Message relatif à l’initiative populaire «Oui à une monnaie suisse libre et indépendante sous forme de pièces ou de billets (l’argent liquide, c’est la liberté)» et au contre-projet direct (arrêté fédéral sur la monnaie suisse et l’approvisionnement en numéraire)

1.1 Texte

L’initiative populaire «Oui à une monnaie suisse libre et indépendante sous forme de pièces ou de billets (l’argent liquide, c’est la liberté)» a la teneur suivante:

La Constitution³ est modifiée comme suit:

Art. 99, al. 1^bis et 5

^1bis La Confédération veille à ce que pièces de monnaie ou billets de banque soient toujours disponibles en quantité suffisante.

⁵ Le remplacement du franc suisse par une autre monnaie est soumis au vote du peuple et des cantons.

1.2 Aboutissement et délais de traitement

L’initiative populaire «Oui à une monnaie suisse libre et indépendante sous forme de pièce ou de billets (l’argent liquide, c’est la liberté)» (ci-après initiative l’argent liquide, c’est la liberté’) a fait l’objet d’un examen préalable par la Chancellerie fédérale le 3 août 2021⁴, et elle a été déposée avec le nombre requis de signatures le 15 février 2023.

Par décision du 9 mars 2023, la Chancellerie fédérale a constaté que l’initiative avait recueilli 136 767 signatures valables et qu’elle avait donc abouti⁵.

L’initiative est présentée la forme d’un projet rédigé. Le Conseil fédéral lui oppose un contre-projet direct. Conformément à l’art. 97, al. 2, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement (LParl)⁶, le Conseil fédéral a jusqu’au 15 août 2024 pour soumettre à l’Assemblée fédérale un projet d’arrêté fédéral accompagné d’un message. Conformément à l’art. 100 LParl, l’Assemblée fédérale a jusqu’au 15 août 2025 pour adopter la recommandation de vote qu’elle adressera au peuple et aux cantons. Elle peut proroger ce délai d’un an si les conditions de l’art. 105 LParl sont réunies.

1.3 Validité

L’initiative remplit les critères de validité énumérés à l’art. 139, al. 3, de la Constitution (Cst.):

1. elle obéit au principe de l’unité de la forme, puisqu’elle revêt entièrement la forme d’un projet rédigé;

2. elle obéit au principe de l’unité de la matière, puisqu’il existe un rapport intrinsèque entre ses différentes parties;

3. elle obéit au principe de la conformité aux règles impératives du droit international, puisqu’elle ne contrevient à aucune d’elles.

3.1 Buts visés

Les auteurs de l’initiative l’argent liquide, c’est la liberté demandent l’ajout de deux alinéas à l’art. 99 Cst. sur la politique monétaire, comme indiqué au ch. 1.1.

Issu du Mouvement suisse pour la liberté (MSL), le comité d’initiative entend garantir de manière générale le maintien du numéraire en complétant ainsi la Constitution. Il estime que l’initiative l’argent liquide, c’est la liberté revêt la plus haute priorité pour la Suisse et empêche l’abolition de la monnaie et de l’argent liquide en les inscrivant dans la Constitution, ce qui empêchera une éventuelle abolition par une simple modification législative¹².

Concrètement, le comité d’initiative expose les arguments suivants en faveur de la conservation de l’argent liquide¹³:

• – L’argent liquide apporte plus de liberté, car il peut être utilisé facilement partout et à tout moment.

• – L’argent liquide favorise l’indépendance par rapport aux systèmes digitaux (électricité, lecteurs de cartes, Internet).

• – L’argent liquide crée plus de sécurité et de valeur, notamment face aux taux d’intérêt négatifs.

• – L’argent liquide est un élément important de notre culture suisse de coexistence volontaire et pacifique.

Le MSL considère l’initiative déposée comme une première étape au maintien de l’argent liquide. Il a lancé une autre initiative populaire concernant les espèces: l’initiative populaire fédérale «Qui veut payer en argent liquide doit pouvoir le faire!» , qui entend notamment obliger la Confédération à veiller à ce que l’on puisse payer en espèces dans les services publics et les commerces de détail sans être pénalisé d’une quelconque manière pour cela¹⁴. Lors son examen préliminaire du 7 mars 2023, la Chancellerie fédérale a constaté que le liste de signatures satisfait, quant à la forme, aux exigences de la loi¹⁵, à la suite de quoi la récolte des signatures a débuté le 21 mars 2023; le délai imparti expire le 21 septembre 2024.

3.2 Contenu de l’initiative

Les auteurs de l’initiative entendent ajouter deux nouveaux alinéas à l’art. 99 Cst. pour réaliser les objectifs visés au ch. 3.1:

Selon le nouvel al. 1^bis, la Confédération veille à ce que pièces de monnaie ou billets de banque soient toujours disponibles en quantité suffisante.

Selon l’initiative, le nouvel al. 5 garantit que le remplacement du franc suisse par une autre monnaie sera soumis au vote du peuple et des cantons.

3.3 Commentaire et interprétation du texte de l’initiative

L’al. 1^bis de l’initiative est libellé comme suit: «La Confédération veille à ce que pièces de monnaie ou billets de banque soient toujours disponibles en quantité suffisante». Il faut partir du principe que l’initiative entend «pièces de monnaie» et «billets de banque» au sensdes art. 4 de la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale (LBN)¹⁶ et 2 ss et 7 ss LUMMP.

L’expression «en quantité suffisante» est un terme juridique vague dont l’initiative ne précise pas davantage le sens. Le Conseil fédéral estime que cette expression doit également être interprétée dans le contexte de la LBN et de la LUMMP, et qu’elle signifie donc que l’approvisionnement de la population en numéraire doit répondre aux nécessités du trafic des paiements (notamment les art. 5 LBN et 4, al. 2, 5 et 7 LUMMP).

Selon le texte de l’initiative, le nouvel art. 99, al. 5, Cst. prévoit que le remplacement du franc suisse par une autre monnaie est soumis au vote du peuple et des cantons. Le remplacement du franc suisse en tant que monnaie de la Suisse serait dès lors soumis au référendum visé à l’art. 140, al. 1, let. a, Cst.

4.1 Conformité aux principes et valeurs de la Suisse

Le Conseil fédéral reconnaît l’importance du numéraire pour l’économie et la société. Dans son rapport du 9 décembre 2022 en réponse au postulat Birrer-Heimo 18.4399 «Assurer l’acceptation de l’argent liquide», mentionné au ch. 2, le Conseil fédéral a souligné l’importance que revêt l’argent liquide en Suisse et les fonctions importantes qu’il remplit pour l’économie et la société. Le Conseil fédéral estime donc que l’objectif fondamental de l’initiative, à savoir garantir le maintien de l’argent liquide et du franc en tant que monnaie suisse, est compréhensible et doit être soutenu.

4.2 Conséquences en cas d’acceptation

Comme exposé ci-après, l’acceptation de l’initiative, qui ajoute deux alinéas à l’art. 99 Cst., n’aurait aucune conséquence pratique directe. Les dispositions figurant actuellement dans la LBN et la LUMMP seraient simplement inscrites dans la Constitution. La garantie de l’approvisionnement en numéraire par exemple est d’ores et déjà réglée dans la LBN et la LUMMP. Conformément au cadre juridique en vigueur, le remplacement du franc par une autre monnaie nécessiterait aujourd’hui aussi une votation populaire (voir explications ci-après).

Art. 99, al. 1^bis: approvisionnement en numéraire

L’initiative inscrirait explicitement dans la Constitution la tâche de l’approvisionnement en numéraire en quantité suffisante, en plus des dispositions de la LBN et de la LUMMP. Selon le droit en vigueur, la LBN charge la BNS d’assurer l’approvisionnement en numéraire de la Suisse (art. 5, al. 2, let. b, LBN). La LUMMP précise cette tâche puisque cet approvisionnement englobe l’émission de billets de banque selon les nécessités du trafic des paiements (art. 7, al. 1, LUMMP) et la mise en circulation des pièces de monnaie (art. 5, al. 1, LUMMP). En outre, l’approvisionnement de l’économie en argent est déjà reconnu implicitement comme une tâche essentielle de l’État à l’art. 99 Cst.¹⁷. La tâche ne changerait donc pas sur le fond; elle resterait limitée à l’approvisionnement en argent liquide. La modification n’entraînerait aucune obligation d’accepter des espèces et l’approvisionnement en numéraire n’impliquerait pas de devoir garantir l’utilisation de celui-ci.

Art. 99, al. 5: votation populaire en cas de remplacement du franc suisse par une autre monnaie

L’inscription explicite de ce principe dans la Constitution transférerait dans celle-ci le cadre juridique relatif à la monnaie, actuellement défini par la LBN et la LUMMP. Le remplacement du franc par une autre monnaie serait ainsi soumis dans tous les cas au référendum. Cela n’entraîne toutefois aucun changement matériel. L’art. 99, al. 2, Cst. précise que la BNS mène une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays. Si elle remplaçait le franc par une autre monnaie, la BNS ne pourrait plus mener une politique monétaire indépendante. De plus, l’unité monétaire «francs» est citée à plusieurs endroits dans la Constitution (art. 86, al. 2, let. e, 87a, al. 2, let. d, 159, al. 2, let. b). Ces dispositions devraient elles aussi être modifiées en cas de changement d’unité monétaire et seraient donc soumises au référendum sous l’empire du droit en vigueur.

Le remplacement du franc par une autre monnaie nécessiterait de modifier des lois (notamment la LBN et la LUMMP), d’autres actes, voire des traités internationaux (en particulier ceux qui comportent le terme «francs»), en plus de la Constitution.

4.3 Avantages et inconvénients de l’initiative

La garantie de l’approvisionnement en numéraire et le maintien du franc comme unité monétaire suisse constituent des exigences largement incontestées, que le Conseil fédéral soutient également (voir ch. 4.1).

Le Conseil fédéral juge toutefois que les dispositions constitutionnelles proposées par l’initiative manquent de précision. Par exemple, la formulation de l’al. 5 proposé par les auteurs de l’initiative est maladroite sur le plan formel: d’une part, le terme «franc suisse» ne correspond pas à celui qui est actuellement utilisé sur les billets et les pièces. De même, l’art. 1 LUMMP qui définit l’unité monétaire emploie simplement le terme «franc». Ce dernier est par ailleurs également plus répandu dans les actes du Conseil fédéral que «franc suisse». D’autre part, il pourrait être déconcertant d’inclure dans la Constitution que «le remplacement du franc suisse par une autre monnaie est soumis au vote du peuple et des cantons». Le terme «francs» est utilisé à plusieurs reprises dans la Constitution (voir point 4.2); ces dispositions constitutionnelles devraient être modifiées en cas de changement de monnaie. L’art. 140, al. 1, let. a, Cst. soumet toute modification constitutionnelle au référendum. Il n’est dès lors ni nécessaire ni judicieux qu’une seule disposition le souligne expressément.

4.4 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

L’initiative pour le maintien de l’argent liquide est compatible avec toutes les obligations internationales de la Suisse.

6.1 Formulation du contre-projet direct

Le contre-projet direct à l’initiative l’argent liquide, c’est la liberté» a la teneur suivante:

La Constitution est modifiée comme suit:

Art. 99, al. 1^bis et 2^bis

^1bis La monnaie suisse est le franc.

^2bis La Banque nationale suisse assure l’approvisionnement en numéraire.

6.2 Procédure préliminaire, consultation comprise

Du 30 août 2023 au 21 décembre 2023, le Département fédéral des finances a mené une procédure de consultation écrite concernant le contre-projet direct à l’initiative populaire l’argent liquide, c’est la liberté. Ont été officiellement consultés tous les cantons, les partis politiques représentés à l’Assemblée fédérale, les associations faîtières des communes, des villes et des régions de montagne qui œuvrent au niveau national, les associations faîtières de l’économie qui œuvrent au niveau national ainsi que 4 associations de consommateurs. Au total, 41 avis ont été déposés.

Le contre-projet direct a rencontré une large approbation lors de la procédure de consultation, aussi bien auprès des cantons que des partis politiques, des associations faîtières de l’économie et des autres milieux intéressés¹⁸. Aucun avis ne considère l’initiative plus appropriée que le contre-projet direct. De nombreux participants à la consultation ont approuvé que le Conseil fédéral reconnaisse, avec son contre-projet direct, la grande importance du numéraire pour l’économie et la société et qu’il soit disposé à prendre en compte les requêtes, fondées, des auteurs de l’initiative. Un grand nombre de participants voient comme un avantage du contre-projet par rapport à l’initiative dans le fait qu’il se fonde sur des dispositions légales existantes. De ce fait, la nouvelle disposition constitutionnelle s’appuie sur des bases légales précises dont l’interprétation est déjà bien établie. Les formulations du texte de l’initiative, en revanche, sont considérées comme imprécises ou peu claires, ce qui serait défavorable à la sécurité juridique future.

Le contre-projet direct a été toutefois légèrement modifié par rapport à la version mise en consultation et le terme «monnaie» est venu remplacer celui d’«unité monétaire» à l’al. 1 (voir ch. 6.4 pour les commentaires).

6.3 Présentation du contre-projet direct

Les art. 1, 1^re phrase, LUMMP et 5, al. 2, let. b, LBN sont transférés dans la Constitution. Sur le fond, les dispositions ne changent pas.

6.4 Commentaire des dispositions

L’al. 1^bis du contre-projet direct correspond largement à l’art. 1, 1^re phrase, LUMMP en vigueur. On renonce à la mention des centimes comme subdivision (art. 1, 2^e phrase, LUMMP), car elle n’est pas réputée de niveau constitutionnel. De plus, l’inscription de la monnaie «franc» dans la Constitution ne requiert pas d’indiquer sa subdivision en centimes. L’objectif de l’initiative peut ainsi être réalisé sans citer les centimes.

L’art. 1, al. 1, LUMMP, dont la première phrase doit être reprise dans la Constitution, emploie le terme «unité monétaire». Conformément aux commentaires du message du du 27 mai 1998 concernant un nouvel article constitutionnel sur la monnaie¹⁹, la notion d’unité monétaire recouvre divers éléments, notamment le nom et la subdivision de la monnaie²⁰, qui doivent être réglés au niveau de la loi. La disposition constitutionnelle est d’ordre plus général et désigne le franc comme monnaie suisse, mettant l’accent sur la monnaie elle-même. C’est pour cette raison que le contre-projet direct emploie le terme «monnaie» à son al. 1^bis. Cela correspond également à la terminologie de l’initiative populaire. Au reste, la formulation de l’art. 1, 1^re phrase, LUMMP reste inchangée.

L’al. 2^bis correspond à l’art. 5, al. 2, let. b, LBN en vigueur. Le contre-projet direct transfère donc cette disposition dans la Constitution sans la modifier. Cette solution présente un avantage: l’interprétation et la pratique relatives à cette disposition étant en effet déjà bien établies, l’inscription de cette celle-ci dans la Constitution permettrait de la confirmer et de la renforcer. Elle ne modifie pas la teneur de la tâche de la BNS concernant l’approvisionnement en numéraire.

Contrairement au texte de l’initiative («en quantité suffisante»), l’al. 2^bis, à l’instar de l’art. 5, al. 2, let. b, LBN, en vigueur n’indique pas le volume de numéraire ou de pièces et de billets de banque qui doit être disponible. L’al. 2^bis énonce cependant que la BNS assure l’approvisionnement en numéraire. «Assurer» signifie «rendre certain, donner à quelque chose un caractère durable)». Cette formulation implique que le numéraire disponible doit être suffisant pour le trafic des paiements. Dans le cas contraire, l’approvisionnement en numéraire ne serait pas assuré. L’al. 2^bis répond ainsi lui aussi à l’exigence de l’initiative, sans toutefois modifier la disposition de la LBN en vigueur.

6.5 Conséquences

Étant donné que le contre-projet direct se limite à proposer le transfert dans la Constitution de dispositions légales en vigueur, sans modification significative et sans y assortir de changements pratiques, il ne faut s’attendre à aucune conséquence pour la Confédération, les cantons, l’économie, la société ou l’environnement. Les questions y relatives n’ont dès lors pas été examinées.

6.6 Aspects juridiques