Message concernant un arrêté fédéral relatif à un plafond de dépenses pour les années 2030–2034 destiné à augmenter la dotation du fonds de roulement en faveur de la construction de logements d’utilité publique

4.1 Mandat constitutionnel et loi d’application

L’encouragement de la construction de logements, de l’acquisition d’appartements et de maisons familiales destinés à l’usage personnel de particuliers et des activités des maîtres d’ouvrage et des organisations œuvrant à la construction de logements d’utilité publique est une tâche permanente de la Confédération inscrite à l’art. 108 de la Constitution (Cst.)⁶. La loi du 21 mars 2003 sur le logement (LOG)⁷, qui est entrée en vigueur le 1^er octobre 2003, en est le principal texte d’application.

La LOG est conçue de manière à satisfaire aux trois objectifs partiels du mandat constitutionnel, les sections 2 et 3 fixant les conditions pour l’encouragement de l’offre de logements à loyer modéré et de logements en propriété à prix modérés, et la section 4 celles du soutien aux organisations œuvrant à la construction de logements d’utilité publique. Les deux premiers domaines constituent des domaines d’encouragement direct, le troisième un domaine d’encouragement indirect. Le Conseil fédéral a décidé, en février 2007, de limiter les aides à la construction de logements à l’encouragement indirect des maîtres d’ouvrage d’utilité publique, qui s’effectue depuis lors par l’intermédiaire d’organisations partenaires. Trois instruments touchant à diverses phases du développement et de la gestion des biens immobiliers sont déployés à cet effet:

• – la Confédération alimente un fonds de roulement géré à titre fiduciaire par les deux organisations faîtières des maîtres d’ouvrage d’utilité publique (Coopératives d’habitation Suisse et Logement Suisse); des prêts portant intérêts et remboursables pour la construction, la rénovation et l’acquisition d’immeubles ainsi que pour l’achat de terrains constructibles sont ainsi mis à la disposition des maîtres d’ouvrage d’utilité publique à titre d’aide de départ et de financement transitoire;

• – la Confédération fournit dans des cas particuliers des arrière-cautionnements à la Société coopérative de cautionnement hypothécaire pour coopératives suisses de construction et d’habitation (CCH), ce qui facilite le financement de la construction et de la rénovation de logements à des taux d’intérêt préférentiels;

• – la Confédération cautionne les emprunts de la Centrale d’émission des maîtres d’ouvrage d’utilité publique (CCL), dont les membres peuvent lever des fonds à long terme à des taux d’intérêt avantageux pour des immeubles locatifs existants, ce qui permet de rendre les loyers meilleur marché.

4.2 Rôle des maîtres d’ouvrage d’utilité publique sur le plan de la mise à disposition de logements

Le taux de propriétaires en Suisse étant bas en comparaison internationale, la construction de logements d’utilité publique revêt une importance particulière comme alternative à la propriété du logement et aux conditions «normales» de location du logement. Lorsque les locataires sont sociétaires, comme c’est le cas dans les coopératives d’habitation, ils disposent d’un droit de regard sur les activités de l’organisation et bénéficient d’une plus grande sécurité du logement par rapport aux conditions normales de location. Cette «troisième voie» en matière de construction de logements réunit ainsi les avantages du logement en propriété et ceux de la location traditionnelle, à l’instar d’une mobilité accrue notamment.

À l’échelle nationale, la part de marché représentée par la construction de logements d’utilité publique reste limitée. 3,9 % des logements occupés appartiennent à des maîtres d’ouvrage d’utilité publique. Ce segment est plus présent dans des villes comme Zurich, Bâle, Lucerne, Bienne, Nyon ou Thoune, où il constitue plus de 10 % du marché.

La «Statistique du logement d’utilité publique»⁸ publiée en septembre 2024 par l’OFL et l’Office fédéral de la statistique (OFS) montre que ce secteur diffère par certains aspects de la location conventionnelle et de la propriété du logement. Il se démarque notamment par la taille des bâtiments et des logements, les loyers et la composition sociodémographique des occupants, mais aussi par une consommation de terrain et de surface habitable plus réduite. Par ailleurs, son effet atténuateur sur les prix est le plus marqué aux endroits où le niveau des loyers est le plus élevé: pour le quart des emplacements les plus chers, les loyers coopératifs sont plus de 25 % inférieurs aux loyers des logements locatifs conventionnels. Le principe du loyer fixé sur la base des coûts appliqué par les maîtres d’ouvrage d’utilité publique est particulièrement efficace dans les lieux qui permettent aux promoteurs à vocation commerciale d’exiger des loyers plus élevés. Il s’ensuit que les logements d’utilité publique constituent, dans les centres urbains et chers, une offre de logements abordables pour des personnes économiquement moins bien loties. Les logements d’utilité publique contribuent ainsi à atténuer les effets de la gentrification et à lutter contre les phénomènes de ségrégation sociale et d’éviction de groupes de population dans les lieux où la pression sur les prix est élevée.

Les maîtres d’ouvrage d’utilité publique mettent davantage l’accent non seulement sur la qualité de l’habitat à un prix abordable, mais aussi très fréquemment sur les infrastructures communautaires, l’absence d’obstacles, le développement durable et l’efficacité énergétique, ou encore sur les logements pour les familles. C’est ainsi que plus de deux tiers des projets de construction ayant bénéficié de prêts du fonds de roulement entre 2003 et 2024 satisfont au moins à la norme Minergie, alors qu’en moyenne un peu plus d’un cinquième des autres immeubles résidentiels construits ces dernières années, hors maisons individuelles, sont au bénéfice d’un certificat Minergie définitif. Qui plus est, plusieurs maîtres d’ouvrage d’utilité publique sont devenus des pionniers en matière d’expérimentation de nouvelles formes d’habitat et de concepts de mobilité ainsi que d’intégration de personnes handicapées ou issues de la migration ou de l’asile. Les maîtres d’ouvrage d’utilité publique contribuent ainsi à éviter la ségrégation et à renforcer la cohésion sociale.

Les avantages de la construction de logements d’utilité publique sont désormais reconnus également au-delà de son champ d’action urbain traditionnel. L’évolution du marché du logement local est souvent scrutée avec inquiétude dans les communes d’agglomération et dans les communes touristiques. L’arrivée de ménages à haut revenu et fortunés a tiré vers le haut les prix du sol, des maisons et des appartements, de sorte qu’ils deviennent inabordables pour la classe moyenne et avant tout les jeunes adultes, qui sont nécessaires au bon fonctionnement des communes. La demande élevée de résidences secondaires a elle aussi contribué à resserrer l’offre de résidences principales destinée à la population locale. Les initiatives prises par la population ou les autorités afin d’augmenter, en collaboration avec des maîtres d’ouvrage d’utilité publique, la disponibilité de logements abordables se sont multipliées en conséquence. Ce type d’initiative est également fréquent lorsqu’il s’agit de proposer des logements pour personnes âgées et pourrait gagner en importance à l’avenir, étant donné le contexte de vieillissement démographique que nous connaissons.

Les aspects économiques, sociopolitiques et écologiques évoqués ci-dessus justifient la poursuite du soutien apporté par la Confédération à la construction de logements d’utilité publique.

4.3 Instruments de la Confédération destinés à l’encouragement de la construction de logements d’utilité publique

Les trois instruments de la LOG visant à encourager de manière indirecte la construction de logements d’utilité publique interviennent à des moments différents du cycle immobilier. Les prêts du fonds de roulement et les arrière-cautionnements en faveur de la CCH, accordés dans des cas particuliers, aident à garantir le financement de projets de construction ou de rénovation. Malgré tout le soin apporté aux clarifications concernant les besoins et aux examens effectués, les engagements en termes de soutien dans la période précédant la réalisation ne sont pas sans certains risques, dans la mesure où la qualité marchande des projets doit encore se confirmer une fois qu’ils sont achevés.

En revanche, les financements de la CCL à long terme ne peuvent être sollicités qu’une fois le bâtiment construit et loué, car ils sont fondés, entre autres, sur la valeur de rendement effective de l’objet. Cela signifie qu’un même projet de construction de logements peut bénéficier, à des moments différents de sa mise en œuvre, aussi bien de prêts du fonds de roulement que de financements de la CCL qui, grâce à leurs conditions avantageuses, peuvent permettre d’amortir plus facilement le prêt du fonds de roulement. Les instruments engagés servent des objectifs différents et les limites de nantissement diffèrent elles aussi. Même s’ils peuvent se compléter, il s’agit donc clairement de deux instruments indépendants l’un de l’autre, fondés sur des instruments de financement différents. Le crédit d’engagement actuel destiné à financer des engagements conditionnels est prévu jusqu’en 2027. Un nouveau crédit d’engagement sera nécessaire pour poursuivre l’octroi de cautionnements; il sera vraisemblablement adopté par le Conseil fédéral encore en 2025.

4.4 Comparaison avec le droit étranger, notamment européen

Dans l’UE, la politique du logement relève fondamentalement de la compétence des États. La plupart d’entre eux disposent de bases légales régissant l’aide au logement des populations économiquement défavorisées. Mais comme de nombreux États membres sont confrontés à une pénurie de logements abordables, la Commission européenne a intégré dans son programme de travail 2024–2029 des mesures dans ce domaine et a nommé un commissaire à l’énergie et au logement.

5.1 Relation avec le programme de la législature

Le message n’est annoncé ni dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de législature 2023 à 2027¹⁰, ni dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de législature 2023 à 2027¹¹.

Le projet fait partie des mesures d’accompagnement proposées en réponse à l’initiative populaire fédérale «Pas de Suisse à 10 millions! (initiative pour la durabilité)», qui a été déposée auprès de la Chancellerie fédérale le 3 avril 2024 et a été déclarée aboutie le 8 mai 2024¹². Le message du Conseil fédéral relatif à l’initiative a été adopté le 21 mars 2025¹³. L’initiative est en cours de traitement au Parlement ¹⁴.

5.2 Relation avec les stratégies nationales du Conseil fédéral

Dans le cadre de sa Stratégie pour le développement durable 2030¹⁵, le Conseil fédéral fixe les thèmes préférentiels de la mise en œuvre du Programme de développement durable à l’horizon 2030 (Agenda 2030) en Suisse. L’objectif de favoriser une offre de logements appropriés figure parmi les axes stratégiques nationaux du thème préférentiel 4.3 «Égalité des chances et cohésion sociale». Le maintien de la proportion de logements bon marché et son accroissement dans les zones où les besoins sont élevés sont mentionnées sous l’objectif 11.1. Par ailleurs, les groupes de population défavorisés sur le marché du logement doivent avoir accès à des logements abordables et adaptés.

Par ailleurs, le renforcement de la diversité de la société et de la cohésion des régions est également un des objectifs de la Stratégie 2024+ dans le cadre du développement de la politique des agglomérations et de la politique pour les espaces ruraux et les régions de montagne¹⁶. Une offre de logement suffisante et abordable en fait partie.

6.1 Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose un plafond de dépenses de 150 millions de francs pour l’encouragement de l’offre de logements à loyer ou à prix modérés en vue d’alimenter le fonds de roulement en faveur de la construction de logements d’utilité publique pendant cinq ans à partir de 2030, portant ainsi ce dernier à environ 900 millions de francs au total.

6.2 Appréciation de la solution retenue

La Suisse a connu une forte augmentation de sa population ces 20 dernières années. Depuis l’introduction en 2002 de la libre circulation des personnes, la population résidante permanente a augmenté de plus de 1,7 million de personnes pour atteindre 9,1 millions. Environ 80 % de la croissance démographique est à mettre au compte d’un solde migratoire positif. L’immigration résulte pour une bonne part du facteur économique.

La croissance de la population et l’immigration s’accompagnent aussi de plusieurs défis, en particulier dans le domaine du logement. De plus, l’activité de construction a diminué de manière sensible depuis 2018, au moment même où la demande de logements augmentait. Le manque de logements et la hausse des loyers proposés sur le marché que cela entraîne touchent avant tout les ménages à bas revenu et, de plus en plus, également la classe moyenne inférieure.

Dans le contexte de l’initiative populaire «Pas de Suisse à 10 millions! (initiative pour la durabilité)», le Conseil fédéral est conscient des défis existants, qui touchent aussi d’autres domaines. Il a donc décidé, le 29 janvier 2025, de mettre en place des mesures d’accompagnement en lien avec l’immigration dans les domaines du marché du travail, du logement et de l’asile.

La solution présentement proposée s’inscrit dans le cadre de l’actuel encouragement du logement au niveau fédéral. Par son soutien du logement d’utilité publique, la Confédération contribue à créer et à maintenir dans la durée des logements abordables et de qualité. S’il est doté comme proposé, le volume de l’encouragement pourra être maintenu au niveau actuel d’environ 45 millions par an jusqu’au milieu des années 2030. À défaut, les prêts octroyés diminueront vraisemblablement pour atteindre environ 30 millions par an à partir de 2030. Dans ce cas de figure, les nouveaux prêts seront uniquement financés par l’amortissement des prêts octroyés jusque-là.

6.3 Mesures de renchérissement

Les mesures de renchérissement au-delà de 2030 seront fixées au moment de l’entrée en vigueur du plafond de dépenses.

6.4 Autres solutions examinées et écartées

La question de la réactivation de l’aide directe suspendue en 2006 a été soulevée dans le cadre des discussions sur les mesures envisageables. Des promoteurs privés auraient ainsi pu eux aussi solliciter un encouragement sous forme de prêts ou de cautionnements afin de diminuer les coûts du logement pour des ménages à revenu modeste. Toutefois, cette mesure aurait grevé le budget de la Confédération d’un montant pouvant être estimé à 380 millions de francs par an et requis des ressources humaines supplémentaires. Compte tenu de la situation tendue des finances fédérales, il a été renoncé à cette mesure.

L’introduction au niveau suisse de l’obligation de recourir à une formule officielle pour communiquer le loyer du locataire précédent dans le but d’accroître la transparence dans le droit du bail a également été évoquées. Cette mesure a été rejetée parce qu’elle a déjà été introduite dans huit cantons fortement touchés par la pénurie de logements et que le Parlement s’est récemment prononcé contre une réglementation à l’échelle nationale.

7.1 Conséquences pour la Confédération

7.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne

Le projet n’a pas de conséquence directe pour les cantons et les communes, ni pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne. En revanche, il aura un impact indirect positif sur les régions dont le besoin en logements à loyer modéré est avéré et dans lesquelles les maîtres d’ouvrage d’utilité publique sont actifs et peuvent solliciter des prêts du fonds de roulement pour des projets de construction ou de rénovation. Dans tous les cantons à l’exception de ceux d’Appenzell Rhodes-Intérieures et d’Obwald, des biens-fonds ont été soutenus au moyen de prêts du fonds de roulement (voir la carte présentant la répartition spatiale des prêts du fonds de roulement de l’annexe 5). Les cantons qui disposent de leur propre programme d’aide au logement ont la possibilité de compléter par des mesures ciblées le soutien assuré par la Confédération. Par ailleurs, de nombreuses communes travaillent en étroite collaboration avec des maîtres d’ouvrage d’utilité publique, en particulier dans le but de proposer des logements destinés aux personnes âgées. L’engagement de la Confédération en faveur de la construction de logements d’utilité publique répond ainsi aux besoins des cantons et des communes devant disposer de logements à loyer modéré à long terme et de logements couvrant des besoins spécifiques. Il est aussi probable que les subventions fédérales ont un effet positif en termes de réduction des dépenses de l’aide sociale des cantons et des communes.

7.3 Conséquences économiques

7.4 Conséquences sociales

Des enquêtes montrent que la part des personnes ayant un faible niveau de formation et disposant de ressources financières modestes est plus importante dans les logements d’utilité publique que dans d’autres secteurs du marché du logement¹⁸. Cela permet de lutter contre les phénomènes de ségrégation sociale et d’éviction des groupes de population économiquement plus faibles dans les centres, où les prix des logements sont souvent élevés. En outre, les maîtres d’ouvrage d’utilité publique sont devenus des pionniers dans l’expérimentation de nouvelles formes d’habitat et l’intégration de personnes handicapées ou issues de la migration ou de l’asile.

7.5 Conséquences environnementales

Les logements d’utilité publique comportent la plupart du temps plusieurs appartements locatifs, également dans les régions à faible densité de population. La consommation de terrain et l’imperméabilisation des sols sont moins marquées que dans d’autres secteurs du marché du logement. En outre, la surface consommée par habitant étant en moyenne nettement inférieure à celle des autres logements locatifs ou en propriété, les économies d’énergie ainsi réalisées ont un impact positif sur l’environnement et préservent davantage les ressources. Les maîtres d’ouvrage d’utilité publique mettent davantage l’accent sur la réalisation de zones résidentielles efficaces sur le plan énergétique et durables d’un point de vue environnemental, également en association avec de nouveaux concepts de mobilité.

7.6 Autres conséquences

Les conséquences dans d’autres domaines ont été examinées. Aucune conséquence notable ne mérite d’être mentionnée.

8.1 Constitutionnalité et légalité

En vertu de l’art. 167 Cst., l’Assemblée fédérale est compétente pour statuer sur le plafond de dépenses proposé.

L’arrêté fédéral se fonde sur l’art 43, let. a, LOG. Celui-ci prévoit que l’Assemblée fédérale adopte par arrêté fédéral simple les crédits d’engagements qui visent à garantir les prêts sans intérêts ou à taux préférentiel (art. 34, let. c, LOG).

Celui-ci repose sur l’art. 108, al. 1, Cst., en vertu duquel la Confédération encourage la construction de logements et l’acquisition d’appartements et de maisons familiales destinés à l’usage personnel de particuliers, ainsi que les activités des maîtres d’ouvrage et des organisations œuvrant à la construction de logements d’utilité publique. Ce faisant, elle prend notamment en considération les intérêts des familles et des personnes âgées, handicapées ou dans le besoin.

8.2 Forme de l’acte à adopter

En vertu des art. 163, al. 2, Cst. et 25, al. 2, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement¹⁹, la forme de l’arrêté fédéral simple, non sujet au référendum, est requise.

8.3 Frein aux dépenses

Afin de limiter les dépenses, l’art. 159, al. 3, let. b, Cst. prévoit que les dispositions relatives aux subventions, ainsi que les crédits d’engagement et les plafonds de dépenses, s’ils entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs, doivent être adoptés à la majorité des membres de chaque conseil. Le plafond de dépenses sollicité excédant ces limites, son adoption est soumise au frein aux dépenses.

8.4 Conformité à la loi sur les subventions

La loi du 5 octobre 1990 sur les subventions²⁰ subordonne l’octroi d’aides financières ou d’indemnités par la Confédération pour l’ensemble de son domaine de compétence aux conditions suivantes: elles sont suffisamment motivées, le but auquel elles tendent sera atteint de manière économique et efficace, elles sont allouées selon des principes uniformes et équitables et elles sont fixées conformément aux impératifs de la politique financière. La subvention dont il est question ici est une aide financière.

Aux termes de l’art. 108 Cst., la Confédération encourage la construction de logements, en particulier les activités des maîtres d’ouvrage et organisations œuvrant à la construction de logements d’utilité publique. L’encouragement de la Confédération se concentre en particulier sur la construction de logements abordables. Ceci s’applique en particulier dans les endroits où la demande est forte et pour les locataires disposant de revenus modestes. Certaines communes et certains cantons prévoient également des mesures d’aide au logement, mais celle-ci varie selon les régions et n’est pas suffisante. L’engagement financier à titre complémentaire dans le domaine de l’aide au logement au niveau fédéral a en outre pour avantage de lier les mesures d’encouragement à des critères uniformes en ce qui concerne le caractère d’utilité publique, le prix avantageux, les normes énergétiques et de durabilité, l’absence d’obstacles, l’adaptation du logement aux personnes âgées ainsi que le maintien de l’affectation. Les apports financiers de la Confédération destinés à alimenter le fonds de roulement géré à titre fiduciaire par les organisations faîtières des maîtres d’ouvrage d’utilité publique permettent de s’assurer que les moyens vont à des maîtres d’ouvrage d’utilité publique qui œuvrent conformément aux principes définis par la LOG.

Il est prévu d’atteindre l’objectif grâce à un plafond de dépenses de 150 millions de francs destiné au fonds de roulement et limité à cinq ans. Cette augmentation est nécessaire pour maintenir les mesures d’encouragement à leur niveau actuel. Une réduction des contributions risquerait d’aggraver la pénurie de logements abordables dans certaines régions du pays. Les contributions ne sont pas versées à fonds perdu. Au contraire, elles financent des prêts remboursables à un taux de 1 % actuellement.

Le pilotage matériel et financier des aides fédérales est assuré par le fait que l’octroi des prêts du fonds de roulement est lié aux prescriptions légales prévues par la LOG. La condition pour l’octroi d’un prêt est que le maître d’ouvrage qui le sollicite soit d’utilité publique aux termes de l’art. 37 de l’ordonnance du 26 novembre 2003 sur le logement²¹, ce que vérifie l’OFL. En plus, certaines prescriptions doivent être respectées en matière de durabilité, de construction sans obstacles et de loyer, notamment. Selon l’emplacement, les limites des frais d’investissement à respecter peuvent varier. Dans le cadre d’un examen technique, les requêtes sont soumises à une évaluation de l’OFL sur la base du système d’évaluation des logements SEL²², afin de garantir une valeur d’utilisation élevée des logements. Qui plus est, le respect des conditions est garanti par le contrat de prêt.

Le non-respect des conditions peut entraîner la résiliation du prêt. Comme il s’agit en l’espèce d’aides financières, la Confédération a la possibilité de piloter le volume de la subvention par le biais du processus budgétaire. Lors de l’exécution, il est possible d’influer sur le volume des prêts accordés par le biais des critères d’octroi, à commencer par le taux du prêt ou les exigences à respecter par les projets de construction.

La procédure d’octroi de la contribution garantit que les moyens disponibles sont utilisés directement en vue du but fixé. Les moyens du fonds de roulement ne sont alloués qu’à des projets de construction qui répondent aux principes et aux objectifs d’encouragement de la LOG. L’OFL est représenté dans les commissions responsables du fonds de roulement des deux organisations faîtières des maîtres d’ouvrage d’utilité publique, ce qui permet un accompagnement et une surveillance étroits de la procédure d’octroi des prêts. L’OFL contrôle régulièrement l’activité des organisations faîtières, qui sont tenues de lui présenter périodiquement un rapport rendant compte en particulier de l’efficacité de leur activité. Si une organisation œuvrant à la construction de logements d’utilité publique ne remplit plus les principales exigences requises, l’aide est suspendue. La procédure de subventionnement est globalement efficiente et les ressources engagées par la Confédération sont modestes au regard du volume de l’aide.

Grâce au nouveau plafond de dépenses pour cinq ans, le fonds de roulement devrait être suffisamment doté à moyen terme pour assumer sa mission sans apport supplémentaire de la Confédération. L’évolution du marché du logement, de la demande de prêts ainsi que l’engagement financier des cantons, des villes et des communes devront toutefois aussi être pris en compte.

Source: OFL / OFS

Source: OFL / meta-sys
Remarque: l’indicateur de pénurie est basé sur la durée d’annonce des logements. Une valeur violette indique un marché tendu, caractérisé par un excédent de demande dans la région. À l’inverse, une valeur verte reflète un excédent d’offre, tandis qu’une valeur grise montre qu’il y a équilibre entre l’offre et la demande. Une valeur violet foncé indique des régions où la pénurie ou la tension du marché est particulièrement élevée. Une valeur vert foncé indique une situation de marché particulièrement détendue.

Source: OFL / OFS
Remarque: Modèle de pondération révisé à partir de 2015

Source: OFL

Source: OFL / Coopératives d’habitation Suisse / Logement Suisse