Initiative parlementaire. La durée maximale d’indemnisation en cas de réduction de l’horaire de travail doit pouvoir être prolongée de douze périodes de décompte au lieu de six. Rapport du 26 juin 2025 de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des États. Avis du Conseil fédéral

1 Contexte

L’initiative parlementaire «La durée maximale d’indemnisation en cas de réduction de l’horaire de travail doit pouvoir être prolongée de douze périodes de décompte au lieu de six» a été déposée le 9 mai 2025 par le conseiller aux États Pierre-Yves Maillard. Le 15 mai 2025, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des États (CSSS‑E) a procédé à l’examen préalable de l’initiative parlementaire et a décidé d’y donner suite, par 9 voix contre 3 et 1 abstention. Le 22 mai 2025, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national (CSSS‑N) s’est ralliée à cette décision par 15 voix contre 8. Le 26 juin 2025, la CSSS-E a délibéré et a adopté, par 8 voix contre 3, le projet et le rapport à l’intention du Conseil des États. Elle les a soumis le 2 juillet 2025 au Conseil fédéral pour avis.

L’initiative parlementaire prévoit de modifier l’art. 35 de la loi du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage (LACI)¹ afin de permettre au Conseil fédéral de prolonger la durée maximale de perception de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail (RHT) de douze mois au maximum, au lieu de six mois actuellement. En outre, l’initiative prévoit un délai d’attente de six mois lorsque le droit à l’indemnité a été exercé pendant 24 mois sans interruption.

L’adaptation de la LACI doit être déclarée urgente en vertu de l’art. 165, al. 1, de la Constitution (Cst.)². Le caractère urgent de cette procédure se justifie par le fait que certaines entreprises qui ont recours à la réduction de l’horaire de travail depuis un certain temps déjà atteindront prochainement la limite de la durée maximale de l’indemnité en cas de RHT, ce qui risque de mettre en péril de nombreux postes de travail. En raison de cette urgence, la CSSS‑E a renoncé à une procédure de consultation. La durée du présent projet est limitée au 31 décembre 2028.

2 Avis du Conseil fédéral

Comme exposé dans le rapport de la commission, l’indemnité en cas de RHT est versée pendant douze mois au maximum dans une période de deux ans (art. 35, al. 1, LACI). Le rapport décrit comment et sous quelles conditions le Conseil fédéral peut étendre la durée maximale de perception de six mois, précisant que depuis le 1^er août 2024 et jusqu’au 31 juillet 2026, la durée a été étendue à 18 mois. Compte tenu des incertitudes conjoncturelles, le Conseil fédéral a fait usage de sa compétence légale et permis aux entreprises confrontées depuis plusieurs mois à des pertes de travail, induites par des difficultés à écouler leur production, de percevoir l’indemnité en cas de RHT durant une plus longue période. En outre, à l’expiration d’un premier délai-cadre, la LACI permet d’en ouvrir directement un nouveau si les conditions légales d’octroi de l’indemnité en cas de RHT sont remplies (art. 31 à 41 LACI). Le cadre légal actuel permet donc déjà de percevoir l’indemnité en cas de RHT durant une plus longue période.

La réduction de l’horaire de travail peut être mise en œuvre si elle est vraisemblablement temporaire et si l’on peut admettre qu’elle permettra de maintenir les emplois (art. 31, al. 1, let. d, LACI). Le terme «temporaire» implique que la durée de perception de l’indemnité doit être limitée dans le temps. Du point de vue du Conseil fédéral, la réduction de l’horaire de travail ne doit pas servir à ce que l’assurance-chômage (AC) subventionne à long terme des postes de travail via l’indemnité RHT.

Récemment, au sortir de la crise financière de 2008–2009 et durant la pandémie de COVID‑19, on a dérogé aux conditions visées à l’art. 35 LACI en introduisant une durée maximale de perception de 24 mois. Ces deux crises économiques se sont distinguées par leur caractère imprévisible, un recul de la création de valeur, un taux de chômage en rapide progression et une très forte incertitude quant à l’évolution conjoncturelle. Dans ces deux cas, la prolongation de la durée maximale de perception de 24 mois a été de durée limitée: du 1^er avril 2010 au 31 décembre 2011³ lors de la crise financière, et du 1^er juillet 2021 au 28 février 2022⁴ lors de la pandémie, durée prolongée jusqu’au 30 juin 2022⁵.

L’essoufflement conjoncturel et les incertitudes économiques que nous connaissons actuellement constituent un défi de taille pour les branches et les entreprises touchées par des pertes de travail durables. En effet, selon les prévisions conjoncturelles de juin 2025 et les dernières perspectives du marché du travail, aucun signe n’indique une récession imminente. L’économie suisse devrait progresser, de manière certes nettement inférieure à la moyenne, de 1,3 % en 2025 et de 1,2 % en 2026. En juin 2025, le taux de chômage s’élevait à 2,7 % (2,9 % en données corrigées des variations saisonnières). Enfin, selon le rapport de la commission et en regard du niveau de l’emploi en Suisse, le nombre de postes touchés par l’arrivée à échéance de la durée maximale de perception ces prochains mois est relativement faible: il devrait concerner entre 2500 et 4850 places de travail (850 à 1600 équivalents plein temps).

Dans son rapport, la commission présente les avantages de la réduction de l’horaire de travail du point de vue des entreprises et de l’économie. Au-delà de ces avantages, la réduction de l’horaire de travail comporte également des inconvénients non négligeables. En effet, les entreprises qui y ont recours pendant une longue période n’affectent pas ces ressources à rénover leurs infrastructures ou à se réorienter, ce qui se traduit par un maintien tel quel des structures existantes. Par ailleurs, le brassage de la main-d’œuvre au sein des entreprises, indispensable à une transition structurelle saine, est susceptible d’être repoussé. Le fait de vouloir maintenir et de soutenir financièrement des travailleurs au sein d’une entreprise en réduction de l’horaire de travail prive le marché du travail d’une certaine main-d’œuvre, ce qui pourrait accentuer la pénurie de personnel qualifié à laquelle font face les entreprises et les branches qui n’ont pas recours à cette mesure. En outre, la situation des personnes actives sur le marché du travail peut se détériorer, notamment si elles n’exercent pas d’activité à plein temps durant une longue période, ce qui peut freiner le développement de compétences clés et entraîner la perte d’un savoir-faire recherché.

En raison de la compensation par l’AC d’une grande part des coûts salariaux, la réduction de l’horaire de travail peut induire un risque de distorsion de la concurrence si, au sein d’une même branche, certaines entreprises y ont recours alors que d’autres pas. Enfin, la RHT, comme toute prestation d’assurance, présente le risque d’un effet d’aubaine. Ce phénomène peut survenir dans le cas de l’indemnité RHT qui a pour but de maintenir des emplois, lesquels auraient pu l’être sans aide financière de l’AC. Cet effet d’aubaine a lui aussi tendance à provoquer une distorsion de la concurrence. Ces risques macroéconomiques indésirables s’intensifient dès lors que la réduction de l’horaire de travail est mise en œuvre sans interruption pendant une longue période. Enfin, on ne saurait exclure que des licenciements interviennent malgré tout au terme de la perception de l’indemnité RHT et que la réduction de l’horaire de travail n’ait, finalement, fait que repousser le chômage.

L’initiative parlementaire comporte également des risques inhérents aux assurances sociales. De l’avis du Conseil fédéral, le nouveau délai d’attente peut être facilement contourné. En effet, il suffit qu’un employeur renonce pendant un seul mois à percevoir l’indemnité RHT durant le délai-cadre de deux ans pour ensuite demander l’ouverture d’un nouveau délai-cadre pendant lequel il pourra percevoir l’indemnité RHT sans interruption (du moins jusqu’à l’expiration de la validité du projet de loi). Par ailleurs, le Conseil fédéral craint que cette mesure ne soit contre-productive pour les employeurs, en ce sens qu’ils ne répondraient que dans une moindre mesure à leur obligation de diminuer le dommage dès lors qu’ils perçoivent des prestations de l’AC. Même si le Conseil fédéral considère que les entreprises ne recourent à la réduction de l’horaire de travail que lorsque cela est nécessaire, le présent projet de la commission pourrait exacerber le risque d’abus.

Enfin, d’après le rapport de la commission, la mise en œuvre du projet générerait pour l’AC des coûts supplémentaires directs estimés entre 24 et 45 millions de francs. Ces dépenses supplémentaires pourraient augmenter considérablement à long terme si, au cours des prochains mois, la RHT est encore plus sollicitée et si, au cours des années suivantes, d’autres entreprises dépassent la durée maximale d’indemnisation de 18 mois.

Les droits de douane supplémentaires de 39 % annoncés le 31 juillet 2025 par les autorités étasuniennes pour les importations depuis la Suisse sont nettement plus élevés que ceux appliqués à d’autres pays (tels que les États membres de l’UE, le Royaume-Uni ou les partenaires de l’AELE). La compétitivité de l’économie suisse par rapport à d’autres partenaires commerciaux importants des USA pourrait en souffrir. Si les droits de douane supplémentaires frappant les exportations suisses, annoncés le 31 juillet 2025, sont appliqués durablement, la probabilité d’un ralentissement de l’évolution conjoncturelle augmente. Le Conseil fédéral suit de près la situation ainsi que ses répercussions sur l’économie suisse. Si nécessaire, il pourra prendre rapidement des mesures. De plus, il va poursuivre les négociations avec les autorités étasuniennes afin de parvenir à un accord.

La RHT est un instrument de politique économique éprouvé pour atténuer temporairement les turbulences économiques et pour maintenir durablement des postes de travail menacés. L’actuelle durée maximale d’indemnisation de 18 mois dans le délai-cadre de 24 mois offre aux entreprises ayant recours à la RHT un peu de temps pour s’adapter à la nouvelle donne sur le marché et à l’incertitude qui en résulte. Toutefois, les circonstances ont sensiblement changé depuis le 31 juillet 2025. Les nouveaux droits de douane annoncés par les autorités étasuniennes, et notamment les droits de douane supplémentaires de 39 % vraisemblablement appliqués aux importations depuis la Suisse, pourraient conduire à une révision à la baisse des prévisions conjoncturelles. La modification de la LACI proposée par la CSSS‑E élargirait temporairement la marge de manœuvre du Conseil fédéral face à cette situation extraordinaire, raison pour laquelle celui-ci salue le projet sans proposer de modifications. Au vu des considérations en matière de politique économique exposées ci-dessus, et en tenant compte des risques mentionnés, le Conseil fédéral salue également le fait que le projet soit de durée limitée.

3 Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose d’entrer en matière et d’approuver le projet de la commission.