Message concernant la participation de la Suisse à l’augmentation du capital de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement en faveur de l’Ukraine et l’approbation de la modification de l’art. 1 de l’accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement

1.1.1 Mandat et priorités de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement

Créée en 1991 suite à la chute du mur de Berlin et la fin de la guerre froide, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) est un partenaire multilatéral essentiel pour la Suisse dans l’appui des pays dans leur transition économique et le financement de l’aide au développement. Avec les autres banques multilatérales de développement (BMD), telles que la Banque mondiale (BM), la BERD joue un rôle important dans le soutien des pays émergents et en transition à affronter les crises multiples et les défis globaux. Elle apporte en outre une aide importante à l’Ukraine dans le contexte de l’agression militaire russe. La BERD a pour mandat de favoriser la transition de ses 37 pays d’opérations¹ vers des démocraties pluralistes et des économies de marché, en promouvant notamment les réformes de gouvernance économique, l’initiative privée et l’esprit d’entreprise. Tout en continuant à opérer dans tous ses pays d’opérations, depuis l’agression militaire russe de février 2022 la banque s’est surtout focalisée sur l’aide à l’Ukraine. La BERD donne la priorité au développement du secteur privé, tout en effectuant également des interventions dans le secteur public. Elle se concentre sur trois axes stratégiques alignés avec les priorités de la Suisse: la lutte contre le changement climatique, la promotion de l’égalité des chances et la transition numérique. Dans un souci d’efficacité, elle focalise l’action sur trois secteurs: 1) institutions financières; 2) industrie, commerce et agro-industries; 3) infrastructures durables. Traditionnellement, la BERD a appuyé la transition économique dans des pays en Europe centrale et orientale. En 2012, au lendemain du printemps arabe et découlant d’une décision prise par les États membres, y compris la Suisse², elle a élargi son champ d’action à la partie méridionale et orientale du bassin méditerranéen. Dans une perspective stratégique et opérationnelle à moyen et long termes elle se propose d’élargir, dès 2025, de façon limitée et progressive et sans conséquences financières sur son capital, son champ d’action à l’Afrique subsaharienne et à l’Irak.

1.1.2 Fonctionnement

1.1.3 Importance pour la Suisse

La Suisse détient actuellement une part de capital de 2,30 % à la BERD qui lui permet d’être représentée en permanence au sein du Conseil des administrateurs où elle dirige un groupe de vote incluant l’Ukraine (administrateur suppléant), le Liechtenstein, le Monténégro, l’Ouzbékistan, la Serbie et le Turkménistan. Par cette position dirigeante, la Suisse peut défendre ses intérêts et influencer les décisions prises par la BERD selon ses priorités. La BERD revêt une grande importance pour la politique extérieure et la politique économique extérieure de la Suisse, ainsi que pour sa coopération internationale. Au fil des décennies, les BMD sont devenues des composantes indispensables de l’architecture internationale de la transition et du développement. Elles jouent un rôle clé dans la gestion des processus de mondialisation, l’intégration des pays en transition et en développement dans l’économie mondiale, la lutte contre la pauvreté et le changement climatique de même que dans la gestion durable des ressources naturelles. Par les financements qu’elles mettent à disposition et les projets qu’elles génèrent, les BMD créent aussi des opportunités de participation pour le secteur privé et financier suisses. Depuis 1991 notamment et selon les données fournies par la BERD, des investisseurs dont le siège est en Suisse ont investi quelque 4,5 milliards de francs dans des opérations de la banque.

L’effet de levier produit par le capital versé aux BMD est énorme. Les 6,2 milliards d’euros que les pays membres ont versés à la BERD depuis sa création en 1991 ont contribué à générer quelques 210 milliards d’euros de financement. Par ailleurs, depuis 2014 la banque a mobilisé 16,5 milliards d’euros de fonds privés et 16 milliards d’euros de bénéfices ont été affectés aux réserves.

1.1.4 Augmentation du capital de la BERD en faveur de l’Ukraine

L’agression militaire contre l’Ukraine, lancée par la Russie le 24 février 2022, provoque d’énormes pertes humaines, de larges déplacements de la population ukrainienne et de vastes destructions. Les effets déstabilisants se sont également fait ressentir au niveau global, la guerre ayant augmenté les risques d’une tension financière aiguë dans les marchés émergents et dans les économies en développement et généré une insécurité alimentaire et énergétique généralisées⁵. En 2022, le produit intérieur brut (PIB) de l’Ukraine a diminué de 29,2 % avec, toutefois, une reprise de 3,4 % en 2023. Environ 7 millions de personnes sont tombées dans la pauvreté, annulant 15 années de progrès⁶. Plus de 11 millions de personnes ont été déplacées en raison du conflit, dont 5 millions à l’intérieur du pays et le reste à l’étranger, y compris en Suisse. Les besoins en matière de reconstruction ont été estimés à 486 milliards de dollars (situation en décembre 2023), ce qui équivaut à 2,8 fois le PIB du pays en 2023⁷. Les secteurs dont les besoins estimés sont les plus élevés sont les transports, le logement et l’énergie.

1.1.5 Réponse de la Suisse à l’agression militaire russe contre l’Ukraine

La participation à la capitalisation fait partie intégrante de la réponse de la Suisse à l’agression militaire russe contre l’Ukraine, pays où elle s’engage depuis les années 90. Grâce à ce partenariat de longue date et à l’établissement d’un bureau de coopération en 1999, la Suisse jouit d’une grande crédibilité en Ukraine. Ces bonnes relations ont aussi contribué au succès de l’Ukraine Recovery Conference (URC), tenue à Lugano en juillet 2022, pendant laquelle le cadre du processus politique de reconstruction en Ukraine a été mis en place. La Suisse a également repris les sanctions adoptées par l’UE à l’encontre de la Russie, renforçant ainsi leurs effets. Les principaux piliers de l’engagement suisse sont l’aide humanitaire, l’extension et l’adaptation du programme de coopération Suisse‑Ukraine et le soutien multilatéral par la BM et la BERD et leurs fonds fiduciaires respectifs. Suite à l’agression militaire russe, les financements de la Suisse en faveur de l’Ukraine sont passés de 27 millions de francs en 2021 à 400 millions sur la période 2022–2023. Le Conseil fédéral a réservé 1,5 milliard de francs en faveur de l’Ukraine dans le cadre de la stratégie de coopération internationale de la Suisse 2025–2028⁹. Ce soutien s’inscrit dans la ligne de la décision du Conseil fédéral de lier stratégiquement la CI et la politique migratoire, en contribuant notamment à stabiliser l’Ukraine et offrant ainsi des perspectives de retour aux quelque 90 000 personnes en provenance d’Ukraine en quête de protection en Suisse, pour l’accueil desquelles la Suisse a consacré 2,3 milliards de francs (situation en janvier 2024).

1.1.6 Participation de la Suisse aux augmentations du capital de la BERD

La majeur partie – soit quelque 90 % – des participations de la Suisse aux capitalisations des BMD ont été effectuées sous la forme de capital appelable n’ayant pas d’effets financiers (voir annexe 1). Les dernières capitalisations auxquelles la Suisse a participé datent de 2020 et concernent la BM¹⁰ et la BAfD¹¹. La Suisse a apporté du capital à la BERD à trois reprises. Tout d’abord en 1990 dans le cadre de l’adhésion à la banque¹². La deuxième capitalisation, datant de 1997, avait comme objectif de soutenir la croissance des activités d’investissement face à l’augmentation de la demande dans les pays d’opérations¹³. La dernière augmentation du capital, intervenue en 2011 et axée sur l’apport de capital appelable, a permis à la banque d’intensifier son action et de jouer un rôle contracyclique important en aidant ses pays d’opérations à faire face aux conséquences de la crise financière mondiale de 2007–2008¹⁴. Au total, la Suisse a engagé 202 millions de francs à la BERD sous forme de capital versé et 848 millions de francs sous forme de capital appelable.

Tableau 1

Aperçu des participations de la Suisse aux augmentations du capital de la BERD

1.1.7 Modification de l’art. 1 de l’accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement

La modification de l’art. 1 de l’Accord du 29 mai 1990 portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement¹⁵, approuvée par les gouverneurs en mai 2023, permet à la BERD d’élargir, de façon limitée et progressive, le champ d’action géographique à l’Afrique subsaharienne et à l’Irak, à partir de 2025. La décision d’approuver des modifications des statuts relève de la compétence des gouverneurs (art. 56, chapitre IX, par. 1 de l’accord portant création de la BERD). Les pays membres sont ensuite invités à ratifier les modifications dans le respect de leurs processus nationaux respectifs. La modification devient effective lorsqu’elle est acceptée par au moins trois quarts des membres, comprenant au moins deux pays d’Europe centrale et orientale, disposant des quatre cinquièmes au moins du nombre total des voix attribuées aux membres.

La BERD opère d’ores et déjà au nord du continent Africain et notamment en Égypte, en Tunisie et au Maroc, ces pays ayant achevé les démarches requises afin de devenir pays d’opérations. Cet engagement résulte de l’élargissement du champ d’action de la BERD à la partie méridionale et orientale du bassin méditerranéen, suivant le printemps arabe, en 2013. Des discussions menées depuis 2020 au sein des organes de gouvernance ont montré qu’un élargissement limité et progressif des opérations en Afrique subsaharienne serait dans l’intérêt stratégique et opérationnel de la BERD, ainsi que dans celui des pays de cette région nécessitant un soutien financier et technique. Plus de la moitié des personnes vivant dans une extrême pauvreté se trouvent en Afrique subsaharienne. La région est au surplus fortement touchée par le changement climatique et les crises alimentaires. Dotée de matières premières essentielles pour l’économie mondiale, elle connaît une hausse des investissements étrangers et fait l’objet d’un intérêt géopolitique croissant. L’Afrique subsaharienne contribuera, par ailleurs, pour plus de la moitié à l’augmentation de la population mondiale prévue jusqu’en 2050¹⁶. Ces dynamiques en font potentiellement le prochain moteur de la croissance économique mondiale. En même temps, les besoins de la région restent importants afin de préserver et développer les acquis en termes de développement humain et économique.

L’élargissement du champ d’action géographique à l’Afrique subsaharienne sera limité et progressif. La BERD n’acceptera que six nouveaux pays d’opérations de l’Afrique subsaharienne, jusqu’en 2030. Les six pays pré-identifiés sont le Bénin, la Côte d’Ivoire, le Ghana, le Kenya, le Nigéria et le Sénégal. Ce choix a été fait sur la base d’une analyse portant sur des critères tels que le développement économique des pays d’Afrique subsaharienne, leur attachement aux principes de la démocratie multipartite et du pluralisme, ainsi que leurs liens avec les pays d’opérations actuels de la banque. Une éventuelle phase subséquente d’élargissement, après 2030, devra être validée par le Conseil des gouverneurs et justifiée sur la base des résultats obtenus lors de la première étape. L’élargissement limité et progressif garantira à la BERD de pouvoir continuer à se focaliser et à soutenir pleinement l’Ukraine et ses autres pays d’opérations actuels. Il pourra être financé par les ressources existantes de la BERD et les revenus générés par les activités de prêt et ne mettra donc pas sous pression le capital de la banque.

1.3.1 Relation avec le programme de la législature

Le 24 janvier 2024, le Conseil fédéral a adopté le message sur le programme de la législature 2023–2027¹⁷ dans lequel le projet d’augmentation du capital de la BERD est mentionné. L’augmentation du capital de la BERD figure également dans les objectifs du Conseil fédéral 2024 (objectif 13.5)¹⁸.

1.3.2 Relation avec le plan financier

1.3.3 Relation avec les stratégies du Conseil fédéral

La mise en œuvre du présent message correspond aux stratégies suivantes du Conseil fédéral: message du 19 février 2020 sur la stratégie CI 2021–2024²⁰, stratégie CI 2025–2028²¹, stratégie de politique économique extérieure²², stratégie de politique extérieure 2024–2027²³, stratégie pour le développement durable 2030²⁴.

3.1.1 Proposition du Conseil fédéral

3.1.2 Exposé des motifs

3.2.1 Participation à l’augmentation du capital de la BERD

La Suisse est invitée à participer à l’augmentation du capital de la BERD à hauteur de 91,97 millions d’euros au total. Si l’Assemblée fédérale approuve le projet, la Suisse versera ce montant d’ici à 2029.

3.2.2 Modification de l’art. 1 de l’accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement

La Suisse est invitée à approuver la modification de l’art. 1 de l’accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement.

4.1.1 Conséquences financières

La participation au capital de la BERD sera inscrite au bilan de la Confédération en tant qu’achat d’actions et, en cas de retrait de la Suisse de la BERD (art. 37 de l’accord portant création de la BERD), restituées à la Confédération à leur valeur comptable. Les participations en actions aux BMD diffèrent ainsi fondamentalement des contributions de base à des organisations multilatérales prioritaires qui, elles, ne sont pas remboursables et sont financées au moyen des crédits-cadres relatifs à la coopération technique et à l’aide financière en faveur des pays en développement. Les paiements dédiés à l’achat des actions de la BERD peuvent également être pris en considération dans l’aide publique au développement, à hauteur de 71 %.

L’élargissement limité et progressif du champ d’action géographique de la BERD à l’Afrique subsaharienne et à l’Irak n’a pas de conséquences financières pour la Confédération.

4.1.2 Conséquences sur les charges propres et l’état du personnel

Les mesures prévues n’entraînent pas d’augmentation de l’état du personnel. Les arrêtés fédéraux seront mis en œuvre à Berne par le personnel existant du SECO et à Londres par le bureau de l’administrateur suisse auprès de la BERD.

5.1.1 Participation à l’augmentation du capital de la BERD

La coopération internationale de la Confédération repose sur l’art. 54, al. 1, Cst. qui dispose que les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération. En vertu de l’art. 167 Cst., l’Assemblée fédérale est habilitée à voter le présent arrêté financier portant sur l’augmentation du capital de la BERD. La loi fédérale du 30 septembre 2016 sur la coopération avec les États d’Europe de l’Est²⁷ cessera de produire effet le 31 décembre 2024. Le projet relatif à l’augmentation du capital relèvera de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l’aide humanitaire internationales²⁸ (loi CaD-AH). Selon le message du 19 février 2020 sur la stratégie de coopération internationale 2021–2024²⁹, «la validité de la loi Est est limitée au 31 décembre 2024. Après cette date, la poursuite de la coopération au développement dans les pays concernés par cette loi relèvera de la loi CaD-AH»³⁰. L’arrêté fédéral sur la participation de la Suisse à l’augmentation du capital de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement en faveur de l’Ukraine se fonde sur l’art. 9, al. 1, CaD-AH.

5.1.2 Modification de l’art. 1 de l’accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement

Le projet d’arrêté fédéral portant approbation de la modification de l’art. 1 de l’accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement se fonde sur l’art. 54, al. 1, Cst., qui dispose que les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération. L’art. 184, al. 2, Cst. confère au Conseil fédéral la compétence de signer des traités internationaux et de les ratifier. Quant à l’art. 166, al. 2, Cst., il confère à l’Assemblée fédérale la compétence de les approuver, sauf si leur conclusion relève de la seule compétence du Conseil fédéral en vertu d’une loi ou d’un traité international (art. 24, al. 2, de la loi sur le Parlement [LParl]³¹; art. 7a, al. 1, de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration [LOGA]³²). En l’absence d’une telle disposition, l’Assemblée fédérale a la compétence d’approuver la modification de l’accord portant création de la BERD.

Conformément à l’art. 3, al. 2, de la loi du 18 juin 2004 sur les publications officielles³³ et de l’art. 4 de l’ordonnance du 7 octobre 2015 sur les publications officielles³⁴, la Chancellerie fédérale est chargée de publier la modification de l’art. 1 de l’accord portant création de la BERD dans le Recueil officiel, en accord avec le Département fédéral des affaires étrangères.

5.5.1 Importance de la subvention pour les objectifs de la Confédération

La participation de la Suisse à l’augmentation du capital de la BERD fait partie intégrante de la politique étrangère et de la politique économique extérieure de la Suisse et contribue à la réalisation des objectifs suisses en matière d’aide à l’Ukraine. Les objectifs de la BERD font écho à ceux énoncés à l’art. 54 Cst. En tant qu’agence internationale centrale du développement, la BERD joue un rôle décisif dans la mise en œuvre de l’Agenda 2030. La BERD est une organisation multilatérale importante pour la Suisse. En participant à l’augmentation de son capital, la Suisse confirme son intérêt à l’égard de cette institution et préserve l’influence dont elle jouit en dirigeant un groupe de vote et en disposant d’un siège au Conseil des administrateurs.

5.5.2 Gestion matérielle et financière de la subvention

La gestion de la participation au capital se fait, concrètement, par une représentation au sein du Conseil des administrateurs et du Conseil des gouverneurs de la BERD où la Suisse exerce les droits de vote et l’influence associés à sa participation.

5.5.3 Procédure d’octroi des contributions

Le versement des tranches de la contribution à l’augmentation du capital débutera en 2026 et se fera sur quatre ans.

5.5.4 Limitation dans le temps et dégressivité

Les titres sont inscrits au bilan de la Confédération. Les engagements liés aux participations au capital sont de durée indéterminée. En cas de retrait de la Suisse de la BERD, les participations seraient restituées à la Suisse à leur valeur comptable.

Liste des abréviations utilisées

Bibliographie

G20 Panel Report (2022): An Independent Review of Multilateral Development Banks’ Capital Adequacy Frameworks.

United Nations Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2022): World Population Prospects 2022, Summary of Results.

World Bank (2022): Implications of the War in Ukraine for the Global Economy.

World Bank (2023): Macro Poverty Outlook for Ukraine, April 2023.

World Bank (2024): Ukraine – Third Rapid Damage and Needs Assessment (RDNA3): February 2022 – December 2023.

1. Augmentation du capital social autorisé

Le capital social autorisé de la Banque sera augmenté, à compter du 31 décembre 2024 (la ‹Date d’entrée en vigueur›), de 400 000 actions libérées, chacune d’une valeur nominale de 10 000 euros.

2. Souscriptions

1. En application de l’article 5.3 de l’Accord portant création de la Banque (l’«Accord»), chaque membre à la date d’adoption de la présente Résolution sera en droit de souscrire, au pair, une fraction de l’augmentation du capital social équivalente au rapport qui existe entre le nombre des actions déjà souscrites par lui et le capital social total de la Banque immédiatement avant la date d’adoption de la présente Résolution, arrondie à la baisse. Chaque souscription sera effectuée selon les conditions énoncées dans la présente Résolution.

2. Au plus tard le 30 juin 2025, ou à une date ultérieure que le Conseil d’administration pourrait déterminer au plus tard le 30 juin 2025, mais qui ne sera pas postérieure au 31 décembre 2025, tout membre désireux de souscrire des actions conformément à la présente Résolution, remettra à la Banque les documents ci-après, sous une forme jugée acceptable par la Banque:

   • i) un instrument de souscription en vertu duquel le membre souscrit le nombre d’actions libérées stipulé dans ledit instrument;

   • ii) une attestation selon laquelle le membre a dûment entrepris toutes les démarches législatives et autres démarches d’ordre interne voulues pour effectuer ladite souscription;

   • iii) une déclaration selon laquelle le membre s’engage à fournir toute information que la Banque pourrait demander concernant lesdites démarches.

3. Chaque instrument de souscription entrera en vigueur et la souscription en vertu dudit instrument sera réputée avoir été effectuée à la Date d’entrée en vigueur ou à la date à laquelle la Banque notifie au membre intéressé que les documents remis par ledit membre conformément au paragraphe b) ci-dessus sont jugés satisfaisants par la Banque, la date la plus tardive étant retenue.

4. Les actions autorisées en vertu de la présente Résolution qui n’auront pas été souscrites conformément aux dispositions de la présente Résolution à l’expiration de la date limite de souscription seront conservées par la Banque et réservées aux souscriptions initiales des nouveaux membres et aux augmentations exceptionnelles de la souscription de membres particuliers, selon ce qu’en décidera le Conseil des gouverneurs en application des articles 5.2 et 5.4 de l’Accord.

5. Le 1^er mai 2033, toutes les actions souscrites en vertu de la présente Résolution qui n’auront pas été payées, nonobstant l’application des modalités de paiement énoncées ci-dessous, seront automatiquement remises à la Banque sans contrepartie, et la participation du ou des membre(s) concerné(s) sera réduite en conséquence. Les actions ainsi remises seront également conservées par la Banque et réservées aux souscriptions initiales des nouveaux membres et aux augmentations exceptionnelles de la souscription de membres particuliers, selon ce qu’en décidera le Conseil des gouverneurs en application des articles 5.2 et 5.4 de l’Accord.

3. Modalités de paiement

1. Le paiement des actions libérées souscrites en vertu de la présente Résolution sera effectué en cinq versements égaux, à raison d’un versement par an. Le premier versement sera effectué par chaque membre avant la date la plus tardive entre: i) le 30 avril 2025 et ii) 60 jours après l’entrée en vigueur de son instrument de souscription. Les quatre autres versements seront effectués respectivement au plus tard le 30 avril 2026, le 30 avril 2027; le 30 avril 2028 et le 30 avril 2029. Un membre peut, après avoir consulté la Banque, effectuer des paiements selon des modalités plus favorables pour la Banque que celles stipulées dans les dispositions précédentes du présent paragraphe. Un membre peut s’acquitter de tout ou partie de ses obligations de paiement au moyen de billets à ordre incessibles et non porteurs d’intérêts, encaissables par la Banque à leur valeur nominale sur demande, selon un calendrier aligné sur les dates d’échéance des versements susmentionnées.

2. Tout paiement fait par un membre au titre de sa souscription d’actions en vertu de la présente Résolution s’effectuera soit en euros (EUR), soit en dollars des États-Unis (USD), soit en yens japonais (JPY), dans les deux derniers cas sur la base du taux de change moyen de la monnaie en question par rapport à l’euro pour la période allant du 1^er juillet 2023 au 30 septembre 2023 inclus, tel que publié par la Banque centrale européenne, à savoir 1 EUR: 1,0844 USD et 1 EUR: 157,25 JPY. Les membres qui souhaitent s’acquitter de leurs obligations de paiement en dollars des États-Unis ou en yens japonais formuleront un choix irrévocable à cet effet dans leur instrument de souscription, applicable à tous les paiements.