de mettre les sirènes à disposition au plus tard à la fin de la période transitoire prolongée conformément aux directives de la Confédération et veilleront à leur entretien et à leur disponibilité opérationnelle permanente. Ils sont indemnisés à hauteur du forfait prévu aussi longtemps qu’ils exercent ces tâches.

6 Conséquences

6.1 Conséquences pour la Confédération

Le projet prolongera la situation qui prévaut actuellement concernant la gestion des sirènes pendant quatre ans afin de permettre à la Confédération et aux cantons de réexaminer le règlement des compétences dans le domaine des sirènes. Le cadre financier disponible de 3 millions de francs ne sera que très légèrement dépassé (de 30 000 fr.) en raison du relèvement de l’indemnisation forfaitaire à 600 francs. Ce surcoût sera compensé dans le cadre du budget ordinaire des sirènes. Aucun financement ni poste supplémentaire n’est demandé.

6.2 Conséquences pour les cantons et les communes

Le projet a été élaboré à la demande expresse des cantons et en concertation avec eux. Ces derniers continueront de veiller à l’entretien et à la disponibilité opérationnelle permanente des sirènes. Ils disposent déjà de personnel possédant les compétences requises et n’auront donc pas besoin de postes supplémentaires. Le forfait annuel sera relevé afin de tenir compte du renchérissement et des coûts occasionnés aux cantons dans ce domaine. Ils n’auront pas besoin de moyens supplémentaires.

7 Aspects juridiques

7.1 Constitutionnalité

Le présent projet se fonde sur les art. 57, al. 2, et 61 Cst.

7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Les modifications proposées sont conformes aux obligations internationales de la Suisse. Elles n’entraînent pas de nouvelles obligations de la Suisse envers d’autres États ou organisations internationales. Elles sont également compatibles avec la législation européenne en vigueur ou en cours d’élaboration, ainsi qu’avec les recommandations correspondantes en matière de protection des droits de l’homme (Conseil de l’Europe, ONU).

7.3 Forme de l’acte à adopter

Dans le cas présent, il s’agit de dispositions importantes qui fixent des règles de droit au sens de l’art. 164 Cst. Ces dispositions doivent être inscrites dans une loi au sens formel (en l’occurrence la LPPCi).

7.4 Procédure urgente

La période transitoire pour la gestion des sirènes par les cantons s’étend encore jusqu’à fin 2024. Sans prolongation formelle de ce délai, il n’existerait plus de base légale réglementant ce domaine à partir du 1^er janvier 2025. La prolongation doit donc s’effectuer dans le cadre d’une procédure législative urgente (art. 165 Cst.). L’objet a déjà été annoncé par décision du Conseil fédéral du 8 mai 2024 pour attribution aux commissions compétentes lors de la session d’été 2024 en vue de son traitement au Parlement lors de la session d’automne 2024.

7.5 Frein aux dépenses

La prolongation temporaire de dispositions de subventionnement doit être soumise au frein aux dépenses si elle entraîne des dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou des dépenses récurrentes de plus de 2 millions de francs. Comme l’indemnisation des cantons pour l’exploitation et l’entretien des sirènes entraîne des dépenses de plus de 2 millions de francs par an, l’art. 99, al. 1^bis, LPPCi doit être soumis au frein aux dépenses.

7.6 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

Cette réglementation transitoire vise à donner à la Confédération et aux cantons le temps d’examiner le règlement des compétences dans le domaine des sirènes et de structurer le cas échéant les bases légales et les conditions générales d’une solution ultérieure. La solution envisagée permettra donc de respecter les principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale.

7.7 Conformité à la loi sur les subventions

Les moyens nécessaires à l’exploitation du système d’alarme ont déjà été accordés dans le cadre de la révision totale de la LPPCi au 1^er janvier 2021. Il n’est pas demandé de moyens supplémentaires.

7.8 Délégation de compétences législatives

Le présent projet ne prévoit pas de délégation de compétences.