Répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons. Rapport de la Commission de gestion du Conseil des États. Avis du Conseil fédéral

1 Contexte

Le 24 janvier 2023, les Commissions de gestion des Chambres fédérales ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) d’examiner la répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons. Dans le cadre de cette évaluation, le CPA devait répondre aux questions suivantes:

• – La répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons est-elle conçue de manière appropriée?

• – Les processus et instruments de cette répartition sont-ils mis en œuvre de manière opportune?

• – La répartition effective des personnes requérantes d’asile entre les cantons est-elle opportune?

Pour ce faire, le CPA a analysé les bases juridiques, les directives, les informations écrites que le Secrétariat d’État aux migrations (SEM) a adressées aux cantons et d’autres documents internes au SEM. En complément, il a mené des entretiens avec des collaborateurs du SEM, ainsi qu’avec des représentants des cantons, de la Commission fédérale des migrations et de l’Organisation suisse d’aide aux réfugiés. De plus, il a mandaté l’entreprise de conseil PrivatePublicConsulting GmbH pour qu’elle analyse le fonctionnement de l’algorithme servant à répartir les requérants d’asile entre les cantons.

Le CPA a clos ses travaux par son rapport du 21 juin 2024, qu’il a soumis à la Commission de gestion du Conseil des États (CdG‑E).

La CdG-E a analysé les résultats de l’évaluation puis, après les avoir évalués, a formulé les recommandations ad hoc, qu’elle a soumises au Conseil fédéral le 21 février 2025 pour qu’il prenne position.

Elle invite le Conseil fédéral à prendre position d’ici au 30 mai 2025 sur les constatations et recommandations formulées dans son rapport et dans le rapport d’évaluation du CPA; elle le prie par ailleurs de lui indiquer au moyen de quelles mesures il entend mettre en œuvre ces recommandations et à quelle échéance.

2 Avis du Conseil fédéral

Actuellement, les requérants d’asile sont en principe répartis proportionnellement à la taille de la population des cantons et à l’aide d’un algorithme qui prend en compte différents critères. Cette répartition doit tenir compte des intérêts légitimes des requérants comme des cantons. Comme relevé dans le rapport, la répartition entre les cantons fonctionne bien dans l’ensemble, malgré les conflits d’objectifs inévitables et le nombre de critères appliqués. Réévaluer le modèle de répartition employé ne peut se faire qu’en collaboration avec les cantons. Pour cette raison, le Conseil fédéral ne peut pas se prononcer de manière définitive sur toutes les recommandations émises par la CdG‑E.

Le présent avis porte sur le rapport de la CdG-E. Le Conseil fédéral n’a aucune remarque à formuler au sujet du rapport du CPA.

Le Conseil fédéral salue la proposition d’examiner les critères de répartition actuellement appliqués. Il a l’intention de prendre en compte les résultats du projet pilote de répartition intercantonale axé sur le marché du travail mené par l’École polytechnique fédérale de Zurich (EPFZ). Il lui faudra pour cela attendre que les premiers résultats de l’évaluation du projet pilote de l’EPFZ soient disponibles, vraisemblablement au cours du deuxième semestre 2026. La CdG‑E recommande également de revoir la notion de famille prise en compte lors de la répartition. Sur ce point, il convient d’ores et déjà de noter qu’un élargissement de cette notion au-delà de la famille nucléaire pourrait mettre en péril la répartition proportionnelle à la population des cantons. En effet, les relations familiales constituent déjà la cause principale des écarts par rapport à la clé de répartition.

Le Conseil fédéral renvoie également à l’art. 27, al. 1, de la loi sur l’asile (RS 142.31142.31), selon lequel les cantons conviennent eux-mêmes d’une répartition des requérants. Par conséquent, analyser et, le cas échéant, ajuster les critères de répartition nécessite une étroite collaboration avec les cantons. Le Conseil fédéral accepte donc la recommandation 1, qu’il considère judicieuse. L’examen des critères de répartition est prévu à partir de 2027.

Le Conseil fédéral prend note de la remarque selon laquelle les directives du SEM ne sont pas mises en œuvre de manière uniforme par les centres fédéraux pour requérants d’asile (CFA). Depuis que le CPA a commencé à enquêter sur la répartition des requérants d’asile entre les cantons, soit depuis la fin du premier semestre 2023, le SEM a pris diverses mesures dans ce domaine. À ce sujet, le Conseil fédéral tient à préciser que l’«application régionale différente des […] directives» concerne uniquement certains processus administratifs qui n’affectent en rien l’égalité de traitement, que ce soit dans la procédure d’asile ou dans la procédure d’attribution à un canton. Par exemple, les régions d’asile peuvent procéder différemment pour saisir les modifications du canton proposé par le système. Pendant qu’une région choisit le motif «Famille en Suisse» dans le menu déroulant, une autre opte pour «Divers» et décrit le motif dans le champ de texte libre. Les deux motifs de modification sont corrects, mais sont consignés de manière différente dans le système. Qui plus est, les données saisies dans le système qui revêtent une importance pour la répartition entre les cantons (p. ex. données personnelles, données relatives à la procédure d’asile et données employées pour l’attribution à un canton) sont complètes et traçables. Par conséquent, le Conseil fédéral estime qu’il n’y a pas lieu d’agir plus avant en la matière et que la recommandation 2 est déjà mise en œuvre.

Le Conseil fédéral partage l’avis de la CdG-E selon lequel les données employées pour répartir les requérants entre les cantons doivent être exhaustives et cohérentes. Il souligne que la pratique actuelle se fonde déjà sur ces principes. La gestion des données personnelles pertinentes dans le système employé pour répartir les requérants d’asile répond à des règles claires qui garantissent la qualité élevée des informations. Comme le Conseil fédéral l’a indiqué dans son avis relatif à la recommandation 2, les différences régionales en matière de saisie des données concernent uniquement des données complémentaires et sont sans incidence sur la procédure d’asile. Les données relatives à la répartition intercantonale sont systématiquement enregistrées dans le système d’information central sur la migration (SYMIC), de sorte qu’il est possible de déterminer en tout temps qui a procédé à ladite répartition ou quel était l’état de la répartition à un moment donné. Ce procédé transparent et détaillé permet au SEM de retracer la procédure de répartition cantonale dans son ensemble même plusieurs années plus tard et, le cas échéant, de la réexaminer.

De ce fait, la complétude et la cohérence des données que vise la recommandation 3 sont garanties en tout temps. Par conséquent, le Conseil fédéral estime qu’il n’est pas nécessaire de prendre des mesures supplémentaires et que la recommandation 3 est déjà mise en œuvre.

Le Conseil fédéral prend note de la recommandation visant à prioriser le renouvellement des instruments informatiques. Il précise avoir déjà constaté la nécessité de mettre en place des infrastructures informatiques modernes et durables pour procéder à la répartition des requérants d’asile. Le remplacement technique du système actuel eSysVas est prévu dans le cadre de la mise à jour 12.14 du SYMIC à l’automne 2025. Ce renouvellement permettra non seulement d’optimiser les processus administratifs mais également d’accroître la qualité des données et la transparence tout au long de la procédure de répartition.

Le Conseil fédéral considère que les critères de répartition sur lesquels se fonde l’algorithme pour sélectionner un canton sont suffisants. Le système soutient les collaborateurs du SEM dans leur travail en proposant un canton approprié sur la base des critères de répartition définis dans l’ordonnance 1 sur l’asile (RS 142.311142.311) et en tenant compte de la population des cantons. Cependant, le système n’est pas capable de prendre en compte tous les critères pertinents qui figurent dans le SYMIC. Les liens de parenté inscrits dans le SYMIC ne suffisent pas pour décider si les personnes concernées doivent être attribuées au même canton. Même en présence d’une famille nucléaire (conjoints/partenaires et enfants mineurs), diverses raisons peuvent justifier une attribution dans des cantons différents, par exemple en cas de violence domestique. Conformément à l’art. 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (RS 0.101), des rapports de dépendance entre des personnes dont les liens de parenté sortent du cercle de la famille nucléaire peuvent toutefois donner droit à une attribution dans le même canton. Un algorithme n’est pas en mesure d’évaluer comme il se doit ce genre de cas de figure complexes. Ces cas doivent être soumis à l’appréciation de professionnels, qui peuvent, le cas échéant, modifier manuellement l’attribution définie par le système. Qui plus est, ajouter des critères pourrait rendre le système de répartition plus complexe qu’il ne l’est déjà, ce qui entraînerait des écarts importants entre les cantons et réduirait la transparence. Pour ces raisons, le Conseil fédéral rejette l’idée d’élargir l’algorithme de répartition.

Il estime également que la transparence au niveau de la présentation des paramètres est suffisante. Les critères de répartition configurés dans le système de répartition des requérants d’asile sont connus des cantons, qui sont informés à ce sujet de manière régulière et transparente. Les paramètres supplémentaires permettent de pondérer les différents critères de répartition. Ainsi, un poids plus important peut être accordé au critère «Cas médical» par rapport au critère «Nationalité». Ces éléments techniques et opérationnels permettent au SEM de mieux gérer la répartition entre les cantons en fonction de la situation et de réagir rapidement à des évolutions indésirables. Ce qui est déterminant, c’est le résultat de la répartition entre les cantons. Il est pleinement transparent, car les cantons sont régulièrement informés.

La divulgation détaillée des différentes étapes de travail, qui sont difficilement compréhensibles pour des personnes extérieures, n’apporterait aucune plus-value significative et entraînerait plutôt une surcharge informationnelle. Des points essentiels seraient noyés dans la masse, ce qui réduirait la transparence au lieu de l’accroître et pourrait conduire à des malentendus et à des conclusions erronées.

Le Conseil fédéral estime donc que la recommandation 5 n’apporterait aucune plus-value; il considère qu’elle a déjà été suffisamment mise en œuvre.

Le SEM peut accorder un arrêt temporaire des attributions aux cantons lorsqu’ils sont surchargés. Cette flexibilité permet aux cantons de réagir à des situations exceptionnelles, par exemple lorsque les structures d’hébergement et d’encadrement des requérants d’asile sont temporairement saturées. L’arrêt des attributions ou des départs constitue toutefois une exception limitée dans le temps qui est toujours liée à la situation du canton concerné. Jusqu’à présent, le SEM n’a jamais accordé d’arrêts prolongés des attributions à un canton pour l’ensemble des requérants d’asile et des personnes à protéger. La période de deux mois citée dans le rapport concerne exclusivement l’arrêt des départs pour certains groupes (p. ex. requérants mineurs non accompagnés ou familles), c’est-à-dire pour une partie de toutes les attributions. Dans certains cas, les cantons concernés ont continué d’assumer leur part dans les attributions en prenant des personnes appartenant à d’autres catégories, par exemple des requérants adultes arrivés seuls en Suisse à la place de requérants d’asile mineurs non accompagnés.

Les expériences faites jusqu’ici montrent que les échanges entre le SEM et les cantons concernant l’arrêt des attributions fonctionnent bien. Généralement, une solution est trouvée à l’échelon opérationnel, à savoir entre la section ou la division du SEM et l’organe de coordination de l’asile du canton concerné, puis présentée de manière transparente dans le cadre des entretiens mensuels entre le SEM et les organes cantonaux de coordination de l’asile. Par le passé, quelques cas particuliers ont déjà donné lieu à une intervention au niveau politique lorsqu’il n’a pas été possible de parvenir à un compromis à l’échelon opérationnel. Le Conseil fédéral ne juge donc pas nécessaire de prendre de plus amples mesures.

Le Conseil fédéral, ou plus précisément le Département fédéral de justice et police / SEM, étudiera une modification de la règle de répartition en vigueur en ce qui concerne le principe de l’annualité. Actuellement, les écarts relevés dans la catégorie de répartition «Procédure étendue» qui ne peuvent pas être compensés dans le courant de l’année sont reportés sur l’année suivante. Comme indiqué plus haut, tout ajustement des règles de répartition nécessite l’approbation des cantons. Le SEM peut formuler des propositions de modifications, mais elles doivent ensuite être approuvées par les conférences compétentes des cantons (Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales et Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police). Le Conseil fédéral est donc prêt à accepter la recommandation 7 et à étudier sa mise en œuvre de concert avec les cantons.