FF 2025 3073

Initiative parlementaire. Mettre en œuvre le rapport d’évaluation relatif aux expertises médicales dans l’Al. Rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national du 27 août 2025. Avis du Conseil fédéral

1 Contexte

L’initiative parlementaire 21.498 «Mettre en œuvre le rapport d’évaluation relatif aux expertises médicales dans l’Al» a été déposée le 30 septembre 2021 par le conseiller national Benjamin Roduit. Se fondant sur ce rapport¹, cette initiative vise premièrement à ce que la recherche d’un véritable consensus pour la désignation d’un expert chargé d’effectuer une expertise médicale monodisciplinaire ait lieu dès le début de la procédure. Deuxièmement, en cas d’échec de la tentative de recherche de consensus, elle prévoit que chaque partie désigne un expert chargé d’établir une expertise en commun.

Le 10 novembre 2022, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national (CSSS-N) a donné suite à l’initiative parlementaire, par 19 voix contre 2. Le 22 mai 2023, la commission homologue du Conseil des États a décidé de se rallier à cette décision, par 7 voix contre 3 et 2 abstentions.

En date du 16 août 2024, la CSSS-N s’est réunie et a procédé à une discussion de fond, suite à laquelle elle a précisé et complété le texte proposé par l’initiant quant à l’obligation de consensus sur le choix de l’expert et quant à celle de présenter de manière transparente les éventuelles divergences entre les experts afin que le service médical régional (SMR) puisse, en toute connaissance de cause, prendre position sur l’expertise. Se fondant sur l’art. 112, al. 1, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement², la commission a chargé l’administration de rédiger le rapport explicatif.

Le 17 janvier 2025, elle a adopté, par 18 voix contre 7, l’avant-projet qu’elle a mis en consultation du 30 janvier au 8 mai 2025. Une minorité estime que le processus de conciliation prévu risquerait de retarder les procédures AI et souligne que la pénurie d’experts qualifiés pourrait s’aggraver notamment s’agissant des troubles psychiques. Elle rappelle enfin que la règlementation relative aux expertises (art. 44 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA]³) vient d’être révisée et qu’il conviendrait d’en examiner la portée avant toute modification légale. La minorité propose dès lors de ne pas entrer en matière sur le projet.

Le 27 août 2025, la CSSS-N a pris connaissance des résultats de la consultation publique. Sur cette base, la majorité de la CSSS-N, par 16 voix contre 6 et une abstention, a approuvé le projet de loi en l’état et a décidé de le soumettre au Conseil fédéral pour avis. La minorité a été maintenue.

2 Avis du Conseil fédéral

2.1 Situation actuelle et proposition de la commission

Dans le cadre du Développement continu de l’AI (DC AI), différentes mesures ont été introduites dans le domaine des expertises pour améliorer et garantir la qualité des expertises ainsi que dans le domaine de la procédure. Parallèlement aux travaux de mise en œuvre du DC AI, le Secrétariat général du Département fédéral de l’intérieur a commandé une évaluation de l’expertise médicale dans l’assurance-invalidité, qui a été publiée en octobre 2020. Les recommandations formulées dans le rapport d’experts ont été prises en compte dans les travaux de mise en œuvre du DC AI ou ont été mises en œuvre au niveau des directives. Toutefois, en raison du manque général d’experts, certaines recommandations n’ont pas pu être mises en œuvre telles que proposées.

La CSSS-N considère qu’il est nécessaire de mettre en œuvre l’ensemble des recommandations formulées par les experts visant à renforcer la confiance à l’égard du processus, à améliorer l’acceptation des résultats des expertises monodisciplinaires et ainsi à réduire la probabilité de longues procédures judiciaires. Or, selon la commission, la 5^e recommandation du rapport d’évaluation «Optimisation de la procédure de conciliation pour les expertises mono-/bidisciplinaires (renforcement de la procédure de conciliation)» n’a pas été suffisamment prise en compte. Cette recommandation vise à renforcer l’aspect de la conciliation et donc la participation des assurés à la procédure de conciliation. Elle s’inspire du modèle français de l’expertise conjointe⁴. Ce modèle d’expertise commune par deux experts d’une même discipline est issu du domaine des accidents de la route (droit des accidents et de la responsabilité civile). L’objectif est d’accélérer la procédure et de régler rapidement l’indemnisation des victimes d’accidents de la route. L’organisme d’assurance tente de trouver un accord avec l’assuré sur un ou plusieurs experts indépendants. Si un tel accord échoue, une expertise commune est effectuée. L’assureur et l’assuré désignent chacun un expert par discipline qui établissent l’expertise en commun.

L’expérience issue de la pratique montre en effet que seul le passage par une véritable recherche de consensus permet d’aboutir à un accord. Dans ce contexte, la commission salue la procédure actuellement appliquée par certains offices AI qui prévoit que lors de la communication du nom de l’expert désigné, il est donné à l’assuré la possibilité de proposer un autre spécialiste figurant sur la liste des experts avec lesquels l’office AI collabore. Elle est d’avis que cette pratique remplit déjà une partie de la recommandation 5 du rapport d’évaluation et propose de l’étendre à l’ensemble de la Suisse.

Par contre, elle estime indispensable de prévoir en sus une nouvelle procédure en cas d’échec de la tentative de recherche de consensus. Dans ces cas, selon la commission, seule une expertise commune pourrait garantir à toutes les parties concernées – personnes assurées et offices AI – de se voir accorder un poids équivalent dans la procédure d’instruction.

2.2 Appréciation du projet de la Commission

2.2.1 Recherche de consensus

Le projet a pour but d’impliquer l’assuré dès le début dans la désignation de l’expert chargé d’effectuer une expertise médicale monodisciplinaire de l’AI. Il vise également à mettre en œuvre une véritable procédure de recherche de consensus, sur la base d’une pratique déjà appliquée par certains offices AI.

Le cadre légal actuel oblige déjà les offices AI à entreprendre une recherche de consensus (art. 7j de l’ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales⁵ en relation avec l’art. 44, al. 2, LPGA) en cas d’expertise monodisciplinaire et la pratique montre que cette procédure aboutit dans la quasi-totalité des expertises mandatées. Les statistiques disponibles montrent que le nombre de «problèmes» liés à la procédure de conciliation est infime. En 2024, il y a eu 12 cas non résolus sur un volume de 3802 expertises mandatées et pour l’année 2025, on recense 4 cas jusqu’au 30 juin. Il ne serait pas opportun de modifier la loi pour une procédure qui permet déjà d’atteindre le but visé. Si un besoin d’unification de la pratique des offices AI subsiste, cela peut se faire avec les instruments en matière de surveillance existants.

2.2.2 Mise en place d’une expertise commune en cas de désaccord sur le choix de l’expert

Le projet prévoit en outre que les parties (c.-à-d. l’assuré d’une part et l’office AI d’autre part) peuvent chacune désigner un expert pour une expertise commune, dans la mesure où aucun consensus n’a été trouvé sur ce point. Après avoir examiné l’assuré, les experts doivent rédiger un rapport d’expertise avec une évaluation consensuelle. Si les deux experts arrivent à des résultats différents, leurs positions respectives devront être exposées de manière transparente. Il incombera ensuite au SMR de prendre position sur les questions qui ne font pas l’unanimité et de rendre ses conclusions sur l’évaluation médicale.

L’expertise commune est inspirée du modèle français. Ce modèle – appliqué dans le domaine spécifique de la responsabilité civile automobile en France et dans le domaine de la responsabilité civile médicale en Suisse – n’a pas fait l’objet d’une analyse approfondie et détaillée quant aux conséquences de sa mise en œuvre dans un cadre médical et juridique fondamentalement différent des questions posées dans le cadre de l’AI suisse: dans l’AI, il s’agira surtout d’évaluer des problématiques liées à la santé psychique (87 % des expertises attribuées en 2024 concernaient la psychiatrie), tandis que dans les domaines mentionnés, les problématiques sont surtout d’ordre somatique.

Par ailleurs, la Swiss Insurance Medicine (SIM), qui a de l’expérience avec les expertises communes, a estimé, dans le cadre de la procédure de consultation, que l’on ne peut préjuger d’une plus grande acceptation des conclusions d’une expertise commune, notamment en cas de troubles psychiques, cas qui sont majoritairement potentiellement concernés par l’absence de consensus sur le choix de l’expert. En effet, dans ce domaine en particulier, les évaluations des experts peuvent considérablement diverger dans un même cas, même s’ils ont une formation comparable. Cela ne permet cependant pas d’en déduire qu’il y a forcément un manquement du point de vue qualitatif. C’est précisément ce qui rend les procédures judiciaires longues et fastidieuses inévitables, ce que le renforcement de la procédure de conciliation proposée par le présent projet voudrait justement éviter.

Le rallongement des délais de traitement des dossiers que provoquerait cette nouvelle procédure n’améliorerait finalement pas la situation des assurés puisque l’attribution de ces expertises serait plus difficile à organiser que les expertises monodisciplinaires «ordinaires». En outre, la proposition de la commission reviendrait à aggraver encore davantage la difficulté actuelle à trouver des experts, chaque expertise devant être dédoublée en l’absence de consensus sur le choix de l’expert. Ce phénomène va encore s’accentuer lorsqu’il sera obligatoire, à partir de 2027, d’avoir la certification SIM pour remplir toutes les exigences afin de pouvoir réaliser des expertises au sens de l’art. 44, al. 1, LPGA.

Une expertise commune ouvrirait en outre la porte à la réalisation d’une troisième expertise pour départager les deux premières lorsqu’elles divergent. En effet, on ne peut pas contraindre deux experts à se mettre d’accord sur tous les points. Les coûts d’expertise, qui doubleraient déjà avec une expertise commune, s’en trouveraient alors triplés.

Dans le cadre du DC AI, le législateur a souhaité garantir une procédure rapide pour les assurés, il faut donc éviter un allongement de la procédure ou son enlisement. Il ne faut pas perdre de vue que la principale fonction de la procédure administrative est de rendre des décisions correctes sur le fond, dans un délai raisonnable et avec des moyens proportionnés. Le cadre légal en vigueur permettant de réaliser cette fonction, il n’est pas nécessaire de prévoir d’autres modalités pour les droits de participation des assurés⁶.

Le présent projet se limitant à l’assurance-invalidité, il générerait enfin des procédures différentes entre les assurances sociales réglementées par la LPGA, ce qui impliquerait une complexification du système, voire l’impossibilité de coordination, comme l’a relevé la SUVA lors de la consultation.

2.3 Conclusion

Une attention particulière doit, de manière générale, être prêtée à la thématique des expertises médicales: de nombreuses interventions parlementaires touchent régulièrement ce thème mettant ainsi à jour de potentiels dysfonctionnements et problématiques. L’implication de la personne assurée le plus en amont possible dans la procédure ainsi que dans le choix de l’expert est primordiale. Cela permet de tenir compte de la dimension humaine et de contribuer à renforcer la confiance dans notre système de sécurité sociale. Les questions que soulève le projet de la commission et les soucis exprimés dans ce cadre sont légitimes.

Les mesures mises en place par le DC AI ont apporté beaucoup d’améliorations du point de vue de la participation des assurés, de l’optimisation des procédures et de la transparence. Plusieurs offices AI ont par ailleurs mis en place des processus qui vont dans le sens du but recherché par le projet. Ceci montre que le but peut être atteint sans nécessairement passer par une modification des dispositions légales actuelles, en utilisant par exemple les moyens de surveillance existants.

Il convient également de souligner que dans le cadre de la future réforme de l’AI, la thématique des expertises sera abordée. Les potentiels d’amélioration analysés porteront sur la qualité des expertises en général et sur les moyens d’action des assurés lorsqu’une insuffisance de qualité est attestée par la Commission fédérale d’assurance qualité des expertises médicales.

Au regard du très peu de cas qui n’aboutissent pas à un consensus à l’heure actuelle, la modification proposée par la commission est inopportune. La mise en œuvre d’une expertise commune risque en outre, selon toute vraisemblance, de rallonger considérablement la procédure, tout en ne garantissant pas, finalement, une plus grande acceptation de son issue si le refus de prestation est tout de même confirmé.

Le Conseil fédéral rejette par conséquent le projet de la CSSS-N dans sa globalité. Il est nécessaire en revanche de renforcer la qualité des expertises et la formation des experts et de faire usage des outils existants en matière de surveillance pour garantir une pratique uniforme de la part des organes d’exécution⁷.

3 Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de ne pas entrer en matière sur le projet.