Message concernant l’initiative populaire «Pas de Suisse à 10 millions! (initiative pour la durabilité)»

Art. 197, ch. 15²

15. Disposition transitoire ad art. 73a (Développement durable de la population)

¹ Si la population résidante permanente de la Suisse dépasse neuf millions et demi de personnes avant l’année 2050, le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale, dans les limites de leurs compétences respectives, prennent des mesures, en particulier en matière d’asile et de regroupement familial, en vue d’assurer le respect de la valeur limite fixée à l’art. 73a, al. 1. Le Conseil fédéral soumet à l’Assemblée fédérale un projet de loi à cet effet. À partir du moment où la valeur limite est dépassée, les personnes admises à titre provisoire ne peuvent plus obtenir d’autorisation de séjour ou d’établissement, ni la nationalité suisse, ni aucun autre droit de rester. Les règles impératives du droit international sont réservées. En vue d’assurer le respect de la valeur limite fixée à l’art. 73a, al. 1, le Conseil fédéral s’efforce en outre de renégocier les accords internationaux qui favorisent la croissance démographique, qu’ils soient juridiquement contraignants ou non, ou de négocier des clauses d’exception ou de sauvegarde. Si un accord prévoit de telles clauses, le Conseil fédéral les invoque.

² Si la population résidante permanente de la Suisse dépasse la valeur limite fixée à l’art. 73a, al. 1, le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale prennent toutes les mesures à leur disposition pour assurer le respect de la valeur limite. L’al. 1 s’applique. Toutefois, les accords internationaux visés à l’al. 1 doivent être dénoncés dès que possible, en particulier le Pacte mondial du 19 décembre 2018 pour des migrations sûres, ordonnées et régulières (Pacte mondial des Nations Unies sur les migrations), pour autant que la Suisse l’ait signé. Si, deux ans après qu’elle a été dépassée pour la première fois, la valeur limite fixée à l’art. 73a, al. 1, n’est toujours pas respectée, et si aucune clause d’exception ou de sauvegarde permettant de respecter ladite valeur limite n’a pu être négociée ou invoquée dans ce délai, l’Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (Accord sur la libre circulation des personnes, ALCP) doit lui aussi être dénoncé dès que possible.

³ Le Conseil fédéral édicte les dispositions d’exécution de l’art. 73a sous la forme d’une ordonnance un an au plus tard après l’acceptation dudit article par le peuple et les cantons. L’ordonnance a effet jusqu’à l’entrée en vigueur des dispositions édictées par l’Assemblée fédérale.

1.3.1 Critères de validité

L’initiative remplit les critères de validité énumérés à l’art. 139, al. 3, de la Constitution (Cst.):

1. elle obéit au principe de l’unité de la forme, puisqu’elle revêt entièrement la forme d’un projet rédigé;

2. elle obéit au principe de l’unité de la matière, puisqu’il existe un rapport intrinsèque entre ses différentes parties;

3. elle obéit au principe de la conformité aux règles impératives du droit international, puisqu’elle ne contrevient à aucune d’elles (voir les précisions au ch 1.3.2).

1.3.2 Conformité aux règles impératives du droit international

Si la notion de «règles impératives du droit international» n’est pas définie dans la Constitution, le Conseil fédéral et le Parlement ont néanmoins développé une pratique à ce sujet⁵. La notion (de droit interne) renvoie ainsi en premier lieu aux normes impératives du droit international (ius cogens) selon la définition générale fournie à l’art. 53, 2^e phrase, de la Convention de Vienne sur le droit des traités (CVT). Le ius cogens désigne les normes fondamentales du droit international ne souffrant aucune dérogation⁶. S’il n’existe pas de liste faisant autorité des normes présentant un tel caractère, on peut cependant les déduire de la pratique des États et des traités internationaux en matière de droit international humanitaire. En font partie notamment: les principes du droit international humanitaire («droit de la guerre»), l’égalité souveraine des États et l’interdiction du recours à la force figurant dans la Charte des Nations Unies, l’interdiction de la torture, du génocide et de l’esclavage, ainsi que l’interdiction de refouler une personne sur le territoire d’un État dans lequel elle risque la torture et d’autres peines ou traitements cruels ou inhumains («principe de non-refoulement»). En outre, la notion (constitutionnelle) de règles impératives du droit international couvre également les garanties pour les états de nécessité définies dans la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) et dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (Pacte ONU II)⁷.

Le Conseil fédéral a décrit en détail le principe du non-refoulement dans son rapport concernant le classement de la motion Regazzi du 13 décembre 2016 (16.3982 «Expulsion des terroristes vers leur pays d’origine, qu’il soit sûr ou non»)⁸. Le sujet n’est donc présenté que brièvement dans le présent message. Le droit international impératif comprend également le principe de non-refoulement dans sa portée relative, codifié dans les normes applicables aux réfugiés, et le principe de non-refoulement dans sa portée absolue, codifié dans les instruments généraux des droits de l’homme et applicable à toute personne, indépendamment de son statut de séjour. Les autres normes du droit international impératif ne sont pas concernées par l’initiative.

Le principe du non-refoulement vise à prévenir les violations des droits de l’homme en interdisant à tout État d’expulser, de refouler ou d’extrader des personnes vers leur État de provenance si celui-ci ne respecte pas leurs droits fondamentaux. Il est garanti par un ensemble de normes internationales. La Suisse a ratifié différentes conventions internationales relatives aux droits de l’homme qui prévoient le non-refoulement, à savoir la Convention de Genève relative au statut des réfugiés (art. 33), la CEDH (art. 3), la Convention de l’ONU contre la torture (art. 3), la Convention de l’ONU pour la protection contre les disparitions forcées (art. 16) et le Pacte ONU II (art. 7). Des dispositions sur le non-refoulement figurent non seulement dans ces textes internationaux, mais aussi dans la Cst. (art. 25, al. 2 et 3). Le principe du non-refoulement au sens de l’art. 25, al. 3, Cst. constitue l’essence de l’art. 25 Cst. L’essence des droits fondamentaux est à ce point capitale qu’elle est inviolable en toute circonstance (art. 36, al. 4, Cst.)⁹. Les règles impératives du droit international limitent donc tant les révisions constitutionnelles proposées et préparées par les autorités que celles provenant d’initiatives populaires¹⁰.

Le texte de l’initiative et les dispositions transitoires n’exigent pas expressément un renvoi systématique, après acceptation de l’initiative, des personnes de nationalité étrangère dans leur État de provenance, même lorsqu’elles y risquent la torture ou tout autre traitement ou peine cruels et inhumains. Les dispositions transitoires prévoient, sous réserve des règles impératives du droit international, l’obligation de ne plus octroyer aux personnes admises à titre provisoire d’autorisation de séjour ou d’établissement, ni la nationalité suisse, ni aucun autre droit de rester (art. 197, ch. 15, al. 1, 4^e phrase, et 2, 2^e phrase, qui précise que les règles de l’al. 1 s’appliquent). En revanche, elles ne mentionnent pas les conséquences de la non-obtention du droit de séjour. Elles peuvent, par conséquent, être interprétées et appliquées conformément aux règles impératives du droit international afin d’éviter qu’en cas de dépassement de la valeur limite de dix millions avant 2050, les personnes admises à titre provisoire soient renvoyées dans leur pays de provenance, même lorsqu’elles y risquent la torture ou tout autre traitement ou peine cruels et inhumains.

La disposition transitoire (art. 197, ch. 15, al. 1) impose par ailleurs au Conseil fédéral de s’efforcer de renégocier les accords internationaux qui favorisent la croissance démographique, qu’ils soient juridiquement contraignants ou non, ou de négocier des clauses d’exception ou de sauvegarde si la population résidante permanente dépasse neuf millions et demi de personnes avant 2050. Elle exige en outre (art. 197, ch. 15, al. 2) que ces accords internationaux soient dénoncés dès que possible en cas de franchissement du seuil de dix millions avant 2050 (art. 73a, al. 1).

Parmi les accords internationaux qui favorisent la croissance démographique pourraient figurer ceux contenant une ou plusieurs règles impératives du droit international, comme la CEDH (voir les précisions au ch. 3.3.3). Ces règles s’imposent à tous les États, même en dehors de toute convention. Elles sont contraignantes dans chaque État de droit, que la convention qui les renferme y soit ratifiée ou dénoncée¹¹. Même si ces conventions devaient être dénoncées en raison de la nouvelle disposition constitutionnelle, les étrangers ne pourraient pas pour autant être renvoyés dans leur pays de provenance s’ils y risquent la torture ou tout autre traitement ou peine cruels et inhumains. L’initiative et les dispositions transitoires peuvent donc être mises en œuvre tout en garantissant le respect des règles impératives du droit international. De ce fait, le Conseil fédéral estime qu’elles remplissent le critère de validité prévu à l’art. 139, al. 3, Cst., qui prévoit le respect desdites règles.

2.1.1 Objectifs et défis

Les objectifs de la politique migratoire suisse peuvent être résumés comme suit:

• – Gérer les migrations: le système binaire d’admission, qui opère une distinction entre la main-d’œuvre étrangère en provenance des États de l’Union européenne (UE) ou de l’Association européenne de libre-échange (AELE) et celle issue des États tiers, permet de tenir compte des besoins de l’économie tout en promouvant la compétitivité et la prospérité. Ce mode de gestion garantit à la Suisse de disposer, malgré le vieillissement de sa population, d’une main-d’œuvre suffisante dans des secteurs essentiels comme celui de la santé.

• – Respecter les engagements humanitaires: la tradition humanitaire est perpétuée grâce à la protection octroyée aux personnes persécutées.

• – Empêcher les abus: les migrations illégales, la traite des êtres humains et le trafic de migrants ainsi que les abus en matière de droit d’asile et de droit des étrangers font systématiquement l’objet de poursuites afin de garantir la sécurité intérieure et la paix sociale.

• – Encourager l’intégration: l’intégration des étrangers au sein de la société suisse est souhaitée et encouragée. Elle se traduit par l’accès à la formation, au marché du travail et à la vie sociale afin de garantir l’égalité des chances et d’éviter les tensions sociales.

• – Renforcer la coopération internationale: la Suisse participe activement à des instances internationales et elle coopère avec d’autres pays pour relever plus facilement des défis communs tels que le retour et la réintégration des personnes concernées dans leur pays d’origine ou de provenance et pour garantir la protection des frontières. La politique migratoire internationale prévoit d’assister sur place les personnes en situation de crise. Parallèlement, il faut combattre efficacement les causes de fuite et de déplacement forcé.

Défis de la politique migratoire

La politique migratoire doit relever des défis complexes aussi bien en matière de politique intérieure que de relations internationales. L’objectif est de concilier les besoins de l’économie et de la population résidante, les engagements humanitaires et des défis tels que l’acceptation par la société. Dans un monde de plus en plus interconnecté et marqué par les bouleversements économiques, les crises géopolitiques et les changements démographiques, la politique migratoire doit être régulièrement revue.

Pour garantir sa croissance économique et sa prospérité ainsi que l’approvisionnement en biens et services essentiels, la Suisse doit compléter le potentiel de la main-d’œuvre présente en Suisse par de la main-d’œuvre étrangère, tout en veillant à ce que l’immigration ne soit pas source de tensions sociales. L’intégration est un autre aspect essentiel. La diversité croissante de la population met fortement à l’épreuve la politique d’intégration, chargée de promouvoir la cohésion sociale. La réussite de l’intégration est en effet un facteur clé pour exploiter pleinement l’effet positif des migrations et éviter les conflits.

Par ailleurs, la Suisse est confrontée à un flux accru de réfugiés en raison de la persistance de crises mondiales telles que les conflits armés et le changement climatique. Elle doit relever un double défi: fournir de l’aide humanitaire et utiliser efficacement ses propres capacités et ressources. Enfin, la relation avec l’UE est un élément central de la politique migratoire. Les débats relatifs à la libre circulation des personnes et les règlements qui en résultent façonnent les relations bilatérales et exigent un rééquilibrage permanent entre les intérêts nationaux et les engagements internationaux.

Le Conseil fédéral aspire ainsi à une politique migratoire équilibrée, qui tienne compte des besoins du marché du travail et de la population résidante, remplisse les engagements humanitaires et promeuve l’intégration, sans perdre de vue les défis sociétaux et les enjeux de la politique de sécurité.

2.1.2 Mise en œuvre actuelle de la politique migratoire

La politique migratoire de la Suisse comporte deux aspects: le «domaine des étrangers» et le «domaine de l’asile», chacun régi par des bases légales différentes. Les conditions d’entrée, d’admission et de séjour des personnes relevant du domaine des étrangers sont réglées par la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l’intégration (LEI), l’Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) et d’autres accords internationaux signés par la Suisse (notamment la convention AELE). Dans le présent message, les renvois vers l’ALCP se réfèrent à la version en vigueur depuis 1999, et ceux vers l’AELE à la version de 2001. La politique d’asile de la Suisse repose pour sa part sur la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi) et sur les engagements découlant du droit international.

Le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale prennent sans cesse des mesures pour renforcer la sécurité intérieure et les frontières et pour empêcher les abus en matière de droit d’asile et des étrangers. Parmi elles figurent notamment les mesures ci-dessous:

• – Analyse de supports de données électroniques afin de clarifier l’identité, la nationalité et l’itinéraire de voyage des requérants d’asile: l’initiative parlementaire Rutz Gregor du 17 mars 2017 (17.423 «Obligation de collaborer à la procédure d’asile. Possibilité de contrôler les téléphones mobiles») sera mise en œuvre à compter du 1^er avril 2025.

• – Centre des intérêts lors de l’octroi de l’autorisation de séjour ou d’établissement et obligation de présence dans le logement assigné: le centre des intérêts doit se situer en Suisse pour qu’une autorisation de séjour ou d’établissement puisse être accordée. S’il est transféré dans un autre pays, l’autorisation prend fin. Cette disposition met en œuvre la motion Marchesi Piero du 23 septembre 2021 (21.4076 «Permis de séjour. Rétablir le principe du centre des intérêts»). Par ailleurs, dans le cadre de l’exécution du renvoi, il est prévu de créer une base légale qui impose une obligation de présence à un étranger dans le logement qui lui a été assigné. Le Conseil fédéral a mis le projet en consultation du 15 décembre 2023 au 29 mars 2024¹².

• – Restriction de l’aide sociale lors du premier octroi d’une autorisation de courte durée ou de séjour à la suite de l’entrée en Suisse: le Conseil fédéral a mis le projet en consultation du 26 janvier au 3 mai 2022¹³.

Durant la législature en cours, d’autres mesures législatives ont été proposées et adoptées (état au 20 décembre2024). Elles sont énumérées ci-après:

• – Le postulat Bellaiche du 1^er mars 2023 (23.3042 «Promouvoir une vision positive d’une Suisse à 10 millions d’habitants»), qui demande au Conseil fédéral de concrétiser la vision d’une Suisse à 10 millions d’habitants dans un rapport. Celui-ci présentera la manière dont le Conseil fédéral prendra en compte, dans ses instruments de planification et ses mesures, les répercussions de l’évolution démographique ainsi que les opportunités et les défis qui en découlent.

• – La motion Salzmann du 8 mars 2023 (23.3082 «Offensive de rapatriement et expulsion systématique des délinquants et des personnes dangereuses»), qui charge le Conseil fédéral de présenter une stratégie visant à augmenter sensiblement le nombre d’expulsions et de rapatriements dans les années à venir (transmise au Conseil fédéral).

• – Le postulat Müller Damian du 15 juin 2023 (23.3837 «Pour que les centres fédéraux pour requérants d’asile puissent de nouveau ordonner une mise en détention administrative directe»), qui demande au Conseil fédéral d’examiner la réintroduction de la possibilité pour les centres fédéraux pour requérants d’asile (CFA) d’ordonner directement une détention administrative (transmis au Conseil fédéral).

• – La motion de Quattro du 16 juin 2023 (23.3886 «La Suisse a besoin d’une task force ‹Asile›») (adoptée par le Conseil national).

• – Le postulat Caroni du 7 décembre 2023 (23.4365 «Taxe d’immigration. Avantages, inconvénients, formes et cadre juridique»), qui charge le Conseil fédéral de produire un rapport sur les avantages et les inconvénients d’une taxe d’immigration et d’instruments fiscaux similaires, les formes qu’ils pourraient prendre et la manière dont ils s’inséreraient dans le cadre juridique (Constitution et droit international). Le Département fédéral de justice et police (DFJP) (Secrétariat d’État aux migrations SEM) élabore actuellement ce rapport, qu’il soumettra au Conseil fédéral d’ici au printemps 2026.

• – La motion Caroni du 21 décembre 2023 (23.4447 «Agir contre les étrangers présents en Suisse qui commettent des violences pour défendre le régime qu’ils prétendent avoir fui»), qui charge le Conseil fédéral de préparer une réforme du droit des étrangers afin de pouvoir sanctionner les étrangers qui affirment avoir fui en Suisse pour échapper aux persécutions de la part du régime au pouvoir dans leur pays de provenance, mais qui, sur le sol suisse, soutiennent ce même régime, notamment par la violence (transmise au Conseil fédéral).

• – La motion Gössi du 21 décembre 2023 (23.4440 «Conclure un accord de transit avec un pays tiers pour y envoyer les Érythréens dont la demande d’asile a été rejetée»), qui demande au Conseil fédéral d’identifier un pays tiers qui serait disposé à conclure un tel accord. Cet accord de transit doit, dans un premier temps, s’appliquer uniquement aux ressortissants érythréens dont la demande d’asile a été rejetée (transmise au Conseil fédéral).

• – Le postulat Caroni du 22 décembre 2023 (23.4490 «État des lieux sur les procédures d’asile et l’exécution des renvois à l’étranger»), qui donne pour mission au Conseil fédéral de dresser, dans un rapport, un état des lieux sur les procédures d’asile et l’exécution des renvois à l’étranger (notamment dans des États tiers) (transmis au Conseil fédéral).

• – La motion Würth du 26 février 2024 (24.3022 «Adapter le statut S pour renforcer son acceptation»), qui demande au Conseil fédéral de modifier certaines règles en ce qui concerne le statut S (transmise au Conseil fédéral) et la motion Paganini du 27 février 2024 (24.3035 «Adapter le statut S pour renforcer son acceptation»), qui a la même teneur (transmise au Conseil fédéral).

• – La motion du groupe de l’Union démocratique du centre (UDC) du 28 février 2024 (24.3059 «Systématiser l’échange des données concernant les immigrés illégaux») (adoptée par le Conseil national) et la motion Salzmann du 29 mai 2024 (24.3498 «Systématiser l’échange de données sur les migrants en situation illégale»), qui a la même teneur.

• – La motion du groupe UDC du 28 février 2024 (24.3057 «Pas de regroupement familial pour les personnes admises à titre provisoire») et la motion Friedli Esther du 30 mai 2024 (24.3511 «Pas de regroupement familial pour les personnes admises à titre provisoire»), qui a la même teneur (liquidées).

• – Le postulat Friedli Esther du 13 mars 2024 (24.3165 «Cartes prépayées pour les requérants d’asile?») charge le Conseil fédéral de présenter un rapport sur les avantages et les inconvénients d’un système de cartes prépayées pour les requérants d’asile, sur les modifications de la loi qui seraient nécessaires et sur la manière dont la Suisse pourrait mettre en place un tel système (transmis au Conseil fédéral).

• – La motion Müller Damian du 15 mars 2024 (24.3373 «Accord migratoire avec le Maroc»), qui charge le Conseil fédéral d’entamer des négociations avec le Maroc en vue d’un accord migratoire. L’accord doit contenir une clause permettant d’organiser des retours forcés par vol spécial et des retours par voie maritime (transmis au Conseil fédéral).

• – La motion Friedli Esther du 15 mars 2024 (24.3378 «Limiter le statut S aux personnes qui ont réellement besoin de protection»), qui charge le Conseil fédéral de limiter le statut S après que celui-ci a de nouveau été prolongé le 1^er novembre 2023 (transmis au Conseil fédéral).

• – La motion Gredig du 17 avril 2024 (24.3456 «Statut S. Créer des incitations à l’emploi et des perspectives d’avenir») (liquidée).

• – La motion de Quattro du 4 décembre 2024 (24.4292 «Mettre un terme aux demandes d’asile déposées pour profiter d’un traitement médical en Suisse»).

• – La motion du groupe UDC du 9 décembre 2024 (24.4321 «Refouler à la frontière les personnes qui arrivent par des pays tiers sûrs») et la motion Chiesa du 9 décembre 2024 (24.4318 «Refouler à la frontière les personnes qui arrivent par des pays tiers sûrs»), qui a la même teneur.

• – La motion du groupe UDC du 9 décembre 2024 (24.4322 «Mettre en œuvre l’article 121a de la Constitution pour respecter enfin la volonté populaire»).

• – La motion Friedli Esther du 18 décembre 2024 (24.4429 «Protéger enfin la population: pas de procédure d’asile ni droit de rester sur le territoire pour les criminels»).

• – La motion Stark du 18 décembre 2024 (24.4444 «S’inspirer du Danemark et de la Suède pour gérer le regroupement familial dans l’intérêt de la Suisse»).

• – La motion Golay Roger du 19 décembre 2024 (24.4483 «Assurer les soins médicaux aux requérants d’asile par les seuls hôpitaux publics»).

• – La motion Wasserfallen Christian du 19 décembre 2024 (24.4481 «Encourager le départ volontaire des requérants d’asile délinquants»).

• – La motion Schwander du 19 décembre 2024 (24.4495 «Protéger la population. Limiter systématiquement la liberté de mouvement des requérants d’asile criminels»).

• – La motion du groupe libéral-radical du 19 décembre 2024 (24.4508 «Soutenir les cantons dans l’exécution des renvois»).

• – La motion du groupe libéral-radical du 19 décembre 2024 (24.4507 «Renforcer les expulsions de délinquants originaires d’États tiers»).

• – La motion Schmid Pascal du 20 décembre 2024 (24.4588 «Revenir à l’essence du droit d’asile et, à l’instar de la Suède et du Danemark, ne plus accorder l’asile pour une durée indéterminée»).

• – La motion Pahud du 20 décembre 2024 (24.4584 «Baisser les primes d’assurance-maladie en sortant les personnes relevant de l’asile de la LAMal»).

• – La motion Gianini du 20 décembre 2024 (24.4677 «Flux migratoires. Renforcement des contrôles grâce aux nouvelles technologies»).

Les mesures énumérées ci-dessous permettent d’améliorer les contrôles et la sécurité aux frontières extérieures de l’espace Schengen:

• – Pacte européen sur la migration et l’asile: ce pacte comporte divers règlements de l’UE qui réforment les bases légales des systèmes de migration et d’asile afin de créer un système plus juste, plus efficace et plus résistant aux crises pour l’espace Schengen/Dublin. Cette réforme vise notamment à réduire la migration irrégulière vers l’Europe et la migration secondaire en son sein.

• – Mise en service prévue du système d’entrée/de sortie (EES) dans l’espace Schengen: grâce à la saisie électronique des entrées et des sorties des ressortissants de pays tiers et au calcul automatique de la durée de séjour dans l’espace Schengen, l’EES contribue à renforcer encore les contrôles aux frontières extérieures de cet espace. Ainsi, il améliore non seulement la vue d’ensemble des personnes qui s’y trouvent à un instant T, mais aussi la sécurité au sein de cet espace. Par ailleurs, l’automatisation de nombreux processus grâce à d’autres technologies modernes augmentera également l’efficacité des contrôles aux frontières.

• – Mise en service prévue du système européen d’information et d’autorisation concernant les voyages (ETIAS): les ressortissants de pays tiers exemptés de visa qui souhaitent entrer dans l’espace Schengen sont tenus (à quelques exceptions près) de demander en ligne, avant leur départ et contre émolument, une autorisation de voyage. Ce système améliore lui aussi le contrôle des présences au sein de l’espace Schengen et contribue à garantir la sécurité intérieure de ce dernier. Il offre un bon compromis entre mobilité et sécurité.

• – Interopérabilité: l’interopérabilité reliera les différents systèmes d’information de l’UE. Les autorités de contrôle aux frontières, de migration et de poursuites pénales pourront recevoir des informations complètes de tous les systèmes d’information pertinents pour elles. Elles pourront ainsi identifier plus facilement les personnes et détecter les identités multiples ainsi que les usurpations d’identité. La mise en œuvre de l’interopérabilité permettra également des contrôles plus efficaces aux frontières extérieures, contribuant ainsi à mieux gérer les migrations et à garantir la sécurité au sein de l’espace Schengen.

Accord sur la libre circulation des personnes

Les possibilités offertes par le droit des étrangers et le droit relatif au marché du travail sont restreintes par la libre circulation des personnes. Il faut donc utiliser de manière systématique les instruments existants, à savoir les mesures d’accompagnement et celles résultant du domaine des étrangers¹⁴:

• – Mesures d’accompagnement: l’introduction progressive de la libre circulation des personnes a eu pour corollaire l’abandon du contrôle préalable du respect des conditions de travail et de salaire usuelles comme conditions de la délivrance d’une autorisation de séjour et de travail. Face à la crainte d’une éviction des travailleurs en Suisse et d’une pression sur les salaires, des mesures d’accompagnement ont été prises et développées à plusieurs reprises. Le but de ces mesures est d’empêcher une sous-enchère abusive des conditions de travail et de salaire suisses et de préserver une concurrence équitable pour les entreprises suisses et étrangères.

• – Restrictions d’accès en vertu de l’ALCP: l’ALCP est complété, à l’occasion de l’adhésion de nouveaux États à l’UE, par des protocoles introduisant la possibilité d’activer, à titre de réglementation transitoire, une clause de sauvegarde pour chaque nouvel État membre (art. 10 ALCP). Cette clause peut être invoquée lorsque, pour une année donnée, le nombre de titres de séjour délivrés à des travailleurs est supérieur de plus de 10 % à la moyenne des trois années précédentes. Dans ce cas, l’admission de nouveaux travailleurs peut être limitée, pour les deux années suivantes, à la moyenne des trois années précédentes augmentée de 5 %. Le Conseil fédéral a fait usage à plusieurs reprises de cette possibilité, dernièrement avec la Croatie dont la période transitoire prendra fin au 31 décembre 2026. Sauf nouvel élargissement de l’UE, il n’y aura ensuite plus de possibilité de recourir à une telle clause avec un État de l’UE.

«Stratégie globale en matière d’asile»

Dans le cadre de la «stratégie globale en matière d’asile», le DFJP travaille depuis 2024 avec les cantons, les communes et les villes à dresser une analyse complète de l’état idéal et de l’état réel du système de l’asile, cinq ans après l’entrée en vigueur de la restructuration du domaine de l’asile. En raison des événements des dernières années (pandémie de COVID‑19, application du statut de protection S, volume important de demandes d’asile à partir de l’automne 2022), le système, qui a pourtant globalement fait ses preuves, touche à ses limites. La stratégie doit par conséquent être revue et renforcée à l’aide des expériences réalisées. La «stratégie globale en matière d’asile» vise ainsi à identifier les champs d’action déterminants pour que le système d’asile suisse fonctionne avec succès. Le comité de pilotage de la stratégie, composé du chef du DFJP et des présidents de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales et de la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police , ainsi que des présidents de l’Association des communes suisses et de l’Union des villes suisses, a pour l’instant défini comme champs d’action prioritaires les domaines «Procédure d’asile», «Capacité à résister aux fluctuations» et «Acceptation par la société, sécurité et intégration». Ces champs d’action peuvent également influer sur l’immigration, par exemple s’ils conduisent à l’élaboration de mesures visant à délester le système d’asile des personnes n’ayant pas besoin de protection ou s’ils débouchent sur des mesures ciblées contre les délinquants récidivistes, ce qui améliorera la sécurité tout en ayant un effet préventif.

Une analyse du système actuel, avec ses points forts et ses points faibles, sera présentée lors d’une conférence sur l’asile en automne 2025. Elle servira de base à une définition conjointe des prochaines étapes concrètes, par exemple une procédure préalable visant à éviter le dépôt d’une demande d’asile par les personnes n’ayant pas besoin de protection.

2.1.3 Système d’admission dans le domaine des étrangers

La Suisse dispose actuellement d’un système binaire d’admission, qui opère une distinction entre les personnes en provenance de l’UE/AELE et celles issues d’États tiers.

Admission dans le cadre de la libre circulation des personnes

L’ALCP a été signé le 21 juin 1999 en tant qu’élément des accords bilatéraux conclus avec l’UE («Bilatérales I») et il est entré en vigueur le 1^er juin 2002. L’introduction de la libre circulation des personnes entre la Suisse et les États de l’UE/AELE a facilité l’accès au marché du travail suisse pour les ressortissants de ces pays. Des actifs de tous les niveaux de qualification en provenance de l’UE/AELE ont ainsi bénéficié d’un accès simplifié au marché suisse. Parallèlement, les ressortissants suisses ont eux aussi obtenu le droit de choisir librement leur emploi et leur lieu de résidence au sein du territoire des États parties à l’ALCP. Le droit de libre circulation est complété par la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles et par la coordination des systèmes de sécurité sociale. L’ALCP règle en outre le droit de séjour des personnes sans activité lucrative, telles que les étudiants ou les retraités.

La libre circulation des personnes entre la Suisse et les pays de l’UE/AELE est toutefois soumise à des conditions: il faut un contrat de travail valable ou pouvoir justifier d’une activité lucrative indépendante; en cas de séjour sans activité lucrative, il faut prouver que l’on dispose de ressources financières suffisantes et d’une assurance-maladie complète.

Les ressortissants des États de l’UE/AELE qui ont obtenu le droit de séjourner en Suisse ont, conformément à l’ALCP, également le droit d’y faire venir les membres de leur famille. Ceux qui détiennent une autorisation de séjour UE/AELE ou une autorisation de séjour de courte durée UE/AELE (salariés, indépendants, personnes non actives) peuvent faire valoir ce droit pour leur conjoint et leurs descendants (ou ceux de leur conjoint) âgés de moins de 21 ans ou à charge. De plus, ils ont le droit, à l’exception des étudiants, de faire venir leurs ascendants et ceux de leur conjoint qui sont à leur charge. Toute personne souhaitant que sa famille la rejoigne doit disposer d’un logement approprié. Les indépendants et les personnes qui n’exercent pas d’activité lucrative doivent prouver qu’ils possèdent les ressources financières requises pour l’entretien des membres de leur famille qui les ont suivi en Suisse.

La libre circulation des personnes a remplacé le système de contingents pour les ressortissants de l’UE/AELE et, en particulier, le statut de «saisonnier». Depuis les années 1930, la politique migratoire de la Suisse reposait essentiellement sur le principe de rotation: la Suisse allait chercher la main-d’œuvre étrangère (les «saisonniers») en fonction des besoins de son économie. Ces personnes ne pouvaient pas travailler plus de neuf mois en Suisse et devaient ensuite quitter le pays pour au moins trois mois avant de pouvoir revenir. À partir du milieu des années 1960, différents modèles de contingentement sont venus s’ajouter à ce système.

La libre circulation des personnes a été introduite par étapes:

• – En juin 2002, l’ALCP est entré en vigueur pour les 15 États alors membres de l’UE. L’accès au marché du travail était soumis, pendant une période transitoire, à des restrictions quantitatives et qualitatives.

• – Par la suite, la libre circulation des personnes s’est étendue graduellement aux 27 États membres à mesure qu’ils ont été intégré dans l’UE.

• – À la suite de l’élargissement de l’UE le 1^er mai 2004, l’ALCP a été complété par le protocole I. Ce dernier règle l’introduction progressive de la libre circulation des personnes aux dix pays suivants: Chypre, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, République tchèque, Slovaquie et Slovénie. Le 25 septembre 2005, le peuple suisse a accepté le protocole I par 56 % des voix¹⁵. Ce dernier est entré en vigueur le 1^er avril 2006.

• – Le 8 février 2009, le peuple suisse a accepté, à 59,6 %, la reconduction de l’ALCP et son protocole II, qui étendait l’ALCP à la Roumanie et à la Bulgarie. Le protocole II est entré en vigueur le 1^er juin 2009¹⁶.

• – La Croatie est devenue membre de l’UE le 1^er juillet 2013. L’extension de l’ALCP à la Croatie a été négociée dans le cadre du protocole III. Le 17 juin 2016, l’Assemblée fédérale a approuvé le protocole III, qui est entré en vigueur le 1^er janvier 2017¹⁷.

• – Le Royaume-Uni a quitté l’UE le 31 janvier 2020. L’ALCP a continué à s’appliquer de manière transitoire vis-à-vis de cet État jusqu’au 31 décembre 2020. Depuis le 1^er janvier 2021, les ressortissants du Royaume-Uni sont considérés comme des ressortissants d’États tiers: à ce titre, ils sont en principe soumis aux dispositions de la LEI¹⁸.

Concernant la stabilisation et le développement des voies bilatérales, voir le ch. 5.

Admission de personnes en provenance d’États tiers

L’admission de personnes provenant d’États tiers et exerçant une activité lucrative est réglée dans la LEI. Complémentaire à l’ALCP, elle se limite à la main-d’œuvre bien qualifiée dont la Suisse a besoin et dont l’intégration sociale et professionnelle semble durablement garantie. Elle doit correspondre à l’intérêt économique général du pays, et le Conseil fédéral définit chaque année un nombre maximum d’autorisations («contingents») (art. 20 LEI): pour l’année 2024, les contingents ont été fixés à 4500 autorisations de séjour et 4000 autorisations de courte durée. Un contingent distinct de 1400 autorisations de courte durée et 2100 autorisations de séjour (B) a également été prévu pour les ressortissants du Royaume-Uni à titre de solution transitoire (annexes 1 et 2 de l’ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative [OASA]).

Outre cette limitation quantitative, la priorité pour l’exercice d’une activité lucrative est donnée aux travailleurs suisses et aux ressortissants des États tiers avec lesquels un accord sur la libre circulation des personnes a été conclu (art. 21 LEI). Par ailleurs, les conditions de rémunération et de travail usuelles du lieu, de la profession et de la branche doivent être respectées (art. 22 LEI). En vertu de la LEI, l’admission de ressortissants d’États tiers en vue de l’exercice d’une activité lucrative ne peut avoir lieu que si elle répond à l’intérêt économique général de la Suisse (art. 18 et 19 LEI) et s’il est impossible de recruter le personnel ayant les qualifications requises en Suisse ou dans les pays de l’UE/AELE.

En plus de l’admission des travailleurs en provenance d’États tiers, la LEI règle l’admission des ressortissants États tiers sans activité lucrative (art. 27 à 29a LEI), notamment aux fins de formation et formation continue, comme rentiers, pour un traitement médical, pour tenir compte de cas individuels d’une extrême gravité ou d’intérêts publics majeurs ou pour des motifs de réunification de la famille. La possibilité de déroger aux conditions d’admission est prévue à l’art. 30, al. 1, let. a à l, LEI, notamment pour régler le séjour des enfants placés (art. 30, al. 1, let. c, LEI) et celui des victimes ou témoins de la traite d’êtres humains (art. 30, al. 1, let. e, LEI) et pour tenir compte des cas individuels d’une extrême gravité ou d’intérêts publics majeurs (art. 30, al. 1, let. b, LEI).

Cas de rigueur

La LEI dispose qu’il est possible de déroger aux conditions d’admission pour tenir compte des cas individuels d’une extrême gravité (art. 30, al. 1, let. b, LEI). La reconnaissance d’un cas de rigueur implique que la personne concernée se trouve dans une situation de détresse personnelle. Ses conditions de vie et d’existence doivent par ailleurs être très précaires par rapport à celles que connaissent généralement les autres étrangers. La réglementation sur les cas de rigueur ne vise pas à protéger l’étranger de situations de conflit, d’abus des autorités ou de situations analogues qui rendraient l’exécution d’un renvoi illicite, inexigible ou impossible. Dans ce cas, c’est une admission provisoire qui doit être examinée.

Les critères déterminants pouvant conduire à la reconnaissance d’un cas de rigueur dans les situations susmentionnées sont énumérés à l’art. 31 OASA. Cette liste n’est pas exhaustive. L’intégration de l’étranger, la situation familiale, la situation financière, la durée de présence en Suisse, l’état de santé, les possibilités de réintégration dans l’État d’origine et l’obligation de justifier l’identité sont les principaux critères à remplir (art. 31 OASA).

2.1.4 La politique d’asile de la Suisse

La politique d’asile suisse se fonde sur les principes de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés. La LAsi définit qui est reconnu comme réfugié. En vertu de ces bases légales, sont des réfugiés les personnes qui, dans leur État d’origine, sont exposées à de sérieux préjudices en raison de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un groupe social déterminé ou de leurs opinions politiques. Le statut de réfugié n’est donc applicable qu’aux personnes:

• – qui sont actuellement exposées à de sérieux préjudices ou dont il est fort probable qu’elles le soient dans un avenir proche;

• – qui font l’objet de persécutions ciblées pour l’un des motifs ci-dessus;

• – que leur État d’origine ne protège pas, et

• – qui ne peuvent trouver refuge à l’intérieur de leur pays.

La procédure d’asile permet de déterminer si une personne a droit à la protection. Le SEM examine soigneusement et individuellement chaque demande d’asile. Grâce à la révision de la LAsi, en vigueur depuis le 1^er mars 2019, une grande partie des procédures d’asile sont menées et bouclées dans un délai de 140 jours. Ces procédures accélérées obéissent à un processus strict, avec une durée déterminée pour toutes les étapes. Les requérants d’asile sont enregistrés, les demandes d’asile examinées et la plupart des procédures d’asiles menées jusqu’à leur terme dans l’un des six centres fédéraux avec tâches procédurales.

La procédure d’asile consiste à vérifier si les motifs invoqués sont crédibles et, le cas échéant, si le requérant a la qualité de réfugié selon la LAsi. Les réfugiés reconnus obtiennent généralement l’asile. Ce statut leur est en revanche refusé si, par exemple, ils ont commis des actes répréhensibles ou menacent la sécurité de la Suisse. En règle générale, les requérants dont la demande est rejetée doivent quitter la Suisse. Cependant, avant l’exécution de leur renvoi, le SEM examine si des motifs s’y opposent. Si tel est le cas, le SEM décide d’une admission provisoire. Dans le cas contraire, les autorités cantonales compétentes en matière de migration sont chargées d’exécuter le renvoi, souvent en collaboration avec les services fédéraux concernés. Les requérants d’asile peuvent recourir contre la décision négative rendue par le SEM auprès du Tribunal administratif fédéral.

Le conjoint d’un réfugié et ses enfants mineurs sont eux aussi reconnus comme réfugiés pour autant qu’aucune circonstance particulière ne s’y oppose (art. 51, al. 1, LAsi). Si un réfugié a été séparé des membres de sa famille lors de la fuite et que ceux-ci se trouvent à l’étranger, ils sont autorisés à entrer en Suisse sur demande (art. 51, al. 4, LAsi). De même, les personnes et réfugiés admis à titre provisoire peuvent faire venir les membres de leur famille en Suisse dans le cadre du regroupement familial, pour autant que les conditions requises soient remplies (art. 85c LEI). Il est prévu de réduire à deux ans le délai actuel de trois ans inscrit dans la LEI pour le regroupement familial (voir à ce sujet le ch. 3.3.2).

La Suisse applique également la procédure Dublin depuis le 12 décembre 2008. L’accord d’association à Dublin définit quel État est chargé de traiter une demande d’asile. En principe, cette responsabilité incombe à l’État dans lequel la première demande a été déposée.

Pour les personnes en détresse dans les zones de guerre ou de catastrophe, la Suisse s’efforce de fournir une aide rapide sur place. Elle participe aux actions communes internationales organisées pour protéger et soutenir les groupes de population en détresse. Aussi, le Conseil fédéral s’efforce, dans le cadre de la coopération internationale, de prendre des mesures efficaces et durables pour endiguer les causes de la fuite et de la migration involontaire.

2.1.5 Politique d’intégration de la Suisse

L’intégration des étrangers vise à favoriser la coexistence des populations suisse et étrangère sur la base des valeurs constitutionnelles ainsi que du respect et de la tolérance mutuels (art. 4, al. 1, LEI). Elle doit permettre aux étrangers dont le séjour est légal et durable de participer à la vie économique, sociale et culturelle (art. 4, al. 2, LEI). L’intégration suppose d’une part que les étrangers sont disposés à s’intégrer, d’autre part que la population suisse fait preuve d’ouverture à leur égard (art. 4, al. 3, LEI). Il est indispensable que les étrangers se familiarisent avec la société et le mode de vie en Suisse et, en particulier, qu’ils apprennent une langue nationale (art. 4, al. 4, LEI).

Mise en œuvre de la politique migratoire

La mise en œuvre de la politique suisse d’intégration repose sur deux axes: «encourager» et «exiger». L’encouragement de l’intégration est une tâche commune de la Confédération, des cantons, des communes, de la population et de l’économie (art. 53 LEI). Cette tâche est principalement accomplie au sein des structures ordinaires existantes aux échelons fédéral, cantonal et communal (art. 54 LEI). L’intégration s’accompagne aussi d’exigences qui, depuis 2019, sont inscrites dans la loi sous forme de critères d’intégration (art. 58a LEI). Dans certaines circonstances, les cantons ont la possibilité de conditionner l’octroi ou la prolongation d’un titre de séjour à la preuve que certains de ces critères sont remplis. Ils peuvent à cette fin conclure une convention d’intégration avec la personne concernée (art. 58b LEI).

Dans le cadre de la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons (art. 56 LEI), la Confédération soutient financièrement depuis 2014 la mise en œuvre de programmes d’intégration cantonaux, dont l’Agenda Intégration Suisse depuis 2019. Elle promeut également d’autres programmes et projets d’importance nationale qui visent essentiellement à encourager la participation des étrangers à la vie économique et, partant, à mieux exploiter le potentiel de la main-d’œuvre présente en Suisse. Les programmes d’intégration cantonaux existent depuis 2014.

Dans le cadre de l’encouragement spécifique de l’intégration, la Confédération peut aussi soutenir des programmes d’importance nationale contribuant à mieux exploiter le potentiel de la main-d’œuvre en Suisse. Elle le fait notamment au travers des programmes fédéraux «Préapprentissage d’intégration» et «Aides financières». Le préapprentissage d’intégration a été mis en place à titre de mesure d’accompagnement à la mise en œuvre de l’initiative populaire «Contre l’immigration de masse». Il s’adresse aux adolescents et aux jeunes adultes relevant du domaine de l’asile, tout comme aux ressortissants de pays de l’UE/AELE et d’États tiers arrivés tardivement. À la suite de l’adoption de la motion de la Commission de la science, de l’éducation et de la culture du Conseil des États du 24 juin 2021 (21.3964 «Combler les lacunes de l’Agenda Intégration Suisse. Garantir l’égalité des chances pour tous les jeunes en Suisse»), le préapprentissage d’intégration a été pérennisé à compter de 2024. Le programme pilote «Aides financières» a pour sa part été introduit à l’occasion d’un train de mesures adopté par le Conseil fédéral en 2019 dans le but de promouvoir le potentiel offert par la main-d’œuvre présente en Suisse.

Programme S

Le 13 avril 2022, le Conseil fédéral a adopté le Programme S, qui permet aux personnes en provenance d’Ukraine et bénéficiant du statut S d’accéder à toutes les mesures d’intégration des cantons. Les cantons reçoivent une contribution fédérale de 250 francs par mois pour chaque personne bénéficiant de ce statut (soit 3000 francs par personne et par an). Le 1^er novembre 2023, le Conseil fédéral a déclaré s’être fixé comme objectif que le taux d’activité des bénéficiaires du statut S atteigne 40 % d’ici à la fin de l’année 2024. Grâce aux mesures du Programme S, aux offres de formation et du service public de l’emploi, ainsi qu’aux activités de l’économie et de la société dans les cantons et les communes, la Suisse est proche de cet objectif. Le DFJP (SEM) a élaboré une série de mesures supplémentaires en collaboration avec le Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche, plus précisément avec le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) et le Secrétariat d’État à la formation, à la recherche et à l’innovation, afin d’améliorer et de rendre plus contraignants les processus, la communication et la coopération entre les acteurs fédéraux, cantonaux et économiques d’une part et les personnes concernées de l’autre.

Si l’on considère l’intégration sur le marché du travail, la participation à la formation ou encore la ségrégation spatiale, on constate que l’intégration par la société et l’économie suisses est globalement réussie en Suisse par rapport à d’autres États européens, malgré une part d’étrangers élevée. C’est ce que révèlent les indicateurs d’intégration régulièrement publiés par l’Office fédéral de la statistique (OFS)¹⁹. Des analyses approfondies montrent que, pour certains groupes d’étrangers, l’intégration professionnelle pourrait encore être améliorée, notamment pour les femmes arrivées en Suisse grâce au regroupement familial et les femmes issues de la migration (voir le rapport du Conseil fédéral «Vue d’ensemble de la promotion du potentiel de la main-d’œuvre en Suisse»).

2.1.6 Politique de la Suisse en matière de retour

La politique de la Confédération en matière de retour encourage en priorité les départs volontaires. Les personnes tenues de quitter la Suisse obtiennent la possibilité de partir volontairement en bénéficiant, lorsque la loi le permet, d’une aide au retour dans leur pays de provenance. Si elles ne quittent pas d’elles-mêmes la Suisse, le renvoi est exécuté sous contrainte. Dans l’organisation concrète de sa procédure de retour, la Suisse respecte les normes procédurales découlant des dispositions de l’UE qui régissent l’espace Schengen, normes qu’elle est tenue de respecter en raison de son association à cet espace.

Les mesures prises en matière d’aide au retour (art. 93 ss LAsi) visent à faciliter le retour et la réintégration des personnes concernées dans leur pays d’origine ou de provenance afin d’éviter une nouvelle migration. Ces mesures très diversifiées ont fait leurs preuves. Dès le début de leur séjour dans les CFA, les requérants d’asile sont informés régulièrement des prestations dont ils peuvent bénéficier en cas d’obligation de quitter la Suisse. La promotion du retour volontaire vise à accroître l’acceptation des rapatriements sous contrainte par les autorités des pays de provenance des personnes tenues de quitter la Suisse.

L’exécution des renvois relevant du domaine de l’asile ou des étrangers – tout comme l’exécution des expulsions – incombe aux cantons (art. 46 LAsi et 69 LEI). La Confédération les assiste: elle collabore à l’obtention des documents de voyage et organise le voyage de retour (art. 71 LEI), tandis que le SEM coordonne la coopération avec les États de provenance des personnes concernées.

La Suisse poursuit une politique rigoureuse en matière de retour: elle compte parmi les États européens les plus performants pour ce qui est de l’exécution des renvois. En 2024, elle est également parvenue à maintenir cette politique, avec une augmentation de plus de 16 % du nombre de départs, représentant au total 6669 départs et rapatriements enregistrés (hors Ukraine).

2.1.7 Politique migratoire extérieure de la Suisse

Le nombre de personnes fuyant la guerre, les conflits ou les persécutions n’avait encore jamais été aussi élevé qu’en 2023, avec au moins 110 millions de personnes déplacées dans le monde. La politique migratoire extérieure de la Suisse est donc particulièrement sollicitée pour apporter un soutien aux États partenaires dans l’accueil des réfugiés, pour améliorer les perspectives sur le terrain et créer des solutions de substitution à la migration irrégulière, pour accélérer le retour des personnes n’ayant pas besoin de protection et pour promouvoir le potentiel offert par la migration régulière en matière de développement durable.

À travers sa politique migratoire extérieure engagée et son approche de coopération reposant sur les partenariats, la Suisse s’efforce d’intensifier constamment la coopération avec les États de provenance, de transit et de destination ainsi qu’avec d’autres acteurs multilatéraux. Elle a ainsi conclu des conventions réglant notamment la coopération dans le domaine des retours avec pas moins de 67 États, soit plus que n’importe quel autre État européen. La coopération dans le domaine des retours fonctionne également bien avec de nombreux pays d’origine avec lesquels la Suisse n’a pas d’accord spécifique.

Au niveau européen, la Suisse a participé activement, dans le cadre de son association à Schengen et Dublin, à l’élaboration du Pacte européen sur la migration et l’asile adopté en mai 2024. Elle soutient également des pays particulièrement sous pression à la frontière extérieure de l’UE en finançant des projets au titre de la deuxième contribution suisse à l’élargissement. En 2023, la France est devenue le troisième pays, après l’Autriche et l’Allemagne en 2022, avec lequel la Suisse a conclu un plan d’action assorti de mesures de police des frontières et de politique migratoire.

Enfin, une collaboration étroite entre les différents départements est indispensable pour mettre en œuvre de manière efficace et rigoureuse les divers instruments de la politique migratoire extérieure de la Suisse et pour garantir la cohérence. C’est ce que font les offices fédéraux concernés au sein de la structure interdépartementale pour la coopération migratoire internationale, par laquelle ils assurent le lien stratégique entre la coopération internationale et la politique migratoire de la Suisse.

2.2.1 Évolution de l’immigration

Évolution de l’immigration dans le domaine des étrangers

Ces dernières décennies, l’immigration en Suisse était fortement liée au développement économique. La situation économique favorable de la Suisse après la Seconde Guerre mondiale a déclenché une forte demande de main-d’œuvre ne pouvant être entièrement couverte par la population présente dans le pays. La Suisse a donc fait appel à une main-d’œuvre étrangère, essentiellement recrutée en Italie et employée dans des branches saisonnières (telles que l’agriculture et la construction) et l’industrie. Malgré la récession économique qui a sévi au milieu des années 1970 et en dépit de l’introduction de contingents cantonaux soumis au «principe de rotation» (voir ch. 2.1.1) pour les titulaires d’une autorisation de séjour à l’année et les saisonniers, la population étrangère a continué d’augmenter d’année en année.

Entre 1960 et 1974, en moyenne 108 000 étrangers actifs et 205 000 saisonniers sont entrés chaque année en Suisse, accroissant ainsi la population résidante permanente²⁰ du pays²¹. Ces chiffres ont baissé au cours des décennies suivantes: entre 1975 et 2001, la Suisse a accueilli en moyenne 37 900 étrangers actifs (population résidante permanente) et 110 000 saisonniers par an. Après un sursaut dans les années 1980 en raison de la situation économique favorable, l’immigration d’actifs a fortement diminué dans les années 1990 du fait de la grande crise économique²².

Le graphique 1 montre l’immigration brute des actifs dans la population résidante permanente et non permanente (à partir de 2002)²³, l’immigration totale dans la population résidante permanente, l’immigration des travailleurs saisonniers (jusqu’en 2002) et l’évolution annuelle du PIB pour la période 1960–2024.

Graphique 1

Immigration brute des actifs (population résidante permanente et non permanente, saisonniers), immigration brute totale (population résidante permanente) (axe de gauche) et évolution annuelle du PIB par rapport aux prix de l’année précédente (axe de droite), 1960–2024

Source: système d’information central sur la migration (SYMIC), OFS «Comptes nationaux».

Dans les années 1990, la politique de la Suisse à l’égard des étrangers a été revue de fond en comble. En 1999, l’ALCP a été signé avec l’UE et, en 2001, la Convention AELE a été renouvelée. Ces deux accords sont entrés en force le 1^er juin 2002. Depuis, le recrutement de main-d’œuvre en provenance d’États tiers est limité au personnel très qualifié et spécialisé, et le statut de saisonnier a été supprimé.

À l’entrée en vigueur de l’ALCP, l’économie suisse connaissait une période marquée, à la suite de l’éclatement de la bulle Internet, à la fois par un recul du PIB et du nombre d’emplois et par une augmentation du chômage. Au cours des premières années suivant l’entrée en vigueur de cet accord, l’immigration en provenance de l’UE et de l’AELE s’est maintenue à un niveau relativement bas. En 2005, une reprise sur le marché du travail a fait reculer le chômage. Cette tendance s’est maintenue jusqu’en 2008 avec une augmentation progressive de la demande de main-d’œuvre étrangère. Cette phase caractérisée par un fort besoin de main-d’œuvre a coïncidé avec le passage à la libre circulation complète avec les États membres de l’UE (UE‑17) et de l’AELE, en juin 2007. La plus forte immigration nette de citoyens de l’UE/AELE depuis l’entrée en vigueur de l’ALCP a ainsi été enregistrée en 2008, avec 73 200 personnes.

Le graphique 2 montre l’évolution du solde migratoire de la population étrangère résidante permanente entre 2002 et 2024 pour les ressortissants des États de l’UE/AELE, pour ceux des États tiers et pour ces deux catégories confondues.

Graphique 2

Solde migratoire de la population étrangère résidante permanente de 2002 à 2024

Source: SYMIC.

La crise financière a ensuite entraîné un recul sensible du solde migratoire au cours des années 2009 et 2010. Toutefois, du fait de la reprise relativement rapide de l’économie, ce solde n’est pas retombé au niveau enregistré avant la crise et a même temporairement augmenté jusqu’en 2013 avant de reculer à nouveau en raison du ralentissement de l’économie, passant de 81 100 personnes en 2013 à 53 200 personnes en 2017.

À compter de 2017, la Suisse a de nouveau connu un essor économique qui s’est traduit par une nette baisse du chômage et une hausse du solde migratoire jusqu’au chiffre record de 61 400 personnes en 2020. La crise du COVID‑19, qui a commencé cette même année, a entraîné provisoirement un recul marqué des autorisations de courte durée, tandis que le solde migratoire de la population résidante permanente a été légèrement plus élevé en 2020 et 2021 que ceux des années précédentes. La Suisse s’est remise relativement vite de la crise économique provoquée par la pandémie: dès le deuxième trimestre 2021, la création de valeur mesurée par le PIB avait retrouvé un niveau supérieur à celui d’avant la crise. La reprise s’est poursuivie, s’accompagnant d’un net recul du chômage et d’une forte croissance de l’emploi. La demande en main-d’œuvre étrangère s’est alors de nouveau fortement accrue. Le solde migratoire des ressortissants de l’UE/AELE a augmenté en 2022 et 2023 pour atteindre respectivement 52 900 et 68 000 personnes. En 2024, il est retombé à 53 700 personnes dans un contexte marqué par le fléchissement de la conjoncture.

Les soldes migratoires élevés enregistrée ces dernières années montrent que l’offre de main-d’œuvre suisse baisse très rapidement en raison du vieillissement de la population. C’est pourquoi, les entreprises suisses ont dû davantage recruter leur main-d’œuvre à l’étranger pour pourvoir les postes vacants.

Dans l’ensemble, malgré plusieurs crises et défis économiques, la Suisse a connu une évolution très solide de l’économie et du marché de l’emploi au cours des vingt dernières années, avant tout grâce à un contexte politico-économique favorable et stable. Entre 2002 et 2022, la croissance annuelle moyenne du PIB a été de 1,75 %, soit une augmentation de 0,82 % par an et par habitant. Malgré une forte poussée démographique, la création réelle de valeur en Suisse a nettement augmenté au cours des vingt dernières années, non seulement en général mais également par habitant. Le niveau de qualification de la population active présente en Suisse a augmenté continuellement au fil des ans et le taux de participation au marché du travail, déjà élevé par rapport à la moyenne internationale, a pu être encore accru, passant de 81,3 % en 2002 à 83,5 % en 2022. L’immigration, en particulier en provenance des États de l’UE/AELE, a joué un rôle essentiel pour couvrir la demande croissante de main-d’œuvre²⁴.

En 2024, le solde migratoire de la population étrangère résidante permanente était constitué de 64 % de ressortissants d’États de l’UE/AELE et de 36 % de ressortissants d’États tiers.

Comme les années précédentes, en 2024, la grande majorité des citoyens de l’UE/AELE (71 %) sont venus en Suisse pour exercer directement une activité lucrative. Au reste, 18 % ont immigré dans le cadre d’un regroupement familial, 7 % pour suivre une formation initiale ou continue et 3 % ont obtenu une autorisation de séjour en tant que personnes sans activité lucrative.

L’immigration des citoyens d’États tiers dépend moins de la demande de main-d’œuvre de l’économie suisse que celle des ressortissants des États de l’UE/AELE. Ce phénomène s’explique en premier lieu par le système binaire d’admission, qui n’autorise l’accès au marché du travail aux ressortissants d’États tiers que si le recrutement en Suisse et dans le cadre de l’ALCP a échoué (voir ch 2.1.1).

Entre 2008 et 2024, les ressortissants d’États tiers venus en Suisse pour exercer une activité lucrative ne représentaient ainsi qu’entre 8,5 et 11,3 % de l’immigration totale issue de ces États au sein de la population étrangère résidante permanente. Le motif d’immigration le plus fréquent au cours de cette période était le regroupement familial (entre 41,6 et 51,6 %), suivi de la formation initiale et continue (entre 18,1 et 21,7 %). Durant la période 2008–2024, entre 6,5 et 22,8 % des ressortissants d’États tiers ont rejoint la population résidante permanente dans le cadre d’un transfert du domaine de l’asile. Le solde migratoire des ressortissants d’États tiers est resté relativement stable entre 2002 et 2024 par rapport à celui des ressortissants des États de l’UE/AELE (voir le graphique 2). Sur cette même période, l’immigration nette annuelle des ressortissants d’États tiers s’élevait en moyenne à 23 600 personnes.

Évolution de l’immigration dans le domaine de l’asile

L’immigration dans le domaine de l’asile a été fortement marquée par le déclenchement de diverses crises internationales. L’évolution du nombre de demandes d’asile en Suisse a, dans une large mesure, été similaire à celle des autres pays européens.

À la suite de la guerre civile en Syrie, ces chiffres ont fortement augmenté en Europe à partir de 2014, aboutissant à l’été 2015 à ce que l’on a appelé la «crise des réfugiés». Au total, environ deux à trois millions de personnes sont arrivées en Europe à cette époque. La Suisse a enregistré en 2015 et 2016 un nombre record de demandes d’asile, renouant avec les niveaux de la guerre des Balkans. Depuis 2014, le nombre annuel de personnes ayant obtenu l’asile ou admises à titre provisoire s’est accru par rapport aux années précédentes. De plus, ces personnes ont davantage besoin de protection que par le passé, de sorte que le taux de protection a notablement augmenté depuis 2014 pour rester ensuite constamment à des niveaux élevés. Les demandes d’asile injustifiées sont par conséquent devenues plus rares.

En 2024, 27 740 demandes d’asile ont été déposées en Suisse, ce qui représente une diminution de 8,2 % par rapport à 2023 (30 223 demandes d’asile). Cette évolution s’explique principalement par un recul général des demandes d’asile en Europe. En Suisse, les principaux pays de provenance étaient l’Afghanistan, la Turquie, l’Algérie, l’Érythrée et la Syrie. Le taux de protection (part des décisions d’octroi de l’asile et des admissions provisoires sur la base des décisions de première instance), qui s’élève à 54 %, a légèrement reculé par rapport aux années précédentes.

En 2022, à la suite de l’éclatement de la guerre en Ukraine, l’Europe a connu le plus grand mouvement de réfugiés depuis la Seconde Guerre mondiale. Plus de 6,8 millions de personnes issues d’Ukraine ont ainsi trouvé refuge à l’étranger. Parmi elles, quelque 6,4 millions sont enregistrées dans des pays européens en tant que personnes en quête de protection. Le conflit dure toujours. C’est pour ces personnes fuyant l’Ukraine que la Suisse a activé pour la première fois le statut de protection S, qui permet aux réfugiés d’obtenir rapidement un droit de séjour en Suisse sans devoir passer par une procédure d’asile ordinaire. Depuis 2022, plus de 100 000 personnes ont reçu ce statut, et fin 2024, la Suisse comptait 68 000 personnes titulaires d’un statut S actif.

Sur les 200 224 personnes à protéger, admises provisoirement ou réfugiées reconnues qui vivaient fin 2024 en Suisse, 125 332 avaient l’âge d’exercer une activité lucrative (entre 18 et 64 ans). Ces personnes font partie de la main-d’œuvre présente en Suisse et elles bénéficient des mesures de promotion de l’intégration pour faciliter leur entrée sur le marché du travail suisse²⁵.

2.2.2 Évolution de la croissance démographique

Entre le début du XX^e siècle et la fin de l’année 2023, la population suisse n’a cessé de croître, passant de 3,3 à 9,0 millions d’individus. Le taux de croissance de la population n’a été négatif qu’en 1918 et durant la période 1975–1977. Un pic démographique a été enregistré au début des années 60; il s’explique entre autres par la forte immigration qu’a connu la Suisse à cette époque, notamment par l’afflux de main-d’œuvre étrangère (cf. ch. 2.1.1). Le graphique 3 montre l’évolution de la population et indique son taux de croissance annuel durant la période allant de 1900 à 2023.

Graphique 3

Croissance et état de la population résidante permanente durant la période 1900–2023

Source: OFS: ESPOP, STATPOP, RFP.

Depuis l’introduction de la libre circulation des personnes avec l’UE en 2002, la population résidante permanente de la Suisse a augmenté de quelque 1,7 million de personnes (état au 31 décembre 2023; ressortissants d’États de l’UE/AELE et d’États tiers confondus).

Entre fin 2001 et fin 2023, la population a crû d’environ 77 600 personnes par an. La croissance démographique sur cette période est due à hauteur de 20 % aux mouvements naturels de la population, c’est-à-dire à un excédent de naissances (naissances moins décès), et à hauteur de 80 % à un solde migratoire positif (immigration moins émigration). Ce dernier s’élève à 1,41 million de personnes au total pour la période 2002-2023, et il se décompose en un solde migratoire de 1,54 million pour les ressortissants étrangers et de –0,13 million de personnes pour les ressortissants suisses. Le solde migratoire des ressortissants étrangers pour la période 2002–2023 s’est élevé à 69 800 personnes par an en moyenne; il est composé pour 62 % de ressortissants d’États de l’UE/AELE (soit 945 000 personnes) et pour 38 % de ressortissants d’États tiers (506 000 personnes)²⁶.

Parallèlement, fin 2023, plus de 10 % des citoyens suisses (813 400 personnes) étaient domiciliés à l’étranger, dont 64 % au sein de l’UE²⁷. Entre 2002 et 2023, chaque année, 28 900 Suisses en moyenne sont partis s’installer à l’étranger et 23 000 sont revenus en Suisse²⁸.

Fin décembre 2023, la population résidante permanente de la Suisse comptait 8,96 millions de personnes. Selon le scénario de référence (estimations moyennes) de l’OFS élaboré en 2025²⁹, la population suisse va probablement atteindre 9,5 millions de personnes en 2030 et franchir la barre des 10 millions de personnes en 2041.

3.3.1 Mesures après l’acceptation de l’initiative

L’initiative prévoit d’introduire dans la Constitution un nouvel article (art. 73a Développement durable de la population) ainsi qu’une disposition transitoire (art. 197, ch. 15).

3.3.2 Mesures en cas de dépassement de la valeur limite de neuf millions et demi avant 2050

3.3.3 Accords internationaux qui favorisent la croissance démographique

3.3.4 Mesures en cas de dépassement de la valeur limite de dix millions avant ou après 2050

3.3.5 Mesures au bout de deux ans de dépassement de la valeur limite de dix millions avant ou après 2050

3.3.6 Mise en œuvre provisoire des mesures au moyen d’ordonnances après acceptation de l’initiative

4.2.1 Conséquences en matière de libre circulation

L’ALCP entre dans le champ d’application de la disposition transitoire étant donné qu’il conduit à un droit de séjour durable et compte pour une part importante de l’immigration. L’initiative exige également de façon expresse que le Conseil fédéral dénonce l’ALCP si la population résidante permanente de la Suisse reste supérieure à dix millions de personnes (ou à la valeur limite adaptée par le Conseil fédéral en fonction de l’accroissement naturel) pendant deux ans après avoir dépassé ce seuil pour la première fois, avant ou après 2050, pour autant qu’aucune clause d’exception ou de sauvegarde permettant le respect de cette valeur limite n’ait pu être négociée ou invoquée d’ici là (voir ch. 1.1).

Dénonciation de l’ALCP

Depuis l’introduction de la libre circulation des personnes, la Suisse a pu améliorer continuellement ses performances économiques et créer des richesses considérables en dépit de plusieurs crises. Cette situation s’explique en premier lieu par la qualité et la stabilité des conditions-cadres économiques. L’ALCP a contribué très largement à l’évolution favorable de l’économie helvétique¹²⁵. Les possibilités de recrutement au sein de l’UE, qui s’ajoutent au vivier de main-d’œuvre en Suisse, ont joué un rôle crucial pour répondre à la forte demande de personnel: elles ont permis une croissance de l’emploi qui a nettement dépassé le potentiel démographique du marché du travail suisse.

Dans le cadre de la libre circulation des personnes, l’ampleur et la composition (métiers et qualifications) de l’immigration de travailleurs issus d’États de l’UE/AELE est déterminée et pilotée en fonction de l’évolution de la demande de main-d’œuvre en Suisse. L’immigration de personnes sans activité lucrative a été comparativement faible. Au cours des deux dernières décennies, la hausse de l’emploi a été particulièrement forte dans les activités exigeantes et hautement qualifiées. Un grand nombre de ressortissants de l’UE actifs en Suisse sont employés dans ces secteurs économiques à forte croissance, comme les prestations indépendantes, scientifiques et techniques ainsi que les domaines de l’information et de la communication ou encore la santé. Cette main-d’œuvre étrangère très qualifiée a grandement contribué à ce que l’économie suisse se spécialise avec succès, ces dernières années, dans la création de valeur exigeant un haut niveau de connaissances et puisse ainsi renforcer sa résilience et son positionnement dans la concurrence internationale. Les entreprises helvétiques ont également recours à des immigrés en provenance de l’UE lors du recrutement de personnel pour des tâches plus simples dans les domaines de l’hôtellerie-restauration, de la construction et de l’industrie, puisqu’il n’est plus possible de pourvoir l’ensemble de ces postes avec des travailleurs en Suisse, notamment en raison du niveau de qualification plus élevé de la population nationale.

Le vieillissement démographique continuant de progresser, l’importance du recrutement à l’étranger pour satisfaire les besoins de main-d’œuvre va augmenter dans les prochaines années. D’après les scénarios de l’OFS sur l’évolution démographique, la poursuite de la croissance de la population en âge de travailler dépendra à l’avenir encore davantage de l’immigration, d’autant que la marge de manœuvre pour mieux exploiter le potentiel de la main-d’œuvre présente en Suisse est limitée. La participation de la population résidant en Suisse au marché du travail est en effet très élevée et le chômage reste faible. Ces résultats semblent en outre indiquer que l’immigration n’a pas affecté les possibilités pour les travailleurs qui étaient déjà en Suisse de trouver un emploi.

On peut donc présumer qu’une dénonciation de l’ALCP et l’introduction d’un régime d’immigration plus fermement encadré, avec une limitation du nombre d’entrées, affaibliraient nettement le potentiel de croissance de l’économie suisse et accentueraient encore davantage les difficultés liées au changement démographique.

Une suppression de l’ALCP aurait assurément aussi des répercussions sur les quelque 520 000 citoyens suisses vivant dans un pays de l’UE (voir ch. 2.2.2).

Remise en cause des Bilatérales I

La fin de l’ALCP entraînerait aussi celle des Bilatérales I en vertu de la «clause guillotine» (art. 25, par. 4, ALCP)¹²⁶. Cette clause prévoit en effet que l’ensemble des accords concernés par la disposition cessent d’être applicables six mois après la notification de la dénonciation de l’ALCP. Entre autres, les accords sur les marchés publics, la prévention des obstacles techniques au commerce, les échanges de produits agricoles, le trafic aérien et le trafic terrestre seraient eux aussi caducs¹²⁷. À la demande du Conseil fédéral, le SECO a fait réaliser en 2015 deux études dans le but d’analyser les effets macroéconomiques d’une extinction des Accords bilatéraux I. Les deux instituts de recherche indépendants BAK Basel Economics¹²⁸ et Ecoplan¹²⁹ ont été mandatés à cet effet. Il ressort de ces études que la fin des Accords bilatéraux I entraînerait une croissance économique nettement plus faible en Suisse. Il faudrait en outre s’attendre à d’autres pertes, comme le recul de la sécurité du droit et la baisse de l’attrait de la suisse pour les entreprises¹³⁰. Le SECO a commandé une mise à jour des données datant de 2015. Les résultats devraient être publiés au deuxième trimestre 2025 dans le cadre d’une consultation sur l’ensemble des accords conclus avec l’UE.

Remise en cause des Bilatérales II

Il faut en outre mentionner la possibilité – et donc le risque – que l’UE remette également en question d’autres accords conclus avec la Suisse, qu’elle estime être liés à l’ALCP. Les accords d’association à Schengen (AAS) et à Dublin (AAD) notamment pourraient être concernés¹³¹. Ces deux accords ne sont pas formellement liés à l’ALCP (pas de «clause guillotine»). Par conséquent, une dénonciation de l’ALCP n’entraînerait pas automatiquement l’extinction de l’AAS et de l’AAD. Dans le passé, l’UE a établi à plusieurs reprises un lien politique entre ces accords, par exemple à l’occasion du vote sur l’association de la Suisse à Schengen et à Dublin, de l’extension de l’ALCP aux États d’Europe de l’Est et de l’initiative populaire «Contre l’immigration de masse»¹³². La sortie de l’ALCP rendrait ainsi beaucoup plus difficile la poursuite de la participation de la Suisse au système Schengen et Dublin.

Dans son rapport de 2018 en exécution du postulat 15.3896 «Les conséquences économiques et financières de l’association de la Suisse à Schengen», le Conseil fédéral s’est exprimé en détail sur les répercussions d’un abandon de la participation au système Schengen et Dublin¹³³. Le sujet n’est donc évoqué que brièvement ci-après. La Suisse bénéficie tant économiquement que financièrement de l’AAD et de l’AAS. Un abandon de ces deux accords aurait des répercussions négatives sur le développement économique du pays et impliquerait une hausse des charges. Selon des estimations réalisées en 2018, le PIB pourrait diminuer de 1,6 à 3,7 % d’ici 2030 et le revenu par habitant connaîtrait, en fonction des scénarios, une baisse comprise entre 700 et 1600 francs. Les régions frontalières et le secteur touristique seraient particulièrement touchés par la suppression des mesures facilitant la circulation des voyageurs et par les contrôles systématiques aux frontières¹³⁴.

En 2023, 2021 personnes ont pu être rapatriées dans un État Dublin, tandis que seulement 694 ont été transférées en Suisse¹³⁵. En cas d’abandon de l’AAD, la Suisse ne pourrait plus procéder à aucun transfert vers un autre État Dublin. Or, entre 2012 et 2016, ce système a permis d’économiser plus de 1,3 milliard de francs¹³⁶, soit 270 millions de francs par an en moyenne dans le domaine de l’asile. En cas de sortie du système Dublin, toute personne dont la demande d’asile aura été rejetée par un État de l’espace Dublin pourrait en déposer une nouvelle en Suisse. Celle-ci serait alors tenue de procéder à son examen dans le cadre de la procédure ordinaire. Compte tenu de cette hausse présumée des deuxièmes demandes, le système suisse de l’asile serait ainsi confronté à des coûts supplémentaires compris entre 109 millions et 1,1 milliard de francs par an¹³⁷. Au total, l’abandon de l’association à Schengen/Dublin entraînerait donc des coûts supplémentaires de quelque 220 millions de francs par an, essentiellement dans le domaine de l’asile¹³⁸.

Dans le domaine de la sécurité intérieure, il faudrait tabler sur des coûts annuels additionnels allant jusqu’à 500 millions de francs pour compenser l’abandon de l’AAD et de l’AAS. Il ne serait néanmoins pas possible de compenser intégralement les pertes, même en y consacrant des moyens illimités, puisqu’une grande partie des données échangées dans le cadre de Schengen ne peuvent tout simplement pas être obtenues au moyen d’une solution nationale¹³⁹. De plus, l’association à ces accords apporte, dans le domaine de la sécurité intérieure, une valeur ajoutée qui ne peut pas être exprimée en termes financiers. En faisant partie de l’espace européen de sécurité, la Suisse profite notamment de l’échange automatique d’informations dans le cadre de la coopération policière et de sa participation à l’espace de recherches européen¹⁴⁰.

Remise en cause de la Convention instituant l’AELE

En cas de dénonciation de l’ALCP, il ne sera pas possible de maintenir telle quelle la Convention instituant l’AELE¹⁴¹. Cette dernière est en effet fondée depuis le 1^er juin 2002 sur les accords bilatéraux signés par la Suisse avec l’UE. La libre circulation des personnes (qui inclut la prestation de services transfrontalière) entre la Principauté de Liechtenstein et la Suisse est régie principalement par la Convention AELE. L’acceptation de l’initiative aurait donc également des répercussions sur les réglementations que la Suisse a conclues avec la Principauté de Liechtenstein¹⁴².

4.2.2 Conséquences dans le domaine des droits de l’homme

Remarque préliminaire

En cas de dénonciation de la CEDH, le catalogue de droits fondamentaux de la Constitution resterait en vigueur. Les droits garantis par le Pacte ONU II sont très similaires aux garanties prévues dans la CEDH¹⁴³ et ces dernières ont été reprises dans la nouvelle Constitution¹⁴⁴. Le catalogue de droits fondamentaux de la Constitution contenant des garanties largement identiques à celles formulées par la CEDH et par le Pacte ONU II¹⁴⁵, la renégociation ou la dénonciation de ces accords ne manquerait pas de soulever des questions d’interprétation des droits fondamentaux figurant dans la Constitution.

Remise en cause de la CEDH

Au niveau international, une dénonciation de la CEDH aurait de graves inconvénients pour la crédibilité politique et la réputation de la Suisse, entraînerait la sortie de la Suisse du Conseil de l’Europe et isolerait le pays sur le plan de la politique extérieure. Pour des raisons politiques et juridiques, cette option n’est donc pas envisageable¹⁴⁶.

Remise en cause de la CDE

En cas de réglementation incompatible avec la CDE, le Comité de l’ONU des droits de l’enfant inviterait vraisemblablement la Suisse, dans le cadre de la procédure d’examen des rapports des États parties, à expliquer sa position et à modifier ou abroger ladite réglementation. La dénonciation de la CDE entraînerait une dégradation de la protection juridique des enfants.

Remise en cause du Pacte ONU I

Le Pacte ONU I ne contenant pas de clause de dénonciation, la question de le dénoncer ne se pose même pas. C’est précisément en raison de cette impossibilité que l’adhésion au Pacte ONU I a été soumise au référendum facultatif. Dans ce contexte, on peut se demander si la Suisse devrait envisager de ne plus respecter ses obligations contractuelles. Le Pacte ONU I est un instrument fondamental des Nations Unies dans le domaine des droits de l’homme.

Remise en cause du Pacte ONU II

Le Pacte ONU II ne contenant pas non plus de clause de dénonciation, la question de le dénoncer ne se pose pas davantage. C’est précisément en raison de cette impossibilité que l’adhésion au Pacte ONU II a également été soumise au référendum facultatif. Comme pour le Pacte ONU I, on peut donc se demander si la Suisse devrait envisager de ne plus respecter ses obligations contractuelles¹⁴⁷. En cas de réglementation incompatible avec le Pacte ONU II, le Comité des droits de l’homme inviterait vraisemblablement la Suisse, dans le cadre de la procédure d’examen des rapports des États parties, à expliquer sa position et à modifier ou abroger les dispositions correspondantes. Si les recommandations du comité ne sont pas contraignantes juridiquement, la Suisse devrait cependant rendre compte de leur mise en œuvre à la suite de l’examen des rapports ou lors de leur prochain examens¹⁴⁸. En tout état de cause, l’adhésion de la Suisse aux Pactes ONU I et II revêt une grande importance pour la politique extérieure de la Suisse: ces deux pactes sont considérés comme les premiers instruments internationaux dans le domaine des droits de l’homme et constituent donc un élément fondamental des relations internationales. Le non-respect des obligations qui en découlent porterait gravement atteinte à la crédibilité de la Suisse.

Remise en cause de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés

La CGE est un instrument juridique international majeur pour la protection des réfugiés. Les principaux défis consistent à mettre en œuvre de manière exhaustive les règles applicables en la matière, ainsi qu’à lutter contre leur possible érosion. La Suisse s’engage donc, aux niveaux multilatéral et bilatéral, pour le respect du droit des réfugiés et, plus spécifiquement, pour la mise en œuvre et la promotion de cette convention. Elle appelle tous les États non encore parties à y adhérer¹⁴⁹. Une dénonciation de la CGE nuirait à la renommée internationale de la Suisse et remettrait en question sa crédibilité.

Remise en cause de la possibilité de recours auprès de la CourEDH et de la procédure de communications individuelles devant les comités des droits de l’homme de l’ONU

En cas de dénonciation de la CEDH, les habitants de la Suisse seraient privés d’accès à la CourEDH en vue de faire valoir leurs droits. Et si le pays venait à sortir de la CDE (troisième Protocole facultatif à la CDE), de la Convention de l’ONU contre la torture (art. 22, par. 1), de la Convention des Nations Unies sur l’élimination de la discrimination raciale (art. 14) et de la Convention de l’ONU pour la protection contre les disparitions forcées (art. 31), ses ressortissants ne pourraient plus bénéficier de la procédure de communications individuelles. Cette dernière permet aux personnes concernées, après épuisement des instances de recours nationales, de se présenter devant le comité de l’ONU compétent pour le traité international concerné et d’en faire contrôler le respect. Les décisions des comités des droits de l’homme de l’ONU ne sont certes pas juridiquement contraignantes, à l’inverse des arrêts de la CourEDH, mais elles ont une signification majeure¹⁵⁰.

4.2.3 Autres conséquences

Conséquences sur les relations entre la Suisse et l’UE

Étant donné que l’ALCP serait directement affecté en cas d’acceptation de l’initiative, cette dernière remet en cause les relations stables de la Suisse avec son principal partenaire, à savoir l’UE. La Confédération risquerait de détruire des emplois, mais aussi de perdre en prospérité, en sécurité et en influence politique tant en Europe que dans le monde, car le pays profite grandement des relations étroites, solides et basées sur la confiance qu’il entretient avec l’UE. L’acceptation de l’initiative affaiblirait considérablement la représentation des intérêts de la Suisse vis-à-vis de l’UE et irait à l’encontre de l’objectif du Conseil fédéral en matière de politique européenne, qui consiste à créer les meilleures conditions possibles pour les relations avec l’UE. Dans les négociations entre la Suisse et l’UE, qui sont achevées sur le plan matériel, le Conseil fédéral entend en effet stabiliser et développer la voie bilatérale, qui a fait ses preuves. L’issue de la votation populaire sur la présente initiative pourrait avoir des implications majeures pour les négociations Suisse-UE. Une acceptation de l’initiative mettrait ainsi en péril le cœur même de l’objectif fixé par le Conseil fédéral concernant les relations avec l’UE.

Conséquences sur le droit international

La dénonciation d’un nombre considérable de traités internationaux (dont le total reste à détermienr) pourrait nuire considérablement à l’image de la Suisse en tant que partenaire contractuel fiable à l’échelle internationale. La confiance qu’inspire le pays à l’extérieur pourrait en être réduite et l’évolution négative sur le plan du droit international qui pourrait en résulter est susceptible d’affecter à long terme la position de la Suisse. Les mesures envisagées pourraient en effet susciter des doutes quant à la fiabilité et la stabilité de la politique étrangère de la Suisse et affaiblir durablement ses relations diplomatiques.

Conséquences dans le domaine des migrations

En cas d’acceptation de l’initiative, la marge de manœuvre pour les mesures relatives au domaine de l’asile, au regroupement familial et à l’admission provisoire serait limitée en raison des droits fondamentaux inscrits dans la Constitution. Elle serait plus importante au niveau de l’admission de ressortissants en provenance de pays tiers exerçant une activité lucrative. Cependant, le marché du travail suisse a besoin de cette main-d’œuvre. De plus, le système suisse de l’asile devrait être renforcé et coûterait plus cher puisque, en cas d’extinction des Bilatérales II, la Suisse ne pourrait plus procéder à aucun transfert vers un autre État Dublin et recevrait vraisemblablement un nombre considérable de deuxièmes demandes (voir ch. 4.2.1, «Remise en cause des Bilatérales II»).

Conséquences pour la société

Les mesures à prendre en cas d’acceptation de l’initiative, qui visent à limiter la croissance démographique pour respecter les valeurs limites fixées, pourraient avoir des effets néfastes sur le fonctionnement de la société dans son ensemble (p. ex. dans les secteurs de la santé, de l’agriculture ou de la restauration). En établissant des valeurs limites rigides assorties de mesures de grande portée, la Suisse pourrait perdre la possibilité de réagir avec souplesse, grâce à sa politique migratoire, aux changements sociétaux à venir, notamment aux évolutions imprévues.

Conséquences sur la circulation transfrontalière des personnes et des marchandises

La suppression de l’ALCP pourrait, en particulier pendant la phase initiale, ralentir considérablement la circulation des personnes et des marchandises. Les contrôles douaniers pourraient être beaucoup plus fastidieux du fait des conditions d’entrée et des réglementations plus complètes en matière de travail et de séjour. Il peut s’ensuivre une série de défis pour les prestataires de transport transfrontaliers et les entreprises de services ayant leur siège dans l’UE. Globalement, cette situation entraînera une augmentation de la complexité et de l’incertitude dans le trafic transfrontalier de marchandises, ce qui aura un impact négatif notamment pour les entreprises fortement dépendantes de chaînes d’approvisionnement efficaces.

Octroi de l’asile et du statut de réfugié admis à titre provisoire

• – Nombre d’étrangers ayant d’abord obtenu l’asile puis, en vertu de ce statut, une première autorisation de séjour (art. 60, al. 1, LAsi).

• – Nombre d’étrangers pour lesquels il existe des motifs d’exclusion de l’asile au sens des art. 53 et 54 LAsi et qui sont par conséquent admis à titre provisoire (art. 83, al. 8, LEI).

(État au 4 juillet 2024; source: SYMIC)

Regroupement familial

• – Les ressortissants de l’UE/AELE ayant obtenu le droit de séjour en Suisse ont, conformément à l’ALCP, également le droit d’y faire venir les membres de leur famille (voir ch. 2.1.3).

• – Les exigences à satisfaire en vue du regroupement familial de membres de la famille d’un ressortissant suisse et de celui d’étrangers titulaires d’une autorisation d’établissement, d’une autorisation de courte durée ou d’une autorisation de séjour sont définies aux art. 42 à 52 LEI (voir ch. 3.3.2).

• – Le regroupement familial pour les citoyens suisses est régi en principe par l’art. 42 LEI. Si des ressortissants suisses ont fait usage de leur droit à la libre circulation des personnes, les membres de leur famille peuvent également se prévaloir, à certaines conditions, des dispositions de l’ALCP, quelle que soit leur nationalité. C’est le cas lorsque des ressortissants suisses s’établissent en Suisse après avoir séjourné dans un État de l’UE/AELE. Encore faut-il qu’avant sa venue en Suisse, le citoyen suisse ait déjà créé les liens familiaux déterminants avec les membres de la famille en question ou, à tout le moins, que ceux-ci aient été consolidés dans l’État membre d’accueil de l’UE/AELE.

(État au 31 octobre 2024; source: SYMIC)

Autorisation de séjour pour les victimes et les témoins de la traite d’êtres humains et les victimes de violence conjugale

• – Nombre d’étrangers obtenant une première autorisation de séjour dans le cadre d’une autorisation pour cas de rigueur après la clôture d’une procédure judiciaire (art. 30, al. 1, let. e, LEI en rel. avec l’art. 36, al. 2, OASA).

• – Nombre d’étrangers obtenant une première autorisation de séjour à la suite de violence conjugale (art. 50, al. 2, LEI).

(État au 4 juillet 2024; source: SYMIC)