FF 2025 1580
Message relatif à la modification de la loi fédérale sur les droits politiques
1 Contexte
1.1 Nécessité d’agir et objectifs
Hormis l’ajout récent des dispositions sur la transparence du financement de la vie politique, la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP)1 a été partiellement révisée pour la dernière fois il y a une dizaine d’années. Bien qu’elle garantisse la stabilité de l’exercice des droits politiques, l’adoption d’interventions parlementaires et l’évolution du cadre général nécessitent de nouvelles adaptations. Les modifications concernent principalement le domaine des votations populaires. Les points essentiels de la révision sont les suivants:
– Pendant la première phase de l’épidémie de COVID-19, le domaine des droits politiques a subi des restrictions importantes. Le Conseil fédéral a notamment annulé la votation populaire du 17 mai 2020 et décidé de suspendre les délais impartis pour la récolte des signatures et le traitement des initiatives populaires et des demandes de référendum2. Dans ce contexte, le Parlement a notamment adopté la motion 20.3419 pour charger le Conseil fédéral d’élaborer des dispositions contribuant à garantir l’exercice des droits politiques en temps de crise (cf. ch. 1.2.1). Le projet inscrit dans la LDP la compétence du Conseil fédéral d’annuler ou de reporter une votation populaire. Le présent message expose les raisons pour lesquelles le Conseil fédéral renonce à aller plus loin dans la réglementation (cf. ch. 1.2.1).
– Les personnes aveugles ou malvoyantes ne peuvent pas toujours accomplir seules les actes nécessaires pour voter lors des élections et des votations. Le cas échéant, elles ont besoin de l’aide d’une autre personne. Le projet, qui répond à une demande formulée dans la motion 22.3371, inscrit dans la loi la règle selon laquelle les processus de vote, en particulier pour les votations, doivent être conçus de sorte que les électeurs aveugles ou malvoyants puissent plus facilement y participer de manière autonome, dans le respect du secret du vote. C’est le vote électronique, autorisé actuellement par l’art. 8a LDP, qui offre ici le plus grand potentiel. Le projet autorise en outre l’utilisation de gabarits pour les votations fédérales.
– Aujourd’hui, les recours portant sur des votations ou des élections (art. 77 LDP) sont adressés aux gouvernements cantonaux, même lorsque les irrégularités dénoncées ont des effets dans plusieurs cantons ou qu’elles sont causées par une autorité administrative de la Confédération. Faute de compétence, les gouvernements cantonaux ne peuvent toutefois pas entrer en matière sur ces recours. En cas de contestation de la décision cantonale de non-entrée en matière, il appartient au Tribunal fédéral de statuer sur le fond. Dans de tels cas, les voies de recours ne s’avèrent satisfaisantes ni pour les recourants ni pour les autorités cantonales. De plus, il est difficile d’évaluer (et, le cas échéant, de corriger) rapidement les irrégularités invoquées. Le Tribunal fédéral a lui aussi souligné à plusieurs reprises les problèmes que posent ces procédures3. Pour mettre en œuvre la motion 22.3933, le Conseil fédéral propose de décharger les cantons en prévoyant qu’il soit possible, dans ce genre de cas, de recourir directement auprès du Tribunal fédéral. Cette réorganisation nécessite une adaptation de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF)4.
– La récolte électronique de signatures était prévue dès le début comme troisième (référendums facultatifs et initiatives populaires au niveau fédéral) et quatrième (liste de candidats pour les élections au Conseil national) phase du projet «Vote électronique»5. Des soupçons de falsification de signatures à l’appui d’initiatives populaires fédérales étant apparus, plusieurs motions6 visant à ce que le Conseil fédéral lance des travaux pour instaurer, ou du moins expérimenter, la récolte électronique de signatures ont été déposées. Le 20 novembre 2024, le Conseil fédéral s’est prononcé sur les motions et a présenté le rapport en exécution du postulat 21.3607 de la Commission des institutions politiques du Conseil national «Récolte de signatures par voie électronique pour les initiatives et les référendums». Il s’est déclaré prêt à élaborer des bases légales permettant de réaliser des essais circonscrits de récolte électronique de signatures, tâche à laquelle il s’est aussitôt attelé, de sorte qu’il a pu les intégrer au présent projet.
Le projet prévoit aussi une nouvelle réglementation sur l’utilisation de moyens techniques pour l’établissement des résultats (art. 84 P-LDP), dont fait notamment partie le comptage électronique des voix. Il inscrit en outre dans la loi la vérification de la plausibilité des résultats, comme l’a demandé la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N)7. Le Conseil fédéral a élaboré dès 2018 les modifications nécessaires, qui ont été largement approuvées lors de la consultation8. Il a toutefois décidé par la suite de renoncer à cette réglementation pour continuer de se concentrer sur les essais de vote électronique9. Le projet reprend la modification proposée à l’époque concernant l’utilisation des moyens techniques.
Afin que les électeurs puissent savoir exactement qui sont les membres d’un comité d’initiative, ceux-ci doivent indiquer leur nom et leur adresse sur les listes de signatures (art. 68, al. 1, let. e, LDP). Certains membres de comité, en particulier ceux connus du grand public, se sont néanmoins parfois dits inquiets pour leur sécurité à l’idée d’indiquer leur adresse exacte. Sur demande, la Chancellerie fédérale (ChF) a autorisé certaines personnes à fournir une autre adresse (par ex. adresse commerciale ou boîte postale). Pour mettre en œuvre la motion 24.3425 et pour assurer l’égalité de traitement, le présent projet prévoit que les membres des comités fournissent d’autres informations. Ainsi, outre leur nom, ils devront indiquer leur commune de domicile et leur année de naissance.
La révision prévoit en outre une adaptation à l’évolution du droit des registres (définition du domicile politique), une modification des règles d’établissement, de transmission et de publication des résultats des votations (vérification de la plausibilité, prise en compte des canaux de transmission numériques et des feuilles officielles électroniques) et une précision sur la manière de trancher en cas d’acceptation à la fois d’une initiative populaire et de son contre-projet direct (système de la somme des pourcentages).
1.2 Solutions étudiées et solution retenue
1.2.1 Mise en œuvre de la motion 20.3419 Rieder «Protection des droits démocratiques et amélioration de la ‹préparation numérique›»
La motion 20.3419 Rieder demande des mesures pour garantir la capacité d’action de l’État et l’exercice des droits démocratiques en période de crise. Outre l’encouragement du développement des compétences numériques, elle demande que la suspension des délais et le report de scrutin soient réglés dans une loi ordinaire. Le renforcement des compétences numériques doit être compris comme une invitation et un mandat pour faire avancer les projets de numérisation en cours, qu’ils soient législatifs, organisationnels ou menés dans le cadre de projets spécifiques, et ce à tous les niveaux. La base légale pour les essais de récolte électronique de signatures y contribue.
L’idée de créer une base légale pour le report des élections au Conseil national ainsi que des règles sur la suspension des délais (pour la récolte de signatures et le traitement des initiatives populaires et des référendums au niveau fédéral) a été rejetée. Les possibilités de légiférer sur le report des élections au Conseil national sont limitées par la Constitution, qui fixe la durée de fonction (art. 145) et celle de la législature à quatre ans (art. 149, al. 2). Il en va de même pour les délais de récolte de signatures à l’appui des initiatives populaires et des demandes de référendum au niveau fédéral (art. 138, al. 1, 139, al. 1, et 141, al. 1), pour lesquels la Cst. fixe un cadre strict. Les délais de traitement des initiatives populaires impartis au Conseil fédéral et au Parlement sont quant à eux inscrits dans la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement (LParl)10 (cf. en particulier les art. 97, 100, 105 et 106). Les Chambres fédérales ont renoncé à prévoir un mécanisme de suspension de leurs propres délais de traitement à l’occasion de la récente modification de la LParl qui visait à améliorer les processus en situation de crise11. Rien ne laisse supposer qu’elles y ont renoncé parce qu’elles s’attendaient à ce qu’une proposition leur soit soumise dans le cadre de la mise en œuvre de la motion 20.3419 Rieder. Les mesures adoptées visent plutôt à renforcer la capacité d’action du Parlement en temps de crise, afin d’éviter une situation qui nécessiterait une suspension des délais.
Le Conseil fédéral a aussi examiné la possibilité d’élaborer une disposition qui l’autoriserait, dans certaines situations de crise, à prendre des mesures (sans les préciser) qui permettraient de garantir le respect des droits politiques. De telles règles sont déjà prévues dans d’autres lois spéciales12. Une telle disposition permettrait non seulement de restreindre les droits politiques (annulation de votations, suspension des délais), mais aussi de prévoir des mesures pour garantir ces mêmes droits en cas de crise (par ex. imposer le vote par correspondance lors de votations et d’élections, faciliter la récolte des signatures). Le Conseil fédéral pourrait donc ordonner, le cas échéant, des mesures dans le domaine sensible des droits politiques en se fondant sur une base légale spéciale au lieu de recourir au droit de nécessité prévu à l’art. 185, al. 3, Cst.
Pour que des mesures efficaces puissent être prises dans les différentes situations de crise imaginables, il faudrait définir un cadre d’action large. Or, précisément dans le domaine des droits politiques, une délégation de compétence étendue serait problématique du point de vue démocratique. En outre, des demandes de mesures risquent d’être formulées pour des raisons politiques lors des débats précédant les votations et les élections, même en cas d’irrégularités mineures ou simplement suspectées.
Enfin, on notera que la répartition fédéraliste des tâches et les bases légales dans le domaine des droits politiques ont montré leur efficacité pendant l’épidémie de COVID-19. Après que le Conseil fédéral a annulé le scrutin du 17 mai 2020, la ChF a élaboré, avec les cantons, des mesures d’accompagnement pour la votation du 27 septembre 2020. Il est donc déjà possible de réagir à des événements imprévisibles pour l’exercice du vote et la constatation des résultats.
1.2.2 Réorganisation des voies de recours
Lors de la consultation, le Conseil fédéral a proposé de mettre en œuvre la motion 22.3933 Stöckli «Revoir les voies de recours en matière de votations fédérales» en créant un recours direct auprès du Tribunal fédéral (procédure directe). Des participants ont désapprouvé cette proposition, en particulier le Tribunal fédéral, au motif qu’elle ramifierait les voies de recours et pourrait être source d’insécurité juridique pour les justiciables. Face à ces critiques, une autre réglementation a été étudiée avec des spécialistes des cantons, des représentants de la Conférence des chanceliers d’État et un représentant du Centre pour la démocratie d’Aarau. Cette réglementation, déjà esquissée lors de la consultation et jugée préférable par deux participants, prévoyait que les recours concernant des élections ou des votations devraient continuer d’être adressés aux cantons, mais que ceux-ci pourraient les transmettre au Tribunal fédéral pour jugement en cas de soupçon d’irrégularités ayant des effets dans plusieurs cantons ou causées par une autorité administrative de la Confédération. Les cantons auraient en outre été tenus de compléter les dossiers de recours à l’intention du Tribunal fédéral avec des indications utiles pour l’établissement des faits, notamment en ce qui concerne la légitimation à recourir et le respect du délai de recours. La ramification des voies de recours critiquée par le Tribunal fédéral aurait ainsi pu être évitée et la procédure de recours aurait été plus simple pour les justiciables. En revanche, cette option n’aurait pas déchargé autant les cantons que la solution retenue et elle aurait même souvent entraîné un accroissement de la charge administrative et à une perte de temps. De plus, du point de vue procédural, il aurait été étrange de prévoir qu’il faille déposer un recours auprès d’une autorité non habilitée à l’examiner juridiquement. Il est bien plus logique et plus simple pour les citoyens de s’adresser directement à l’instance compétente.
Une autre solution de réorganisation aurait été de désigner un tribunal, par exemple le Tribunal administratif fédéral, comme autorité de première instance pour les recours en matière d’élections et de votations fédérales. Cette solution aurait amélioré la garantie des voies de droit et aurait représenté une charge de travail moindre pour le Tribunal fédéral, car celui-ci n’aurait pas eu à constater lui-même les faits (comme l’usage le veut à ce niveau). Il n’aurait en outre, selon toute vraisemblance, pas eu à statuer sur toutes les décisions de première instance. Lors de la consultation, le Tribunal fédéral s’est dit favorable à cette solution. En raison de la possibilité d’un double examen judiciaire, la procédure de recours aurait toutefois été allongée par rapport à aujourd’hui, ce qu’il convenait d’éviter puisque la célérité est de mise.
1.3 Relation avec le programme de la législature et avec le plan financier, ainsi qu’avec les stratégies du Conseil fédéral
Le projet n’est annoncé ni dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023–202713 ni dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de législature 2023–202714. La révision découle en premier lieu de mandats parlementaires (cf. ch. 1.1) émis au cours des législatures 2019–2023 et 2024–2027. Elle n’a pas non plus de lien direct avec des stratégies du Conseil fédéral.
1.4 Classement d’interventions parlementaires
Le ch. 1.2 explique en détail de quelle manière le projet met en œuvre les motions 20.3419 et 22.3933 et, le cas échéant, pourquoi les mandats n’ont pas été remplis à la lettre. Les ch. 2.2, 2.3 et 3.1.3 traitent de la mise en œuvre de la motion 22.3933 et les ch. 1.1 et 4 de celle de la motion 24.3425.
2 Procédure de consultation
2.1 Projet mis en consultation
Le Conseil fédéral a ouvert la consultation sur l’avant-projet le 15 décembre 2023. Les art. 3, 10, 14, 75a, 76, 77, 80 et 84 P-LDP et les art. 88, 100 et 101a P-LTF ayant été repris pratiquement tels quels de l’avant-projet, on se rapportera au ch. 4 pour leur commentaire.
En ce qui concerne les électeurs handicapés, le Conseil fédéral a proposé dans l’avant-projet une obligation de concevoir des bulletins de vote que les électeurs aveugles ou malvoyants pourraient facilement remplir par eux-mêmes dans le respect du secret du vote (art. 6, al. 2, AP-LDP). Cette disposition devait permettre aux électeurs en question d’utiliser, dans toute la Suisse, des gabarits de vote comme moyens auxiliaires lors des votations populaires fédérales.
Outre le recours direct auprès du Tribunal fédéral, l’avant-projet proposait que le Tribunal fédéral puisse librement examiner les faits pour les recours concernant le droit de vote des citoyens ou les élections et votations populaires, à condition qu’aucune décision d’une instance judiciaire inférieure ne soit contestée.
2.2 Résumé des résultats de la consultation
Au total, tous les cantons, 6 partis politiques, l’Association des communes suisses, 2 associations économiques, le Tribunal fédéral et 14 autres organisations et milieux intéressés ont répondu à la consultation. La plupart des propositions ont été approuvées par les participants. Le rapport sur les résultats, disponible sur la plateforme de publication du droit fédéral15, donne une synthèse des avis. Les critiques ont surtout porté sur le vote des électeurs handicapés et la réorganisation des voies de recours.
Les cantons se sont dits ouverts à la mise à disposition de gabarits de vote, mais ils considèrent que l’obligation de rendre tous les bulletins compatibles avec ce système pose des problèmes. Une telle standardisation entraînerait en effet de gros problèmes de mise en œuvre dans les cantons qui utilisent des bulletins à lecture optique pour le comptage électronique. Ils ont donc proposé d’adapter la disposition pour que les électeurs handicapés de la vue puissent utiliser d’autres moyens pour voter de manière autonome, notamment le vote électronique. D’autres participants à la consultation ont suggéré d’inscrire dans la LDP le principe selon lequel les électeurs handicapés doivent pouvoir voter de manière autonome, l’idée étant de concevoir en particulier des cartes de légitimation (signature de l’électeur) que les personnes aveugles et malvoyantes pourraient remplir et signer elles-mêmes.
Les cantons et les partis politiques qui se sont exprimés sur la réorganisation des voies de recours ont salué l’approche proposée. Le Tribunal fédéral et deux particuliers se sont montrés en revanche critiques, car la procédure directe proposée pourrait entraîner une ramification des voies de recours et créer de l’insécurité juridique pour les justiciables. Le Tribunal fédéral désapprouve en outre l’idée d’étendre l’examen des faits dans les recours en matière de droit de vote.
2.3 Appréciation des résultats de la consultation
La nécessité d’agir est reconnue, même dans les domaines qui ont fait l’objet de critiques lors de la consultation. En ce qui concerne le vote des électeurs aveugles et malvoyants, le Conseil fédéral estime qu’il faut répondre aux préoccupations des cantons et des organisations de personnes handicapées. Les dispositions à inscrire dans la LDP devraient donc être formulées de sorte à laisser aux cantons une marge de manœuvre pour permettre aux personnes aveugles et malvoyantes de participer facilement aux votations populaires fédérales de manière autonome et dans le respect du secret du vote.
Les critiques concernant la procédure directe de recours sont en soi compréhensibles. Les cas où les justiciables ne sauront pas à quelle instance s’adresser devraient cependant rester rares et les recourants ne subiront aucun préjudice juridique s’ils déposent leur recours auprès de la mauvaise instance. En effet, dans ce dernier cas, le délai serait considéré comme respecté, conformément à l’art. 48, al. 3, LTF. Il n’est pas exclu que des recourants s’adressent à la fois au gouvernement cantonal et au Tribunal fédéral, ce qui nécessiterait une certaine coordination. De telles situations se produisent déjà aujourd’hui. Il est aussi arrivé que des recours identiques aient été déposés dans différents cantons, puis transmis au Tribunal fédéral, où les procédures ont été fusionnées. Lorsqu’il sera possible de recourir directement auprès du Tribunal fédéral, ces procédures multiples devraient se raréfier, ce qui réduira la charge administrative globale. Pour les raisons exposées, le Conseil fédéral estime que la procédure directe offre en définitive plus d’avantages que les autres réglementations présentées au ch. 1.2.2. Enfin, le projet ne contient plus la disposition qui prévoyait que le Tribunal fédéral examine librement les faits dans les cas de recours en matière de droits politiques où aucune décision d’une instance judiciaire inférieure n’est contestée, ce qui rejoint l’avis rendu par le Tribunal fédéral lors de la consultation.
2.4 Modification du projet après la consultation
2.4.1 Modifications découlant des résultats de la consultation
Les art. 3, 10, 14, 75a, 76, 77, 80 et 84 P-LDP et les art. 88, 100 et 101a P-LTF ont été repris tels quels, ou avec des adaptations mineures, par rapport à l’avant-projet.
L’extension de l’examen des faits en faveur du Tribunal fédéral, prévue aux art. 97, al. 1bis, et 105, al. 2bis, AP-LTF, n’a pas été retenue dans le projet.
L’obligation de concevoir des bulletins de vote adaptés aux électeurs aveugles ou malvoyants lors des votations fédérales, prévue dans l’avant-projet, est remplacée par une règle plus large obligeant la Confédération et les cantons à prendre des mesures pour que ces personnes, en particulier dans le cadre des votations fédérales, puissent voter plus facilement par elles-mêmes dans le respect du secret du vote (cf. ch. 3.1.2).
2.4.2 Autres modifications
Les dispositions des art. 68 (informations sur les membres des comités d’initiative) et 84a (essais de récolte électronique de signatures) P-LDP ont été intégrées au projet après la consultation. La réglementation de l’art. 68 correspond à la demande formulée dans la motion 24.3425 Badran «Renoncer à utiliser l’adresse de domicile comme élément permettant d’identifier les auteurs d’initiatives populaires», qui a été largement approuvée au Parlement. Le texte a été adopté par le Conseil national et par le Conseil des États. La modification proposée n’a pas de conséquence pour les cantons et peut être facilement mise en œuvre par la ChF. L’idée de créer une base légale pour des essais de récolte électronique de signatures, prévue à l’art. 84a, bénéficie aussi d’un large soutien politique. Au total, neuf motions, en partie identiques, ont été déposées pour demander que des projets soient lancés rapidement16. Deux d’entre elles ont été adoptées par le Conseil des États le 11 décembre 202417. Les modalités concrètes de ces essais seront réglées dans les dispositions d’exécution que le Conseil fédéral mettra en consultation et édictera en temps voulu.
3 Présentation du projet
3.1 Réglementation proposée
3.1.1 Report ou annulation d’une votation populaire ordonnée
Le droit en vigueur prévoit que le Conseil fédéral fixe les objets de la votation (art. 10, al. 1bis, LDP) et ordonne la votation (art. 58, 59c et 75a LDP). La LDP est complétée par une norme qui consacre la compétence du Conseil fédéral de reporter ou d’annuler une votation populaire ordonnée et qui établit les motifs admissibles à cet effet. La garantie des droits politiques inscrite à l’art. 34, al. 1, Cst. impose que les votations ordonnées ne soient reportées ou annulées que dans des circonstances exceptionnelles. La disposition proposée (art. 10, al. 1ter, P-LDP) est donc formulée de manière restrictive et ne peut être invoquée que si la formation de la volonté des électeurs, le déroulement du vote ou l’établissement des résultats ont été gravement perturbés ou si une telle perturbation est imminente. Le report ou l’annulation du scrutin n’est cependant pas automatique, même dans ces circonstances. La disposition est potestative et ménage une marge d’appréciation au Conseil fédéral.
La compétence des cantons d’organiser des votations populaires fédérales sur leur territoire et d’arrêter les mesures nécessaires (art. 10, al. 2, LDP) n’est pas affectée par la norme proposée. Il leur incombe en premier lieu de prendre des mesures pour remédier à d’éventuels irrégularité ou anomalie sur leur territoire. Pour le Conseil fédéral, l’application de l’art. 10, al. 1ter, P-LDP suppose l’existence d’une perturbation nécessitant l’annulation ou le report du scrutin à l’échelle nationale.
Le projet tient également compte du fait qu’en raison de l’annulation ou du report d’une votation populaire les délais applicables aux initiatives populaires pourraient ne pas être tenus (art. 75a P-LDP). Il prévoit dans ce cas que la votation doit avoir lieu à la prochaine date possible.
3.1.2 Vote des personnes aveugles et malvoyantes
La Confédération et les cantons seront tenus de prendre des mesures pour que les personnes aveugles et malvoyantes, en particulier pour les votations, puissent voter plus facilement de manière autonome (art. 6, al. 2, P-LDP). La réglementation est contraignante pour les autorités, mais ne crée pas de droits individuels (par ex. bulletins en braille ou vote électronique).
En application de cette disposition, la Confédération concevra, pour les votations fédérales, des bulletins de vote qui pourront être remplis à l’aide de gabarits. C’est elle qui sera tenue de mettre à disposition les bulletins et les gabarits (art. 11, al. 1, LDP). Environ 82 % des bulletins utilisés lors des votations fédérales sont produits par la Confédération. Les 18 % restants sont des bulletins de saisie délivrés par les cantons, qui se prêtent au dépouillement électronique des scrutins. Légalement, ils sont assimilés aux bulletins de vote de la Confédération (art. 5, al. 1, LDP). Il appartiendrait aux cantons de créer des gabarits pour les bulletins qu’ils conçoivent eux-mêmes. Une standardisation serait un défi dans la mesure où ces bulletins contiennent tous les objets fédéraux, cantonaux et communaux et qu’ils présentent des formats et des mises en page différentes. Les cantons concernés pourraient néanmoins envisager de répondre à la nouvelle réglementation en proposant un vote électronique adapté.
Pour le vote à l’urne, les gabarits et les bulletins adaptés permettraient aux personnes concernées de voter beaucoup plus facilement de manière autonome. En revanche, pour le vote par correspondance, la signature de la carte de légitimation et l’utilisation des enveloppes continueront de poser des problèmes dans de nombreux cantons. Des améliorations sont également possibles à cet égard, par exemple en prévoyant aussi des gabarits pour les cartes de légitimation ou en dotant celles-ci d’éléments tactiles permettant de localiser le champ de signature et les éventuels autres champs à remplir.
Les cantons pourront aussi répondre aux nouvelles obligations en mettant en place des essais de vote électronique. L’art. 27g de l’ordonnance du 24 mai 1978 sur les droits politiques (ODP)18 prévoit d’ailleurs que le processus de vote électronique doit être conçu de telle sorte que les besoins des électeurs qui ne peuvent pas voter de manière autonome en raison d’un handicap soient pris en compte. En outre, conformément au ch. 6.1 de l’annexe à l’ordonnance de la ChF du 25 mai 2022 sur le vote électronique19, les cartes de légitimation doivent être conçues dans la mesure du possible de manière à permettre aux électeurs handicapés d’utiliser facilement le vote électronique (éventuellement à l’aide de moyens techniques tels que des applications de lecture sur téléphone portable).
La réglementation proposée vaut en particulier pour les votations fédérales. Notre système électoral prévoit la possibilité de biffer, de cumuler et de panacher. En outre, la présentation des bulletins varie d’un canton à l’autre. Pour ces raisons, il serait impossible de proposer des gabarits pour les élections au Conseil national. Le vote électronique pourrait ici aussi être une solution.
Enfin, la présente révision est l’occasion d’aligner la terminologie de l’art. 6 LDP sur celle de la loi du 13 décembre 2002 sur l’égalité pour les handicapés (LHand)20.
3.1.3 Recours direct au Tribunal fédéral en matière de votations et d’élections
Les gouvernements cantonaux sont la première instance de recours depuis l’entrée en vigueur de la LDP en 1978 (art. 77). Auparavant, ils devaient simplement recevoir les recours concernant les votations populaires et les élections fédérales et les transmettre au Conseil fédéral avec leur préavis sur ces réclamations21. Le rôle de première instance de recours visait à renforcer les gouvernements cantonaux en leur permettant de prendre rapidement les décisions nécessaires en cas d’irrégularités dans leur domaine de compétence (art. 79, al. 2, LDP). Cette approche est toujours judicieuse puisque les cantons sont responsables de l’organisation et de l’exécution des votations fédérales sur leur territoire (art. 10, al. 2, LDP).
La pratique a toutefois montré que la compétence du gouvernement cantonal prévue à l’art. 77, al. 1, let. b et c, LDP pour les recours touchant les votations et les élections n’est pas adéquate lorsque les irrégularités constatées ont des effets dans plusieurs cantons ou qu’elles ont été causées par une autorité administrative de la Confédération22. Or, les recours récents en matière de vote concernent souvent de telles irrégularités. Par contre, les recours portant sur des irrégularités affectant la préparation et l’exécution des scrutins sur le territoire cantonal sont rares. Les gouvernements cantonaux ont donc souvent été contraints de prendre une décision de non-entrée en matière.
Le Conseil fédéral propose qu’il soit possible de saisir directement le Tribunal fédéral pour les recours concernant les votations fédérales ou les élections au Conseil national dans les cas où des irrégularités ont des effets dans plusieurs cantons ou sont causées par une autorité administrative de la Confédération (art. 88, al. 1, let. b, ch. 3, P-LTF). Les gouvernements cantonaux seraient, grâce à la nouvelle réglementation fédérale, déchargés des recours sur lesquels ils ne peuvent pas statuer. Ils resteraient compétents en cas d’irrégularités sur leur territoire (par ex. en ce qui concerne la préparation des scrutins, le vote ou le dépouillement). La modification proposée réorganise les voies de recours en matière d’élections et de votations, mais n’étend pas les voies de droit.
3.1.4 Utilisation de moyens techniques pour établir les résultats
Les moyens techniques visés à l’art. 84 LDP comprennent notamment le comptage électronique des voix, c’est-à-dire l’interprétation et le traitement par un logiciel des bulletins de vote et des bulletins électoraux (analogiques). Cette disposition couvre également l’utilisation de machines à compter les billets et de balances de précision. Le vote électronique (art. 8a LDP) et les systèmes cantonaux d’établissement et de transmission des résultats n’entrent pas dans son champ d’application.
À l’avenir, le Conseil fédéral pourra prévoir l’obligation d’obtenir une autorisation pour les moyens techniques visés à l’art. 84 et fixer des exigences concernant leur utilisation. En vertu du droit en vigueur, l’utilisation de moyens techniques est toujours soumise à l’autorisation du Conseil fédéral. Si l’obligation d’obtenir une autorisation et des normes uniformes semblent judicieuses, en particulier pour le comptage électronique des voix, l’utilisation d’autres moyens (par ex. machines à compter les billets) peut être laissée à la discrétion des cantons et ne nécessite pas d’autorisation.
Le traitement automatique des bulletins de vote échappe au contrôle visuel. Aussi n’est-il pas possible de vérifier facilement l’établissement correct des résultats en cas de comptage électronique des voix. Il est donc d’autant plus important de vérifier la plausibilité des résultats obtenus à l’aide de méthodes statistiques. Des procédures appropriées permettent de vérifier le bon fonctionnement des moyens techniques et de garantir la fiabilité des résultats. La vérification de la plausibilité des résultats au moyen de méthodes statistiques, essentielle sous l’angle de l’assurance de la qualité, doit donc être inscrite dans la loi.
3.1.5 Essais de récolte électronique de signatures
Dans son rapport établi en exécution du postulat 21.3607, le Conseil fédéral s’est penché sur les conséquences de la récolte électronique de signatures pour la politique nationale et a mis en évidence les questions centrales qu’elles soulèvent des points de vue conceptuel, organisationnel et juridique. Il est parvenu à la conclusion que l’instauration globale et définitive de la récolte électronique, sans connaissance de son impact éventuel, serait problématique sous l’angle constitutionnel23. C’est pourquoi il convient d’abord de réaliser des expériences pratiques et d’en évaluer les effets. Le Conseil fédéral a donc l’intention d’élaborer les bases permettant d’expérimenter cette technique de manière limitée, avec le concours des cantons, des communes et des acteurs intéressés issus des milieux politiques, de la société civile, du monde scientifique et des milieux spécialisés. Parallèlement, il s’est dit favorable à la création d’une loi spéciale autorisant ces essais. La réglementation proposée définit ainsi le cadre général des essais, comme le demande l’art. 164, al. 1, let. a, Cst. Les dispositions sont formulées de manière suffisamment ouverte pour que les essais puissent être organisés avec souplesse.
3.1.6 Autres modifications
Les adaptations prévues aux art. 3 (domicile politique), 14 (procès-verbal de la votation), 68 (informations sur les membres des comités d’initiative) et 76 (système de la somme des pourcentages) sont commentées au ch. 4.
3.2 Questions de mise en œuvre
L’exécution de la législation sur les droits politiques dans les affaires fédérales incombe en grande partie aux cantons et aux communes. Ceux-ci auront donc un rôle important à jouer dans la mise en œuvre de certaines dispositions. En ce qui concerne les mesures en faveur des électeurs aveugles et malvoyants (art. 6, al. 2, P-LDP), ils devront par exemple s’efforcer de rendre le matériel de vote plus simple à utiliser (notamment les cartes de légitimation et les enveloppes). Enfin, en ce qui concerne la récolte électronique de signatures, les cantons et les communes devront être étroitement associés aux essais, d’autant qu’ils sont les seuls à disposer d’un accès aux registres électoraux. Il conviendra de définir le rôle qu’ils devront jouer dans ce contexte.
4 Commentaire des dispositions
Art. 3 Domicile politique
Al. 1
L’art. 39, al. 2, 1re phrase, Cst., dispose que les droits politiques s’exercent au lieu du domicile. Cet ancrage local du domicile politique est concrétisé à l’art. 3 LDP.
Le droit en vigueur prévoit que le domicile politique est la commune où l’électeur habite et s’est annoncé à l’autorité locale. L’établissement du domicile politique nécessite donc un séjour effectif et une annonce formelle24. Ces conditions devront toujours être remplies. La disposition est uniquement modifiée sur le plan rédactionnel.
L’adoption de la loi du 23 juin 2006 sur l’harmonisation de registres (LHR)25 a permis d’harmoniser les registres officiels de personnes et de définir de manière uniforme pour toute la Suisse ce qu’il faut entendre par commune d’établissement et commune de séjour (art. 3, let. b et c, LHR). Par commune d’établissement, on entend la commune dans laquelle une personne réside, de façon reconnaissable pour des tiers, avec l’intention d’y vivre durablement et d’y avoir le centre de ses intérêts personnels et où elle a déposé le document requis (en général l’acte d’origine). La notion de commune d’établissement se rattache, sur le fond, au domicile civil, mais s’y ajoute – comme pour le domicile politique – l’acte formel du dépôt des documents requis et de l’annonce. Le domicile politique est donc en règle générale constitué dans la commune d’établissement, raison pour laquelle ce principe doit expressément figurer dans la LDP. La modification proposée reprend la terminologie de la LHR et dispose expressément que le domicile politique est en règle générale la commune d’établissement.
Al. 2
Comme aujourd’hui, des exceptions resteront possibles (cf. art. 1 ODP) dans certains cas de figure, la disposition étant désormais liée à la LRH. Une adaptation semble opportune, puisque les dispositions relatives à l’annonce ont changé. La pratique ancienne du dépôt de l’acte d’origine, du certificat d’origine ou des papiers provisoires, de l’attestation provisoire ou d’un document similaire n’a plus cours. L’ordonnance du 22 décembre 1980 sur l’acte d’origine26 a en effet été abrogée au 1er juillet 200427. Certains cantons prévoient encore le dépôt de l’acte d’origine ou du certificat d’origine ou d’un document similaire pour s’établir dans une commune. La donne changera prochainement, car les communes peuvent désormais accéder en ligne aux données nécessaires grâce au registre informatisé de l’état civil (Infostar) (art. 43a, al. 4, ch. 6, du code civil28). La loi ne devrait donc plus se fonder sur le dépôt de certains documents, mais sur les faits visés par la LHR.
L’al. 2 doit en outre prévoir une délégation de compétence au Conseil fédéral, en vertu de laquelle il réglera les exceptions permettant de constituer le domicile politique dans la commune de séjour. Selon la pratique actuelle, sont notamment concernées des personnes sous curatelle et, dans certaines circonstances, des personnes séjournant sur leur lieu de travail durant la semaine. La personne concernée doit cependant prouver qu’elle n’est pas inscrite au registre des électeurs de la commune d’établissement. Cette condition, aujourd’hui inscrite dans la loi, le sera à l’avenir au niveau de l’ordonnance.
L’art. 39, al. 2, 2e phrase, Cst. dispose que la Confédération et les cantons peuvent prévoir des exceptions à l’exercice des droits politiques au lieu du domicile. Cette compétence n’est en rien limitée par l’art. 3, al. 2, P-LDP. Le domicile politique des Suisses de l’étranger, par exemple, est réglé à l’art. 18 de la loi du 26 septembre 2014 sur les Suisses de l’étranger29.
Al. 3
L’exception selon laquelle les gens du voyage votent dans leur commune d’origine, qui figure à l’art. 3, al. 1, 2e phrase, LDP, est déplacée à l’al. 3 du projet, avec des adaptations rédactionnelles. Il s’agit d’une autre exception au sens de l’art. 39, al. 2, 2e phrase, Cst.
Art. 6 Vote des électeurs handicapés
Le titre de l’art. 6 LDP est adapté à la terminologie de la LHand. L’article comprend désormais deux alinéas: l’al. 1 correspond à la réglementation actuelle et l’al. 2 concerne les mesures permettant aux personnes aveugles ou malvoyantes de voter plus facilement de manière autonome dans le respect du secret du vote (mise en œuvre de la motion 22.3371 CIP-N).
Al. 1
Par analogie avec la modification du titre, «atteint d’invalidité» est remplacé par «handicapé». Ce terme se fonde sur la définition figurant à l’art. 2, al. 1, LHand et doit être compris au sens large. La clause générale qui précise que l’électeur qui, «pour un autre motif», ne peut accomplir les actes nécessaires doit avoir la possibilité de voter n’est donc plus nécessaire.
Al. 2
L’art. 6, al. 1, P-LDP dispose que les cantons pourvoient à ce que l’électeur qui, à cause d’un handicap, est durablement incapable d’accomplir lui-même les actes que requiert l’exercice de son droit de vote, ait néanmoins la possibilité de voter. Les cantons ont déjà concrétisé dans leur législation le vote des électeurs handicapés. En règle générale, pour voter, les personnes concernées peuvent se faire aider d’une personne de confiance (ayant le droit de vote) de leur choix. Certains cantons (par ex. BE, VD) prévoient le recours à des officiers publics. Dans tous les cas, la personne qui assiste l’électeur handicapé est tenue au secret du vote et doit garder le silence sur les instructions reçues.
L’al. 2 va au-delà de cette exigence minimale et oblige la Confédération et les cantons à prendre des mesures pour que les personnes aveugles ou malvoyantes puissent voter plus facilement de manière autonome dans le respect du secret du vote. Ces personnes devront pouvoir exercer leur droit de vote aussi facilement que les électeurs sans handicap. Dans la pratique, comme exposé plus haut, cet objectif peut être atteint de différentes manières. Dans de nombreux cantons, la mise à disposition par la Confédération de gabarits et de bulletins de vote adaptés améliorera déjà grandement la situation. Les cartes de légitimation devront aussi être optimisées pour permettre aux électeurs aveugles ou malvoyants de voter de manière autonome, par exemple au moyen d’éléments tactiles ou d’un format adapté aux gabarits. Il va de soi que les personnes concernées pourront continuer de demander à une personne de confiance de les aider à remplir leur bulletin.
Les cantons et les communes qui utilisent des systèmes de comptage électronique utilisent des bulletins de vote à lecture optique produits spécialement à cet effet. Les bulletins de saisie cantonaux sont assimilés aux bulletins de vote officiels de la Confédération (art. 5, al. 1, LDP); il appartiendrait aux cantons de les rendre compatibles avec les gabarits. Le vote électronique est une autre solution, qui présente même l’avantage d’être plus complète et plus durable pour garantir l’accessibilité. Il serait aisé à mettre en place dans les cantons qui procèdent déjà au comptage électronique. Certains d’entre eux font déjà des essais de vote électronique (BS, SG), l’ont fait par le passé (FR, BE, VD) ou prévoient de le faire (GE, LU).
Art. 10, titre et al. 1ter
Le titre de l’article est aujourd’hui différent d’une version linguistique à l’autre et met l’accent sur des aspects différents. Le projet harmonise les versions.
L’al. 1ter consacre la compétence qu’a le Conseil fédéral pour annuler ou reporter, dans des cas exceptionnels, une votation populaire ordonnée. La garantie des droits politiques inscrite à l’art. 34, al. 1, Cst. implique que l’annulation ou le report d’une votation ordonnée n’est possible que dans un cadre très strict. La disposition proposée se fonde sur l’art. 185, al. 3, Cst. concernant le droit de nécessité. Il n’est possible de revenir sur la date fixée que si la formation de la volonté des électeurs, le déroulement du vote ou l’établissement des résultats ont été gravement perturbés ou si une telle perturbation est imminente. La logistique en amont, qui comprend notamment l’impression et la distribution des documents de vote de la Confédération aux cantons (art. 11, al. 1, LDP), fait également partie du déroulement du vote.
La disposition proposée n’énumère pas les causes possibles d’une perturbation grave, ne serait-ce que parce qu’il n’est pas possible d’anticiper tous les cas de figure. Une énumération n’aurait donc que valeur d’exemple. D’autre part, l’annulation ou le report d’une votation dépend en premier lieu de l’existence d’une perturbation grave, et non de l’événement qui a provoqué cette perturbation. Le cas échéant, le Conseil fédéral devra examiner, compte tenu de la nature de l’événement, si la perturbation est durable et s’il existe d’autres solutions qui permettraient de garantir l’organisation de la votation populaire et l’exercice des droits politiques, moyennant quelques adaptations dans le déroulement de la votation30. Une annulation ou un report ne doit être décidé qu’en dernier recours. La formulation potestative de l’art. 10, al. 1ter, P-LDP indique que le Conseil fédéral dispose d’une marge d’appréciation.
La notion de «perturbation grave» ne doit pas être confondue avec celle d’«irrégularités», qui sont des anomalies de la procédure de vote au sens de la LDP. La LDP dispose qu’il faut remédier d’office aux irrégularités (art. 79, al. 2, LDP), qu’elles peuvent faire l’objet d’un recours touchant les votations (art. 77, al. 1, let. b, LDP) et qu’elles sont soumises à l’examen du Tribunal fédéral. La nature et l’ampleur d’une irrégularité peuvent conduire au recomptage des voix (art. 13, al. 3, LDP) ou à l’annulation du scrutin par le Tribunal fédéral31.
En cas de recours, l’examen de la légalité de la procédure de vote et du résultat de la votation restera de la compétence du Tribunal fédéral. Même en cas de soupçon d’irrégularités importantes, le Conseil fédéral devra maintenir le scrutin s’il peut quand même être mené à bien. Autrement dit, il évitera de le reporter ou de l’annuler sur la base de l’art. 10, al. 1ter.
Le Conseil fédéral décide en règle générale de l’organisation d’une votation entre deux mois et demi et trois mois avant le scrutin. Son arrêté fait l’objet d’une publication officielle dans la Feuille fédérale. En revanche, le Conseil fédéral fixe au minimum quatre mois avant le jour du scrutin les objets qui seront soumis au vote (art. 10, al. 1bis, LDP). Le nouvel al. 1ter porte sur les votations ordonnées et renvoie donc à la première décision. Le décalage entre les deux décisions s’explique notamment parce que des objets soumis au vote sont déterminés sous réserve de l’aboutissement du référendum32.
La réglementation proposée permet au Conseil fédéral de reporter ou d’annuler une votation. Un report signifie que le processus en cours se poursuit, mais que la date de vote est reportée. Un report est envisageable lorsqu’une perturbation grave rend impossible le déroulement de la votation à la date prévue, mais qu’il semble possible d’y remédier, de sorte qu’une interruption de la procédure ne se justifie pas. Toutefois, compte tenu du nombre d’acteurs impliqués et de la durée de la période de planification, il est difficile de prolonger une procédure de vote en cours. Il est donc plus probable qu’une perturbation grave entraîne l’annulation de l’ensemble du scrutin. et non seulement celle du vote sur un objet.
D’un point de vue géographique, il faut partir du principe que, si le Conseil fédéral reporte ou annule une votation en vertu de l’al. 1ter, il le fera dans toute la Suisse. Si les perturbations graves du processus de vote n’ont qu’un impact local ou régional, il incombe en premier lieu aux cantons de prendre les mesures adéquates (cf. art. 10, al. 2, et 79, al. 2, LDP).
L’al. 1ter ne règle pas la suite de la procédure en cas d’annulation de la votation. Il n’est d’ailleurs pas nécessaire de le faire, puisque le Conseil fédéral reste tenu d’ordonner la votation sur les objets prêts à être soumis au vote (art. 58, 59c et 75a LDP). Les délais prévus pour les initiatives populaires (art. 75a LDP) doivent cependant également être pris en compte, car ils continuent de courir. L’annulation d’une votation pouvant entraîner le dépassement du délai applicable aux initiatives populaires, il est prévu de modifier en conséquence l’art. 75a LDP. En cas de dépassement du délai, le vote devra ainsi avoir lieu à la prochaine date possible (cf. commentaire de l’art. 75a, al. 3ter, P-LDP).
Art. 14, titre et al. 2 à 4
Les avancées de la numérisation se répercutent aussi sur l’établissement, la transmission et la publication des résultats des votations. L’art. 14 en vigueur ne tient pas suffisamment compte de cette évolution. Les al. 2 et 3 sont adaptés sur le plan rédactionnel afin de mieux refléter l’utilisation des canaux de transmission électroniques. La vérification de la plausibilité, usuelle dans la pratique, est explicitement mentionnée comme faisant partie intégrante de l’établissement des résultats. Le nouveau titre de la disposition reflète ces adaptations.
Al. 2
La disposition ne mentionne plus le gouvernement cantonal, mais le canton. Cette modification tient compte du fait que, dans la grande majorité des cantons, l’établissement, la transmission et la publication des résultats sont effectués par les services cantonaux compétents et ne relèvent pas de décisions du gouvernement cantonal.
La 1re phrase tient compte du fait que les services officiels compétents (le plus souvent les communes) transmettent généralement leur résultat le dimanche de la votation au service central cantonal via un système électronique d’établissement des résultats. Le processus de transmission des résultats provisoires est réglé à l’art. 5, al. 1, ODP. La transmission physique, a posteriori, du procès-verbal au canton est conservée.
La nouvelle obligation faite aux cantons de vérifier la plausibilité des résultats est inscrite dans la 2e phrase. Cette vérification permet de détecter précocement des erreurs dans l’établissement des résultats ou d’éventuelles manipulations. Ce type de contrôle est déjà largement pratiqué et contribue grandement à la justesse de l’établissement et à la fiabilité des résultats. Il est donc opportun de le prévoir dans la loi.
L’art. 14, al. 2, prévoit que les cantons vérifient la plausibilité des résultats des communes. Les cantons déterminent les méthodes et les instruments utilisés en fonction de leurs spécificités (par ex. nombre et structure des communes ou comportement de vote). La vérification de la plausibilité au moyen d’un logiciel peut mettre en évidence des incohérences qui pourraient passer inaperçues lors d’un contrôle purement visuel des résultats. À l’inverse, les incohérences découvertes exigent généralement un contrôle par des personnes disposant de connaissances spécialisées. Aucune disposition d’exécution concernant l’obligation faite aux cantons de vérifier la plausibilité des résultats n’est prévue à l’heure actuelle.
Idéalement, la vérification de la plausibilité devrait être effectuée dès le dépouillement au niveau communal (validité des résultats, cohérence entre les objets et avec le comportement de vote de la commune, etc.). Il appartient toutefois aux cantons d’édicter des directives en la matière. La vérification de la plausibilité prévue à l’art. 14, al. 2, P-LDP se distingue en outre de l’établissement de la plausibilité dans le cadre du vote électronique (art. 27i ODP) et de l’utilisation des systèmes de comptage électronique des voix (art. 84, al. 3, P-LDP). La numérisation complète (vote électronique) ou étendue (comptage électronique) de l’établissement des résultats nécessite des mesures spécifiques de contrôle de la qualité au moyen de méthodes statistiques.
Enfin, l’art. 14, al. 2, P-LDP prévoit que les résultats ne sont plus transmis à la ChF, mais à la Confédération. Cette modification tient compte du fait que, dans la pratique, les résultats sont transmis à la ChF et à l’Office fédéral de la statistique (cf. art. 5, al. 2, ODP). Les résultats devront toujours être publiés dans la feuille officielle du canton dans les 13 jours qui suivent la votation. En revanche, l’obligation de les publier dans un numéro à part en cas d’urgence est supprimée. Cette règle n’est plus d’actualité, étant donné que la primauté de la version électronique est désormais de mise pour les feuilles officielles et que les documents peuvent généralement être publiés au fur et à mesure.
Al. 3
Tout comme les bulletins de vote, les procès-verbaux des communes ne sont remis à la ChF que sur demande. Le nouvel al. 3 prévoit toutefois qu’à l’expiration du délai de recours (art. 79, al. 3, LDP), les cantons confirment à la ChF les résultats de la votation transmis et publiés (art. 14, al. 2, P-LDP). La procédure concrète reste à définir.
Al. 4
La règle selon laquelle les bulletins de vote sont détruits après la validation du résultat de la votation, inscrite à l’art. 14, al. 3, 2e phrase, LDP est déplacée à l’al. 4 du projet. Dans les cantons disposant de bulletins de vote uniques pour tous les niveaux étatiques (à des fins de comptage électronique), il faudra peut-être attendre la validation du résultat d’une votation populaire cantonale ou communale avant de détruire les bulletins. Comme les procès-verbaux communaux resteront en règle générale auprès des cantons, il incombera en principe à ceux-ci de régler leur conservation (art. 4, al. 2, de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l’archivage33). Lors de la consultation, certains cantons se sont dits favorables à une réglementation uniforme au niveau fédéral. Comme les résultats sont relevés et conservés par l’Office fédéral de la statistique jusqu’au niveau communal, il est justifié, une fois les résultats validés, de détruire les procès-verbaux communaux.
Art. 68, al. 1, let. e
Selon le droit en vigueur, les listes de signatures doivent mentionner les noms et adresses des membres du comité d’initiative. Ces informations figurent sur la décision consécutive à l’examen préliminaire, qui est publiée dans la Feuille fédérale (art. 23, al. 4, ODP). Les électeurs peuvent ainsi savoir qui se trouve derrière une initiative populaire et qui, le cas échéant, peut la retirer. Le projet maintient la possibilité d’identifier les auteurs. Néanmoins, le Conseil fédéral estime que ce but peut être atteint en recourant à des informations moins délicates. L’adresse exacte sera donc remplacée par la commune de domicile et l’année de naissance. La réglementation s’inspire de l’art. 32, al. 2, LDP, qui précise quelles informations sur les candidats la ChF doit publier à l’occasion des élections au Conseil national. Dans le cas des initiatives populaires, il n’est toutefois pas nécessaire d’indiquer tous les prénoms, ni les lieux d’origine, des membres du comité. L’indication précise de la date de naissance avec le jour et le mois, comme le propose la motion 24.3425, n’apporte pas davantage de transparence. Dans un souci de protection des données, l’indication peut donc se limiter à l’année de naissance. De l’avis du Conseil fédéral, la commune de domicile et l’année de naissance sont suffisantes pour identifier les candidats.
La commune à indiquer est celle correspondant au domicile politique au sens de l’art. 3 LDP. Si celui-ci change pendant la récolte de signatures, ni la décision consécutive à l’examen préliminaire ni les listes de signatures n’ont besoin d’être adaptées.
Art. 75a, al. 3ter
Le report ou l’annulation d’une votation au sens de l’art. 10, al. 1ter, P-LDP peut entraîner le dépassement du délai de 10 ou 16 mois pour soumettre au vote une initiative populaire, délai prévu à l’art. 75a, al. 1 à 3bis, LDP. Afin de garantir le droit d’initiative, le nouvel al. 3ter prévoit que, dans ce cas, la votation doit avoir lieu à la prochaine date (ordinaire) possible. Il en va de même si le délai est dépassé parce que le Conseil fédéral ne peut pas ordonner la votation en temps utile. Il ressort clairement de la formulation que le Conseil fédéral ne peut renoncer à ordonner une votation qu’en cas de perturbation grave au sens de l’art. 10, al. 1ter, P-LDP. Les conditions sont donc les mêmes que pour l’annulation ou le report d’une votation fixée (cf. commentaire de l’art. 10, al. 1 ter, P-LDP).
Art. 76, al. 1, partie introductive (ne concerne que le texte français) et let. c, et 3
Partie introductive
La modification de la partie introductive ne concerne que le texte français (correction rédactionnelle).
Al. 1, let. c
Le terme «question subsidiaire» utilisé à l’art. 139b, al. 2, Cst. est ajouté entre parenthèses pour la troisième question figurant sur le bulletin de vote. Il est ensuite réutilisé à l’al. 3 P-LDP.
Al. 3
La manière de trancher dans les cas où une initiative populaire et son contre-projet direct sont tous deux acceptés est précisée: le texte qui entre en vigueur est celui qui, à la question subsidiaire, a enregistré le pourcentage le plus élevé des voix du peuple et des voix des cantons. Ce système, dit «de la somme des pourcentages», a été inscrit en 2003 à l’art. 139b, al. 3, Cst. afin d’éviter les situations sans issue34. Avant 2003, aucun des deux textes ne serait entré en vigueur si une telle situation s’était présentée, ce qui n’est jamais arrivé35. La formulation actuelle de l’art. 76, al. 3, LDP36 se fonde encore sur l’ancienne réglementation. Elle ne contredit pas directement le système de la somme des pourcentages visé à l’art. 139b, al. 3, Cst., mais ne reflète pas suffisamment cette méthode de calcul si la question subsidiaire ne permet pas de déterminer le texte qui l’emporte. Il est donc nécessaire de s’aligner sur la disposition constitutionnelle.
Art. 77, al. 1, phrase introductive, et 3
La modification de l’al. 1 ne concerne que le texte français (correction rédactionnelle).
Le nouvel al. 3 exclut la compétence du gouvernement cantonal pour les cas qui, conformément à la nouvelle formulation de l’art. 88, al. 1, let. b, ch. 3, P-LTF, peuvent être soumis directement au Tribunal fédéral.
Art. 80 Recours devant le Tribunal fédéral
Hormis des adaptations rédactionnelles, la modification de cet article ne vise qu’à inscrire à l’al. 1, let. d, la compétence du Tribunal fédéral pour les recours visés à l’art. 88, al. 1, let. b, ch. 3, P-LTF.
Art. 84, al. 2 et 3
Al. 2
Comme l’al. 1 (inchangé), l’al. 2 établit désormais que l’utilisation des moyens techniques s’applique à l’établissement des résultats des scrutins, et non à leur utilisation lors des scrutins. Cette modification est d’ordre terminologique. Sur le plan matériel, l’art. 84, al. 2, P-LDP se distingue du droit en vigueur par le fait que l’utilisation de moyens techniques pour établir les résultats n’est plus soumise à l’autorisation du Conseil fédéral, mais que celui-ci peut soumettre à autorisation, par voie d’ordonnance, l’utilisation de certains moyens techniques. La circulaire du Conseil fédéral du 30 novembre 2018 aux gouvernements cantonaux concernant l’établissement des résultats des votations populaires fédérales à l’aide de moyens techniques37 peut servir de guide pour déterminer les moyens soumis à autorisation. Elle autorise l’utilisation de compteuses (analogues aux machines à compter les billets de banque) et de balances de précision. Les systèmes de comptage électronique actuellement utilisés lors des votations populaires sont également réputés autorisés et ne sont pas soumis à une nouvelle autorisation du Conseil fédéral. Leur utilisation doit toutefois être annoncée à la ChF. Les systèmes de comptage électronique utilisés à l’occasion des élections au Conseil national et les nouveaux moyens techniques qui ne sont pas mentionnés dans la circulaire restent soumis à autorisation. Le vote électronique, qui fait l’objet d’une réglementation autonome, conformément à l’art. 8a LDP, et les systèmes d’établissement et de transmission des résultats des cantons, qui sont également utilisés à l’occasion des scrutins fédéraux, ne sont pas compris dans le champ d’application de l’art. 84 LDP.
L’utilisation de certains moyens techniques doit satisfaire à des exigences (minimales) uniformes. En conséquence, la nouvelle disposition de l’art. 84, al. 2, P-LDP donne expressément au Conseil fédéral la compétence de fixer des conditions dans ce domaine. Celui-ci s’inspirera de la pratique actuelle exposée dans la circulaire de 201838. Les exigences fixant des règles de droit doivent être réglées au niveau de l’ordonnance.
Al. 3 (nouveau)
La fiabilité de la procédure est essentielle pour les systèmes de comptage électronique, aussi l’obligation de vérifier la plausibilité des résultats établis par voie électronique est-elle inscrite dans la loi. Cette obligation est aujourd’hui prévue dans une circulaire39.
Les bulletins de vote traités par un lecteur optique ou un logiciel échappent à tout contrôle visuel. Il n’est donc pas possible de contrôler facilement l’exactitude des résultats établis par un système de comptage électronique. La vérification de la plausibilité des résultats au moyen de méthodes statistiques permet toutefois de prouver de manière suffisante le bon fonctionnement des moyens techniques et d’étayer considérablement la fiabilité des résultats.
L’utilisation de méthodes statistiques implique que la vérification de la plausibilité doit être impersonnelle, transparente et réplicable. La méthode d’échantillonnage doit être déterminée en fonction du cas d’espèce (cercle électoral, taux de participation, etc.). L’ampleur de l’échantillonnage doit permettre de vérifier de manière statistiquement significative que les moyens techniques ont fonctionné en continu de manière correcte. La pertinence du contrôle de qualité statistique effectué doit être connue. Les bases méthodologiques et la procédure pratique doivent être consignées.
Art. 84a Récolte électronique de signatures
Le Conseil fédéral pourra mener ou autoriser des essais de récolte électronique de signatures soumis à certaines limites. L’expression abstraite «récolte électronique de signatures» a été choisie pour éviter de limiter les possibilités de concrétisation des essais, par exemple en imposant le recours à une «signature électronique qualifiée». La question sera tranchée lors de la préparation des essais.
Al. 1
L’al. 1 définit le champ d’application des essais. Ceux-ci pourront porter non seulement sur des référendums facultatifs (art. 59a ss LDP) et des initiatives populaires (art. 68 ss LDP), mais aussi sur des listes de candidats pour les élections au Conseil national (art. 21 ss LDP). Ils devront être limités à une partie du territoire, à une certaine période et, éventuellement, à une certaine proportion.
– Par «une partie du territoire», on entend certains cantons ou certaines communes.
– Par «une certaine période», on veut dire, par exemple, que des signatures ne pourront être récoltés par voie électronique que pour des référendums et des initiatives lancés sur une période donnée.
– Par «une certaine proportion», on entend une certaine quantité. Il serait envisageable de limiter la part maximale que les signatures récoltées par voie électronique peuvent représenter dans le quorum à atteindre.
La réglementation proposée autorise la Confédération à développer et gérer un système de récolte électronique de signatures (ou confier ce mandat à un tiers), autrement dit à mener elle-même des essais. Elle pourrait aussi laisser cette tâche entièrement aux cantons et autoriser, avec des systèmes cantonaux, la récolte des signatures pour des référendums et des initiatives populaires au niveau fédéral, à condition que le système remplisse les exigences du droit fédéral.
Al. 2
L’objectif des essais est de mieux évaluer les conséquences politiques de la récolte électronique. Dans son rapport établi en exécution du postulat 21.3607 CIP-N, le Conseil fédéral explique de manière détaillée pourquoi il est judicieux d’acquérir des connaissances sur la base d’essais avant d’institutionnaliser la récolte électronique40. Des essais limités ne permettront pas (ou que très peu) d’évaluer de manière concluante l’effet de la récolte électronique sur les référendums, les initiatives et les listes de candidats, mais il sera au moins possible d’en tirer certains enseignements. Afin que l’analyse soit menée de manière pertinente, l’al. 2 prévoit expressément que les essais devront faire l’objet d’un suivi scientifique.
Les essais devront en outre permettre de clarifier certaines questions organisationnelles et techniques et de définir les exigences auxquelles les systèmes devront répondre. Ils devront aussi se faire avec des systèmes qui pourraient être utilisés comme canal de récolte ordinaire.
Al. 3
Les conditions d’autorisation s’inspirent de l’art. 8a, al. 2, LDP, qui régit les conditions auxquelles les essais de vote électronique sont soumis. Des précisions sont cependant apportées concernant le secret du vote. Celui-ci doit être respecté lors des récoltes de signatures pour des référendums facultatifs ou des initiatives populaires. Ainsi, les listes de signatures déposées à la ChF ne peuvent être ni consultées ni restituées (art. 64, al. 2, et 71, al. 2, LDP). De même, les services chargés de l’attestation de la qualité d’électeur sont explicitement tenus de respecter le secret du vote (art. 19, al. 6, ODP). Le secret du vote n’exclut toutefois pas que les autorités concernées, dans le cadre de leurs tâches de contrôle, connaissent l’identité des personnes soutenant le référendum ou l’initiative. Il en va de même des comités référendaires et des comités d’initiative, qui ont aujourd’hui déjà accès à ces informations dans le cadre de la récolte «papier» (cf. aussi al. 4). Conformément à l’art. 26 LDP, le secret du vote ne s’applique pas aux listes de candidats pour les élections au Conseil national.
Al. 4
La réglementation sur les essais doit définir les responsabilités dans le processus de récolte électronique. L’al. 4 autorise donc expressément le Conseil fédéral à définir ces compétences en dérogeant, si nécessaire, aux dispositions légales (cf. al. 6). La question du service chargé de gérer le système de récolte électronique doit rester ouverte pour l’instant. Dans le cadre des essais, tant la Confédération que les cantons auront la possibilité de le faire, avec ou sans le concours de tiers.
Alors que dans le processus «sur papier» ce sont les comités ou les représentants d’une liste de candidats qui assurent le contrôle de la récolte, cette tâche incombera à l’autorité chargée du système en cas de récolte électronique. Il est cependant crucial pour les personnes responsables de la récolte d’être au courant de l’état de celle-ci. Par conséquent, la loi prévoit expressément que le Conseil fédéral doit régler les droits d’accès (consultation) des tiers concernés, notamment des comités et des représentants de listes. Comme la loi n’impose pas de comité pour les référendums facultatifs, la disposition est volontairement formulée de manière ouverte.
Al. 5
Lors de la récolte électronique, des données sensibles au sens de l’art. 5, let. c, ch. 1, de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données (LPD)41 sont traitées. Conformément à l’art. 35 LPD, de telles données peuvent, à certaines conditions, être traitées de manière automatisée dans le cadre d’essais pilotes avant l’entrée en vigueur d’une loi au sens formel. Ces conditions s’appliqueront aux essais de récolte électronique. L’art. 35, al. 4, LPD prévoit que le traitement automatisé des données doit être interrompu dans tous les cas si aucune loi au sens formel prévoyant la base légale nécessaire n’est entrée en vigueur dans un délai de cinq ans à compter de la mise en œuvre de l’essai pilote. Ce délai de cinq ans est toutefois trop court pour les essais de récolte électronique. Il serait difficilement compatible avec l’art. 84a, al. 2, P-LDP, qui prévoit que les essais doivent permettre de comprendre les conséquences politiques de la récolte électronique. Pour pouvoir recueillir des informations pertinentes, il est nécessaire de prévoir une phase d’essai ou d’observation plus longue, ne serait-ce que parce que la récolte de signatures prend déjà 18 mois pour les initiatives populaires. C’est pourquoi il convient de déroger à l’art. 35, al. 4, LPD, et d’étendre le délai de 5 à 10 ans.
Au reste, l’art. 35 LPD ne s’applique que si un organe fédéral est responsable du traitement des données sensibles. Dès lors, si cette responsabilité est confiée à des cantons ou des communes, il y a lieu d’appliquer le droit cantonal de la protection des données.
Al. 6
Les modalités des essais ne pourront être réglées qu’une fois que les principales conditions organisationnelles et techniques des solutions envisageables seront connues. C’est pourquoi le projet délègue cette tâche au Conseil fédéral. Comme le droit en vigueur règle de manière détaillée la procédure de récolte de signatures, il est nécessaire de pouvoir déroger à certaines dispositions dans le cadre des essais. L’al. 6 règle donc expressément les dispositions auxquelles le Conseil fédéral peut déroger, tout en précisant qu’il ne peut le faire que si l’exécution des essais l’exige. La délégation est aussi limitée par le fait que les essais doivent être restreints à une partie du territoire, à une certaine période et, éventuellement, à une certaine proportion (al. 1).
Modification de la loi sur le Tribunal fédéral
Art. 88, al. 1, phrase introductive et let. b
L’al. 1 est modifié sur le plan rédactionnel pour être plus lisible.
L’art. 88 LTF règle aujourd’hui quelles décisions de première instance peuvent faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral concernant le droit de vote des citoyens ou les élections et votations populaires. Avec la nouvelle formulation de l’al. 1, let. b, les recours concernant les scrutins fédéraux ne seront plus recevables uniquement contre les décisions de la Chancellerie fédérale ou les décisions sur recours des gouvernements cantonaux. Si une irrégularité a des effets dans plusieurs cantons ou si elle a été causée par une autorité administrative de la Confédération, le nouveau ch. 3 de l’art. 88, al. 1, let. b, permettra de saisir directement le Tribunal fédéral. L’intervention d’un organe intercantonal42 ou d’une association privée43 dans la campagne précédant une votation populaire fédérale peut par exemple causer une irrégularité affectant plusieurs cantons. La nouvelle disposition réorganise les recours touchant les élections et les votations en pareil cas. Toutefois, elle n’étend pas les voies de droit. Elle ne constitue notamment pas une exception au sens de l’art. 189, al. 4, Cst. Comme aujourd’hui, les actes de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral concernant des élections ou des votations ne pourront pas être portés devant le Tribunal fédéral. Les autres irrégularités touchant les votations fédérales ou les élections au Conseil national continueront de devoir être d’abord portées devant le gouvernement cantonal, conformément à l’art. 77 LDP.
Art. 100, al. 3 et 4
Le délai de recours concernant une votation populaire fédérale ou les élections au Conseil national est à présent fixé à l’art. 101a P-LTF. Les dispositions de l’art. 100 LTF concernant ce point peuvent donc être abrogées.
Art. 101a Recours concernant une votation populaire fédérale ou les élections au Conseil national
Les recours visés à l’art. 88, al. 1, let. b, ch. 3, P-LTF ne sont pas dirigés contre une décision cantonale: pour les irrégularités visées, le Tribunal fédéral peut être saisi directement. L’art. 100 LTF règle uniquement le délai de recours contre une décision. Le délai de recours concernant une votation populaire fédérale ou les élections au Conseil national doit donc être réglé dans une disposition distincte. Les dispositions de l’art. 100, al. 3 et 4, LTF, sont modifiées ou abrogées en conséquence. Le délai fixé pour déposer un recours touchant une votation fédérale (5 jours) ou les élections au Conseil national (3 jours) devant le Tribunal fédéral ne change pas. Le délai actuel de 30 jours (art. 100, al. 1, LTF) continue également de s’appliquer aux recours contre les décisions prises par la Chancellerie fédérale (art. 88, al. 1, let. b, ch. 1, P-LTF) ou aux recours touchant des élections ou des votations cantonales. Les recours touchant le droit de vote contre les décisions prises par les gouvernements cantonaux (art. 77, al. 1, let. a, LDP) sont soumis aux mêmes délais.
5 Conséquences
5.1 Conséquences pour la Confédération
La présente révision de la LTF nécessitera du personnel et des moyens supplémentaires, en particulier la réalisation des essais de récolte électronique de signatures. Selon une première estimation approximative de la Chancellerie fédérale, les travaux de conception, le suivi technique, la coordination et le conseil technique des essais pourraient requérir environ quatre postes à temps plein pour une durée déterminée de trois ans. Les besoins réels dépendront essentiellement de la manière dont les essais seront conçus. Il s’agira notamment de décider s’ils seront coordonnés de manière centralisée sous forme de projet fédéral ou s’ils seront gérés de manière décentralisée au niveau des cantons. Le montant des dépenses de fonctionnement ne peut pour l’instant pas non plus être chiffré de manière définitive. Il sera déterminé lors des travaux de concrétisation et présenté en détail avec les dispositions d’exécution de la loi. Selon les premières estimations, le lancement des essais nécessitera 900 000 francs. Une fois encore, ce montant devra être confirmé. Le Conseil fédéral précisera les conséquences sur les finances et l’état du personnel dans le cadre du budget, dès que les mesures de mise en œuvre et les responsabilités auront été clairement définies.
Les coûts de fabrication et de distribution des gabarits de vote sont pour l’instant estimés à 200 000 francs au maximum.
Reste à savoir dans quelle mesure la possibilité de déposer directement auprès du Tribunal fédéral des recours concernant les votations populaires fédérales et les élections au Conseil national pourrait augmenter la charge de travail du Tribunal fédéral. Les expériences faites avec les voies de recours actuelles montrent que seule une partie des décisions cantonales sont attaquées devant le Tribunal fédéral. Le nombre de procédures devant celui-ci pourrait augmenter en conséquence. On notera toutefois qu’aucun émolument ne peut être perçu pour les recours auprès du gouvernement cantonal (art. 86, al. 1, LDP). En revanche, des frais, réglés dans la LTF, sont prévus pour les procédures devant le Tribunal fédéral, comme le précise l’art. 86, al. 2, LDP. Le fait que les recourants devront éventuellement assumer des coûts pourrait entraîner une diminution du nombre de procédures ou leur retrait.
5.2 Conséquences pour les cantons et les communes
Les cantons qui utilisent leurs propres bulletins de vote à des fins de comptage électronique pourront créer des gabarits adaptés pour mettre en œuvre l’art. 6, al. 2, P‑LDP). Ils pourront toutefois envisager d’autres solutions, notamment le vote électronique.
Certaines modifications proposées pourraient aussi nécessiter des modifications des bases juridiques cantonales et communales (par ex. vote des personnes aveugles ou malvoyantes ou récolte électronique). La réorganisation des voies de recours devrait néanmoins, dans l’ensemble, décharger les autorités cantonales.
5.3 Conséquences sociales
Le fait que les électeurs aveugles ou malvoyants pourront voter plus facilement de manière autonome (ch. 3.1.2) renforcera l’égalité entre les personnes handicapées et les autres personnes en matière de droits politiques, comme le demande l’art. 29 de la Convention de l’ONU du 13 décembre 2006 relative aux droits des personnes handicapées44. Ces électeurs pourront participer plus facilement à la vie politique. Quant aux essais de récolte électronique de signatures, ils visent à renforcer la participation des électeurs en général.
6 Aspects juridiques
6.1 Constitutionnalité
La révision proposée se fonde sur l’art. 39, al. 1, Cst., qui dispose que la Confédération règle l’exercice des droits politiques au niveau fédéral.
La Cst. fixe des délais et des quorums pour les référendums facultatifs et les initiatives populaires. Elle n’exige toutefois pas que les signatures soient récoltées sur papier. La réglementation prévue pour la récolte électronique est donc compatible avec les exigences constitutionnelles, pour autant que l’équilibre entre la législation «par démocratie directe» et la législation ordinaire ne s’en trouve pas déstabilisé45. La base légale proposée permettra de réaliser des essais et ainsi de mieux évaluer les conséquences politiques de la récolte électronique. Il sera alors possible de décider si celle-ci peut être instaurée comme canal ordinaire au niveau de la loi.
6.2 Compatibilité avec les engagements internationaux de la Suisse
La Suisse a ratifié la Convention de l’ONU relative aux droits des personnes handicapées46. L’art. 29 de ce texte garantit aux personnes handicapées la jouissance des droits politiques. Les nouvelles dispositions de l’art. 6 P-LDP renforcent ce principe.
6.3 Forme de l’acte à adopter
Le projet contient des dispositions importantes qui fixent des règles de droit dans le domaine de l’exercice des droits politiques. Conformément à l’art. 164, al. 1, let. a, Cst., ces dispositions doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. La modification de la LDP est donc sujette au référendum prévu pour les lois fédérales (art. 141, al. 1, let. a, Cst.). En ce qui concerne les essais de récolte électronique, il a été envisagé de se fonder sur l’art. 15 de la loi fédérale du 17 mars 2023 sur l’utilisation de moyens électroniques pour l’exécution des tâches des autorités47. La portée politique du projet plaide toutefois en faveur de la création d’une base légale spéciale dans la LDP (par analogie à l’art. 8a LDP).
6.4 Délégation de compétences législatives
De nouvelles compétences législatives sont déléguées au Conseil fédéral à l’art. 84a. Pour permettre l’organisation d’essais de récolte de déclarations électroniques de soutien, le Conseil fédéral devra édicter par voie d’ordonnance des dispositions qui dérogeront aux dispositions légales relatives à la récolte «papier» de signatures pour les référendums facultatifs, les initiatives populaires et les listes de candidats. Les différences seront principalement de nature formelle (signature non manuscrite, autre forme de déclaration) ou organisationnelle (autres organes compétents pour la réception et la gestion des signatures). Il ne sera toutefois possible de déroger aux règles ordinaires que dans la mesure où l’organisation des essais l’exige.
6.5 Protection des données
Les modifications proposées n’ont pas d’impact sur la protection des données, à l’exception de la réglementation sur les essais de récolte électronique. Celle-ci implique le traitement de données sensibles au sens de l’art. 5, let. c, ch. 1, LPD. Le système de récolte devra dès lors satisfaire à des exigences élevées en matière de protection des données. C’est pourquoi le Conseil fédéral devra définir des mesures de protection adéquates en vue des essais. En outre, il y a lieu d’appliquer l’art. 35 LPD (essais pilotes). L’art. 84a, al. 5, P-LDP étend toutefois de 5 à 10 ans le délai prévu pour édicter les éventuelles bases légales nécessaires.