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FF 2024 3027

Loi fédérale sur l’imprescriptibilité de l’assassinat (Modification du code pénal et du code pénal militaire). Mise en œuvre de l’initiative 19.300 déposée par un canton «Pas de prescription pour les crimes les plus graves». Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États

1 Contexte

1.1 Initiative 19.300 déposée par le canton de Saint-Gall

Le 7 janvier 2019, le canton de Saint-Gall a déposé l’initiative 19.300 conformément à l’art. 115 de la loi sur le Parlement (LParl)1. La teneur de l’initiative est la suivante:

  • «L’Assemblée fédérale est invitée à modifier le Code pénal suisse de sorte que les actes criminels punis de l’emprisonnement à vie, dont le délai de prescription est actuellement de 30 ans, deviennent imprescriptibles.»

Pour appuyer leur proposition, les auteurs de l’initiative soulignent les progrès de la médecine légale au cours des dernières décennies, notamment en matière d’analyse de l’ADN.

Le 10 mars 2020, le Conseil des États a, sur proposition de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États (CAJ-E, 7/4/2) et conformément à l’art. 109, al. 2, LParl, refusé de donner suite à l’initiative par 20 voix contre 18. La décision de l’autre conseil étant également requise (art. 116, al. 3, LParl), l’initiative a été soumise au Conseil national, qui a suivi l’avis d’une minorité (13/8) de sa commission (CAJ-N) et a décidé, le 1er juin 2021, par 90 voix contre 89 et 10 abstentions, de donner suite à l’initiative. Le 16 décembre 2021, le Conseil des États a suivi l’avis d’une minorité de la CAJ-E (8/5) et a également donné suite à l’initiative, par 21 voix contre 20.

1.2 Travaux préparatoires de la commission

Lors de sa séance du 3 novembre 2022, la commission a discuté de la mise en œuvre de l’initiative sur la base d’un document de travail élaboré par l’administration et a ainsi pu préciser la direction qu’elle souhaitait donner à l’avant-projet. Au vu des explications orales fournies par les auteurs de l’initiative lors de la séance de la commission du 16 janvier 2020, elle a privilégié une mise en œuvre selon la volonté des auteurs de l’initiative, qui visaient exclusivement l’assassinat (art. 112 du code pénal [CP]2), à une mise en œuvre littérale (couvrant toutes les infractions passibles d’une peine privative de liberté à vie)3.

La commission a tout d’abord précisé – pour des raisons de cohérence évidentes – qu’outre les modifications envisagées du CP, il fallait aussi tenir compte du code pénal militaire (CPM)4 et mener une réflexion sur le droit pénal des mineurs (DPMin)5.

De plus, bien que le développement de l’initiative ne porte que sur la prescription de l’action pénale (art. 97 s. CP), il semblait clair pour la commission que l’imprescriptibilité devait aussi porter sur le délai de prescription de la peine (art. 99, al. 1, CP)6.

La commission a finalement décidé de ne pas adapter le DPMin. En effet, lors de la mise en œuvre de l’initiative populaire «pour l’imprescriptibilité des actes de pornographie enfantine», il avait déjà été décidé de ne pas reprendre dans le DPMin l’imprescriptibilité des actes d’ordre sexuel ou pornographique avec des enfants (art. 101, al. 1, let. e, CP) pour des raisons de systématique du droit et des raisons téléologiques7.

La commission a examiné l’avant-projet le 12 octobre 2023. L’objet de l’initiative ne fait de loin pas l’unanimité au sein de la commission: elle a adopté l’avant-projet au vote sur l’ensemble par 5 voix contre 0 et 6 abstentions. Elle a en outre donné son aval au rapport explicatif et décidé d’attendre la prolongation par le Conseil des États, lors de la session d’hiver 2023, du délai de deux ans prévu pour mettre en œuvre l’initiative avant d’ouvrir la procédure de consultation.

La commission a mené la procédure de consultation entre le 9 janvier 2024 et le 16 avril 2024. Dans l’ensemble, 39 parties ont pris position: 25 cantons, 4 partis politiques et 10 organisations. Lors de sa séance du 7 octobre 2024, la CAJ-E a pris connaissance des résultats de la consultation et publié le rapport sur la consultation8. Elle a constaté que la grande majorité des parties consultées s’opposaient à l’imprescriptibilité de l’assassinat (17 cantons, 2 partis et 8 organisations rejettent l’avant-projet, alors que 8 cantons, 2 partis et 1 organisation l’approuvent). De nombreuses parties (13 cantons et 4 organisations) suggèrent toutefois de réexaminer les délais de prescription applicables aux infractions graves de manière générale. Elles estiment en particulier que la différence entre le délai de prescription de l’action pénale en cas de meurtre (15 ans; art. 97, al. 1, let. b, CP) et celui applicable en cas d’assassinat (30 ans; art. 97, al. 1, let. a, CP) est choquante.

Lors de l’examen préalable du Parlement concernant l’initiative 19.300, la nécessité de créer une réglementation sur l’imprescriptibilité de l’assassinat avait déjà été considérablement débattue9. Le 7 octobre 2024, la commission s’est finalement ralliée aux arguments en faveur de l’imprescriptibilité de l’assassinat et a décidé, par 5 voix contre 4, de soumettre à son conseil le projet tel qu’il a été mis en consultation, et de le transmettre au Conseil fédéral pour avis. Une minorité (Sommaruga, Crevoisier Crelier, Rieder, Schmid) propose à son conseil de ne pas entrer en matière sur le projet.

La commission fonde ses arguments sur les intérêts des proches des victimes, car ceux-ci continuent d’espérer, même après plusieurs décennies, que les actes commis seront élucidés et punis10. La minorité, quant à elle, estime que l’imprescriptibilité des assassinats susciterait des attentes démesurées chez ces proches, qui finiraient par être déçus. Plusieurs jugements rendus à l’étranger ont démontré que, même lorsqu’on découvre de nouvelles preuves plusieurs décennies après un crime, on ne peut pas toujours attribuer ce dernier à une personne précise11.

La commission souligne que les progrès technologiques, notamment en matière d’analyses ADN, permettent d’élucider des crimes commis il y a plusieurs décennies12. La minorité craint toutefois que l’on ne fasse qu’éveiller de faux espoirs: un profil d’ADN ne suffit pas toujours à identifier à coup sûr le ou la coupable. Plus le temps passe, plus il devient difficile d’apporter des preuves. Les nouvelles technologies permettent avant tout d’élucider plus rapidement les crimes13.

Enfin, la minorité souligne l’importance systémique de la prescription, qui permet avant tout de rétablir la paix juridique lorsqu’un temps suffisamment long s’est écoulé depuis le crime14.

La commission a été secondée dans ses travaux par le Département fédéral de justice et police, conformément à l’art. 112, al. 1, LParl.

1.3 L’imprescriptibilité selon le droit en vigueur

Le CP dispose à l’art. 101, al. 1, que les infractions suivantes sont imprescriptibles:

  • – le génocide (art. 264);

  • – les crimes contre l’humanité (art. 264a, al. 1 et 2);

  • – les crimes de guerre (art. 264c, al.1 à 3, 264d, al. 1 et 2, 264e, al. 1 et 2, 264f, 264g, al. 1 et 2, et 264h);

  • – les crimes commis en vue d’exercer une contrainte ou une extorsion et qui mettent en danger ou menacent de mettre en danger la vie et l’intégrité corporelle d’un grand nombre de personnes, notamment par l’utilisation de moyens d’extermination massifs, par le déclenchement d’une catastrophe ou par une prise d’otage (actes de terrorisme graves);

  • – les actes d’ordre sexuel avec des enfants (art. 187, ch. 1 et 1bis), l’atteinte et la contrainte sexuelles (art. 189), le viol (art. 190), les actes d’ordre sexuel commis sur une personne incapable de discernement ou de résistance (art. 191), l’abus de la détresse ou de la dépendance (art. 193) et la tromperie concernant le caractère sexuel d’un acte (art. 193a) lorsqu’il a été commis sur des enfants de moins de 12 ans.

Le CPM contient à l’art. 59 des règles analogues à celles du CP.

Le DPMin tient compte et des circonstances spécifiques qui entourent les infractions commises par des mineurs, et du but d’éducation du droit pénal applicable aux mineurs15. Les délais de prescription de l’action pénale et de la peine sont de ce fait nettement plus courts que ceux du CP16. Les règles énumérées ci-après s’appliquent aux actes commis par des mineurs.

  • – L’art. 1, al. 2, let. j, DPMin renvoie, pour ce qui est des règles générales de la prescription (calcul des délais, etc.), aux articles correspondants du CP et les déclare applicables par analogie.

  • – Les délais de prescription définis aux art. 36 et s. DPMin, sont adaptés aux objectifs de la loi et sont par conséquent raccourcis.

  • – La prescription de l’action pénale est prolongée pour les infractions prévues aux art. 111 à 113, 122, 124, 182, 189 à 191, 193, 193a,195 et 197, al. 3, CP lorsqu’elles sont dirigées contre un enfant de moins de 16 ans, conformément à l’art. 36, al. 2, DPMin: elle court en tout cas jusqu’au jour où la victime a 25 ans. Cette modification a principalement été apportée dans le cadre de la mise en œuvre de la Convention de Lanzerote, qui oblige les États parties à veiller notamment à ce que le délai de prescription pour engager des poursuites concernant certaines infractions continue de courir assez longtemps pour permettre l’engagement effectif des poursuites après que la victime a atteint l’âge de la majorité17. Le délai de prescription de la peine visé à l’art. 37, al. 2, DPMin est quant à lui maintenu.

  • – L’imprescriptibilité du génocide, des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre et des actes de terrorisme graves est reprise du CP (art. 1, al. 2, let. j, DPMin). Ces dispositions priment les art. 36 s. DPMin18. Cette exception découle également d’une obligation de droit international, à savoir du Statut de Rome de la Cour pénale internationale, qui a pour objectif de garantir l’efficacité et la transparence de la poursuite en Suisse du génocide, des crimes contre l’humanité et des crimes de guerre. Il s’agit souvent d’actes si graves que le besoin qu’éprouve la communauté internationale d’en punir les auteurs ne disparaît pas complètement avec le temps19.

L’imprescriptibilité des actes d’ordre sexuel ou pornographique avec des enfants (art. 101, al. 1, let. e, CP) n’a pas été reprise dans le DPMin pour des raisons de systématique du droit et des raisons téléologiques20.

1.4 Solutions étudiées et solution retenue

La commission a étudié différentes options pour mettre en œuvre l’initiative 19.300.

1.4.1 Prescription de l’action pénale et prescription de la peine

Le développement de l’initiative ne porte que sur la prescription de l’action pénale (art. 97 s. CP), et les discussions parlementaires se sont elles aussi limitées à elle, mais pour des raisons de cohérence l’imprescriptibilité devrait aussi porter sur le délai de prescription de la peine, qui est également de 30 ans pour les peines privatives de liberté à vie (art. 99, al. 1, let. a, CP).

L’imprescriptibilité de certaines infractions est réglée à l’art. 101 CP, qui porte à la fois sur l’action pénale et sur la peine21. Il est donc possible de mettre en œuvre l’initiative par une modification de cette disposition.

1.4.2 Pas de modification du DPMin

L’imprescriptibilité de l’assassinat sera réglée dans le CP et le CPM. La commission estime que l’imprescriptibilité ne serait pas conciliable avec les principes du DPMin pour les raisons mentionnées ci-après.

Le DPMin est un droit pénal qui prévoit avant tout des mesures et qui est régi en premier lieu par les principes de protection et d’éducation du mineur. Les buts visés ne sont pas la punition et la rétorsion, mais l’éducation, l’encouragement et l’intégration22. Vu leur âge, les jeunes peuvent en règle générale être amenés facilement à changer de comportement par des mesures éducatives. C’est pourquoi le DPMin repose sur l’idée que les enfants et adolescents nécessitent en droit pénal un traitement autre que celui des adultes23.

Pour ces raisons, les dispositions du CP ne font que compléter le DPMin, en s’appliquant par analogie (art. 1, al. 2, DPMin)24. De plus, les principes arrêtés à l’art. 2 DPMin – en particulier la protection et l’éducation du mineur – doivent être respectés lorsque les dispositions du CP s’appliquent (voir art. 1, al. 3, DPMin). La peine prononcée à l’égard du mineur doit donc intégrer les principes de protection et d’éducation et tenir compte des principales approches éducatives existantes25.

Il en résulte qu’une privation de liberté au sens du DPMin ne peut pas être prononcée à vie, mais pour une durée de quatre ans au plus conformément à l’art. 25 DPMin. En outre, le prononcé de la peine maximale dans un cas donné (et, de façon générale, la peine maximale prévue dans la loi) est lié à des conditions très strictes (voir art. 25, al. 2, DPMin): la privation de liberté de quatre ans – une durée courte comparée au droit pénal des adultes – ne vaut qu’en dernier recours, pour certaines infractions données (notamment pour le meurtre et l’assassinat), si le mineur avait au moins 16 ans.

Les principes généraux et objectifs du DPMin ne peuvent pas être appliqués tels quels à des adultes qui auraient commis une infraction dans leur jeunesse – surtout pas si l’auteur de l’infraction a entre-temps atteint l’âge de 60 ans, par exemple. La condamnation d’un auteur de 60 ans à une mesure (de protection) ou à une sanction du droit pénal des mineurs serait des plus curieuses. Ce n’est d’ailleurs pas possible en vertu du droit en vigueur: l’exécution de toutes les mesures et de toutes les peines prévues par le DPMin prend fin lorsque la personne condamnée atteint l’âge de 25 ans (art. 19, al. 2, et 37, al. 2, DPMin). En d’autres termes, une personne qui est en train d’exécuter une peine ou une mesure de droit pénal des mineurs doit être libérée lorsqu’elle atteint l’âge de 25 ans26.

Le législateur a, pour les raisons invoquées plus haut, renoncé à reprendre dans le DPMin l’imprescriptibilité d’actes d’ordre sexuel ou pornographique commis sur des enfants27. Il a également renoncé à prolonger le délai de prescription de l’action pénale pour ces infractions. Le fait que ces infractions – commises par un jeune de moins de 18 ans – soient moins graves que les autres infractions mentionnées à l’art. 36, al. 2, DPMin, a également pesé dans la balance28.

Les seuls cas d’imprescriptibilité qui existent dans le DPMin découlent de la mise en œuvre du Statut de Rome, un accord de droit international. Il s’agit dans ces cas de permettre notamment que des crimes graves qui concernent la société tout entière et qui ont de ce fait une portée historique puissent faire l’objet d’une mise en lumière même si beaucoup de temps a passé depuis qu’ils ont été commis. La présente initiative ne poursuit pas ce but.

1.4.3 Prise en compte de l’assassinat uniquement

L’initiative 19.300 demande que le délai de prescription de 30 ans qui vaut actuellement pour les actes criminels punis de l’emprisonnement à vie soit abrogé et que les infractions en question soient déclarées imprescriptibles.

Dans le CP, les auteurs des crimes suivants sont menacés d’une peine privative de liberté à vie: assassinat (art. 112); prise d’otage qualifiée (art. 185, ch. 3); génocide et crimes contre l’humanité (art. 264, 264a, al. 2, 264c, al. 3, 264d, al. 2, 264e, al. 2, 264f, al. 2, 264g, al. 2, 264h, al. 2); atteinte qualifiée à l’indépendance de la Confédération («bellicisme», art. 266, ch. 2).

Dans le CPM, les auteurs des crimes suivants sont menacés d’une peine privative de liberté à vie: désobéissance devant l’ennemi (art. 61, al. 4); mutinerie devant l’ennemi (art. 63, ch. 2); lâcheté devant l’ennemi (art. 74); capitulation (art. 75); crime ou délit de garde devant l’ennemi (art. 76, ch. 3); espionnage et trahison par violation de secrets militaires (art. 86, ch. 2); trahison militaire qualifiée (art. 87, ch. 3); francs-tireurs (art. 88); port d’armes contre la Confédération, infraction qualifiée (art. 90, al. 2); services rendus à l’ennemi, infraction qualifiée (art. 91, ch. 2); crimes de guerre, génocide et crimes contre l’humanité (art. 108, 109, al. 2, 111, al. 3, 112, al. 2, 112a, al. 2, 112b, al. 2, 112c, al. 2, 112d, al. 2); assassinat (art. 116); prise d’otage qualifiée (art. 151c, ch. 3). Il faut préciser que la majeure partie de ces infractions ne sont punies d’une peine privative de liberté à vie qu’en temps de guerre ou en cas de service actif.

  • Lors des discussions portant sur l’initiative 19.300, il était toujours question de l’assassinat au sens de l’art. 112 CP, raison pour laquelle la Commission propose de limiter l’imprescriptibilité à l’assassinat.

2 Comparaison avec le droit étranger

Il est difficile de comparer les règles d’imprescriptibilité d’un État à l’autre, car elles sont très hétérogènes: dans certains États (comme l’Allemagne), seul l’assassinat est imprescriptible, dans d’autres (comme l’Autriche et le Liechtenstein), c’est le cas de tous les crimes punis d’une peine privative de liberté à vie. Souvent les règles sont plus strictes lorsque la victime était mineure. Parfois la prescription dépend du temps qui s’est écoulé depuis le dernier acte d’instruction accompli (comme en France).

Voici une vue d’ensemble succincte des règles qui valent dans les pays voisins de la Suisse en ce qui concerne spécifiquement l’assassinat:

  • – en Allemagne, en Autriche, au Liechtenstein et en Italie, l’assassinat est imprescriptible29. En Allemagne et en Autriche, l’imprescriptibilité doit notamment être placée dans le contexte juridique du travail de mémoire sur les crimes du national-socialisme30. Il y a donc un parallèle à tirer avec les raisons qui motivent l’imprescriptibilité du génocide, des crimes contre l’humanité et des crimes de guerre prévue dans le CP31;

  • – enFrance32, l’assassinat est, comme en Suisse, soumis à un délai de prescription.

3 Présentation du projet

3.1 Réglementation proposée

Seul l’assassinat (art. 112 CP) est déclaré imprescriptible dans le projet modifiant le CP. D’autres infractions comme génocide et les crimes de guerre le sont déjà selon le droit en vigueur (voir le ch. 1.3).

La rétroactivité est réglée de manière analogue à l’imprescriptibilité des actes d’ordre sexuel ou pornographique avec des enfants33.

Les modifications apportées au CP sont également apportées au CPM.

4 Commentaire des dispositions

Art. 101, al. 1, let. f (nouvelle), P-CP

L’art. 101 CP porte sur l’imprescriptibilité. L’assassinat est ajouté à la liste des infractions imprescriptibles de l’al. 1. La même modification est apportée à l’art. 59, al. 1, CPM.

Art. 101, al. 3, 4e phrase (nouvelle), P-CP

Une loi pénale ne peut pas avoir de conséquences sur des comportements qui se sont produits avant son entrée en vigueur. En matière de prescription, le principe de la lex mitior est inscrit à l’art. 389 CP: les dispositions concernant la prescription ne sont applicables aux actes commis avant l’entrée en vigueur du nouveau droit que si elles sont plus favorables à leur auteur que celles de l’ancien droit. Le législateur peut déroger à ce principe s’il le prévoit expressément dans la loi (art. 389, al. 1, 1re partie de phrase, CP).

Le Conseil fédéral a présenté en détail, dans son message concernant la mise en œuvre de l’initiative populaire «pour l’imprescriptibilité des actes de pornographie enfantine», quelles règles s’appliquent en cas de rétroactivité de dispositions sur la prescription34. Il faut faire une distinction entre les situations suivantes:

  • – si, au moment de l’entrée en vigueur du nouveau droit, l’infraction était déjà prescrite en vertu du droit applicable à l’époque des faits, la prescription ne peut pas être annulée par le nouveau droit;

  • – si, au moment de l’entrée en vigueur du nouveau droit, l’infraction n’est pas encore prescrite en vertu du droit applicable à l’époque des faits, le législateur peut prévoir l’imprescriptibilité de l’infraction en se fondant sur l’art. 389 CP;

  • – si l’infraction a été commise après l’entrée en vigueur du nouveau droit, le nouveau droit s’applique en matière de prescription.

La rétroactivité est régie par ces règles à l’art. 101, al. 3, 4e phrase, P-CP. Une disposition analogue est proposée pour le droit pénal militaire à l’art. 59, al. 3, 4e phrase, P-CPM.

5 Conséquences

5.1 Conséquences pour la Confédération

La poursuite pénale et l’exécution des peines et mesures sont avant tout du ressort des cantons (art. 123, al. 2, Cst.), ce pourquoi les conséquences pour la Confédération en termes de finances et de personnel seront limitées.

5.2 Conséquences pour les cantons

L’instruction d’un homicide alors qu’il n’est pas exclu qu’il s’agisse d’un assassinat pourra être reprise en tout temps, ce qui implique automatiquement des coûts. Ceux-ci ne peuvent pas être estimés, mais comme ce type d’infraction est rare, ils ne devraient pas être particulièrement élevés.

6 Aspects juridiques

6.1 Constitutionnalité

Conformément à l’art. 123 Cst., la Confédération est habilitée à légiférer en matière de droit pénal et de procédure pénale.

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

La modification du CP et du CPM n’a pas d’incidence particulière sur les obligations internationales de la Suisse.