Autorisation d’exploitation pour la centrale électrique de réserve de Birr durant l’hiver 2022/2023. Rapport succinct du 28 février 2025 de la Commission de gestion du Conseil national. Avis du Conseil fédéral

1 Contexte

Par courrier du 28 février 2025, la Commission de gestion du Conseil national (CdG‑N) a soumis au Conseil fédéral un rapport concernant l’autorisation d’exploitation pour la centrale électrique de réserve de Birr durant l’hiver 2022/2023¹. Le rapport demande au Conseil fédéral de tenir compte des considérations de la commission et de prendre position quant aux recommandations y figurant jusqu’au 30 mai 2025.

2 Avis du Conseil fédéral

On parle de pénurie d’électricité en cas de déséquilibre entre l’offre et la demande d’électricité durant plusieurs jours, semaines ou mois pour cause de manque de capacités de production, de transport ou d’importation. Un approvisionnement illimité et continu ne peut plus être assuré pour une grande partie des consommateurs finaux. L’objectif est d’assurer pendant la durée de la pénurie l’équilibre entre la production et la consommation au moyen de mesures liées à la gestion de l’électricité. Cela doit permettre de prévenir les défaillances du réseau et les pannes de courant à grande échelle qui auraient de graves conséquences pour l’économie et la société.

Le niveau de remplissage des lacs d’accumulation suisses, la capacité d’importation, la disponibilité des centrales nucléaires en Suisse et en France, la disponibilité du gaz en Europe ainsi que les conditions météorologiques constituent notamment des facteurs de risque pour la sécurité d’approvisionnement de la Suisse. Ils peuvent survenir séparément ou de manière combinée en cas d’événements imprévus. Une combinaison d’événements extrêmes défavorables est certes très improbable, mais ne peut jamais totalement être exclue. La situation d’approvisionnement peut se détériorer tout à coup et très rapidement. Dans d’autres cas, une pénurie peut se dessiner quelque peu à l’avance.

L’imminence d’une menace de grave pénurie doit être évaluée notamment au regard de la question suivante: jusqu’à quel moment des mesures peuvent-elles encore être prises pour l’éviter? Il est ici nécessaire d’apprécier la situation d’approvisionnement avant la survenance d’une éventuelle grave pénurie afin que des mesures efficaces de prévention ou de gestion puissent être prises à temps. Cela concerne aussi bien l’offre que les mesures d’intervention visant à modifier la consommation. La mise à disposition de capacités de production supplémentaires demande notamment des délais préparatoires considérables.

L’appréciation de la situation d’approvisionnement en vue de déclencher des mesures d’intervention requiert donc une certaine marge discrétionnaire, qui ne peut pas être fixée par des délais prédéfinis. Des mesures d’intervention doivent également pouvoir être prises lorsqu’une pénurie grave menace de survenir dans les prochains mois et qu’elle ne pourra être évitée ou maîtrisée si les mesures sont prises ultérieurement. Une certaine proximité temporelle est requise entre le moment où les mesures sont prises et celui où la pénurie grave risquerait de se déclarer. Il est toutefois impossible de déterminer de manière forfaitaire un nombre de jours, de semaines ou de mois précis jusqu’à l’éventuelle survenue d’une grave pénurie. Des mesures ne sauraient être prises à l’avance en l’absence d’un risque sérieux de crise de l’approvisionnement durant la période concernée.

Il n’existe pas de critères mesurables pour définir le moment exact où déclencher des mesures d’intervention destinées à prévenir une grave pénurie imminente. Des prévisions sont indispensables pour apprécier la situation. Or, ces dernières sont toujours empreintes d’incertitudes. Du point de vue du Conseil fédéral, il n’y a donc pas lieu de préciser la législation. Une telle précision limiterait trop fortement la capacité d’action du Conseil fédéral dans des situations de crises. Dans certaines circonstances, elle pourrait entraver, voire dans le pire des cas empêcher une réaction rapide et appropriée face à une grave pénurie imminente. En cas de pénurie imminente, la situation d’approvisionnement doit être appréciée au cas par cas sur la base des informations disponibles à ce moment. Le Conseil fédéral s’exprimera encore au sujet des principes d’une telle intervention (art. 31) dans le cadre du Message concernant la modification de la loi sur l’approvisionnement du pays (LAP), lequel devrait être soumis au Parlement d’ici fin 2025.

Dans l’arrêt rendu le 19 février 2024, le Tribunal administratif fédéral (TAF) parvient à la conclusion que l’autorisation d’exploitation limitée à l’hiver 2022/2023 pour la centrale de réserve de Birr n’était pas conforme à la loi. Selon le tribunal, le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) n’a pas exposé de manière convaincante les postulats sur lesquels le Conseil fédéral s’était basé pour admettre l’existence d’une menace de grave pénurie en matière d’approvisionnement en énergie électrique durant l’hiver 2022/2023. Le TAF confirme que le Conseil fédéral dispose d’une latitude d’action importante pour décider de prendre des mesures d’intervention économiques. Si le Conseil fédéral peut démontrer qu’avec une certaine probabilité, toute la consommation d’électricité prévisible en Suisse ne pourra plus être couverte par la production correspondante en Suisse et à l’étranger, il s’agit déjà d’un indice de poids d’une pénurie grave. Sur la base d’une étude du 2 novembre 2022², l’Office fédéral de l’énergie (OFEN) a pu montrer que les situations de pénurie durant l’hiver 2022/2023 n’étaient pas improbables. Le TAF a toutefois critiqué le fait que l’étude ne permet pas de déterminer quelle partie de la demande ne pouvait pas être satisfaite et si les heures pendant lesquelles la demande ne pouvait pas être satisfaite se produisaient en bloc ou de manière isolée. Il n’est donc pas possible de juger, sur la seule base de l’étude, si une éventuelle demande non satisfaite pourrait être compensée, par exemple dans le cadre de la puissance de réglage mise à disposition par Swissgrid, et si la probabilité d’une perturbation de l’approvisionnement en électricité pourrait ainsi être réduite de manière décisive. Le TAF ajoute que l’OFEN n’a pas pu démontrer que les situations de pénurie possibles faisaient peser sur l’économie une menace de dommages importants. L’étude ne livre pas d’informations sur l’ampleur d’une éventuelle perturbation de l’approvisionnement ou sur la gravité des dommages économiques. Il faudrait également pouvoir démontrer que les centrales de réserve sont la seule solution envisageable. Compte tenu de l’impact considérable des centrales de réserve sur l’environnement, il aurait aussi fallu examiner, en plus d’une augmentation de l’offre, les possibilités de restreindre la consommation. Même s’il ressort du dossier que le Conseil fédéral a envisagé d’autres mesures, ces considérations n’ont pas été présentées de manière transparente; le tribunal n’est donc pas en mesure de les examiner.

Dans ses considérants, le TAF ne dit pas qu’il n’existait pas de risque de pénurie durant l’hiver 2022/2023. Il dit seulement que ce risque élevé ne ressort pas des documents fournis par le DETEC. La situation n’a donc pas été suffisamment documentée. En conséquence, si des pénuries d’énergie potentielles devaient à nouveau être prévisibles, le DETEC devra documenter les bases de ses décisions de manière plus complète, comme le demande le TAF. Le tribunal reproche donc seulement au DETEC des lacunes dans l’analyse au terme de laquelle il a conclu à l’existence d’une situation de pénurie. Lors d’une future menace de pénurie, le DETEC ou l’OFEN peuvent fournir les informations nécessaires afin que le Conseil fédéral mette en vigueur l’ordonnance d’exploitation et que le DETEC puisse délivrer des autorisations d’exploitation suffisamment motivées et fondées sur des bases juridiques.

Le Conseil fédéral approuve la recommandation: les décisions visant à gérer les pénuries énergétiques – notamment concernant l’exploitation de centrales de réserve – doivent toujours contenir des informations détaillées et actuelles sur la situation et les risques d’approvisionnement en Suisse. Le monitoring de l’électricité effectué par Swissgrid à l’intention de l’Approvisionnement économique du pays fournit notamment les bases nécessaires à cet effet.

L’Office fédéral de la protection de la population (OFPP) procède régulièrement à des analyses nationales des risques concernant les catastrophes et les situations d’urgence en Suisse. Les rapports sur les risques servent de base à l’optimisation de la protection en cas de catastrophe et font partie intégrante de la politique globale de sécurité suisse. Dans le rapport sur les risques 2020³, une pénurie d’électricité de longue durée en hiver a été identifiée comme le principal risque pour la Suisse. Dans le scénario décrit, un sous-approvisionnement en électricité de 30 % pendant plusieurs mois en hiver a été supposé. Dans l’ensemble, l’OFPP prévoyait des dommages agrégés de plus de 180 milliards de francs, soit près d’un quart du produit intérieur brut du pays pour toute une année.

L’OFPP travaille actuellement à une nouvelle actualisation de l’analyse nationale des risques (y compris le scénario de pénurie d’électricité), qui sera probablement publiée l’année prochaine. Dans le cadre de la stratégie nationale de protection des infrastructures critiques (PIC), le Conseil fédéral a en outre chargé l’OFEN d’analyser périodiquement les risques importants susceptibles d’entraîner de graves perturbations de l’approvisionnement en électricité. Dans ce cadre, les préjudices économiques dus aux pannes et aux pénuries d’électricité sont également quantifiés. Le rapport actuel de l’OFEN sur la résilience de l’approvisionnement en électricité en Suisse et la protection des PIC daté du 3 juin 2024 et mis à jour le 14 mars 2025 estime qu’un sous-approvisionnement en électricité de 30 % en Suisse pendant une durée de 8 à 12 semaines entraînerait des dommages de plus de 150 milliards de francs. Jusqu’à présent, toutes les analyses de l’OFPP et de l’OFEN ont conclu qu’une grave pénurie d’électricité va de pair avec des dommages économiques considérables se chiffrant en milliards. Une panne d’électricité d’environ trois jours dans plusieurs cantons suffirait à elle seule à générer des dommages de près de 3,3 milliards de francs.

Le principe de la proportionnalité est essentiel. Par conséquent, si une grave pénurie imminente devait survenir, les conséquences économiques de la pénurie et des mesures d’intervention devraient être estimées dans le cadre d’un examen de la proportionnalité. Le Conseil fédéral rejette cependant un examen régulier de ces conséquences en dehors de l’analyse de risque nationale car ces dernières ne peuvent être évaluées de manière pertinente qu’en cas de pénurie concrète. Du point de vue du Conseil fédéral, les analyses de risques nationales effectuées régulièrement par l’OFPP et les contrôles de résilience devant avoir lieu périodiquement dans le cadre de la stratégie nationale PIC permettent déjà de répondre à la demande d’affiner, de compléter et de vérifier régulièrement les estimations des conséquences économiques d’une pénurie d’électricité.