Service militaire avec limitations. Évaluation du Contrôle parlementaire de l’administration à l’intention de la Commission de gestion du Conseil national

1.1 Contexte et questions d’évaluation

La Constitution dispose que tout homme de nationalité suisse est astreint au service militaire. Chaque année, environ 35 000 conscrits sont examinés lors du recrutement pour vérifier leur aptitude au service militaire et à la protection civile. Est apte au service militaire quiconque satisfait physiquement, intellectuellement et psychiquement aux exigences du service militaire. Lorsque le service civil a été introduit en 1996 comme choix possible en remplacement du service militaire, l’armée, craignant de ne plus pouvoir recruter suffisamment de personnes, a introduit le service militaire sans arme. Les conditions applicables au service militaire ont encore évolué ces dernières années: par exemple, un soldat Cyber ne doit pas répondre aux mêmes exigences qu’un fantassin. Un militaire sur dix est apte au service militaire avec l’une ou l’autre limitation (incapacité à tirer ou à conduire des véhicules à moteur militaires ou capacité restreinte à porter ou à soulever des charges ou à effectuer des marches)¹. Par exemple, il ne peut pas effectuer de longues marches avec un lourd sac à dos.

Les catégories de limitations de l’aptitude au service militaire ont été élargies pour la dernière fois en 2019 et on peut se demander si leur inscription dans l’ordre juridique est adéquat. En outre, comme l’appréciation de l’aptitude au service militaire détermine si un Suisse effectuera son service militaire, l’égalité devant la loi est essentielle: il faut s’assurer que les six centres de recrutement apprécient l’aptitude au service militaire, avec ou sans limitations, de tous les conscrits de manière uniforme et selon des critères objectifs.

Dans ce contexte, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA), le 25 janvier 2023, de procéder à une évaluation sur le service militaire avec limitations. Le 8 mai 2023, la sous-commission DFAE/DDPS de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N), compétente en la matière, a décidé, sur la base d’une esquisse de projet, que l’évaluation du CPA devait porter sur les questions suivantes:

1. Les règles relatives à l’appréciation de l’aptitude avec limitations sont-elles opportunes et conformes au cadre légal? (ch. 3)

2. Des processus d’appréciation de l’aptitude uniformes et opportuns sont-ils appliqués lors du recrutement? (ch. 4)

3. Le traitement égalitaire, selon les critères légaux, des décisions relatives à l’aptitude avec limitations est-il assuré de manière adéquate? (ch. 5)

1.2 Méthodologie

Pour être en mesure de répondre aux questions d’évaluation, le CPA a eu recours à plusieurs méthodes de collecte et d’analyse des données, présentées dans le tableau 1. Les analyses ont eu lieu entre mai 2023 et février 2024. L’annexe 1 en fin de rapport contient un aperçu de l’approche de l’évaluation, tandis que l’annexe 2 décrit les critères d’appréciation utilisés.

Tableau 1

Aperçu des méthodes

Légende: ∗ = contribution principale à l’analyse; (∗) = contribution secondaire à l’analyse.

Commandé par le CPA, un avis de droit² a porté sur la question de savoir si les notions d’aptitude au service militaire, en général, et d’aptitude au service militaire avec limitations, en particulier, trouvent suffisamment leur place dans le cadre juridique et si elles sont concrétisées aux niveaux appropriés.

Le CPA a en outre procédé à des analyses de documents afin d’évaluer la clarté, l’uniformité et l’opportunité des règles ainsi que la conformité des processus appliqués avec ces règles. Ces analyses ont porté sur les directives et les documents relatifs au recrutement établis par les services concernés. Le CPA s’est aussi appuyé sur les résultats d’une enquête que les psychologues en chef des centres de recrutement ont menée fin 2022, de leur propre initiative.

Par ailleurs, le CPA a évalué l’opportunité des processus d’appréciation de l’aptitude au service militaire sur la base d’une enquête en ligne menée auprès du personnel des centres de recrutement, à laquelle ont participé 167 personnes, soit 90 % des personnes invitées par le CPA³. Afin d’approfondir les résultats de l’enquête et des analyses de documents, le CPA a mené des entretiens avec 26 personnes (cf. liste des personnes interviewées).

Enfin, sur mandat du CPA, le bureau d’étude Infras a effectué une analyse statistique des décisions d’aptitude⁴. Celle-ci a porté sur toutes les décisions d’aptitude au service militaire pour environ 122 000 conscrits, du 1^er janvier 2019 (dernière adaptation des catégories d’aptitude dans l’ordonnance) au 30 juin 2023.

En février 2024, le CPA a discuté des résultats de l’évaluation avec les responsables de la Base logistique de l’armée, des Affaires sanitaires, du Commandement de l’instruction et du Personnel de l’armée. En mai, il a fait parvenir au Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS), pour consultation, un projet de rapport ainsi que l’avis de droit rédigé sur mandat du CPA et les analyses de décisions. En juin, il s’est entretenu avec le chef de l’armée concernant les résultats.

1.3 Plus-value et limites de l’évaluation

Les CdG ont chargé le CPA d’évaluer l’aptitude au service militaire avec limitations en se concentrant sur l’appréciation de l’aptitude. Des études déjà menées par le médecin en chef de l’armée⁵ ont fait état de taux d’aptitude différents selon les cantons, qui n’ont pas pu être expliqués malgré les nombreux facteurs pris en considération. Leurs conclusions: c’est peut-être parce que les processus appliqués par les centres de recrutement étaient différents que les taux d’aptitude étaient différents, raison pour laquelle le CPA s’est particulièrement intéressé à ces processus dans le cadre de son évaluation. En outre, le CPA a étudié la façon dont l’aptitude au service militaire avec limitations était insérée dans le cadre juridique. Enfin, il a analysé les décisions d’aptitude pour savoir si les éventuelles différences dans les processus appliqués par les centres avaient eu une influence sur les décisions. Il a également souhaité savoir dans combien de cas des décisions ont finalement été modifiées à la suite d’un recours ou d’une nouvelle appréciation.

L’évaluation se concentre sur l’appréciation de l’aptitude au service militaire des conscrits (cf. figure 1). Les femmes, les Suisses de l’étranger et les autres personnes effectuant un service militaire à titre volontaire n’ont pas été pris en considération. Ils ne sont pas soumis à l’obligation de servir et ne doivent donc pas s’acquitter de la taxe d’exemption de l’obligation de servir s’ils n’effectuent pas de service militaire, raison pour laquelle les exigences légales sont moins strictes (cf. ch. 3.1 concernant les normes juridiques importantes).

La protection civile et le service civil ne font pas non plus l’objet de l’évaluation. Lors du recrutement, on détermine également si un conscrit est apte au service de protection civile, mais cette question n’a pas été examinée par le CPA. La présente évaluation est toutefois pertinente pour la protection civile, car il n’y a plus assez de personnes astreintes à servir dans la protection civile en raison de l’assouplissement des critères d’aptitude au service militaire⁶.

Figure 1

Délimitation de l’évaluation par rapport au service de protection civile et du service civil

Légende: Seules les thématiques surlignées en bleu foncé font l’objet de la présente évaluation. Les flèches en pointillé indiquent des procédures qui n’ont pas forcément lieu, comme une demande d’admission au service civil de la part d’une personne apte au service militaire.

Un conscrit doit être jugé apte au service militaire lors du recrutement pour pouvoir déposer une demande d’admission au service civil. L’enquête du CPA ne porte pas sur les personnes aptes au service militaire avec ou sans limitations qui passent ensuite au service civil.

Les personnes aptes au service militaire avec limitations ne peuvent accéder qu’à certaines fonctions à l’école de recrues, raison pour laquelle on parle aussi d’«affectation différenciée». Conformément aux priorités définies par la sous-commission compétente de la CdG-N, le CPA n’a pas examiné de plus près l’affectation aux différentes fonctions consécutive à la décision d’aptitude.

1.4 Structure du rapport

Le rapport décrit les règles applicables au recrutement, le déroulement de l’appréciation de l’aptitude ainsi que les décisions possibles concernant l’aptitude au service militaire, notamment avec des limitations (ch. 2). Suivent trois chapitres dont chacun vise à répondre à l’une des trois questions de l’évaluation: le chapitre 3 traite des règles relatives à l’appréciation de l’aptitude, le chapitre 4 porte sur la pratique dans les différents centres de recrutement et le chapitre 5 analyse les décisions d’aptitude. Les conclusions sont abordées au chapitre 6.

Figure 2

Structure de l’évaluation et objet des analyses

2.1 Prescriptions légales applicables à l’appréciation de l’aptitude au service militaire

La Confédération est responsable du recrutement et en assume les frais (art. 11 de la loi sur l’armée, LAAM⁷). Lors du recrutement, des informations sont recueillies pour apprécier l’aptitude des conscrits au service militaire et au service de protection civile et des tests sont menés à cet effet. En outre, les personnes compétentes déterminent le profil de prestations des conscrits et vérifient si une arme personnelle peut leur être remise (art. 10, al. 1, LAAM). Les conscrits doivent participer au recrutement dès l’âge de 18 ans; des exceptions sont toutefois possibles (art. 9 LAAM). Lorsqu’il est manifeste qu’un conscrit ne peut effectuer ni service militaire ni service de protection civile, par exemple en raison d’infirmités congénitales telles que la trisomie 21, de paralysies ou d’autres diagnostics, il est possible d’effectuer l’appréciation in absentia. Dans ce cas, la personne concernée (ou sa représentante ou son représentant légal) doit fournir les justificatifs ad hoc, à la suite de quoi elle est déclarée inapte au service militaire et au service de protection civile, sans devoir participer au recrutement. Le tableau 2 présente une vue d’ensemble de toutes les règles relatives à l’appréciation de l’aptitude.

L’aptitude au service militaire n’est pas définie au niveau de la loi, mais au niveau de l’ordonnance: conformément à l’art. 2 de l’ordonnance concernant l’appréciation médicale de l’aptitude au service militaire et de l’aptitude à faire du service militaire (OAMAS)⁸, est apte au service militaire la personne qui, du point de vue médical, satisfait physiquement, intellectuellement et psychiquement aux exigences du service militaire. Le médecin en chef de l’armée forme les commissions de visite sanitaire (CVS), composées d’au moins deux médecins qui sont soit incorporés comme médecins militaires, soit engagés par l’armée (art. 4 OAMAS). Les CVS prennent les décisions concernant l’aptitude au service militaire et au service de protection civile (figure 1). En vertu de l’art. 16 OAMAS relatif à l’exécution, le médecin en chef de l’armée est autorisé à édicter des directives.

Le médecin en chef de l’armée a fixé dans des directives la manière dont se déroule l’examen médical lors du recrutement et les critères déterminants pour l’appréciation de l’aptitude. Le règlement «Nosologia Militaris» indique, dans un tableau, quelles conséquences ont toute une série de diagnostics médicaux sur la décision concernant l’aptitude au service militaire et au service de protection civile.

Les dispositions d’exécution sont consignées dans deux autres documents: premièrement, dans les directives du 1^er mars 2020 du médecin en chef de l’armée concernant l’application de l’appréciation médicale de l’aptitude au service militaire et de l’aptitude à faire du service militaire (AAMAS), qui définissent les tâches, la composition et les responsabilités des différentes CVS. Elles indiquent également les conditions auxquelles une nouvelle appréciation de l’aptitude (cf. ch. 2.1.2) est autorisée et précisent qu’une appréciation in absentia n’est possible que si la situation médicale de la personne concernée est évidente et que l’ensemble des justificatifs sont disponibles⁹. Deuxièmement, dans le règlement du 1^er octobre 2011 intitulé «Appréciation médicale de l’aptitude au service et de l’aptitude à faire service des conscrits et des militaires» (AMAS), qui contient les prescriptions techniques et les normes médicales nécessaires à l’appréciation de l’aptitude au service militaire. Il décrit par exemple comment procéder à l’examen d’un conscrit.

Tableau 2

Bases légales déterminantes et directives du médecin en chef de l’armée pour l’appréciation de l’aptitude au service militaire

2.2 Processus d’appréciation de l’aptitude au service militaire

Lors du recrutement, l’aptitude au service militaire des conscrits est appréciée dans l’un des six centres de recrutement (figure 3). Avant de se présenter dans un centre de recrutement, les conscrits doivent participer à une séance d’information dans leur canton (art. 8 LAAM). Lors de cette séance, ils reçoivent des informations sur le recrutement et remettent un questionnaire médical sur leur état de santé général (art. 8, al. 1, LAAM). Les questionnaires et les éventuels certificats médicaux sont transmis aux médecins des centres de recrutement.

En règle générale, les conscrits doivent se présenter au recrutement, qui dure deux à trois jours (art. 9 LAAM). Les examens et tests qu’ils y passent ont un double objectif: apprécier l’aptitude au service militaire et au service de protection civile de la personne concernée et déterminer les fonctions au sein de l’armée (ou de la protection civile) qu’elle serait apte à exercer. Le Service médico-militaire est responsable de l’appréciation de l’aptitude; le commandement du recrutement est chargé de l’exploitation des centres de recrutement et de l’affectation des personnes aptes au service militaire à une fonction à l’école de recrues. Comme le montre la figure 4, le Service médico-militaire et le commandement de l’instruction sont rattachés à différents services au sein du Groupement Défense. Des membres du Service spécialisé CSP sont en outre présents dans les centres de recrutement pour effectuer les CSP (ch. 2.1.1).

Figure 3

Les six centres de recrutement

Remarques: les conscrits sont orientés vers l’un des six centres de recrutement en fonction de leur lieu de résidence et de leur langue maternelle.

Source: armée suisse.

Il revient aux médecins des centres de recrutement de prendre les décisions concernant l’aptitude au service militaire avec limitations. Pour ce faire, ils s’appuient sur les informations figurant dans le questionnaire médical remis lors de la séance d’information et effectuent un examen médical général de chaque conscrit. Ils peuvent également mener des investigations supplémentaires et, le cas échéant, reporter l’appréciation¹⁶. Dans ce contexte, ils peuvent ordonner des examens complémentaires auprès d’un médecin spécialiste externe au centre de recrutement ou, pour les conscrits qui ont par exemple eu un accident peu avant l’appréciation, attendre que leur processus de guérison soit plus avancé. L’appréciation de l’aptitude au service militaire des conscrits concernés est alors ajournée et ces derniers sont convoqués une nouvelle fois à une date ultérieure.

Des psychologues sont également présents dans les centres de recrutement. Sur la base de questionnaires standards, ils examinent les fonctions et les postes de cadre que les conscrits pourraient occuper et leur font passer un test de conduite (SAROAD). Dans le cadre de l’appréciation de l’aptitude, ils évaluent également l’état de santé psychique et la résistance au stress des conscrits. Dans ce contexte, ils mènent un entretien personnel avec environ un tiers des conscrits, soit en raison d’éléments particuliers qui ressortent des réponses que ceux-ci ont données dans les tests standards, soit à la demande des médecins. Sur la base des informations obtenues, ils émettent une recommandation concernant l’aptitude des conscrits. Sur le plan organisationnel, ils sont rattachés au commandement du recrutement (figure 4). De plus, les conscrits sont soumis à un CSP (cf. ch. 2.1.1). Le Service spécialisé CSP mène un entretien avec 2 à 3 % des conscrits; pour les autres, il prend sa décision sur la base des informations contenues dans les dossiers. Les modalités de l’échange d’informations sur les conscrits entre les services des centres de recrutement sont consignées dans une directive¹⁷ (cf. ch. 3.3).

La décision concernant l’aptitude au service militaire est prise par une CVS (ch. 2.1); le président ou la présidente de la CVS concernée en informe le conscrit lors d’un entretien personnel et lui explique, le cas échéant, les motifs de la décision. Chaque conscrit apte au service militaire pour lequel le Service spécialisé CSP a rendu une déclaration de sécurité doit se soumettre, à la fin du recrutement, à un entretien avec le commandant ou la commandante du centre de recrutement ou son suppléant ou sa suppléante, qui l’affecte à une fonction à l’école de recrues et convient avec lui du moment où il commencera l’école de recrues.

Figure 4

Services et fonctions du DDPS impliqués dans le recrutement

Légende: CSP: contrôle de sécurité relatif aux personnes; SEPOS: Secrétariat d’État à la politique de sécurité.

2.3 Catégories de l’aptitude au service militaire avec limitations

En 1996, le service militaire sans arme a été introduit pour les conscrits qui ne peuvent concilier le service militaire armé avec leur conscience (art. 16 LAAM). En effet, on craignait alors de ne plus pouvoir recruter suffisamment de militaires à cause du service civil, nouvellement institué¹⁸. Depuis, les catégories d’aptitude au service militaire ont été étendues à plusieurs reprises, la dernière fois en 2019.

Un conscrit peut en principe être déclaré apte au service militaire, apte au service de protection civile ou inapte aux deux services (cf. figure 1). En outre, il existe différents types de limitations de l’aptitude au service militaire, qui peuvent être combinées entre elles. Une personne peut ainsi être apte au service militaire, mais, pour des raisons médicales, ne pas être autorisée à tirer ou à porter de lourdes charges. Les différentes décisions pouvant être prises concernant l’aptitude au service militaire sont énumérées de manière exhaustive à l’annexe 1, ch. 1.2 à 1.5, OAMAS:

• – «Apte au service militaire, inapte au tir»: pour des raisons médicales, la personne ne reçoit pas d’arme personnelle et, en cas de troubles de l’ouïe, ne doit pas être exposée à des sources générant de fortes nuisances sonores¹⁹;

• – «Apte au service militaire, interdiction de conduire des véhicules à moteur militaires»;

• – «Apte au service militaire, avec restrictions»: l’aptitude de la personne à la marche, à porter ou à soulever des charges est réduite. L’aptitude est appréciée au cas par cas pour déterminer si elle est légèrement ou considérablement réduite.

Dans le cadre de l’évaluation, le terme d’«aptitude au service militaire avec limitations» englobe les trois catégories mentionnées ci-dessus. Les personnes aptes au service militaire avec limitations ne peuvent accéder qu’à certaines fonctions à l’école de recrues, raison pour laquelle on parle aussi d’«affectation différenciée». Pour l’école de recrues d’infanterie, par exemple, une aptitude au service militaire sans aucune limitation et une bonne condition physique sont requises. Une personne inapte au tir et qui ne peut pas effectuer de longues marches ne peut pas y être affectée.

L’OAMAS prévoit en outre la catégorie «Apte au service militaire, seulement pour le service arrière», mais comme le montrent les analyses de décisions d’aptitude²⁰, les CVS n’ont presque jamais recours à cette catégorie car, selon les explications du DDPS, elle concorde largement avec la catégorie «Apte au service militaire uniquement dans des fonctions particulières, sous réserve, inapte au tir». Sont affectées à cette catégorie les personnes jugées inaptes au service militaire et au service de protection civile, mais qui, au lieu de s’acquitter de la taxe d’exemption de l’obligation de servir, soumettent une demande pour accomplir un service de remplacement militaire. Seules 100 à 200 personnes déposent une telle demande chaque année²¹; ces personnes étant soumises à d’autres conditions, le CPA ne les a pas prises en compte.

3.1 L’aptitude au service militaire n’est pas suffisamment ancrée dans la législation

La réglementation relative à l’appréciation de l’aptitude au service militaire constitue une «règle de droit importante». C’est ce que conclut l’avis de droit rédigé à la demande du CPA²². Car, d’une part, l’aptitude au service militaire concerne tous les citoyens suisses majeurs, ce qui signifie que le cercle des personnes concernées est très large. D’autre part, l’appréciation de l’aptitude au service militaire détermine si les droits fondamentaux d’une personne seront considérablement restreints ou si elle devra s’acquitter d’une taxe. En effet, la décision d’aptitude définit si un conscrit peut entrer dans l’armée et sera, le cas échéant, soumis pendant toute la durée de son obligation de servir à un statut spécial qui restreindra ses droits fondamentaux, ou s’il sera assujetti à la taxe d’exemption de l’obligation de servir durant plusieurs années. Les règles de droit importantes doivent répondre à des exigences élevées (cf. encadré 1).

Elles doivent donc être édictées sous la forme d’une loi. Pour respecter cette exigence, l’avis de droit estime que l’aptitude au service militaire devrait être réglée, tout au moins dans ses grandes lignes, dans une loi formelle²³. Cependant, la LAAM en vigueur ne mentionne que l’obligation de participer au recrutement (art. 9), lors duquel l’aptitude au service militaire ou au service de protection civile est appréciée (art. 10), ainsi que la possibilité de procéder à une nouvelle appréciation de cette aptitude (art. 20). Seules deux ordonnances précisent ce que recouvre la notion d’«aptitude au service militaire». Ainsi, en vertu de l’art. 15, al. 3, OMi²⁴, est apte au service militaire quiconque satisfait aux exigences d’au moins une fonction de recrutement de l’armée. Pour ce qui est de l’appréciation de l’état de santé et du psychisme, l’OMi renvoie à l’OAMAS, selon laquelle «est apte au service militaire la personne qui, du point de vue médical, satisfait physiquement, intellectuellement et psychiquement aux exigences du service militaire et qui, dans l’accomplissement de ce service, ne nuit pas à sa santé ou à celle d’autrui» (art. 2, al. 1, OAMAS). Ces définitions de l’aptitude au service militaire étant inscrites au niveau de l’ordonnance, l’exigence de l’édiction sous la forme d’une loi n’est pas remplie. Les critères relatifs à l’aptitude au service militaire devraient être réglés dans leurs grandes lignes dans une loi au sens formel, laquelle devrait également habiliter le Conseil fédéral à les préciser dans une ordonnance, comme c’est le cas dans d’autres domaines, par exemple celui de l’assurance-invalidité²⁵.

Encadré 1

Les règles de droit importantes doivent également satisfaire à l’exigence de la règle de droit. S’agissant de l’aptitude au service militaire, cela signifie que les critères qui déterminent l’aptitude au service militaire doivent être formulés de manière suffisamment précise. Selon l’avis de droit, pour que l’exigence de la règle de droit soit remplie, les critères déterminant l’aptitude au service militaire (cf. ch. 3.2) devraient être fixés, au moins dans leurs grandes lignes, dans une ordonnance et ainsi être accessibles au public²⁹. Les conscrits devraient pouvoir évaluer avant le recrutement s’ils seront aptes au service militaire, et dans quelle mesure. Or, actuellement, ils ne peuvent pas savoir ce que recouvre l’«aptitude au service militaire». Les activités de l’administration étant en principe publiques, les règles ne peuvent être gardées secrètes que si la loi le prévoit (art. 4 de la loi sur la transparence, LTrans). Il n’existe toutefois pas de base légale concernant l’aptitude au service militaire.

3.2 Les catégories d’aptitude avec limitations ne sont pas suffisamment spécifiées

L’annexe 1 OAMAS énumère de façon exhaustive les catégories d’aptitude au service militaire, y compris les catégories d’aptitude au service militaire avec limitations (cf. ch. 2.3). Les critères d’appréciation de l’aptitude au service militaire avec limitations figurent actuellement dans des directives internes du médecin en chef de l’armée, en particulier dans la Nosologia Militaris, qui contient les prescriptions médicales pour l’appréciation de l’aptitude au service militaire et au service de protection civile.

Se fondant sur l’avis de droit, le CPA estime que ces règles ne sont pas suffisamment précises quant aux critères d’appréciation de l’aptitude au service militaire. La Nosologia Militaris ne mentionne par exemple que de façon marginale les restrictions relatives au fait de soulever ou de porter des charges ou celles relatives à la marche: on peut lire au début d’un chapitre traitant des pathologies en rapport avec le squelette et les parties molles – et de leur signification au regard de l’aptitude – que lors de l’appréciation de l’aptitude, il faut toujours tenir compte du fait que les personnes concernées peuvent avoir une capacité réduite à marcher, à porter et à soulever des charges³⁰. Le chapitre donne l’exemple d’une personne portant des semelles orthopédiques, qui aura une aptitude réduite à la marche, sans préciser si cette aptitude est légèrement ou, au contraire, considérablement réduite. La Nosologia Militaris ne mentionne pas non plus de manière précise quelles sont les restrictions concernant le port ou le soulèvement de charges. L’annexe d’une autre directive³¹ indique combien de kilogrammes une personne peut soulever ou porter et combien de kilomètres elle peut parcourir, selon le degré de réduction de l’aptitude. La directive ne précise cependant pas non plus comment les médecins doivent faire la distinction entre une aptitude légèrement réduite et une aptitude considérablement réduite.

En revanche, il existe un test auditif standardisé qui permet de déterminer si une personne a des problèmes auditifs et si, par conséquent, elle est apte au service militaire, mais inapte au tir. Les règles définissent des seuils à partir desquels l’appréciation d’un ou d’une spécialiste est également requise. En fonction du résultat du test, la Nosologia Militaris contient une recommandation sur l’inaptitude au tir. Le CPA a constaté que, pour les diagnostics les plus fréquemment posés dans le cadre du recrutement³², la Nosologia Militaris prévoit en principe seulement une recommandation relative à l’aptitude.

Le Service médico-militaire a indiqué au CPA, à plusieurs reprises, que de nombreux facteurs étaient pris en considération lors de l’appréciation de l’aptitude afin de tenir compte de chaque individu. En vue d’une appréciation globale, il faut ainsi prendre en compte non seulement le diagnostic médical de la personne, mais aussi les résultats de son test sportif, sa fonctionnalité au quotidien, son poids, sa corpulence, sa taille, tout autre diagnostic effectué, ainsi que sa capacité de résilience tant au niveau physique que psychique. Toutefois, aucune règle ne vient étayer la manière dont ces facteurs doivent être pondérés au moment de prendre la décision concernant l’aptitude au service militaire. Dans le cadre d’une enquête menée en ligne, le CPA a également interrogé les médecins des centres de recrutement (cf. ch. 4). Ces derniers ont indiqué que les règles relatives à l’appréciation de l’aptitude étaient dans l’ensemble suffisamment précises et cohérentes, et que les catégories d’aptitude avec limitations étaient clairement définies et faciles à appliquer. Seule une partie des médecins s’est montrée plus critique (ceux payés à l’heure dans les centres de recrutement).

Pour le CPA, il y a des raisons compréhensibles à ce que les règles soient formulées de la façon la plus générale possible d’un point de vue pratique ou médical. Une certaine marge de manœuvre est en effet nécessaire pour prendre une décision concernant l’aptitude au service militaire, afin de pouvoir tenir compte de chaque cas en particulier. Il est toutefois essentiel que des règles suffisamment claires existent en vue de déterminer dans quels cas une décision est laissée à l’appréciation de l’autorité et dans lesquels elle est prédéterminée. Comme l’indique l’avis de droit commandé par le CPA, il s’agit là du seul moyen permettant d’évaluer si les activités de l’administration garantissent l’égalité au sens de l’art. 8, al. 1, Cst.³³.

Cependant, il est actuellement possible, lors du recrutement, de contourner même les règles dites impératives. Ainsi, un conscrit qui, selon les règles en vigueur, souffre d’une pathologie le rendant obligatoirement inapte au service militaire, peut néanmoins être déclaré apte au service militaire par une autre CVS (la CVS centrale). D’un point de vue juridique, il n’est pas non plus possible d’évaluer si et dans quelle mesure les décisions relatives à l’aptitude au service militaire respectent le principe de l’égalité devant la loi³⁴.

La formulation ouverte des règles est problématique au regard de l’état de droit. Aucune décision judiciaire n’aborde toutefois cette question, car le recours est exclu pour les décisions concernant l’aptitude (cf. ch. 3.4 relatif aux recours). L’examen des décisions relatives à l’aptitude au service militaire avec limitations (cf. ch. 5.1) montre aussi que ce n’est pas uniquement au niveau juridique que les règles ne garantissent pas suffisamment l’égalité lors de l’appréciation des conscrits, mais également dans la pratique.

3.3 Les règles sur l’échange d’informations dans les centres de recrutement ne sont pas conformes au droit

Dans les centres de recrutement se trouvent tant les médecins (chargés de l’appréciation de l’aptitude) que le personnel du Service spécialisé CSP (qui apprécie le risque que représentent les conscrits pour la sécurité) (cf. ch. 2.1.1). En vertu d’une directive de 2014 sur la collaboration entre ces services, les médecins (ch. 3.3.1) et le personnel du Service spécialisé CSP (ch. 3.3.2) sont autorisés à échanger bien plus d’informations sur les conscrits que ne le permet la loi. C’est à cette conclusion qu’en arrive l’avis de droit rédigé à la demande du CPA³⁵.

3.4 Le recours et la nouvelle appréciation ne sont pas précisés au niveau approprié dans l’ordre juridique

Comme présenté au ch. 2.1.2, le droit militaire prévoit un droit de recours (art. 39 LAAM). Un recours contre une décision d’aptitude peut être déposé dans un délai de 30 jours suivant sa notification (art. 14, al. 1, OAMAS). Chaque année, moins de 0,5 % des quelque 30 000 conscrits déposent un tel recours⁴⁸. Les recours sont évalués par une CVS indépendante, qui rend alors une décision définitive (art. 39 LAAM). Il n’est donc pas possible de soumettre la décision d’aptitude au TAF ou à une autre autorité extérieure au Service médico-militaire. Selon l’avis de droit, il s’agit donc d’un recours sui generis, qui s’apparente à une opposition⁴⁹.

En excluant la possibilité de recours contre les décisions d’aptitude auprès d’une instance supérieure, la LAAM restreint aussi la garantie de l’accès au juge prévue à l’art. 29a Cst. Les lois peuvent exclure l’accès au juge dans des cas exceptionnels dûment motivés (art. 29a, 2^e phrase, Cst.). L’avis de droit en arrive ainsi à la conclusion que la restriction des voies de droit telle que prévue dans la LAAM est conforme au droit. Cette restriction n’a toutefois jamais été concrètement expliquée dans le cadre des procédures législatives correspondantes et, d’un point de vue constitutionnel, ce point mériterait une justification plus approfondie⁵⁰.

Un autre problème est que, conformément à la teneur de la LAAM, les conscrits ne sont pas du tout autorisés à déposer un recours. L’art. 39 LAAM ne fait référence qu’aux «militaires», c’est-à-dire aux personnes qui ont été jugées aptes au service militaire lors du recrutement (art. 3, al. 1, du règlement de service de l’armée; RSA). Une personne souhaitant effectuer son service militaire mais qui est jugée inapte lors du recrutement ne peut donc pas déposer de recours contre la décision d’aptitude qui lui a été notifiée. Toutefois, en vertu de la directive du Service médico-militaire de l’armée, tous les conscrits peuvent déposer un recours⁵¹ (même si cela ne reflète pas ce que prévoit la loi)⁵². Selon l’avis de droit, il est essentiel, du point de vue de l’état de droit, qu’un droit de recours soit expressément accordé aux conscrits étant donné le grand nombre de personnes concernées, les atteintes considérables aux droits individuels et les obligations en jeu⁵³.

Par ailleurs, la LAAM prévoit le droit à une nouvelle appréciation de l’aptitude au service militaire (art. 20 LAAM, cf. ch. 2.1.2). La personne concernée peut à tout moment déposer par écrit une demande motivée allant dans ce sens. En vertu de la loi, le Conseil fédéral règle les conditions et la procédure (art. 20, al. 3, LAAM). L’ordonnance, pour sa part, mentionne que la demande doit être déposée auprès du Service médico-militaire (art. 7 OAMAS), sans toutefois préciser ni la procédure à suivre ni les conditions relatives à la nouvelle appréciation.

Celles-ci figurent plutôt dans une directive du médecin en chef de l’armée⁵⁴ qui, selon l’avis de droit, restreint toutefois de manière excessive le droit à une nouvelle appréciation⁵⁵. La loi indique simplement que la demande de nouvelle appréciation doit être motivée (art. 20 LAAM). En revanche, selon la directive, une nouvelle appréciation ne peut être admise qu’à la suite de faits nouveaux ou d’un changement de l’état de santé de la personne concernée⁵⁶. Les conscrits en sont informés lorsqu’ils reçoivent la notification relative à la décision d’aptitude les concernant, dans laquelle figure l’indication des voies de recours⁵⁷. Le Service médico-militaire a indiqué que pratiquement toutes les demandes de nouvelle appréciation sont acceptées. Le CPA n’a pas examiné le nombre de demandes de nouvelle appréciation déposées et acceptées et ne peut donc pas se prononcer à ce sujet. Selon l’avis de droit, il serait opportun, au moins au niveau de l’ordonnance, de décrire dans les grandes lignes et de manière compréhensible pour les conscrits ce qu’il faut entendre par faits nouveaux ou changement de l’état de santé en tant que conditions pour l’acceptation d’une nouvelle appréciation⁵⁸.

4.1 L’uniformité des processus d’appréciation n’est pas suffisamment garantie

Pour évaluer l’uniformité des processus, le CPA a examiné dans quelle mesure les processus appliqués sont conformes aux règles et s’ils sont uniformes entre les centres de recrutement (ch. 4.1.1). En outre, il a évalué si le DDPS vérifie lui-même l’uniformité des processus et des décisions d’aptitude (ch. 4.1.3) et si les règles relatives à la formation et à l’utilisation des ressources garantissent une appréciation uniforme (ch. 4.1.2).

4.1.2 Il n’y a aucune formation adéquate destinée aux médecins

Il n’existe pas de règles uniformes concernant la formation et l’initiation des médecins avant leur engagement dans le cadre du recrutement. On peut s’en étonner, dans la mesure où le Service médico-militaire a souligné à plusieurs reprises auprès du CPA que l’interprétation des règles de la Nosologia Militaris exigeait une grande expérience, ce qui expliquerait entre autres pourquoi l’accès à ce document est limité. Les analyses du CPA montrent en outre que les règles relatives à l’aptitude avec limitations ne sont pas suffisamment précises (cf. ch. 3.2). Pour ces raisons, il serait essentiel de former les médecins pour garantir une appréciation uniforme dans les six centres de recrutement. Selon les personnes interrogées, les médecins sont initiés à leurs tâches pendant leur travail au sein du centre. Par conséquent, l’initiation diffère entre les centres de recrutement. Il n’existe pas non plus de règles applicables à la formation continue des médecins pendant leur engagement, par exemple dans le cadre de l’intervision. Dans l’enquête en ligne, la majorité des personnes interrogées ont indiqué qu’elles se sentaient suffisamment formées pour travailler dans un centre de recrutement.

Encadré 3

De nombreux médecins mandatés participent à l’appréciation de l’aptitude au service L’appréciation de l’aptitude s’appuie fortement sur des médecins mandatés, qui travaillent dans les centres de recrutement pour un salaire horaire de 200 francs. Dans les six centres de recrutement, il y a au total 88 médecins mandatés et 16 médecins titulaires. Les contrats passés avec les médecins mandatés sont conclus pour une durée de deux ans et prévoient un plafond de coûts. Entre 2019 et 2022, les honoraires annuels totalisaient entre deux millions et deux millions et demi de francs61.

En l’absence de règles uniformes applicables à l’initiation et à la formation, le CPA estime toutefois qu’il n’est pas garanti que l’appréciation de l’aptitude des conscrits soit suffisamment similaire dans les six centres de recrutement. Cette situation est particulièrement problématique dans le cas des médecins, qui sont responsables des décisions d’aptitude. De surcroît, dans les centres de recrutement, l’appréciation de l’aptitude au service militaire des conscrits est souvent confiée à des médecins mandatés (cf. encadré 3). Ces derniers sont payés à l’heure, travaillent souvent à un taux d’occupation réduit (20 % au maximum) et assument des tâches qui vont au-delà de l’examen médical des conscrits (cf. figure 5).

Ainsi, 45 % des médecins mandatés indiquent qu’ils communiquent «régulièrement» la décision d’aptitude aux conscrits, et 27 % «de temps en temps» au moins. Même les médecins mandatés ayant moins d’un an d’expérience communiquent des décisions d’aptitude (28 % «régulièrement», 33 % «de temps en temps»). En outre, 55 % de tous les médecins mandatés indiquent qu’ils font «de temps en temps» ou «régulièrement» partie d’une CVS; cette proportion n’est que légèrement inférieure parmi ceux qui ont moins d’un an d’expérience (39 %). Cette pratique est contraire à une directive du médecin en chef de l’armée selon laquelle le président ou la présidente de la CVS notifie la décision d’aptitude au conscrit⁶². Or, comme mentionné plus haut, cette personne doit être un médecin incorporé comme médecin militaire ou engagé par l’armée. Une décision des médecins-chefs des centres de recrutement montre que cette pratique est répandue: dans le procès-verbal d’une séance d’échange au niveau de la direction, on peut lire qu’une décision peut également être notifiée par des médecins mandatés expérimentés⁶³.

Figure 5

Activités des médecins mandatés dans le cadre du recrutement

Légende: «À quelle fréquence effectuez-vous les tâches suivantes dans le cadre du recrutement?», n=73–77.

Source: enquête en ligne du CPA.

Le CPA reconnaît le rôle important joué par les médecins mandatés lors de l’examen médical de nombreux conscrits. Selon le Service médico-militaire, en raison de la pénurie de personnel qualifié, il est difficile de recruter des médecins pour les centres de recrutement, d’autant plus que le salaire est peu attrayant. Le Service médico-militaire pointe également la diminution de la proportion d’hommes dans les études de médecine: en conséquence, moins de militaires titulaires d’un diplôme en médecine peuvent être engagés au sein des centres de recrutement dans le cadre de leur obligation de servir. Enfin, les effectifs ne peuvent pas être augmentés.

Le CPA estime toutefois que l’absence de règles applicables à l’initiation et à la formation des médecins est d’autant plus problématique que l’appréciation de l’aptitude est confiée à des personnes dont le taux d’occupation au sein des centres est très bas. Le fait qu’un médecin-chef ou une autre personne soit disponible en cas de questions ou d’incertitudes ne suffit pas à compenser un manque d’initiation ou de formation, eu égard à la portée de la décision d’aptitude. Il est également essentiel que le personnel soit informé de manière adéquate des changements apportés aux directives; or, près de 30 % des médecins mandatés interrogés ont indiqué ne pas être informés de manière adéquate lorsque les règles sont adaptées.

4.2 L’appréciation est organisée de manière opportune

Le CPA a évalué si les investigations menées pour juger de l’aptitude au service militaire étaient appropriées et si les informations recueillies étaient adéquates (ch. 4.2.1). Il s’est également demandé si les processus garantissent que la décision d’aptitude au service militaire est prise indépendamment de l’affectation d’un conscrit à une fonction à l’école de recrues (ch. 4.2.2).

5.1 La fréquence des constatations d’une aptitude au service militaire avec limitations varie selon les centres de recrutement

Les analyses statistiques des décisions d’aptitude montrent des différences considérables entre les centres de recrutement, qui ne peuvent pas être expliquées par les différents antécédents des conscrits. Ces différences entre les centres se retrouvent également dans la proportion de conscrits dans chacune des catégories d’aptitude au service militaire avec limitations.

De manière générale, seule une petite partie des conscrits aptes au service militaire sont déclarés aptes au service militaire avec limitations lors de la première appréciation dans un centre de recrutement. Parmi les plus de 120 000 conscrits qui ont été évalués lors du recrutement entre 2019 et 2023, en moyenne, seuls 5 % ont été déclarés aptes au service militaire avec limitations. Deux conscrits sur trois ont été déclarés aptes au service militaire sans limitation (71 %) et un quart (24 %) a été déclaré inapte au service militaire⁷⁰.

Comme le montre la figure 6, des différences considérables entre les centres de recrutement peuvent toutefois être observées. À Monteceneri et à Rüti, seuls 2 à 3 % des conscrits sont déclarés aptes au service militaire avec limitations, alors qu’à Sumiswald et à Payerne, cette proportion atteint 8 %.

Figure 6

Proportion des conscrits aptes au service militaire avec limitations

Source: analyses des décisions, figure 1, p. 17.

Une explication possible pourrait provenir des différences dans le profil des conscrits. Deux études commandées par le médecin en chef de l’armée ont montré que les conscrits plus âgés ainsi que ceux provenant de zones urbaines étaient plus fréquemment déclarés inaptes au service militaire⁷¹. Dans les analyses des décisions, ces facteurs n’expliquent toutefois que partiellement les différences dans la proportion de conscrits déclarés aptes au service militaire avec limitations. Si les conscrits plus âgés sont davantage déclarés aptes au service militaire avec limitations, l’âge des conscrits pourrait uniquement expliquer la proportion plus élevée dans le centre de recrutement de Payerne (cf. figure 7), mais pas dans les autres centres de recrutement⁷². Par contre, le fait qu’un conscrit provienne d’une commune urbaine ou d’une commune rurale n’a aucune influence sur l’aptitude au service militaire avec limitations: en moyenne, 5 % des conscrits sont aptes au service militaire avec limitations⁷³. Les différences entre les centres de recrutement persistent donc même lorsque ces facteurs sont pris en compte.

Figure 7

Comparaison des décisions d’aptitude au service militaire avec limitations

Remarques: le total par centre de recrutement correspond au nombre de conscrits qui ont été déclarés aptes au service militaire avec la limitation concernée. Un conscrit peut présenter plusieurs catégories de limitations de l’aptitude au service militaire en même temps.

Source: figure réalisée par le CPA sur la base des tableaux 10 à 12, pp. 48 ss, des analyses des décisions.

Dans le cadre de l’évaluation, différentes catégories d’aptitude ont été regroupées sous le terme «aptitude avec limitations» (cf. ch. 2.3). Pour un tiers des conscrits ayant fait l’objet de l’analyse, on observe plus d’une limitation. Il peut donc arriver qu’un conscrit ne puisse pas effectuer de longues marches (aptitude à la marche réduite) et ne soit pas non plus apte au tir. Les analyses montrent que, parmi les conscrits aptes avec limitations, la restriction porte dans un cas sur deux (55 %) sur l’interdiction de conduire des véhicules à moteur militaires pour des raisons médicales. La part des conscrits ayant une aptitude réduite à soulever ou à porter des charges et à marcher (40 %) est pratiquement équivalente à celle des conscrits inaptes au tir pour des raisons médicales (38 %)⁷⁴.

Une comparaison de ces proportions montre des différences considérables entre les centres de recrutement (figure 7). Bien qu’il existe un test auditif standardisé qui sert également à déterminer si un conscrit ne peut pas tirer pour des raisons médicales (ch. 3.2), les analyses des décisions d’aptitude montrent toutefois qu’il est beaucoup plus fréquent à Aarau que dans tous les autres centres de recrutement qu’un conscrit apte au service militaire soit inapte au tir. À Monteceneri, de très nombreux conscrits aptes au service militaire avec limitations ne sont pas autorisés à conduire des véhicules à moteur militaires, alors qu’à Mels, cela ne concerne qu’un conscrit sur trois. Une aptitude réduite à soulever ou à porter des charges et à marcher est beaucoup plus souvent diagnostiquée dans le centre de recrutement de Mels que dans les autres centres, tandis qu’à Monteceneri, c’est l’inverse. Au vu des grandes différences qui existent entre les centres de recrutement, le CPA arrive globalement à la conclusion que les différentes catégories d’aptitude avec limitations ne sont pas appliquées de manière suffisamment uniforme entre les différents centres de recrutement.

5.2 Les décisions relatives à l’aptitude ne sont pas influencées par des facteurs organisationnels

Le CPA s’est demandé si des facteurs organisationnels, tels que le nombre de conscrits participant à un cycle de recrutement dans un centre ou le changement de médecin-chef, pouvaient expliquer les différences présentées ci-dessus entre les centres de recrutement, ce qui n’est pas le cas. De tels facteurs ne devraient pas non plus systématiquement influencer les décisions d’aptitude, car sinon les conscrits ne seraient pas évalués de manière uniforme par rapport à leur aptitude au service militaire.

Le nombre de conscrits participant à un cycle de recrutement pourrait avoir des répercussions sur les décisions relatives à l’aptitude si, en cas de forte affluence, un centre dispose de moins de temps pour chaque conscrit. Dans deux des six centres de recrutement, il existe certes un lien non négligeable entre l’aptitude avec limitations et le nombre de conscrits participant à un cycle de recrutement: plus l’affluence y est élevée, plus il est rare qu’un conscrit soit déclaré apte avec des limitations. Toutefois, peu de conscrits sont déclarés aptes au service militaire avec limitations dans ces deux centres par comparaison avec les quatre autres (cf. ch. 5.1). De plus, on ne constate aucun lien de ce type lorsque l’on prend en considération tous les centres et que l’on contrôle pour d’autres facteurs tels que l’âge des conscrits⁷⁵.

Selon les analyses, un début imminent de l’école de recrues n’a pas non plus d’influence systématique sur les décisions d’aptitude⁷⁶. Une telle influence aurait pu être constatée si les places disponibles dans une école de recrues, que ce soit en été ou en hiver, avaient une incidence sur les appréciations de l’aptitude. Cela aurait été le signe que l’appréciation de l’aptitude n’aurait pas forcément été indépendante de l’affectation dans une fonction à l’école de recrues. Les analyses détaillées montrent certes de légères fluctuations des taux d’aptitude au cours de l’année dans la plupart des centres de recrutement, mais aucun lien statistiquement significatif n’en découle. Le début de l’école de recrues n’influence donc pas systématiquement les décisions d’aptitude.

Par ailleurs, le changement de médecin-chef n’a pas eu d’influence systématique sur les décisions d’aptitude. Dans quatre centres de recrutement, les médecins-chefs ont changé entre 2019 et 2023. Dans deux de ces quatre centres, la proportion de conscrits aptes au service militaire a évolué avec le changement de médecin-chef, si l’on prend en considération des facteurs tels que l’âge des conscrits. Dans les deux autres centres de recrutement, on ne constate en revanche aucune influence d’un tel changement sur les décisions qui ont été prises⁷⁷.

5.3 À la suite de recours ou de nouvelles appréciations, les décisions relatives à l’aptitude sont souvent adaptées

Les décisions d’aptitude au service militaire peuvent être modifiées ultérieurement dans le cadre de recours et de nouvelles appréciations (ch. 2.1.2). Dans cette partie, le CPA évalue, sur la base des analyses des décisions d’aptitude effectuées par Infras, dans quelle mesure les décisions d’aptitude sont modifiées après un recours (ch. 5.3.1) et si les nouvelles appréciations révèlent des différences entre les centres de recrutement (ch. 5.3.2).

5.3.1 En cas de recours, un nombre inexplicablement élevé de décisions d’aptitude est modifié

Les conscrits ont la possibilité de faire recours contre la décision d’aptitude dans un délai de 30 jours (cf. ch. 2.1.2 et ch. 3.4 pour l’avis du CPA concernant les règles en la matière). Durant la période analysée, seul 0,4 % des conscrits a fait recours, ce qui signifie que les décisions concernant l’aptitude ne sont que très rarement remises en question⁷⁸. Cependant, lorsqu’un conscrit fait recours, celui-ci aboutit très souvent à une nouvelle décision d’aptitude, comme le montre la figure 8. En cas d’aptitude au service militaire ou d’aptitude au service militaire avec limitations, cette appréciation n’est maintenue respectivement que pour un tiers (31 %) et un quart (25 %) des conscrits. Pour ce qui est des conscrits déclarés dans un premier temps inaptes au service militaire, cette décision n’est maintenue que dans 52 % des cas après un recours: cela signifie que la moitié des conscrits déclarés inaptes au service militaire peuvent tout de même effectuer leur service militaire après avoir fait recours.

Figure 8

Aptitude au service militaire à la suite d’un recours

Remarque: les décisions non modifiées sont encadrées en noir.

Source: analyses des décisions, figure 10, p. 35.

Le CPA ne comprend pas pourquoi l’appréciation de l’aptitude est modifiée dans autant de cas. Les conscrits ont la possibilité de faire recours dans les 30 jours qui suivent la première décision. Ce recours est généralement traité dans les six mois qui suivent⁷⁹. Il est peu probable que l’état de santé d’un conscrit change autant dans un si grand nombre de cas entre la première et la nouvelle appréciation. Les conscrits dont l’aptitude au service militaire ne peut pas être déterminée lors du recrutement en raison d’une pathologie aiguë sont systématiquement reconvoqués à une date ultérieure. Par exemple, un conscrit qui se présente à son recrutement avec une jambe cassée pourra passer les tests psychologiques, mais il devra se représenter plus tard pour effectuer les tests sportifs et se soumettre aux examens médicaux. La décision concernant son aptitude au service militaire ne sera prise que lorsque toutes les informations seront disponibles.

Pour expliquer le taux élevé de modifications des décisions d’aptitude en cas de recours, le Service médico-militaire a indiqué que les conscrits qui n’étaient pas d’accord avec la décision d’aptitude lui remettaient des certificats médicaux supplémentaires qui plaidaient en faveur d’une autre appréciation. Il indique en outre que pour juger si un conscrit est capable de répondre aux exigences physiques et psychiques du service militaire, il faut également tenir compte de sa motivation. Le CPA peut comprendre cette démarche dans une certaine mesure; toutefois, celle-ci soulève la question de l’objectivité d’une décision d’aptitude. Le CPA rappelle que le Conseil fédéral avait souligné le fait qu’il était essentiel de déterminer l’aptitude des conscrits au service militaire selon des critères objectifs⁸⁰. Pour le CPA, la part élevée des décisions d’aptitude qui sont modifiées après un recours, de même que les arguments avancés par le Service médico-militaire, est une indication supplémentaire que les règles relatives à l’appréciation de l’aptitude au service militaire ne sont pas suffisamment précises (cf. ch. 3.2) pour permettre de prendre une décision selon des critères objectifs.

5.3.2 Les nouvelles appréciations ne révèlent pas un manque d’uniformité dans l’appréciation de l’aptitude

La loi sur l’armée autorise une nouvelle appréciation de l’aptitude au service militaire même en dehors du délai de recours de 30 jours (ch. 2.1.2). Environ 7 % des conscrits qui, dans un premier temps, ont été déclarés aptes au service militaire dans un centre de recrutement font par la suite l’objet d’une nouvelle appréciation pendant l’école de recrues⁸¹. Sur la période analysée, ce nombre correspond à environ 6600 nouvelles appréciations. Dans la plupart des cas, ces nouvelles appréciations ont entraîné une modification de l’aptitude au service militaire, comme le montre la figure 9. Un conscrit apte au service militaire sur deux a été déclaré inapte au service militaire lors d’une nouvelle appréciation. En parallèle, plus de 60 % des conscrits qui ont été déclarés inaptes au service militaire dans un premier temps sont finalement déclarés aptes au service militaire après une nouvelle appréciation.

Les règles pourraient expliquer la part élevée de décisions modifiées. Une directive exige en effet que les demandes de nouvelles appréciations ne soient autorisées que si l’état de santé d’une personne a changé, ce qui, selon l’avis de droit, constitue une limitation non conforme au droit (cf. ch. 3.4). Néanmoins, le CPA peut aussi comprendre que l’aptitude d’une personne astreinte au service militaire puisse également changer. Par exemple à la suite d’un accident ou s’il s’avère qu’un militaire n’est pas en mesure de supporter les contraintes, une nouvelle appréciation de l’aptitude au service militaire peut alors être indiquée, et aboutir à un résultat différent.

Figure 9

Aptitude au service militaire à la suite d’une nouvelle appréciation

Remarque: les décisions non modifiées sont encadrées en noir.

Source: analyses des décisions, figure 8, p. 32.

Il existe certaines différences entre les centres de recrutement en ce qui concerne la part des nouvelles appréciations. En effet, les décisions d’aptitude qui sont prises au centre de recrutement de Payerne entraînent un peu plus souvent de nouvelles appréciations (6,6 %) que celles prises par exemple au centre de Monteceneri (4,9 %)⁸². Pourtant, le centre de recrutement de Payerne examine presque cinq fois plus de conscrits que celui de Monteceneri⁸³. En outre, l’armée n’a que peu d’influence sur les raisons qui conduisent à de nouvelles appréciations, raison pour laquelle les différences constatées sont plausibles pour le CPA.

Sur mandat du CPA, Infras a également analysé la fréquence à laquelle les décisions d’aptitude de certains centres de recrutement étaient modifiées en cas de nouvelle appréciation effectuée par un autre centre. Si les décisions d’un centre de recrutement étaient modifiées plus souvent que la moyenne, cela indiquerait que l’appréciation de l’aptitude n’était pas effectuée de manière uniforme⁸⁴. Les différences entre les centres sont toutefois minimes, comme le montrent les analyses⁸⁵. Les décisions d’aptitude au service militaire des conscrits qui ont d’abord été évalués à Payerne sont modifiées un peu plus souvent. Une explication possible réside dans le faible taux d’aptitude lors de la première appréciation de ce centre de recrutement par rapport aux autres centres. Dans l’ensemble, les analyses ne montrent toutefois pas que les décisions d’aptitude de certains centres de recrutement sont plus fréquemment modifiées lors de nouvelles appréciations.

6.1 L’appréciation de l’aptitude est globalement efficiente et organisée de manière opportune

Lors du recrutement, les médecins disposent de deux à trois jours pour déterminer si un conscrit est apte au service militaire. Chaque année, environ 35 000 conscrits, répartis dans six centres de recrutement, sont soumis à différents examens et tests d’aptitude. Sur cette base, les médecins décident si la personne est vraisemblablement en mesure de supporter les contraintes psychiques et physiques du service militaire et si elle est donc apte au service militaire. Ils peuvent aussi décider qu’un conscrit est apte au service militaire, mais avec certaines limitations.

L’évaluation montre que les processus d’appréciation de l’aptitude sont globalement efficients et que l’appréciation est organisée de manière opportune. Les processus se déroulent en grande partie de manière uniforme dans les différents centres de recrutement (ch. 4.1.1). En outre, les médecins mènent des investigations adéquates et les informations qu’ils recueillent pour leur appréciation de l’aptitude sont appropriées. Dans le cadre de l’enquête en ligne du CPA, ils ont indiqué qu’ils disposaient des informations nécessaires pour prendre la décision d’aptitude. En outre, les processus permettent d’éviter que les tests et les examens fassent double emploi. Enfin, le déroulement du recrutement garantit que l’on détermine tout d’abord si un conscrit est apte au service, indépendamment de la fonction que, le cas échéant, le commandant du centre de recrutement lui attribuera ensuite pour l’école de recrues (ch. 4.2).

Les analyses statistiques effectuées sur mandat du CPA confirment que les facteurs organisationnels n’influencent pas systématiquement les décisions d’aptitude. Rien n’indique que le moment où la décision d’aptitude au service militaire est prise joue un rôle. Ainsi, dans les mois qui précèdent le début des écoles de recrues, il n’y a pas plus ou moins de conscrits jugés aptes au service militaire. De même, le nombre de conscrits participant à un cycle de recrutement dans un centre ou un changement de médecin-chef n’influencent pas systématiquement les décisions relatives à l’aptitude au service militaire (ch. 5.2). Les personnes peuvent être jugées à plusieurs reprises quant à leur aptitude au service militaire. Les analyses statistiques ne montrent pas non plus d’anomalies en la matière: lors d’une nouvelle appréciation, les décisions d’aptitude d’un centre de recrutement ne sont pas plus souvent modifiées que celles d’un autre (ch. 5.3.2).

6.2 L’appréciation de l’aptitude au service militaire avec limitations n’est pas uniforme

Le CPA conclut que les prescriptions médicales à l’intention des médecins ne sont pas suffisamment précises pour permettre une appréciation uniforme de l’aptitude au service militaire. Par exemple, elles ne mentionnent que marginalement l’aptitude réduite à la marche, à porter ou à soulever des charges; elles ne précisent pas les critères permettant de faire la distinction prévue par l’ordonnance entre une aptitude légèrement réduite et une aptitude considérablement réduite. D’une manière générale, il apparaît que, pour les diagnostics les plus fréquemment posés, les directives ne proposent qu’une recommandation sur ce qu’il faut en déduire concernant l’aptitude au service militaire. Une commission spéciale, la CVS centrale, peut même contourner les directives qualifiées d’impératives. L’uniformité de l’appréciation n’est donc pas garantie et, selon l’avis de droit, il n’est pas possible de déterminer si et dans quelle mesure l’égalité devant la loi au sens de l’art. 8, al. 1, de la Constitution fédérale est respectée lors d’une décision concernant l’aptitude au service militaire (ch. 3.2).

Les médecins des centres de recrutement interrogés par le CPA ont pour leur part jugé que les catégories d’aptitude avec limitations étaient clairement définies et faciles à appliquer. Aux yeux du CPA, il est possible qu’une conception commune de l’aptitude au service militaire se soit imposée parmi eux (ch. 3.2). Cependant, il n’existe pas de règles sur l’initiation et la formation des médecins aux particularités de l’appréciation de l’aptitude, qui pourraient garantir une appréciation uniforme malgré l’imprécision des directives en la matière (ch. 4.1.2). Il serait d’autant plus judicieux de prévoir de telles règles que tous les centres de recrutement font appel à des médecins mandatés. Ces derniers sont payés à l’heure et travaillent généralement à un taux d’occupation réduit dans les centres de recrutement. Ils n’ont donc pas acquis la même routine dans l’appréciation de l’aptitude au service militaire que les médecins titulaires; c’est particulièrement problématique, parce que les médecins mandatés participent également aux décisions d’aptitude, bien que cela ne soit pas conforme aux règles en la matière (cf. ch. 6.3). Par ailleurs, il n’y a pas de directives en matière d’assurance qualité. L’uniformité des processus dans les centres de recrutement et des décisions d’aptitude n’est pas systématiquement contrôlée (ch. 4.1.3). Les analyses des décisions d’aptitude demandées par le CPA montrent par conséquent que la fréquence des constatations d’une aptitude avec limitations varie selon les centres: la proportion des conscrits présentant une aptitude au service militaire avec limitations se situe entre 2 et 8 %. La fréquence à laquelle les différentes catégories d’aptitude avec limitations sont constatées varie elle aussi fortement d’un centre à l’autre. Les différentes catégories d’aptitude avec limitations ne sont donc pas appliquées de manière suffisamment uniforme (ch. 5.1).

L’analyse des nouvelles décisions prises à la suite de recours contre des décisions d’aptitude confirme le fait que les règles sont formulées de manière trop générale. Lors d’un recours, l’appréciation initiale de l’aptitude est modifiée dans plus de la moitié des cas. Cela signifie que dans la moitié des cas, les personnes jugées inaptes au service militaire lors du recrutement peuvent tout de même effectuer un service militaire. Pour le CPA, cela soulève la question de l’objectivité des décisions d’aptitude. Dans l’ensemble, le CPA conclut que les règles ne garantissent pas l’appréciation uniforme de l’aptitude au service militaire avec limitations.

6.3 Les prescriptions légales ne sont parfois pas respectées lors de l’appréciation de l’aptitude

Dans les six centres de recrutement, les prescriptions légales ne sont pas respectées dans deux domaines essentiels de l’appréciation de l’aptitude. Premièrement, selon l’ordonnance et les directives pertinentes du médecin en chef de l’armée, la décision d’aptitude devrait être prise par une commission composée d’au moins deux médecins incorporés comme médecins militaires ou engagés par l’armée, ce qui exclut donc les médecins mandatés, qui sont payés à l’heure dans les centres de recrutement. Par ailleurs, il incombe au président ou à la présidente de cette commission de notifier la décision d’aptitude au conscrit; toutefois, dans la pratique, c’est souvent un médecin – parfois même un médecin mandaté – qui prend seul la décision. Les prescriptions légales ne sont donc pas respectées dans la plupart des décisions d’aptitude, et ce, depuis longtemps (ch. 4.1.1).

Deuxièmement, l’échange d’informations entre les services impliqués dans le recrutement au sein d’un centre n’est pas conforme au droit. Depuis des années, les médecins partagent régulièrement des informations sur des conscrits avec le Service spécialisé CSP. Or, la loi ne les libère du secret professionnel que si des indices laissent présumer que le conscrit pourrait utiliser son arme personnelle d’une manière dangereuse. En partageant ces informations, les médecins pourraient se rendre punissables. Depuis des années, le Service spécialisé CSP partage lui aussi régulièrement des informations sur des conscrits avec les médecins. Toutefois, la loi ne l’autorise à le faire que s’il existe des signes de risque pour la sécurité requérant une action immédiate. La directive pertinente, qui date de 2014, ne mentionne ni le risque pour la sécurité ni l’utilisation de l’arme d’une manière dangereuse en tant que conditions préalables permettant un échange d’informations, mais donne l’impression que l’échange d’informations est pratiquement illimité. Le CPA peut comprendre que, des deux côtés, on souhaite exploiter autant que possible toutes les informations disponibles sur les conscrits, car il est compliqué, en peu de temps, de prendre une décision sur l’aptitude au service militaire et d’évaluer un risque pour la sécurité. Cependant, les informations relatives à des condamnations pénales et à l’état de santé, auxquelles les médecins et le Service spécialisé CSP ont accès, sont des données personnelles sensibles, qui font l’objet d’exigences de protection élevées dans la loi. La directive et l’échange d’informations qui a effectivement lieu dépassent ce cadre légal et ne sont donc pas conformes au droit (ch. 3.3).

6.4 L’aptitude au service militaire et le droit de recours ne sont pas suffisamment ancrés dans la législation

Tous les hommes suisses majeurs doivent se soumettre à une appréciation de l’aptitude, qui permet de décider si un conscrit peut effectuer du service ou s’il doit acquitter la taxe d’exemption de l’obligation de servir. La décision d’aptitude est donc une norme juridique importante. Or, selon l’avis de droit que le CPA s’est procuré, les dispositions légales en la matière ne respectent pas les exigences applicables aux normes juridiques importantes. Pour ce faire, les principes applicables à l’aptitude au service militaire devraient être, réglés dans une loi au sens formel, qui autoriserait le Conseil fédéral à réglementer plus précisément l’aptitude au service militaire. Il faudrait définir dans une ordonnance, du moins dans les grandes lignes, les critères d’appréciation de l’aptitude au service militaire pour les rendre accessibles au public. Garder le secret sur ces critères n’est possible que si la loi le prévoit, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui (ch. 3.1).

L’avis de droit identifie également des problèmes s’agissant des recours contre une décision d’aptitude. Le fait que la loi ne prévoie actuellement aucune voie de droit devant une instance supérieure concernant les recours contre des décisions d’aptitude est conforme au droit, mais il est problématique que ni le Conseil fédéral, dans le message concerné, ni le législateur n’aient présenté les raisons cette exception. L’avis de droit estime que, d’un point de vue constitutionnel, cette restriction des voies de droit mériterait une justification plus approfondie. Le CPA se demande dans quelle mesure la réglementation actuelle correspond réellement à la volonté du législateur. L’avis de droit soulève en outre que selon la LAAM, les conscrits ne sont en fait pas autorisés à déposer un recours. La loi ne fait référence qu’aux «militaires», excluant ainsi les personnes jugées inaptes lors du recrutement qui souhaiteraient effectuer un service militaire. Même si, dans la pratique, le droit de recours est accordé à tous les conscrits, l’avis de droit précise qu’il serait essentiel, du point de vue de l’état de droit, que la loi prévoie expressément ce droit (ch. 3.4).

Enfin, il est problématique qu’une directive limite les nouvelles appréciations de l’aptitude au service militaire. Selon la LAAM, une personne peut à tout moment déposer par écrit une demande motivée en vue d’une nouvelle appréciation de son aptitude au service militaire. Or, une directive interne prévoit qu’une telle demande n’est acceptable que si l’état de santé de la personne concernée a changé, ce qui limite illégalement le droit à une nouvelle appréciation (ch. 3.4).

Liste des abréviations

Bibliographie et liste des documents

CdG-N (2013): Contrôle de suivi de l’inspection relative aux circonstances de la nomination de Roland Nef au poste de chef de l’armée. Rapport de la Commission de gestion du Conseil national (FF 2013 5619)

Conseil fédéral (1992): Rapport du Conseil fédéral aux Chambres fédérales concernant la conception de l’armée dans les années nonante (Plan directeur de l’armée 95) du 27 janvier 1992 (FF 1992 843)

Conseil fédéral (2010): Rapport sur l’armée 2010 (FF 2010 8109)

Conseil fédéral (2012): Message concernant l’initiative populaire «Oui à l’abrogation du service militaire obligatoire» (FF 2012 7659)

Conseil fédéral (2017): Message concernant la loi sur la sécurité de l’information du 22 février 2017 (FF 2017 2765) [message sur la LSI]

Conseil fédéral (2022): Alimentation de l’armée et de la protection civile. Partie 2: possibilités de développement à long terme du système de l’obligation de servir (FF 2022 665)

Conseil fédéral (2023): Modification de la loi sur l’armée, de l’ordonnance de l’Assemblée fédérale concernant l’administration de l’armée et de l’organisation de l’armée. Rapport explicatif en vue de l’ouverture de la procédure de consultation du 22 novembre 2023

État-major de conduite de l’armée (2014): Interne Weisung zur Zusammenarbeit zwischen der PSP, der Medizin / Psychologie und den Kommandanten der Rekrutierungszentren vom 14. April 2014 (document en allemand non public)

Médecin en chef de l’armée (2011): Appréciation médicale de l’aptitude au service et de l’aptitude à faire service des conscrits et des militaires (AMAS). Règlement 59.002 du 1^er septembre 2011 (document non public)

Médecin en chef de l’armée (2020): Directives du médecin en chef de l’armée concernant l’application de l’appréciation médicale de l’aptitude au service militaire et de l’aptitude à faire du service militaire (AAMAS). Directives 93.013 du 1^er mars 2020 (document non public)

Médecin en chef de l’armée (2022): Nosologia Militaris, valable à partir du 1^er avril 2022. Règlement 59.010 (document non public)

Floris Joël, Staub Kaspar, Rühli Frank (2016): «Analyse möglicher Ursachen für die kantonalen Unterschiede in den Militärtauglichkeitsraten». Rapport (disponible uniquement en allemand) à l’attention du médecin en chef de l’armée suisse

Floris Joël / Staub Kaspar / Held Leonhard / Rühli Frank (2019): «Vertiefte Analyse der Tauglichkeitsraten bei der Rekrutierung für die Schweizer Armee 2016–2017». Rapport final (disponible uniquement en allemand) à l’attention du médecin en chef de l’armée suisse (document non public)

Infras (2023): Beurteilung der eingeschränkten Militärdiensttauglichkeit: Statistische Analyse der Tauglichkeitsentscheide ab 2019 (en allemand). Sur mandat du CPA.

Office fédéral de la statistique (2023): Légère baisse des jugements de mineurs en 2022. Communiqué de presse du 20 juin 2023

Secrétariat général du DDPS (2023): Législation d’exécution relative à la loi sur la sécurité de l’information. Explications du 8 novembre 2023

Service psychologique du recrutement (2023): Leitfaden für die Abklärung der psychologischen Tauglichkeit in der Rekrutierung, gültig ab 1. Juni 2023 (document en allemand non public)

Zentrum für Demokratie Aarau (2023): Juristisches Kurzgutachten zur Militärdiensttauglichkeit mit Einschränkungen. Sur mandat du CPA (en allemand).

Liste des personnes auditionnées

La liste ci-dessous indique la fonction de la personne concernée au moment de son entretien avec le CPA. Certaines personnes ont été auditionnées plusieurs fois par le CPA.

Impressum

Réalisation de l’évaluation

Dr. Luzia Helfer, CPA (direction de projet)

Ueli Löffel, CPA (collaboration scientifique)

Avis de droit et conseil juridique (mandat externe)

Prof. Andreas Glaser, Zentrum für Demokratie Aarau

Clara Beer, Zentrum für Demokratie Aarau

Lukas Christen, Zentrum für Demokratie Aarau

Analyses des décisions (mandat externe)

Beatrice Ehmann, Infras

Judith Trageser, Infras

Thomas von Stokar, Infras

Remerciements

Le CPA remercie le DDPS et, en particulier, le Personnel de l’armée ainsi que les Affaires sanitaires du Groupement Défense pour les documents et les données qu’ils ont mis à sa disposition, pour les vérifications qu’ils ont effectuées et pour les renseignements qu’ils lui ont fournis. Il remercie également les mandataires mentionnés ci‑dessus pour la bonne collaboration. Enfin, le CPA remercie aussi le personnel des centres de recrutement pour sa participation à l’enquête en ligne et pour les renseignements fournis.

Contact

Contrôle parlementaire de l’administration

Services du Parlement

CH-3003 Berne

Tél. +41 58 322 97 99

Courriel: pvk.cpa@parl.admin.ch

www.parlament.ch/fr/cpa

Langue originale du rapport: allemand