Message relatif à la modification de la loi fédérale sur le droit foncier rural

1.1 Besoin d’agir et objectifs

Le Conseil fédéral a soumis au Parlement une modification de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR)¹ dans la Politique agricole à partir de 2022 (PA22+)². Le Parlement n’est pas entré en matière sur le projet, mais a chargé le Conseil fédéral, dans la motion 22.4253 de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des États (CER-E) «Découplage du droit foncier rural de la mise en œuvre de la PA22+», de préparer d’ici à fin 2025 un projet de révision partielle de la LDFR avec le concours des parties intéressées et d’experts. Le projet vise notamment à renforcer l’exploitation à titre personnel, la position des conjoints et l’esprit d’entreprise dans l’agriculture.

La motion 24.4420 Hegglin Peter charge le Conseil fédéral de garantir durablement l’approvisionnement de l’économie suisse en matières premières minérales, en complétant l’art. 61, al. 3, LDFR comme suit: «… L’octroi de servitudes pour l’exploitation des ressources du sol ou le dépôt de matériaux d’excavation et autres matériaux similaires, y compris les droits et obligations qui s’y rapportent, ne sont pas considérés comme un transfert de propriété.» Cette modification sera apportée dans le cadre de la révision partielle en cours de la LDFR. L’objectif est d’assurer la sécurité juridique pour les propriétaires fonciers et les entreprises.

Objectifs de la LDFR en vigueur

La LDFR repose sur l’art. 104, al. 3, let. f, de la Constitution (Cst.)³, selon lequel la Confédération peut légiférer sur la consolidation de la propriété foncière rurale. La base constitutionnelle renforce les objectifs de la LDFR, car les notions sont harmonisées avec d’autres lois fédérales, notamment avec la loi du 29 avril 1998 sur l’agriculture (LAgr)⁴. La loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT)⁵ revêt quant à elle une importance majeure pour la détermination du champ d’application territorial de la LDFR. La modification du 29 septembre 2023 de la LAT⁶ (deuxième étape de la révision partielle de la LAT) permettra d’édicter, vraisemblablement dès le deuxième semestre 2026, d’importantes dispositions régissant la construction hors de la zone à bâtir qui auront un impact tant direct qu’indirect sur les bâtiments nécessaires à la production agricole, de même que sur la préservation des terres agricoles.

Axée sur l’exploitation agricole familiale, la LDFR a pour but d’encourager la propriété foncière agricole comme fondement d’une population paysanne forte et d’une agriculture productive, orientée vers une exploitation durable du sol, ainsi que de préserver et d’améliorer les structures (art. 1, al. 1, let. a, LDFR). Cette loi vise en outre à renforcer la position de l’exploitant à titre personnel, y compris celle du fermier, mais aussi à lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles (art. 1, al. 1, let. b et c, LDFR). La notion fondamentale d’exploitant à titre personnel (art. 9 LDFR) s’est imposée au fil des années dans la jurisprudence et se fonde essentiellement sur une exploitation autonome des terres agricoles et sur les aptitudes requises dans l’agriculture de notre pays. L’autorisation d’acquisition d’une entreprise ou d’un immeuble agricole (art. 61 LDFR) garantit que les acquéreurs qui exploitent eux-mêmes les terres peuvent acheter les surfaces agricoles en vente sur le marché libre à un prix qui ne soit pas surfait (art. 66 LDFR). Les dérogations au principe d’exploitation à titre personnel donnent la possibilité d’acquérir des terres sans être personnellement exploitant pour d’autres usages importants (art. 62, 64 et 65 LDFR).

Relation avec le droit civil

La LDFR est une loi spéciale, qui porte spécifiquement sur la réglementation des immeubles et entreprises agricoles. Elle traite de sujets tels que la transmission successorale d’une exploitation, l’aliénation de gré à gré, l’évaluation ainsi que d’autres aspects importants pour l’agriculture suisse et les transactions juridiques concernant des immeubles agricoles.

Le code civil suisse (CC)⁷ et le code des obligations (CO)⁸ sont, quant à eux, des lois générales qui couvrent divers domaines du droit civil. Ils contiennent notamment des dispositions concernant le droit des personnes (physiques et morales), le droit de la famille, le droit successoral et les droits réels.

Juridiquement, la LDFR prime le CC et le CO. En d’autres termes, les dispositions de la LDFR sont prioritaires, en cas de conflits ou de questions sur des immeubles ou entreprises agricoles, sur les dispositions générales du CC ou du CO. Il ne faut se référer aux dispositions générales du CC et du CO que lorsqu’une situation particulière n’est pas réglementée par la LDFR.

Évolution structurelle dans l’agriculture depuis l’introduction de la LDFR

Les structures tout comme les modes de production et d’organisation des exploitations agricoles ont évolué depuis l’entrée en vigueur de la LDFR, en 1994. Si la Suisse comptait encore au moment de l’élaboration de cette loi près de 100 000 exploitations agricoles, ce chiffre est passé sous la barre des 50 000 en 2025. Parallèlement, la taille des exploitations n’a cessé de croître et cette tendance se poursuit. Le nombre d’exploitations ayant une surface de plus de 30 hectares augmente, tandis que celui des petites exploitations diminue. Près de la moitié de la surface agricole utile est affermée. La plupart des entreprises agricoles sont des exploitations familiales⁹. L’agrandissement des exploitations va de pair avec l’affermage complémentaire et l’acquisition d’immeubles agricoles, laquelle est soumise à autorisation conformément à l’art. 61 LDFR. Le principe selon lequel seul un exploitant à titre personnel peut acquérir des immeubles agricoles a été édicté dans la LDFR pour empêcher que de précieuses terres arables soient réduites à devenir des objets d’investissement ou de spéculation. Le contrôle des prix par l’autorité cantonale compétente en matière d’autorisation permet d’empêcher une montée inflationniste des prix non désirée.

La LDFR vise à contribuer à l’amélioration de la structure des exploitations familiales (art. 1, al. 1, let. a, LDFR) ainsi qu’à la lutte contre les prix surfaits (art. 1, al. 1, let. c, LDFR). La loi aide à améliorer les structures (art. 1, al. 1, let. a, LDFR) en luttant contre les prix surfaits (art. 66 LDFR), en permettant d’acquérir une entreprise agricole à un prix qui puisse être assumé au sein de la famille (art. 17 LDFR), ainsi qu’en encourageant l’achat d’immeubles agricoles dans le rayon d’exploitation de l’entreprise de l’acquéreur, usuel dans la localité (art. 63, al. 1, let. d, LDFR). La limitation de la taille des entreprises agricoles, telle que le Tribunal fédéral la définit notamment dans son arrêt du 21 décembre 2021 2C_520/2021 (consid. 6.5) et qu’il justifie par le principe de l’exploitation à titre personnel des terres (art. 9, al. 1, LDFR), ne correspond pas à la pratique des cantons en matière d’acquisition de surfaces par une entreprise agricole existante. Cette réglementation doit être relativisée, notamment pour les grandes entreprises employant de nombreux salariés.

Genèse de la LDFR

Avant l’entrée en vigueur de la LDFR en 1994, les questions relevant de la protection des exploitants à titre personnel, de la prévention du surendettement des agriculteurs et du droit successoral étaient régies par différentes lois. Le prix des bonnes terres cultivables était fixé en fonction du marché libre sans devoir être officiellement autorisé et sans que l’exploitation à titre personnel soit une condition à remplir pour pouvoir acquérir des immeubles agricoles. Depuis l’entrée en vigueur de la LDFR, les prix des terrains ont diminué en termes réels de 30 à 50 %¹⁰, un phénomène essentiellement dû au contrôle des prix (art. 63, al. 1, let. b, en relation avec l’art. 66 LDFR) ainsi qu’à la priorité accordée aux acquéreurs exploitant à titre personnel (art. 63, al. 1, let. a, LDFR).

Le CC comportait déjà avant l’entrée en vigueur de la LDFR des dispositions en matière de droit successoral paysan, qui prévoyaient l’attribution de l’exploitation agricole à sa valeur de rendement ainsi que le droit à une part des bénéfices en cas de revente. La LDFR a été créée à partir de nombreuses dispositions du CC, du CO, de la loi fédérale du 12 juin 1951 sur le maintien de la propriété foncière rurale, de la loi fédérale du 12 décembre 1940 sur le désendettement de domaines agricoles et de la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur l’agriculture. Les normes légales ont été adaptées à l’échelon de la loi et des ordonnances depuis l’entrée en vigueur de la LDFR. À cet égard, les modifications suivantes méritent d’être mentionnées:

• – La coordination avec les services cantonaux de l’aménagement du territoire a été inscrite à l’échelon de l’ordonnance à la suite d’un arrêt du Tribunal fédéral en 2000¹¹.

• – La LDFR a été adaptée dans la Politique agricole à partir de 2002 de manière à ce que les entreprises agricoles qui sont affermées par parcelles depuis de longues années ou dont le maintien ne se justifie plus ne soient plus assimilées à des entreprises agricoles (art. 8 LDFR). L’interdiction de partage matériel a été assouplie (art. 60, al. 2, LDFR) et la limite de croissance imposée pour l’acquisition d’immeubles a été supprimée (art. 63, let. c, LDFR)¹².

1.2 Relation avec le programme de la législature et avec les stratégies du Conseil fédéral

Le projet est annoncé dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027¹³ et dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027¹⁴.

La révision partielle de la LDFR est compatible avec différentes stratégies du Conseil fédéral. À cet égard, il convient de mentionner en particulier le rapport du Conseil fédéral du 18 février 2018 «Politique de la Confédération pour les espaces ruraux et les régions de montagne. Rapport en réponse à la motion 11.3927 Maissen du 29 septembre 2011. Pour un développement cohérent du territoire suisse» (PERM)¹⁵, qui forme le cadre des politiques à incidence territoriale de la Confédération. Ce rapport fournit des indications utiles pour le développement de la politique agricole et sert notamment à renforcer la collaboration au niveau fédéral en vue d’un développement cohérent du territoire dans les espaces ruraux et les régions de montagne et entre ceux-ci, mais aussi dans les villes et les agglomérations et entre celles-ci. Les mesures demandées pour renforcer l’esprit d’entreprise (voir ch. 4.1) permettent à la révision partielle de la LDFR de soutenir l’axe stratégique de la PERM.

1.3 Classement d’interventions parlementaires

Le projet permet de mettre en œuvre la motion 22.4253 CER-E «Découplage du droit foncier rural de la mise en œuvre de la PA22+» et la motion 24.4420 Hegglin Peter «Prestations préalables relatives aux territoires d’exploitation. Assurer la sécurité juridique». Les deux motions peuvent donc être classées.

4.1 Réglementation proposée

Renforcement du principe de l’exploitation à titre personnel

Les mesures proposées pour renforcer le principe de l’exploitation à titre personnel sont les suivantes:

• – Renforcement de la position des exploitants à titre personnel par révocation de l’autorisation d’acquisition si les charges fixées en la matière ne sont pas respectées (art. 71, al. 1, et 72, al. 1^bis, P-LDFR): selon le droit en vigueur, l’autorisation d’acquisition ne peut être révoquée que lorsque l’acquéreur l’a obtenue en fournissant de fausses indications. Le principe d’exploitation à titre personnel est alors transgressé, car l’autorité cantonale compétente en matière d’autorisation ne peut pas réellement imposer de charges. Selon les principes du droit administratif général, des charges et des conditions peuvent être fixées même sans base légale explicite. Il n’est donc pas nécessaire de le mentionner expressément à l’art. 61 LDFR, comme le fait l’art. 64, al. 2, LDFR à propos des exceptions au principe de l’exploitation à titre personnel. Lorsqu’une autorisation est octroyée sous condition, soit elle ne prend effet que lorsque la condition est remplie (condition suspensive), soit elle devient caduque une fois la condition remplie (condition résolutoire). Il n’est donc pas nécessaire de révoquer l’autorisation en cas de non-respect des conditions. Comme une autorisation demeure valable même si les charges ne sont pas respectées, l’autorité cantonale compétente en matière d’autorisation devra désormais, conformément à l’art. 71, al. 1, P-LDFR, révoquer sa décision, si des charges qui étaient essentielles pour garantir le respect du principe de l’exploitation à titre personnel ne sont pas remplies ou ne sont pas respectées. Dans le contexte des sociétés de capitaux, les charges édictées par les autorités compétentes peuvent par exemple se référer au but de la société, au transfert des droits de participation, à la composition du conseil d’administration, ou encore s’ajouter aux tâches de direction ou de gestion à effectuer. Dans le cas des personnes physiques, des conditions ou charges seraient envisageables pour assurer la mise en œuvre du concept de gestion de l’exploitation ou la rénovation urgente d’un bâtiment d’exploitation. Quant à l’adaptation proposée de l’art 72, al. 1^bis, P-LDFR, elle garantit qu’avant d’ordonner toute rectification du registre foncier, et donc l’annulation difficile à mettre en pratique d’acquisitions déjà réalisées, l’autorité qui a délivré l’autorisation puisse prendre d’autres mesures afin de rétablir la situation conforme au droit, en particulier l’exploitation à titre personnel par l’acquéreur. Si ces mesures échouent ou ne sont pas réalisées dans le délai fixé, l’autorité compétente doit révoquer l’autorisation et ordonner la rectification du registre foncier.

• – Renforcement de la position des exploitants à titre personnel par rapport aux autres investisseurs (art. 4, al. 2, 9, al. 3, 61, al. 1, 62, al. 2, et 64, al. 1, let. h, P-LDFR): selon le droit en vigueur, des personnes morales sont autorisées à acquérir des immeubles ou entreprises agricoles pour les exploiter à titre personnel, pour autant que les personnes physiques qui exploiteront les terres à titre personnel participent à hauteur d’au moins 50 % à la personne morale. La LDFR doit assortir de conditions l’autorisation d’acquisition d’immeubles et d’entreprises agricoles par des sociétés de capitaux (soit en particulier des sociétés anonymes [SA] ou des sociétés à responsabilité limitée [Sàrl]). Entre autres conditions, les parts sociales avec droit de vote doivent être détenues exclusivement par des personnes physiques. Les structures organisationnelles (p. ex. holdings) ne peuvent donc pas prétendre à une autorisation d’acquisition à des fins d’exploitation à titre personnel¹⁹. Les personnes physiques qui exploitent elles-mêmes l’entreprise doivent détenir au moins les trois quarts des droits de vote et du capital. En outre, il convient de préciser que les fondations, les fonds et autres masses patrimoniales juridiquement indépendantes ne sont pas considérés comme des exploitants à titre personnel²⁰. Il reste toutefois possible de faire valoir pour de telles organisations les exceptions prévues à l’art. 64, al. 1, LDFR²¹. Les sociétés qui, aujourd’hui déjà, sont légalement propriétaires d’immeubles ou d’entreprises agricoles sans remplir encore les nouvelles conditions prévues pourront continuer d’exister. Une restructuration ou modification de la forme juridique ne s’impose que si elles envisagent d’acquérir et d’exploiter des immeubles ou entreprises agricoles à titre personnel selon le nouveau droit.

• – Renforcement de la position des exploitants à titre personnel par rapport aux intérêts de la protection de la nature et du paysage (art. 64, al. 1, let. d et e, P-LDFR): la notion de zone à protéger doit être précisée. Actuellement, l’exception au principe d’exploitation à titre personnel à des fins de protection de la nature ne prévoit pas une meilleure garantie de l’objectif de protection après l’acquisition. La dérogation au principe de l’exploitation à titre personnel lors de l’acquisition d’un immeuble agricole à des fins de protection de la nature et du paysage ne sera plus accordée que si l’immeuble en question est situé dans une zone à protéger au sens de l’art. 17, al. 1, LAT ou visé à l’article 18b au sens de la loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage²² (LPN) ou abrite un objet d’importance nationale au sens de la LPN et que la protection de l’objet est par là mieux garantie à long terme.

• La mesure visant à soumettre à autorisation l’acquisition de surfaces en remploi pour des projets de protection contre les crues ou de renaturation a été abandonnée en raison de l’opposition qu’elle a rencontrée. Il faut s’attendre à ce que les cantons et les communes acquièrent de telles surfaces en faisant preuve de parcimonie, tant dans la surface acquise que dans le prix d’achat.

Renforcement de la position des conjoints

La LDFR est une loi spéciale qui réglemente spécifiquement les immeubles et les entreprises agricoles. Pour renforcer la position des conjoints, il faut considérer non seulement les dispositions présentées ci-après de la LDFR, mais aussi le droit matrimonial et le droit successoral en vigueur dans le CC (voir ch. 1.1 Relation avec le droit civil). Les conjoints pourront conclure des contrats de mariage et des pactes successoraux qui répondent mieux encore aux intérêts spécifiques de chaque famille ou couple paysans. Ces contrats doivent être constatés par actes authentiques; ils demandent une préparation adéquate et un conseil avisé. La LDFR ne contenant par exemple aucune disposition sur le régime matrimonial, les dispositions du CC s’appliquent à cet égard. Les art. 212 et 213 CC contiennent des dispositions sur le régime matrimonial s’appliquant spécifiquement aux entreprises agricoles. L’art. 212, al. 1, CC prévoit notamment que lorsque l’époux propriétaire d’une entreprise agricole continue de l’exploiter personnellement ou lorsque le conjoint survivant ou un descendant est en droit d’exiger qu’elle lui soit attribuée entièrement, la part à la plus-value et la créance de participation se calculent sur la base de la valeur de rendement. Il est important de souligner que la valeur d’attribution peut être équitablement augmentée en raison de circonstances particulières; sont notamment considérées comme circonstances particulières les besoins d’entretien du conjoint survivant, le prix d’achat plus élevé de l’entreprise agricole, les investissements ou la situation financière du propriétaire (art. 213 CC). Les mesures suivantes sont proposées dans la LDFR pour compléter le droit matrimonial et le droit successoral et renforcer ainsi la position des conjoints:

• – Droit de préemption des conjoints (art. 42, al. 1, et 49, al. 1, ch. 2, P-LDFR): afin d’aider les conjoints à reprendre une entreprise agricole, il convient de leur accorder un droit de préemption à la valeur de rendement agricole. Il ne peut être exercé que si une opération équivalant économiquement à un transfert de la propriété a préalablement eu lieu. Le conjoint désireux d’exercer son droit de préemption doit entendre exploiter lui-même l’entreprise agricole et en être capable. Ce droit de préemption doit être placé au deuxième rang après celui des descendants exploitant à titre personnel.

• – Augmentation de la valeur d’imputation en cas d’investissements importants (art. 18, al. 4, et 52, al. 2 et 2^bis, P-LDFR): la durée d’amortissement des investissements effectués dans des bâtiments, des terrains ou des améliorations foncières dans les dix années qui ont précédé la succession ou la vente sera prolongée de dix ans aujourd’hui à vingt ans. La durée d’amortissement plus longue se rapproche ainsi de la durée d’utilisation des objets d’investissement concernés. La modification de l’art. 18 LDFR n’entraîne per se pas de conséquences directes sur le droit matrimonial et sur l’interprétation de l’art. 213 CC, car l’augmentation raisonnable de la valeur d’attribution en cas d’investissement est toujours définie de manière plus large à l’art. 213 CC et ne se limite pas aux dix années précédant la succession ou le divorce. Le traitement différencié faisant que des investissements importants peuvent aboutir, lors de la liquidation du régime matrimonial, à une valeur d’attribution plus élevée même après dix ans est justifié par le fait que la liquidation du régime matrimonial porte sur les biens acquis pendant toute la durée du mariage. Lors de la liquidation du régime matrimonial, une augmentation peut également être envisagée lorsque les besoins d’entretien du conjoint survivant la justifient. La durée d’amortissement plus longue prévue pour les investissements dans les bâtiments, les terrains et les améliorations foncières influence néanmoins le calcul de l’augmentation visée à l’art. 213 CC, dans lequel la durée d’amortissement intervient également. La durée d’amortissement plus longue doit aussi globalement être prise en considération lors de la détermination du prix de reprise d’une entreprise agricole. En outre, les conseils prodigués visent à garantir que toutes les possibilités en matière de droit successoral, de droits réels et de droits des sociétés soient examinées et dûment prises en compte. Une durée d’amortissement plus différenciée a également une incidence sur les négociations de prix lors de la transmission d’une exploitation entre vifs et lors de l’exercice des droits d’acquisition et de préemption. En cas d’importants investissements récents, un prix d’imputation supérieur à la valeur de rendement a pour effet d’améliorer la situation en matière de prévoyance de la génération sortante et crée une bonne base de départ pour des négociations de prix équitables au sein des familles. Encore faut-il veiller à ce que malgré l’augmentation du prix d’imputation ou d’achat, la valeur de reprise de l’exploitation soit supportable pour la génération suivante et ne conduise pas à un surendettement.

• – Dépassement non soumis à autorisation de la charge maximale pour le financement des créances matrimoniales fixées par le juge lors d’une séparation de corps (art. 117 ss CC) ou d’un divorce (art. 111 ss CC, art. 75, al. 1, let. e, P-LDFR): selon la disposition en vigueur à l’art. 75, al. 1, let. e, LDFR, seul le droit aux gains peut être garanti par un gage immobilier sans charge maximale. Même l’autorité cantonale compétente en matière d’autorisation ne peut permettre de gage immobilier dépassant la charge maximale afin de régler une créance matrimoniale avec les fonds ainsi obtenus (art. 76, al. 2, en relation avec l’art. 77 LDFR). Le projet propose donc d’admettre sans autorisation le dépassement de la limite de charge pour payer les créances matrimoniales résultant d’une décision judiciaire de divorce ou de séparation de corps entrée en force. L’objectif est de faciliter le financement et le paiement de ces créances par une hypothèque.

Renforcement de l’esprit d’entreprise

Les mesures proposées pour renforcer l’esprit d’entreprise sont les suivantes:

• – Augmentation de la charge maximale (art. 73, al. 1, P-LDFR): aujourd’hui, les immeubles agricoles ne peuvent être grevés de droits de gage immobilier que jusqu’à concurrence de la charge maximale. Celle-ci correspond à la valeur de rendement agricole augmentée de 35 %. Afin de soutenir les entreprises agricoles et de faciliter leur financement, la majoration de la charge maximale passera de 35 à 50 % de la valeur de rendement agricole. Ce relèvement correspond à environ 11 % et ne comble toutefois qu’en partie la lacune de financement due au renchérissement des coûts de construction. En 2025, le Conseil fédéral a donc également relevé de 18 % les taux des crédits d’investissement sans intérêts octroyés par la Confédération²³. Cette hausse modérée de la charge maximale ne peut pas être à l’origine du surendettement d’une entreprise agricole. Sans ces garanties hypothécaires, les agriculteurs s’endetteraient avec des crédits plus chers et non assurés ou souscriraient des contrats de leasing. Selon le dépouillement centralisé des données comptables, rien n’indique que cette mesure entraînera un surendettement des exploitations. Le facteur d’endettement se situe à 5,75 sur le long terme (moyenne des années 2013 à 2023). Rien ne laisse présager une aggravation de la situation.

• – Possibilité pour les fermiers de bénéficier du droit de superficie sur les immeubles affermés (art. 60, al. 1, let. f, P-LDFR): aucun droit de superficie distinct de moins de 25 ares n’est octroyé sur des immeubles agricoles affermés. L’adaptation de la LDFR doit permettre aux fermiers d’obtenir un droit de superficie pour des constructions et des plantations sur un terrain affermé. Il s’agit de garantir que le droit de superficie reste soumis au champ d’application de la loi et soit disponible pour les exploitants suivants en cas de changement de fermier.

• – Possibilité de partage matériel de grandes entreprises (art. 60, al. 1, let. j, P‑LDFR): l’interdiction de partage matériel proscrit le partage d’entreprises agricoles (art. 58 ss LDFR). Afin d’accroître la liberté de décision entrepreneuriale, de favoriser la spécialisation et d’améliorer la situation au moment du transfert de l’entreprise, il est proposé d’introduire la possibilité d’un partage matériel d’entreprises agricoles, s’il subsiste après cette division deux ou plusieurs entreprises agricoles (art. 7 LDFR) d’au moins une unité de main-d’œuvre standard (UMOS) chacune qui pourront subsister à long terme et pour lesquelles il n’est pas nécessaire de construire de nouveaux bâtiments en raison du partage matériel effectué.

Autres mesures

En plus des mesures susmentionnées, la révision propose les mesures suivantes:

• – Compétence fédérale en matière de droit foncier et de droit du bail à ferme agricole: le Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR) dispose des compétences requises dans les domaines de l’agriculture suisse et du droit foncier. La bonne collaboration entre les offices fédéraux garantit l’intégration d’autres aspects et compétences. Moyennant une adaptation de l’ordonnance du 17 novembre 1999 sur l’organisation du Département fédéral de justice et police²⁴ et de l’ordonnance du 14 juin 1999 sur l’organisation du Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche²⁵, le Conseil fédéral a, début 2021, transmis au DEFR la compétence pour la LDFR et la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA)²⁶. À la suite de ce changement, l’OFAG a repris le travail technique, tandis que l’OFJ n’intervient plus que formellement auprès des tribunaux. Le transfert de compétences du DFJP au DEFR n’a pas pu être mis en œuvre à temps en raison du découplage de la révision de la LDFR de la PA22+; il le sera dans le cadre du projet en cours.

• – Définition de la valeur de rendement (art. 10, al. 1, P-LDFR): le Guide pour l’estimation de la valeur de rendement agricole (guide d’estimation) est entré en vigueur en 2018. Il constitue une annexe de l’ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR)^{27, 28}. Il tient compte aujourd’hui déjà du coût moyen pondéré du capital. La définition de la valeur de rendement selon la méthode de calcul actuelle doit donc être inscrite dans la LDFR. C’est désormais le coût moyen pondéré du capital qui s’appliquera comme taux de capitalisation, plutôt que le taux d’intérêt des hypothèques de 1^er rang. Le coût moyen pondéré du capital tient compte du rapport entre les fonds propres et les fonds de tiers, de leurs taux d’intérêt respectifs ainsi que du risque de la branche. Les calculs du rendement et du taux d’intérêt de référence doivent se baser sur une moyenne pluriannuelle.

• – Sécurité juridique des servitudes octroyées pour les prestations préalables relatives aux territoires d’exploitation de gravier, de sable et d’argile, ainsi que pour la mise en décharge de matériaux inertes (art. 62, al. 1, let. i, P-LDFR): le Tribunal fédéral a interprété de manière toujours plus restrictive la pratique d’inscription de servitudes pour les zones d’extraction²⁹, l’assimilant en tant que transfert économique à l’acquisition d’immeubles agricoles. Une autorisation est requise pour qu’une servitude puisse être inscrite au registre foncier. La motion 24.4420 Hegglin Peter demande que les servitudes octroyées pour les zones d’exploitation et de mise en décharge puissent être inscrites au registre foncier sans autorisation, afin, d’une part, de garantir la sécurité des investissements des entreprises et, d’autre part, d’assurer l’approvisionnement de la Suisse en gravier, sable et argile. En outre, la motion demande que la modification soit apportée dans le cadre de la révision partielle de la LDFR. Les servitudes octroyées ne doivent ni restreindre ni empêcher l’exploitation agricole en propre ou en affermage. Les immeubles agricoles restent soumis à la LDFR jusqu’au début des travaux d’extraction autorisés. La LDFR ne s’applique plus durant la période d’extraction, jusqu’au remplissage de la fosse et à la remise en culture.

4.2 Mise en œuvre

Le projet ne soulève aucune question de mise en œuvre supplémentaire. Les nouvelles dispositions n’empiètent pas sur les activités d’exécution de la LDFR des autorités cantonales désignées à cet effet. Les nombreuses précisions auront pour effet d’en uniformiser et d’en simplifier l’exécution. Aucune nouvelle tâche de surveillance ou de contrôle n’est mise en place. L’autorité de surveillance que les cantons sont tenus de désigner (art. 90, al. 1, let. b, LDFR) garantit une exécution conforme au droit et équitable sur le plan cantonal. Enfin, la Confédération a une vue d’ensemble de la jurisprudence cantonale, notamment à travers les décisions prises par les autorités cantonales de dernière instance qui lui sont communiquées (art. 88, al. 2, LDFR).

Art. 4, al. 2

Les personnes morales peuvent elles aussi acquérir des entreprises agricoles, à condition d’être considérées comme des exploitants à titre personnel³⁰. L’adaptation des participations majoritaires soumises à la LDFR tient à l’exigence plus élevée en matière d’exploitation à titre personnel formulée à l’art. 9, al. 3, pour les sociétés de capitaux. Celles-ci comprennent ici tant les SA que les Sàrl. Les sociétés en commandite par actions sont très peu nombreuses en Suisse et ne jouent jusqu’ici qu’un rôle insignifiant dans l’agriculture suisse. Outre les entreprises agricoles proprement dites, les participations majoritaires à des personnes morales visées à l’art. 4, al. 2, LDFR sont déjà soumises aujourd’hui aux dispositions sur les entreprises agricoles, pour autant que les actifs de la personne morale en question consistent principalement en une entreprise agricole. Dorénavant, seules des participations majoritaires d’au moins trois quarts du capital avec droit de vote seront soumises aux dispositions de protection des entreprises agricoles, et encore à condition qu’une entreprise agricole évaluée à sa valeur vénale représente plus de la moitié des actifs de la société de capitaux. Si tel est le cas, les biens meubles servant à l’exploitation doivent eux aussi être transférés à leur valeur d’usage aux exploitants à titre personnel au sein de la famille ou de la communauté d’héritiers (art. 15 LDFR). Pour déterminer si une entreprise agricole constitue l’actif principal de la société de capitaux concernée, il faut se baser sur la valeur vénale des actifs de cette société. Il n’est pas possible de prendre en compte la valeur de rendement agricole, car cela entraînerait une pondération trop forte du patrimoine non agricole (p. ex. participations, immeubles, terrains à bâtir) par rapport à l’entreprise agricole. Si la valeur vénale de l’entreprise agricole ajoutée à celle des biens meubles servant à l’exploitation représente plus de 50 % des actifs de la société de capitaux, la valeur de rendement agricole de cette entreprise agricole et la valeur d’usage des biens meubles servant à son exploitation seront déterminantes pour l’attribution des parts sociales avec droit de vote lors du partage successoral ou en cas d’exercice des droits d’acquisition et de préemption légaux, tantôt au sein de la famille, tantôt entre les propriétaires communs ou copropriétaires (art. 17 LDFR). Les biens non agricoles de la société de capitaux sont évalués à leur valeur vénale.

Art. 9, al. 3

Explications introductives concernant l’exploitation à titre personnel:

La définition de l’exploitant à titre personnel (art. 9, al. 1, LDFR) résulte d’une jurisprudence et d’une pratique de longue date. L’ajout proposé à l’al. 3 n’y change rien. D’où l’importance de revenir sur cette notion centrale de la LDFR et son évolution. Il n’existait pas de définition légale de l’exploitation à titre personnel avant l’entrée en vigueur de la LDFR. Le Tribunal fédéral a développé cette notion dans sa jurisprudence sur le droit successoral paysan (art. 620 ss CC dans sa version en vigueur jusqu’au 31 décembre 1994). Les critères qui y ont été développés demeurent pertinents sous le régime du nouveau droit, en l’occurrence la LDFR³¹. L’essentiel de cette jurisprudence a été repris à l’art. 9, al. 1, LDFR. Est exploitant à titre personnel quiconque exploite personnellement avec l’aide de sa famille³² et de ses employés l’immeuble à acquérir³³. Les exploitations agricoles ne cessent de se développer, de se spécialiser et de s’agrandir. Les tâches à accomplir sont effectuées par la main-d’œuvre de l’exploitation, mais aussi, de plus en plus souvent par des entreprises de travaux agricoles et à l’aide de machines spéciales employées en commun par plusieurs exploitations (travail à façon). Les exploitations de grande taille et à fort coefficient de travail emploient une main-d’œuvre nombreuse.

Diriger soi-même une entreprise signifie prendre les décisions nécessaires aux activités de l’entreprise. Les exploitants à titre personnel sont uniquement les chefs d’exploitation qui prennent et assument les décisions les plus importantes pour l’entreprise. C’est toujours à eux qu’incombent les décisions concernant les investissements et les décisions stratégiques, comme les plans de culture, les programmes d’élevage, la coopération avec d’autres exploitations ou les conventions sur la vente de produits. Une personne à la tête d’une exploitation employant peu de main-d’œuvre extrafamiliale prend elle-même les décisions dans pratiquement tous les domaines, mais il est concevable que, dans de grandes entreprises agricoles, les compétences de décision soient déléguées à un échelon hiérarchique inférieur pour certaines étapes de travail, dans certaines branches de production ou encore par l’affectation à une tâche précise de certains employés. C’est souvent le cas dans les entreprises horticoles ou les exploitations maraîchères d’une certaine envergure. L’exploitant à titre personnel n’en reste pas moins au sommet de la hiérarchie. Il assume par ailleurs le risque inhérent à l’activité économique de son entreprise et prend lui-même les décisions importantes sur les plans économique et stratégique.

L’interprétation de la disposition sur le travail du sol que l’exploitant effectue de ses propres mains dépendra de la pratique usuelle des cantons et des possibilités offertes par les progrès techniques. L’exploitant à titre personnel doit travailler lui-même les terres de l’exploitation. C’est une condition essentielle qu’il doit remplir et qui est ainsi formulée: «quiconque cultive lui-même les terres agricoles». L’activité de l’exploitant dans l’entreprise est une condition requise tant pour l’exploitation à titre personnel (art. 9, al. 1, LDFR) que pour la capacité d’exploiter à titre personnel (art. 9, al. 2, LDFR).

Cultiver soi-même la terre signifie accomplir de ses propres mains, en plus de la direction, des tâches dans l’entreprise agricole, comme travailler le sol et s’occuper des semis, des cultures, des moissons, des animaux et des travaux à l’étable ou préparer, stocker et valoriser les produits de l’exploitation, pour autant que cela soit usuel dans l’agriculture du pays ou conforme à l’équipement de l’exploitation. Le travail dans l’entreprise comprend également la tenue de la comptabilité et l’accomplissement d’autres tâches administratives, comme le traitement des formulaires à remplir en vue de l’obtention de paiements directs. La formulation «cultive lui-même les terres agricoles» ne doit donc pas être prise au sens littéral pour l’immeuble agricole à acquérir dans un cas concret.

La part du travail fournie par le chef d’exploitation et sa famille dépend de la taille et de l’orientation de l’entreprise agricole. Dans les petites exploitations, les membres de la famille accomplissent presque la totalité des travaux. Dans les plus grandes entreprises agricoles, les employés assument la part du travail qui dépasse les capacités de la famille du chef d’exploitation. L’exploitant à titre personnel d’une entreprise agricole exigeant au moins une UMOS travaille principalement pour son exploitation, qui mobilise toute sa capacité de travail. Les activités hors exploitation sont secondaires et accessoires. L’exploitant à titre personnel accomplit dans la mesure du possible lui-même les travaux d’exploitation³⁴. La conduite d’une grande entreprise agricole et de ses employés demande en revanche plus de temps et en laisse donc moins pour les travaux dans l’exploitation. Il y a toutefois exploitation à titre personnel lorsqu’il s’agit de l’occupation principale et qu’elle va nettement au-delà de la gestion du patrimoine. La main-d’œuvre de l’exploitant à titre personnel est principalement affectée aux travaux de l’entreprise agricole. Il n’est plus possible d’exercer des activités principales ou accessoires importantes non agricoles ou hors exploitation lorsqu’on se trouve en présence d’une entreprise agricole.

Le Tribunal fédéral a encore constaté que les personnes morales peuvent satisfaire aux conditions du principe de l’exploitation à titre personnel, si une personne physique détient une participation majoritaire dans la personne morale et assure ainsi personnellement tant la gestion que le travail du sol³⁵. Les sociétés de capitaux offrent une possibilité supplémentaire d’ajustement des structures organisationnelles aux familles paysannes qui exploitent de grandes entreprises agricoles complexes à gérer. En cas de respect des conditions-cadres définies à l’art. 9, al. 3, LDFR, de telles sociétés obtiendront l’autorisation d’acquérir des immeubles agricoles (art. 63, al. 1, let. a, LDFR). En vertu de cet arrêt, une holding ou un trust ne peuvent remplir les exigences en matière d’exploitation à titre personnel fixées à l’art. 9 LDFR. Le Tribunal fédéral y précise qu’il apparaît nécessaire que le capital d’une SA possédant une entreprise agricole consiste exclusivement en actions nominatives, ces dernières devant en outre être détenues par des personnes physiques (ce qui exclut les structures des holdings)³⁶. Autrement dit, une société de capitaux dont les parts seraient détenues par d’autres sociétés de capitaux ne peut remplir les exigences de l’exploitation à titre personnel. Quant aux personnes morales ayant légalement acquis des immeubles ou entreprises agricoles, elles demeurent autorisées et ne devront pas changer de structure ou de forme juridique. Ce n’est qu’à l’occasion d’un futur achat d’immeubles agricoles qu’il leur incombera de remplir les exigences formulées à l’art. 9, al. 3, LDFR ou celles de l’art. 61, al. 1, LDFR sur les exceptions au régime de l’autorisation.

Explication de la modification:

Une personne morale peut, à certaines conditions, être exploitante à titre personnel et acquérir des immeubles ou des entreprises agricoles. Leurs propriétaires doivent alors remplir la condition de l’exploitation à titre personnel et à l’avenir, il leur faudra détenir au moins les trois quarts du capital et des droits de vote. La question de savoir si une personne exploite ou non son entreprise agricole à titre personnel est une question juridique, dont l’évaluation est de nature purement factuelle. Ainsi, si le détenteur de la participation d’au moins trois quarts exploite lui-même l’entreprise agricole constituant plus de la moitié du patrimoine principal de la personne morale, il peut être reconnu comme exploitant à titre personnel. Il doit, à cette fin, remplir toutes les conditions s’appliquant à l’exploitation à titre personnel (art. 9, al. 1 et 2, LDFR). Les exploitants à titre personnel peuvent ainsi disposer de l’entreprise agricole comme si la société de capitaux n’était qu’un simple instrument organisationnel et de travail. L’exploitant à titre personnel gère et dirige l’entreprise agricole conformément à ses propres principes et stratégies, sans qu’une direction ou un conseil d’administration puisse restreindre ou empêcher toute décision qu’il juge nécessaire de prendre.

Les sociétés de capitaux, dont en particulier les SA et les Sàrl, demandent assez souvent des autorisations d’acquisition visées à l’art. 61 LDFR. Les chefs d’exploitation trouvent dans les sociétés de capitaux un moyen supplémentaire, outre les fonds propres et les prêts accordés, de financer en partie leur exploitation, de limiter le risque financier encouru par leur famille ou d’associer des collaborateurs à leur entreprise agricole avant même sa remise. En particulier, les bons de participation (art. 656a, al. 1, CO) et les bons de jouissance (art. 657, al. 1, CO) permettent à une SA d’obtenir des moyens financiers supplémentaires sans devoir accorder de droits de vote à leurs détenteurs. Ces deux types de bon ne sont en effet pas rattachés à des droits de vote. À ce titre, ils constituent un instrument idéal pour sécuriser durablement les fonds propres ou, par exemple, pour lier des consommateurs à une exploitation agricole. Le cofinancement des sociétés de capitaux, que ce soit par l’obtention de prêts de longue durée à taux préférentiel ou par la participation susmentionnée aux fonds propres sans droits de vote, ne limite les exploitants agricoles ni dans leurs décisions, ni dans leur activité d’exploitation agricole. Ce type de participation peut donc être pris ou acquis sans autorisation.

Le nouvel al. 3 fixe les conditions auxquelles l’exploitant à titre personnel au sens de l’art. 9, al. 1 et 2, LDFR, qui agit vis-à-vis des tiers en tant que SA ou Sàrl, peut malgré tout être considérés comme exploitant à titre personnel. Celui-ci doit détenir, en tant que personne physique, au moins les trois quarts du capital et des droits de vote d’une société de capitaux. Les personnes morales sont exclues et ne peuvent pas détenir de participations dans ce type de société (holdings ou trusts). Cette exclusion permet d’empêcher efficacement les opérations visant à contourner les objectifs de la LDFR en invoquant la présence d’un exploitant à titre personnel. Il faut dès lors continuer à examiner toutes les demandes d’autorisation d’acquisition déposées par des SA et des Sàrl (voir art. 61, al. 1, LDFR). L’autorité compétente pourra assortir l’autorisation, notamment dans le cas des sociétés de capitaux, de charges afin de préserver durablement la situation conforme à la loi. Il peut ainsi être judicieux d’imposer l’inscription, dans les statuts et les contrats, du rapport des parts de capital et de droits de vote, la tenue d’un registre nominal des actionnaires ainsi que l’obligation d’obtenir une autorisation au sens de l’art. 61 LDFR pour tous les transferts de parts sociales et de droits de vote. L’autorité compétente en matière d’autorisation exigera par ailleurs que toute modification des dispositions statuaires ad hoc lui soit soumise pour approbation. Afin que tout transfert de parts sociales de telles sociétés de capitaux soit soumis à autorisation, il est prévu que les exceptions au régime de l’autorisation en vigueur pour les transferts entre propriétaires communs ou copropriétaires (art. 62, let. c, P-LDFR) ne s’appliquent pas dans ce contexte (voir art. 61, al. 1, P-LDFR). Cette précision est nécessaire, le Tribunal fédéral ayant tranché sur le transfert de droits de participation entre actionnaires, par analogie à l’exception au régime de l’autorisation en vigueur pour les copropriétaires et les propriétaires communs³⁷. La possibilité, pour les associés d’une personne morale, d’acquérir de nouveaux droits de participation sans exploiter l’entreprise à titre personnel ni avoir d’autorisation d’acquisition permet de contourner le principe de l’exploitation à titre personnel. En l’absence d’obligation d’autorisation, l’autorité compétente en la matière ne saurait rien d’un transfert de droits, et quand bien même elle le saurait, elle ne pourrait que difficilement le prouver. Si le transfert de parts sociales entre les participants à la société était légalement possible sans autorisation, quelqu’un qui n’aurait pas la qualité d’exploitant à titre personnel pourrait progressivement prendre la majorité de la société de capitaux sans même avoir eu l’intention de contourner la loi. Il y a bien des raisons d’acquérir des participations supplémentaires: le départ d’une personne ou une augmentation de capital qui s’impose pour financer des investissements ou pour supprimer un excédent passif constaté au bilan peuvent ainsi rapidement entraîner une modification des rapports de participation. Seul le contrôle lié au régime de l’autorisation d’acquisition permet de garantir que les personnes qui exploitent elles-mêmes leur entreprise continuent de bénéficier de la priorité, lors de l’acquisition de tels droits de participation, et que l’immeuble ou l’entreprise soit réellement ainsi entre les mains des personnes qui l’exploitent et qui en tirent leur subsistance.

La mention de sociétés de capitaux permet de préciser que les fondations³⁸, les associations et les coopératives ne peuvent pas remplir les conditions prescrites pour l’exploitation à titre personnel. Les organisations en place gardent leur statut juridique et ne doivent pas nécessairement être restructurées ou transformées. Une restructuration ne s’imposera que lors d’un nouvel achat d’immeubles ou d’entreprises agricoles. Outre l’acquisition à des fins d’exploitation à titre personnel, de telles organisations, notamment des fondations d’utilité publique, peuvent acquérir des immeubles ou des entreprises agricoles s’il y a un juste motif pour le faire et pour autant que l’autorisation visée à l’art. 64, al. 1, LDFR leur soit accordée³⁹. Comme les sociétés de capitaux peuvent elles aussi poursuivre des buts d’utilité publique, une restructuration et une transformation en SA ou en Sàrl d’utilité publique seront également envisageables à l’avenir. Une adaptation de la forme de société ou de la structure ne s’imposera toutefois que s’il est question d’acquérir des immeubles ou entreprises agricoles selon le nouveau droit.

Art. 10, al. 1 et 2

La valeur de rendement agricole d’une entreprise agricole concrète est estimée par l’autorité cantonale compétente en la matière (art. 87, al. 1, LDFR). L’expertise officielle de la valeur de rendement agricole jouit d’une grande crédibilité et a valeur contraignante même pour le tribunal civil⁴⁰. La LDFR fixe les bases de la valeur de rendement agricole. La présente révision vise uniquement à redéfinir la manière de déterminer le taux de capitalisation. Selon le droit en vigueur, la valeur de rendement agricole équivaut au rendement agricole après capitalisation au taux d’intérêt à long terme des hypothèques de 1^er rang. La phase de faibles taux d’intérêt consécutive à la crise financière de 2007 se poursuit. Des taux d’intérêt bas entraîneraient une forte hausse du niveau de la valeur de rendement agricole, alors même que les revenus agricoles n’ont pas augmenté dans les mêmes proportions. Le problème était déjà connu lors de l’élaboration de l’actuel guide d’estimation. Il s’était aussi avéré alors que la disposition en vigueur ne tenait compte ni du financement concret des entreprises, ni du risque entrepreneurial. Les nouvelles méthodes d’évaluation des entreprises prennent en considération tous ces facteurs afin de déterminer une valeur de rendement réalisable à long terme. Sur la base du guide d’estimation en vigueur, le rapport de financement des exploitations, le taux d’intérêt des capitaux étrangers à long terme et la rémunération appropriée du capital propre seront pris en considération pour déterminer la valeur de rendement agricole. Le coût pondéré du capital ainsi obtenu correspond à la norme scientifique d’évaluation des entreprises. Il sera déterminant pour le futur guide d’estimation. Une révision du guide d’estimation est à prévoir tous les dix ans environ. Agroscope a été chargé d’élaborer la base scientifique d’une méthode de détermination du niveau de la valeur de rendement des entreprises agricoles suisses. Ce travail scientifique livrera de précieuses indications pour une prochaine révision du guide d’estimation, dans l’optique de rapprocher davantage le niveau de la valeur de rendement agricole des méthodes d’évaluation d’entreprise axées sur le rendement⁴¹. Une adaptation de l’ODFR, dont l’annexe contient le guide d’estimation, ne s’imposera qu’au moment de la révision du guide d’estimation. La présente révision de la LDFR n’aura donc pas d’impact direct sur les transmissions d’entreprises agricoles en cours.

Art. 18, al. 4

Explications introductives concernant la valeur d’imputation:

Les dispositions relatives à la valeur de reprise ainsi que les art. 18 et 52 LDFR ne s’appliquent que si la famille ou la communauté héréditaire n’arrivent pas à se mettre d’accord sur une autre solution. Le testateur ou l’aliénateur peuvent également favoriser la succession à la tête de l’entreprise, par le biais d’avantages ou de donations relevant du droit des successions. L’adaptation du droit des successions au 1^er janvier 2023⁴² a eu pour effet de réduire la part réservataire des descendants à 50 % (art. 471 CC), de sorte que la quotité disponible est d’autant plus étendue. Les services de conseil auront pour tâche de proposer, lors de successions, une solution optimale ne se résumant pas à un transfert d’entreprise viable, mais englobant aussi la situation financière de la génération sortante, sa prévoyance vieillesse ainsi qu’un traitement équitable du conjoint et des autres membres de la famille.

Seul un ajustement de la durée d’amortissement est proposé dans le projet. Les investissements importants ne peuvent donc donner lieu à une valeur d’imputation plus élevée que s’ils ont été réalisés dans un délai de dix ans, comme c’est actuellement le cas. Par contre, l’art. 18, al. 3, LDFR ne prévoit aucun délai, lorsqu’une entreprise agricole a été achetée à un prix supérieur à la valeur de rendement agricole⁴³. Comme jusqu’à présent, les faits permettant une augmentation de la valeur d’imputation ne sont pas énumérés de manière exhaustive⁴⁴. Outre une valeur d’imputation plus élevée et des investissements importants, la bonne situation financière de l’exploitant suivant, combinée à une mauvaise situation financière des parents ayant exploité jusque-là l’entreprise agricole et ne s’étant pas constitué une prévoyance appropriée, serait un autre motif envisageable pour une possible augmentation.

Lorsque l’époux propriétaire d’une entreprise agricole continue de l’exploiter personnellement ou lorsque le conjoint survivant est en droit d’exiger qu’elle lui soit attribuée entièrement, la part à la plus-value et la créance de participation se calculent sur la base de la valeur de rendement lors de la liquidation du régime matrimonial (art. 212 CC). L’art. 213 CC permet lui aussi d’augmenter la valeur d’imputation en faveur du conjoint concerné, si l’imputation à la valeur de rendement agricole devait conduire à un résultat inéquitable lors de la liquidation du régime matrimonial⁴⁵. Outre les situations visées à l’art. 18 LDFR, l’art. 213 CC mentionne d’autres circonstances, comme les besoins d’entretien de la famille. À la différence de l’art. 18 LDFR, cette disposition relative au régime matrimonial ne prévoit aucune limite dans le temps. Cette différence est objectivement justifiée, dans la mesure où la liquidation du régime matrimonial porte sur toute la durée du mariage⁴⁶. En plus des remboursements dus (art. 206 et 209 CC), il faut tenir compte de la correction possible visée à l’art. 212, al. 2, CC. Au cas où cette dernière serait appliquée, il est exclu d’obtenir en sus l’augmentation visée à l’art. 213 CC⁴⁷. Comme dans le cas de l’art. 18 LDFR, il faut éviter tout surendettement⁴⁸. Mais la limite de charge ne constitue pas un plafond⁴⁹. La capacité économique est déterminée à partir des résultats et planifications individuels. L’augmentation consentie est toujours en fin de compte laissée à l’appréciation du juge⁵⁰. La précision apportée à l’art. 18 LDFR aura toutefois des répercussions sur le calcul d’une augmentation de la valeur d’attribution au sens de l’art. 213 CC. Mais comme l’art. 213 CC renferme une réglementation plus complète et se réfère sans limite de temps à toute la durée du mariage, il n’est pas nécessaire de préciser cet article en relation avec l’art. 18. Au nom du principe d’une interprétation uniforme des lois ayant le même sens et partageant le même but, les taux d’amortissement fixés à l’art. 18 LDFR doivent être également appliqués à la liquidation du régime matrimonial. Pour augmenter la valeur d’imputation en raison d’investissements importants effectués, il faudrait donc dorénavant tenir compte aussi bien des autres aspects, à l’instar de la capacité financière, de la situation d’endettement ou des besoins d’entretien de la famille, que de la durée d’amortissement plus longue prévue à l’art. 18, al. 3, LDFR. La jurisprudence de l’art. 213 CC est peu abondante, et ce pour plusieurs raisons. Il se peut d’une part que les personnes concernées aient souvent renoncé à demander l’adaptation visée à l’art. 213 CC. D’autre part, elles n’avaient peut-être pas connaissance des possibilités d’augmentation que prévoit cette disposition. Du reste, les époux s’arrangent la plupart du temps à l’amiable⁵¹. Les spécialistes doivent conseiller de manière approfondie les personnes concernées, leur montrer déjà au cours du mariage et en particulier lors d’une remise d’exploitation les possibilités d’amélioration de leurs droits successoraux et matrimoniaux et, en cas de décès ou de divorce, proposer aux parties un calcul correct des créances matrimoniales en tenant compte de tous les aspects en jeu.

Explication de la modification:

En vertu de l’art. 17 LDFR, la valeur de rendement agricole est à la base de l’attribution des entreprises agricoles. L’art. 18 vise à améliorer la justice et l’équité entre les héritiers, soit entre les parties contractantes et les membres de la famille, dans la mesure où des investissements importants ont été réalisés dans des bâtiments, des terrains ou des améliorations foncières avant le décès ou la cession de l’exploitation. L’art. 18 LDFR doit être compris comme une correction apportée à la valeur de rendement agricole (art. 10 LDFR). Le niveau de valeur repose sur une exploitation moyenne, selon les usages du pays. L’évaluation individuelle est établie de manière standardisée, selon le guide d’estimation. L’estimation standardisée a pour avantage de permettre des estimations facilement comparables et compréhensibles dans toute la Suisse, échappant de surcroît aux décisions subjectives. Une nouvelle construction est ainsi évaluée à un bas niveau, sur la base de son potentiel de rendement agricole; les bâtiments destinés à des animaux consommant des fourrages grossiers n’atteignent donc qu’un niveau de valeur de rendement d’environ 20 % des coûts d’investissement (guide d’estimation, ch. 1.3.2). Sans l’art. 18, un investissement d’un million de francs destiné à l’étable pour vaches laitières ne vaudrait plus qu’environ 200 000 francs à peine terminé. Le vendeur ou les parents devraient renoncer à un montant très élevé. Alors que si l’investissement était réalisé par l’acquéreur, il lui faudrait supporter la totalité des coûts. Les parents conserveraient sous un tel régime les économies qu’ils auraient sinon investies dans la construction. L’art. 18 vise à établir un équilibre pondéré entre la valeur de rendement, nettement plus basse, du nouveau bâtiment et les coûts d’investissement. La condition essentielle étant que le prix d’achat reste globalement supportable économiquement pour la génération suivante.

Quant au délai absolu de dix ans avant le décès du testateur, dans lequel les investissements importants devaient avoir été réalisés, il est maintenu. En dérogation à la pratique actuelle, seule la durée d’amortissement de dix ans pour les bâtiments, les terrains ainsi que les améliorations foncières sera prolongée à 20 ans. Dès la création de la LDFR, le législateur avait écarté la solution rigide proposée par le Conseil fédéral au profit d’une approche flexible⁵². La présente adaptation permet d’inscrire dans la loi la durée d’amortissement de 20 ans pour les investissements dans des bâtiments, des terrains ainsi que les améliorations foncières.

L’augmentation autorisée est limitée, du fait que la valeur de reprise ne doit pas aboutir à un surendettement des exploitants suivants et qu’elle doit être supportable. La valeur vénale de l’entreprise agricole représente ici la limite supérieure absolue, étant donné que les biens doivent être imputés à la valeur vénale, conformément au droit matrimonial et au droit successoral (voir art. 211 et 617 CC).

Art. 42, al. 1

Il est prévu d’accorder aux conjoints un droit de préemption à condition qu’ils exploitent eux-mêmes l’entreprise agricole. Ce droit de préemption sera placé après celui des descendants exploitant à titre personnel et avant celui des frères et sœurs de l’aliénateur ou de l’un de leurs enfants. Le renforcement de la position des conjoints dans le cas d’une aliénation de gré à gré permet de garantir le maintien de l’entreprise agricole au sein de la famille, sans empêcher des descendants de la reprendre pour l’exploiter eux-mêmes. Le droit de préemption facilite également la vente directe, volontaire, entre conjoints.

Art. 49, al. 1, ch. 2

Le droit de préemption du conjoint sur des parts de copropriété permet de garantir le maintien des activités et le regroupement des entreprises agricoles quand un copropriétaire veut vendre sa part. L’ordre de priorité est défini à l’art. 42, le droit de préemption pouvant être exercé en premier lieu par les descendants exploitant à titre personnel. Ce n’est que si aucun d’eux ne souhaite reprendre la part de copropriété de l’entreprise agricole que le conjoint peut exercer son droit de préemption. L’acquisition de parts de copropriété n’est pas soumise à autorisation (art. 62, let. b, LDFR). Aussi est-il proposé d’introduire expressément à l’art. 62 LDFR un régime d’autorisation de tout transfert de parts sociales avec droit de vote de telles sociétés de capitaux.

Art. 52, al. 2 et 2^bis

L’adaptation des durées d’amortissement à l’art. 18, al. 4, sera bien entendu aussi valable pour le cas de préemption.

Il convient d’ajouter que le moment défini pour le calcul d’une éventuelle augmentation est aussi déterminant en cas de dissolution, par exemple, de la copropriété ou de la propriété commune. En cas d’augmentation du prix, ce n’est donc pas le moment du jugement qui fait foi, mais bien celui de la dissolution (moment de la résiliation) ou de l’aliénation (inscription au registre foncier). Cette précision répond à un souci de sécurité juridique et de traitement uniforme des cas. Elle vise à garantir qu’une augmentation justifiée ne puisse être contournée par des manœuvres dilatoires.

Art. 60, al. 1, let. f et j

Les dispositions en vigueur ne permettent d’accorder au fermier d’une entreprise agricole qu’un droit de superficie sur une parcelle de celle-ci. Eu égard à l’évolution des réglementations dans les domaines de l’aménagement du territoire et de la protection du paysage, il faudrait donner à l’exploitant d’une entreprise agricole la possibilité de construire un bâtiment agricole en droit de superficie sur une parcelle déjà affermée ou qu’il affermera plus tard. Le droit de superficie peut aussi, en vertu de l’art. 678 CC, prendre la forme d’une servitude sur des plantes. Le droit de superficie portant sur les plantes pourrait gagner en importance, de façon à permettre le renouvellement des vergers et des vignes affermés tout en garantissant la propriété des investissements réalisés. Le contrat de bail à ferme pour la parcelle de base sera conclu pour la même durée et déclaré comme partie intégrante du contrat de superficie. Si un droit de superficie non distinct est conclu pour une durée inférieure à 30 ans, il n’en résulte pas de nouvel immeuble (voir a contrario l’art. 779, al. 3, en relation avec l’art. 655, al. 3, CC) et l’immeuble de base grevé de la servitude reste soumis à la LDFR dans sa totalité. En cas de constitution d’un droit de superficie distinct (art. 779, al. 3, CC), le nouvel immeuble comprenant le bâtiment agricole continue également de relever du champ d’application de la LDFR, car il fait partie de l’entreprise agricole du fermier du terrain (art. 4, al. 1, en relation avec l’art. 7, al. 1)⁵³.

Selon la réglementation proposée, les entreprises agricoles peuvent être divisées en application de la let. j, pour autant que les entreprises issues d’un tel partage satisfassent aux conditions d’une entreprise agricole en exigeant au moins une UMOS (art. 7, al. 1 à 3, LDFR) et que les constructions et installations nécessaires à la production agricole existent déjà. L’art. 5 LDFR (droit cantonal réservé) ne s’applique pas en pareil cas. Le droit foncier rural doit maintenir de bonnes structures d’exploitation (art. 1, al. 1, let. a, LDFR). Le fait de diviser les entreprises en unités d’une taille inférieure à 1 UMOS irait à l’encontre de ce but. La division devra en outre être compatible avec les objectifs de l’aménagement du territoire, ce qui implique une coordination avec les autorités compétentes en la matière. Dans ce contexte, il est proposé de ne pas autoriser la réalisation de nouveaux bâtiments d’exploitation ou espaces habitables. La deuxième phrase, signalant que seuls les bâtiments existants détenus en propre serviront à évaluer si l’on a affaire ou non à une entreprise agricole, tient compte de cet objectif. Une entreprise agricole est toujours composée d’un ensemble d’immeubles agricoles, de bâtiments et d’installations à usage agricole. Autrement dit, il n’est pas suffisant d’atteindre la taille de 1 UMOS, si la condition de former une unité composée de terrain et de bâtiments n’est pas elle aussi remplie. En ce sens, la disposition de l’art. 7, al. 4, let. b, selon laquelle des bâtiments manquants nécessaires à l’exploitation peuvent être construits si l’exploitation peut en assumer les dépenses, ne s’applique pas.

Art. 61, al. 1

Il convient de prévoir expressément l’obligation d’autorisation, à l’al. 1, pour l’acquisition de parts sociales avec droits de vote (actions ou parts sociales) de sociétés de capitaux dont l’actif se compose pour l’essentiel d’une entreprise ou d’un immeuble agricole. Le Tribunal fédéral a lui aussi jugé que la transmission de ce type de parts sociales équivaut, d’un point de vue économique, à un transfert et qu’elle est donc soumise à autorisation⁵⁴. Cette adaptation a pour effet de renforcer la transparence et la sécurité juridique. D’un autre côté, il est précisé que les transferts de parts sociales de personnes morales dont l’actif principal ne consiste ni en une entreprise agricole ni en un immeuble agricole ne sont pas soumis à autorisation. Cette restriction s’appuie sur la formulation de l’exception au régime de l’autorisation prévue pour les transferts de propriété par fusion ou scission (art. 62, let. g, LDFR). Aucune autorisation n’est exigée non plus pour le transfert de parts sociales sans droit de vote, dont en particulier les bons de participation (art. 656a ss CO) et les bons de jouissance (art. 657 ss et 774a CO). Comme les détenteurs de tels titres n’ont aucun droit d’intervention dans la SA ou la Sàrl, ils ne peuvent en influencer la direction et l’exploitation. La levée de fonds propres sous forme de bons de participation ou de bons de jouissance offre donc une possibilité intéressante de financer le développement des entreprises agricoles, le capital propre n’ayant pas besoin d’être rémunéré et ne risquant pas d’être retiré comme le capital étranger. L’exploitation à titre personnel s’en trouve renforcée, étant donné que les exploitants à titre personnel ont davantage de fonds propres à leur disposition.

L’autorisation d’acquisition peut être assortie de charges, y compris de charges ne figurant pas expressément à l’art. 64, al. 1, LDFR⁵⁵.

Art. 62, al. 1, let. i, et 2

La let. i met en œuvre la motion 24.4420 Hegglin Peter demandant d’assurer la sécurité juridique des zones d’extraction des matières premières minérales, en particulier le gravier et le sable. Les servitudes destinées à garantir les zones d’extraction et de mise en décharge doivent pouvoir être inscrites au registre foncier sans autorisation. Car contrairement aux acquisitions de surfaces effectuées sous le régime d’exception de l’art. 64, al. 1, let. c, de telles servitudes justifiées par d’autres motifs importants ou publics sont tout à fait compatibles avec l’objet et le but du droit foncier. Or dans plusieurs arrêts⁵⁶, le Tribunal fédéral a considéré les servitudes comme un transfert économique au même titre que l’achat de surfaces et interprété de manière toujours plus restrictive la pratique en matière d’autorisation, au point que les servitudes ne peuvent plus être légalement inscrites au registre foncier qu’après l’entrée en vigueur du plan d’affectation communal. L’autorisation d’extraction délivrée par le canton permet d’établir rapidement un plan d’affectation. À partir de ce moment-là, les immeubles sortent du champ d’application de la LDFR, une utilisation non agricole ayant été autorisée (art. 2, al. 1, let. b, LDFR). Cependant, la garantie des servitudes relatives aux zones d’exploitation et aux lieux de mise en décharge doit être établie longtemps à l’avance, afin que les entreprises concernées obtiennent la sécurité de planification et d’investissement nécessaire. Aussi la let. i prévoit-elle l’inscription par avance des servitudes au registre foncier, afin de garantir aux entreprises la sécurité de leurs investissements préalables et la pérennité de leurs sites d’exploitation. Le contrat de servitude a pour but d’assurer la sécurité juridique et la transparence aux deux parties contractantes. L’inscription au registre foncier, scellée par un contrat en la forme authentique, est préférable à un simple contrat obligationnel sans inscription au registre foncier. Le but et l’objet de la LDFR ne seront pas affectés par ces servitudes, s’il est garanti que la production agricole peut se poursuivre sans restriction jusqu’à la date autorisée du début des travaux. La nouvelle disposition vise à garantir que jusqu’à ce moment-là, aucune disposition accessoire entravant durablement l’exploitation agricole en propre ou en affermage ne puisse figurer dans les contrats de servitude⁵⁷. Les activités liées à la planification, telles que les forages d’essai, la visite des champs par les parties contractantes ou les travaux de mensuration ne constituent pas une entrave à la production agricole. Les activités temporaires nécessaires à l’exercice du droit concédé et à l’obtention des autorisations correspondantes restent par ailleurs autorisées. Au cours de la période allant du début des travaux d’extraction à l’achèvement de la remise en culture, remblayage inclus, les immeubles utilisés dans le cadre d’activités non agricoles ne sont déjà plus soumis aujourd’hui à la LDFR. Ils le sont à nouveau à l’issue de la remise en culture, quand les surfaces redeviennent utilisables à des fins agricoles.

L’acquisition de parts de copropriété n’est pas soumise à autorisation (art. 62, let. b, LDFR). Aussi est-il proposé d’introduire expressément à l’al. 2 un régime d’autorisation de tout transfert de parts sociales avec droit de vote de telles sociétés de capitaux.

Art. 64, al. 1, let. d, e et h

La condition en vigueur pour l’exception au principe d’exploitation à titre personnel, selon laquelle l’acquisition d’un objet relevant de la protection de la nature doit servir à sa préservation, était jusqu’ici mentionnée à la let. e. Elle est désormais intégrée et précisée à la let. d. Il s’agit de donner une définition juridiquement claire des zones à protéger visées à la let. d. De telles zones sont à chaque fois délimitées selon un processus démocratique clair, qui permet d’une part de garantir le statut des surfaces concernées et, d’autre part, de le faire mieux accepter par la population. Outre les zones à protéger au sens de l’art. 17, al. 1, LAT, tous les objets d’importance nationale ainsi que les objets régionaux et locaux selon l’art. 18b, al. 1, LPN en font partie. Les zones à protéger ont continué à évoluer depuis l’introduction de la LDFR en 1994, avec la création régulière de nouvelles zones protégées. Lors de l’adoption de la LDFR en 1994, le législateur ne pouvait pas encore supposer que toutes les zones à protéger avaient été recensées de manière contraignante. Grâce à l’aménagement du territoire et à l’évolution constante des zones protégées nationales, les surfaces sont aujourd’hui plus systématiquement et mieux protégées. Les objets protégés d’importance régionale et locale doivent être clairement délimités en termes de superficie pour pouvoir être acquis. L’exception ne peut être utilisée pour acquérir des surfaces plus importantes qui n’appartiennent pas à l’objet proprement dit au sens de l’art. 18b, al. 1, LPN. Selon la nouvelle disposition, l’acquisition doit être autorisée s’il est démontré que la protection de l’objet en question est ainsi mieux assurée à long terme. La disposition actuelle «et que l’acquisition se fait conformément au but de la protection» n’exigeait de l’acquéreur qu’une simple déclaration d’intention, soit beaucoup trop peu par rapport aux conditions posées à l’achat par l’exploitant à titre personnel. Il faudra dorénavant démontrer de manière crédible, comme pour tout achat par des exploitants à titre personnel, que l’acquéreur cultivera et soignera le terrain lui-même et qu’il possède les connaissances et compétences usuellement requises dans l’agriculture de notre pays, même dans le cadre d’une dérogation accordée à des fins de protection de la nature et du paysage. La nouvelle disposition vise à améliorer la protection en place, ce qui fait que les organisations qui poursuivent le même objet dans leurs statuts et qui, preuves à l’appui, le mettent en pratique conformément à l’objectif de protection de la loi devraient aisément satisfaire à cette exigence. Cette disposition s’adresse en particulier aux personnes ou organisations dépourvues d’expérience en matière de protection et d’entretien des terres agricoles protégées. Il ne sera pas facile, pour une telle personne ou organisation, de démontrer de manière plausible qu’elle est à même d’offrir, par exemple, une meilleure protection d’un terrain protégé, si elle envisage pour la première fois de s’y impliquer et poursuit par ailleurs d’autres objectifs. L’exigence plus élevée s’avère particulièrement pertinente en pareil cas, car aujourd’hui les surfaces agricoles sont déjà exploitées par des fermiers se conformant aux dispositions de protection en vigueur. Il ne serait guère conciliable avec le but de la LDFR qu’un exploitant à titre personnel ne puisse pas acquérir les surfaces convoitées en dépit d’un mode d’exploitation proche de la nature et que des personnes dépourvues de connaissances techniques puissent le faire à des fins de protection, sans même avoir besoin de démontrer de manière crédible, à l’aide d’une stratégie d’exploitation, comment elles comptent s’y prendre.

Outre l’achat de surfaces protégées ou la délimitation de zones à protéger, d’autres possibilités sont à disposition pour assurer la protection de la nature. Conformément à l’art. 15 LPN, la Confédération peut procéder par voie contractuelle ou, si c’est impossible, par voie d’expropriation pour acquérir ou sauvegarder des sites naturels, des curiosités naturelles, des sites évocateurs du passé ou des monuments d’importance nationale. Elle peut en confier l’administration à des cantons, à des communes ou à des organisations. La protection et l’entretien des biotopes d’importance nationale seront dans la mesure du possible assurés sur la base d’accords avec les propriétaires fonciers et les exploitants ainsi que par un mode d’exploitation agricole et sylvicole approprié. Les cantons ont la compétence pour recourir à l’expropriation, pour autant que les buts visés par la protection exigent l’acquisition de terres. Ils peuvent, dans leurs dispositions d’exécution, déclarer applicable la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l’expropriation⁵⁸, la décision sur les oppositions en litige revenant au gouvernement cantonal (art. 18c LPN). L’acquisition de terres au sens de l’art. 62, let. e, LDFR n’a pas besoin d’être autorisée lorsqu’il s’agit d’une expropriation. Par ailleurs, le fait que, malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (art. 66 LDFR), personne ne veuille acquérir l’immeuble pour l’exploiter lui-même constitue une exception au principe de l’exploitation à titre personnel visée à l’art. 64, al. 1, let. f, LDFR. Le principe qui veut que la protection soit d’abord garantie autrement que par un achat et la possibilité d’une acquisition par des appels d’offres supposent également que les exceptions précitées ne peuvent s’appliquer que si les objectifs de protection sont ainsi mieux assurés à long terme. Il peut s’agir, par exemple, de terres en friche, depuis longtemps à l’abandon, qu’un nouveau propriétaire pourrait de nouveau entretenir conformément aux objectifs de protection.

L’art. 64 précise expressément, à l’al. 1, let. h, que l’autorité compétente peut admettre une exception pour l’acquisition de participations minoritaires jusqu’à concurrence de 25 % par des personnes qui ne sont pas des exploitants à titre personnel. Cette dérogation implique que les autres parts, soit au moins les trois quarts, soient détenues par des exploitants à titre personnel. Cette exception est nécessaire parce que, selon la nouvelle formulation de l’art. 61, al. 1, LDFR, tous les transferts de parts sociales avec droits de vote de sociétés de capitaux qui sont principalement composées d’une entreprise agricole sont soumis à autorisation.

Art. 71, al. 1

Les autorités compétentes en matière d’autorisation révoquent leur décision si l’acquéreur ne respecte pas les charges et conditions fixées. La décision n’est par contre plus révocable si l’inscription de l’acte juridique au registre foncier date de plus de dix ans (al. 2). Bien que, selon les principes généraux du droit administratif, les conditions et charges soient admissibles même sans être expressément mentionnées dans la loi, elles y apparaissent désormais. Cet ajout a pour but d’assurer la sécurité juridique et la transparence, tant pour les autorités cantonales que pour les personnes concernées.

Conformément aux principes généraux du droit administratif, les autorités cantonales peuvent, au besoin, assortir leur décision de conditions ou de charges sans que cela soit mentionné expressément dans une norme légale. Généralement, la charge est assimilée à une obligation de faire, de ne pas faire ou de laisser faire, imposée à un citoyen par une condition accessoire jointe à la décision. La condition désigne un événement hypothétique: si celui-ci se produit, la décision produit ses effets (condition suspensive) ou cesse de produire ses effets (condition résolutoire). À la différence de la condition, qui influe directement sur la portée juridique de la décision la concernant, l’exécution ou l’inexécution d’une charge n’a pas d’incidence directe sur la portée juridique de la décision qu’elle grève, puisqu’elle est un simple ajout et non pas un élément nécessaire de la décision. La portée juridique d’une décision assortie d’une charge ne dépend donc pas du fait que ladite charge n’est pas ou plus respectée: elle reste, au contraire, valide tant qu’elle n’a pas été révoquée. À cet égard, la charge constitue une clause accessoire, qui comporte moins d’effets restrictifs que la condition résolutoire. Elle peut en outre faire l’objet d’un recours puisqu’elle est distincte du reste de la décision, même si elle figure dans la décision⁵⁹. Pour bien comprendre la nouvelle disposition de l’art. 71, al. 1, P‑LDFR, il faut la replacer dans le contexte de l’art. 72 LDFR. La révocation d’une autorisation permet, notamment en cas de non-respect des charges en vigueur, d’accorder une nouvelle autorisation assortie d’un nouveau délai et de nouvelles charges pour rétablir la situation légale.

Art. 72, titre et al. 1^bis

Le titre de l’article est adapté afin de tenir compte des nouvelles dispositions, qui vont au-delà d’une simple rectification du registre foncier. Le nouveau titre est repris de l’art. 27 de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger⁶⁰.

À l’heure actuelle, l’autorité qui a délivré l’autorisation n’a aucune marge de manœuvre pour faire respecter les exigences en la matière autrement que par la révocation de son autorisation, suivie d’une rectification du registre foncier. En cas de non-respect de la totalité ou d’une partie des charges dont l’autorisation d’acquisition était assortie (art. 71, al. 1, P‑LDFR), l’autorité compétente doit désormais pouvoir, après avoir entendu l’acquéreur, lui donner l’occasion de s’y conformer en lui fixant un délai raisonnable. Elle peut également compléter ou adapter l’autorisation d’acquisition délivrée et édicter de nouvelles charges, en fonction de la nouvelle situation. Procéder ainsi serait notamment indiqué si la stratégie d’exploitation initiale a changé et qu’une charge doit être redéfinie en conséquence. Dans de tels cas, il n’existe aucun doute quant à l’exploitation à titre personnel, mais bien quant au respect des charges que l’autorité compétente avait édictées au départ. Le délai absolu de dix ans (art. 71, al. 2, LDFR) n’est donc pas interrompu. Pour que le délai de dix ans recommence à courir, il faut que l’autorisation ait été révoquée et le registre foncier rectifié dans ce sens. Une fois la correction effectuée, il devient possible de réinscrire les actuels propriétaires (acquéreurs de l’époque) au registre foncier avec une nouvelle autorisation d’acquisition adaptée. Si à ce stade rien ne permet d’espérer que les exigences d’exploitation à titre personnel soient correctement remplies dans le respect des charges édictées, ou si l’annulation de l’acquisition devait ne pas aboutir à un résultat satisfaisant, par exemple parce que le vendeur n’est lui non plus pas en mesure d’exploiter lui-même les terrains, l’autorité ayant délivré l’autorisation doit pouvoir prendre d’autres mesures afin de rétablir l’état conforme au droit. Elle peut, par exemple, convenir avec le propriétaire que l’immeuble agricole qu’il n’exploite pas personnellement sera directement vendu, dans un délai raisonnable, à un exploitant à titre personnel. Une telle mesure serait plus simple d’un point de vue administratif que l’annulation de la vente avec demande de remboursement du prix payé, puis remise en vente du bien immobilier. Dans les cas litigieux, la rectification du registre foncier et l’annulation présentent un décalage temporel qui soulève de nombreux problèmes pratiques difficiles à résoudre⁶¹. Les mesures choisies doivent être proportionnées et correspondre aux objectifs de la LDFR (art. 1 LDFR). Si les charges n’ayant pas été respectées ne concernent que des dispositions accessoires, l’autorité qui a délivré l’autorisation a désormais aussi la possibilité d’atteindre les objectifs correspondants en ordonnant d’autres mesures (art. 72, al. 1^bis, let. a, P-LDFR) pour rétablir l’état conforme au droit. La rectification du registre foncier constitue désormais une mesure de dernier recours. Elle n’entre en ligne de compte que si les autres options n’aboutissent pas au résultat souhaité. Si l’autorité chargée de délivrer l’autorisation ne parvient pas à rétablir la situation conforme au droit par d’autres mesures au sens de l’art. 72, al. 1^bis, elle doit ordonner la rectification du registre foncier comme ultima ratio.

Art. 73, al. 1, 2^e phrase

Le supplément à la valeur de rendement agricole est augmenté de 15 points de pourcentage. Il représentera 50 % à l’avenir, contre 35 % à l’heure actuelle, ce qui correspond à une augmentation d’environ 11 %. Cette adaptation, qui compense une partie du renchérissement des coûts de construction, aidera les agriculteurs à financer les investissements liés à leur activité entrepreneuriale. La Confédération a déjà adapté au 1^er janvier 2025 le montant forfaitaire des crédits d’investissement sans intérêts à ce renchérissement. D’où aujourd’hui la possibilité de financer avantageusement des coûts d’investissement plus élevés avec des crédits et des hypothèques de longue durée à taux avantageux. L’examen de la capacité financière et de la rentabilité ainsi que l’évaluation des risques sont du ressort de l’autorité cantonale chargée d’octroyer les crédits d’investissement de la Confédération. En s’acquittant de ces diverses tâches avec une grande rigueur professionnelle, les cantons évitent aux familles de se surendetter à cause d’investissements. Il convient de noter que le taux d’endettement des entreprises agricoles suisses a légèrement reculé au cours des dix dernières années⁶². L’évolution de l’endettement des familles paysannes est donc en adéquation avec celle des moyens financiers accordés en vue du remboursement des dettes accumulées.

Art. 75, al. 1, let. e

Un divorce ou une séparation de corps sont toujours soumis à une décision du juge, que tous les aspects du divorce ou de la séparation de corps aient été réglés à l’amiable ou que le tribunal ait dû au moins statuer sur certains points. Une convention doit également être ratifiée par le tribunal (art. 288, al. 1, du code de procédure civile⁶³). La dérogation proposée permet de garantir les créances matrimoniales résultant d’un divorce ou d’une séparation de corps qui ont été entérinés ou fixés juridiquement et qui dépassent la charge maximale et de mieux les financer. L’ex-époux qui doit régler une créance matrimoniale à l’issue d’un divorce ou d’une séparation de corps mais ne dispose pas des moyens financiers nécessaires aura désormais la possibilité de dépasser la charge maximale sans qu’aucune autorisation ne soit nécessaire, et de contracter ou d’augmenter un prêt garanti par un gage immobilier. Les moyens ainsi obtenus devront servir au règlement de la créance matrimoniale.

Art. 79, al. 2 et 4, 88, al. 2, 90, al. 2, et 91, al. 3

À l’occasion d’une adaptation de l’ordonnance sur l’organisation du DFJP et de celle du DEFR, le Conseil fédéral a attribué au DEFR la compétence pour la LDFR et la LBFA, en début d’année 2021, sur la base d’un accord conclu en 2018 entre l’OFAG et l’OFJ. Cet accord ne prévoyait aucun transfert de ressources. À la suite de ce changement, l’OFAG a repris le travail technique, tandis que l’OFJ n’intervient plus que formellement auprès des tribunaux. En conséquence, il faut remplacer «DFJP» par «DEFR» aux endroits concernés. L’ODFR sera modifiée dans le prochain train d’ordonnances agricoles.

Modification d’un autre acte

Loi fédérale sur le bail à ferme agricole

Art. 58, al. 1

À l’al. 1, «Département fédéral de justice et police» est remplacé par «Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche» (voir commentaire sur l’art. 79 P‑LDFR).

6.1 Conséquences pour la Confédération

Conséquences financières

Le projet n’a pas de conséquences financières directes pour la Confédération.

Conséquences sur le plan du personnel

Les ordonnances sur l’organisation du DFJP et du DEFR ont été modifiées le 1^er janvier 2021 sans que les ressources en personnel de l’OFAG aient été augmentées (voir les commentaires sur les art. 79, al. 2 et 4, 88, al. 2, 90, al. 2, et 91, al. 3, P-LDFR). Il s’est avéré que les ressources disponibles étaient insuffisantes pour accomplir les tâches actuelles et pour relever les nouveaux défis découlant de la LDFR et de la LBFA avec le soin voulu et selon les normes de qualité actuelles. Les charges ont été plus lourdes que prévu en raison des contacts fréquents et étroits avec les cantons, de l’association des parties prenantes à la réflexion ainsi que du nombre accru des questions adressées à l’OFAG. En outre, il faudra faire face à différents nouveaux défis en matière de haute surveillance et d’évaluation. Comme il reprend les compétences pour la LDFR et la LBFA, l’OFAG doit exercer la haute surveillance et en assurer le suivi selon les standards du Contrôle fédéral des finances en mettant davantage l’accent sur les risques. Il est par ailleurs nécessaire de prendre des mesures dans d’autres domaines, comme le remaniement de la méthode appliquée pour calculer la valeur de rendement, qui n’est plus conforme à celles utilisées aujourd’hui pour l’évaluation.

Le mandat de haute surveillance inscrit dans la Constitution permet de veiller à l’application du droit fédéral et à une exécution uniforme (art. 49, al. 2, Cst.). Une haute surveillance en fonction des risques permet à la Confédération de s’assurer du respect de la loi et de veiller à son application uniforme. Il s’agit notamment, dans le cas de la LDFR, de l’exécution cantonale en vue de l’autorisation de l’acquisition d’entreprises ou d’immeubles agricoles, de l’exclusion d’immeubles du champ d’application de la LDFR, du partage matériel, de la fiabilité du prix de vente, de l’estimation de la valeur de rendement agricole ainsi que de l’autorisation du dépassement de la charge maximale. En ce qui concerne la LBFA, il faut surveiller en fonction des risques l’autorisation du fermage agricole pour les entreprises agricoles, l’opposition aux fermages trop élevés concernant des immeubles agricoles, l’autorisation de l’affermage par parcelles d’immeubles agricoles et pour des durées assez courtes. Les ressources en personnel actuelles ne permettent pas d’accomplir ces tâches avec le soin voulu. Il faut, par exemple, observer l’évolution des fermages payés pour contrôler le respect du fermage admis lors de l’exercice de la haute surveillance. L’absence de contrôles pourrait avoir pour conséquence un dépassement du fermage licite. Il en résulterait un enrichissement indu du propriétaire foncier au détriment des fermiers exploitant les terres. Le revenu du secteur agricole s’en trouverait réduit. Plus de la moitié du million d’hectares de surface agricole utile sont actuellement affermés. Le fermage licite est compris entre 600 et 1000 francs par hectare de surface agricole utile. Le revenu du secteur agricole baisserait de 50 millions de francs par an dans l’hypothèse d’un dépassement moyen de 100 francs par hectare de surface agricole utile, cette estimation se situant en réalité plutôt dans le bas de la fourchette.

Le DEFR estime que le traitement des questions relatives à la LDFR et à la LBFA représenterait un surcroît de personnel à l’OFAG équivalant à environ trois postes à temps complet à partir de 2027.

6.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne

Les nouvelles réglementations proposées n’entraîneront aucune augmentation des charges des cantons (autorités compétentes en matière d’autorisation et de surveillance, offices du registre foncier).

Les règles s’appliquant aux SA et aux Sàrl renforceront la sécurité du droit, facilitant ainsi le travail des cantons, qui devraient par contre être davantage sollicités pour des renseignements d’ordre juridique.

6.3 Conséquences économiques

Conséquences pour le secteur agricole

Mesures destinées à renforcer l’exploitation à titre personnel:

Les mesures garantissent une application uniforme de la LDFR, en réglant des questions encore en suspens au sujet notamment de l’exploitation à titre personnel avec des personnes morales sous forme d’organisations. Ces mesures offrent à l’exploitant à titre personnel une sécurité juridique ainsi qu’une marge de manœuvre entrepreneuriale dans les limites des dispositions légales. Celui-ci bénéficie par contre d’une moins grande liberté pour l’acquisition de capitaux (participation des exploitants à titre personnel d’au moins 75 % au lieu des 50 % actuels). Sa position est renforcée par rapport aux intérêts de la protection de la nature et du paysage, puisque l’autorité cantonale compétente en matière d’autorisation s’assure, d’une part, que le prix licite est bien respecté et, d’autre part, que l’exploitation du sol est conforme au but.

Mesures destinées à renforcer la position des conjoints:

Les conjoints des propriétaires d’une entreprise agricole ont la possibilité d’exiger l’attribution de ce bien pour l’exploiter à titre personnel lors d’une vente de gré à gré, ce qui permet de consolider leur position. Dans le cas d’un divorce ou d’une séparation de corps, la créance matrimoniale peut aussi être garantie par un gage immobilier dépassant la charge maximale. L’augmentation de la valeur d’imputation améliore la situation financière des conjoints, puisqu’il est possible d’accroître de manière appropriée la valeur de rendement. Elle rend également plus équitable le partage entre tous les héritiers et autres membres de la famille. Le prix d’achat plus élevé lié à cette augmentation doit toutefois rester financièrement supportable pour la partie qui reprend les rênes, raison pour laquelle seule une augmentation appropriée est expressément autorisée. Si d’importants amortissements ont été effectués dans le passé, avec pour effet que la valeur de reprise est supérieure à la valeur comptable du bien immobilier, il en résulte d’un point de vue fiscal un bénéfice de liquidation pour la personne qui vend. Pour autant que cette dernière soit âgée de 55 ans révolus, le bénéfice de liquidation imposable peut être imposé séparément, au barème réduit applicable à la prévoyance. L’augmentation appropriée visée à l’art. 18, al. 3, LDFR n’est toutefois pas à l’origine d’un bénéfice de liquidation, car en droit fiscal les amortissements se font moins rapidement.

Mesures destinées à renforcer l’entrepreneuriat:

La liberté d’entreprise augmente dans la mesure où le financement de projets de construction ou l’acquisition d’immeubles ou d’entreprises agricoles peuvent être mieux garantis. Le relèvement de la charge maximale réduit considérablement les coûts d’emprunt, car il est aussi possible de s’endetter sans gage immobilier à des conditions nettement plus mauvaises.

Le droit de superficie permet de garantir la propriété de l’investissement lorsque les terres n’appartiennent pas à l’exploitant à titre personnel.

La division d’entreprises avec plusieurs centres d’exploitation en deux ou plusieurs entreprises agricoles donne au repreneur la possibilité de trouver des solutions différenciées au sein et en dehors de la famille.

Conséquences pour les secteurs en amont et en aval

Les secteurs en amont et en aval ne sont pas concernés par les dispositions de la LDFR.

Conséquences de la durée d’amortissement plus longue en matière d’impôt sur le revenu pour l’impôt fédéral direct, en cas de remise d’exploitation

Le droit fiscal distingue entre la fortune privée et la fortune commerciale (voir art. 18, al. 2, de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct [LIFD]⁶⁴). Pour déterminer le revenu tiré de leur entreprise agricole (art. 18 LIFD), les indépendants doivent tenir une comptabilité (art. 125, al. 2, LIFD et 957 CO). La comptabilité conforme au droit commercial (art. 18, al. 3, en relation avec l’art. 58 LIFD) fournit la base de calcul du revenu de l’activité lucrative indépendante, le droit fiscal contenant des dispositions correctives, notamment en ce qui concerne les amortissements (art. 28 LIFD), les provisions (art. 29 LIFD) et les remplois (art. 30 LIFD). Dans l’agriculture, les amortissements déterminants sont ceux admis selon la notice de l’Administration fédérale des contributions⁶⁵. Les contribuables peuvent choisir entre un amortissement linéaire et un amortissement dégressif. Les amortissements dégressifs s’utilisent surtout pour des raisons de planification fiscale. Ils sont effectués à partir de la valeur comptable. Cette méthode n’est pas non plus exclue dans les calculs de l’art. 18 P-LDFR. Mais contrairement au droit fiscal, une évaluation objective s’impose ici, de sorte que le choix de la méthode d’amortissement doit être basé sur des raisons économiques compréhensibles. Des amortissements dégressifs peuvent ainsi se justifier lorsque la valeur de l’investissement diminue plus rapidement au début.

Si, lors de la vente d’une fortune commerciale agricole, le produit est supérieur à la valeur comptable, les amortissements réintégrés (différence entre la valeur comptable et le produit) sont imposés au titre de l’impôt sur le revenu en tant que bénéfice en capital ou bénéfice de liquidation jusqu’à concurrence des dépenses d’investissement (art. 18, al. 2 et 4, LIFD). Un transfert dans la fortune privée est assimilé à une vente (art. 18, al. 2, LIFD). Cette imposition est une correction des revenus annuels trop faiblement imposés des années précédentes, en raison d’amortissements trop élevés opérés sans justification économique durant cette période. Comme les indépendants investissent souvent dans l’entreprise une grande partie de leur épargne, le législateur en tient compte en imposant, en cas d’arrêt définitif de l’activité lucrative à partir de 55 ans révolus ou en cas d’incapacité de poursuivre cette activité pour cause d’invalidité, les bénéfices de liquidation séparément des autres revenus (art. 37b LIFD). Le montant des rachats dans la prévoyance professionnelle (voir art. 33, al. 1, let. d, LIFD) peut être déduit au préalable du bénéfice de liquidation. Si aucun rachat de la sorte n’est effectué, l’impôt est calculé à hauteur d’un cinquième du barème ordinaire en fonction du montant des réserves latentes réalisées, pour lesquelles le contribuable peut apporter la preuve d’une possibilité de rachat dans la prévoyance professionnelle (rachat fictif). Si les réserves latentes réalisées dépassent le potentiel de rachat, seul un cinquième du solde du bénéfice de liquidation est déterminant pour la fixation du taux applicable, mais au moins au taux de 2 % (art. 37b, al. 1, LIFD). L’imposition réduite des amortissements récupérés a beau être intéressante pour les revenus élevés, elle exige du contribuable une planification minutieuse, de façon à disposer des liquidités nécessaires au moment de l’aliénation.

En relation avec l’art. 18 P-LDFR, il convient de noter qu’en dehors de l’augmentation due aux investissements importants effectués au cours des dix années qui ont précédé le décès ou la vente (art. 52 LDFR), les éventuelles créances afférentes aux impôts et aux cotisations aux assurances sociales risquent de dépasser la valeur de rendement si, du fait de l’évaluation à la valeur de rendement agricole, les dettes sont supérieures aux actifs de la succession ou à ladite valeur de rendement de l’entreprise agricole.

Selon le guide d’estimation, un niveau de 647 000 francs est visé pour la valeur de rendement agricole (art. 10 LDFR). Ce niveau se réfère à la valeur moyenne des exploitations de plaine. Selon le dépouillement centralisé des données comptables, le même groupe d’entreprises agricoles affiche une valeur comptable de 949 415 francs pour les immobilisations corporelles (état en 2013)⁶⁶. En cas de remise de l’exploitation à la valeur de rendement agricole, une perte de l’ordre de 300 000 francs s’avère par conséquent inévitable de sorte que si l’on considère la moyenne générale, aucune conséquence fiscale n’est à prévoir pour les exploitations. Même en tenant compte des effets concrets de l’investissement et de l’amortissement autorisé, force est de constater que la durée d’amortissement proposée de 20 ans n’entraînera pas de créance fiscale supplémentaire. Les taux d’amortissement prévus de 10 % ou 5 % sont en effet plus élevés que les taux fiscalement admis pour l’impôt sur le revenu et pour l’impôt sur le bénéfice. En tout état de cause, une compensation au titre de l’art. 18 P-LDFR sera plus rapidement réglée qu’elle ne peut être amortie fiscalement. Il est par conséquent pratiquement exclu que la compensation de l’investissement visée à l’art. 18 P‑LDFR débouche sur un gain en capital supplémentaire.

6.4 Conséquences sociales

Dans le cas d’une séparation de corps ou d’un divorce, le relèvement de la charge maximale renforce la position des conjoints en ce sens que les éventuelles créances matrimoniales ne pouvant pas être payées immédiatement peuvent être garanties par la suite par un prêt garanti par gage immobilier. Grâce à leur droit de préemption, placé au deuxième rang, avant les frères et sœurs et leurs enfants, les conjoints exploitant à titre personnel pourront continuer à diriger l’entreprise agricole, si aucun des descendants n’a l’intention de le faire. Les conséquences pratiques devraient être limitées puisque le droit de préemption ne doit être exercé que dans de rares cas. Le plus souvent, il est possible de trouver une solution consensuelle au préalable ou l’entreprise n’est simplement pas vendue.

6.5 Conséquences environnementales

Le projet n’a pas de conséquences pour l’environnement.

7.1 Constitutionnalité

Les modifications de la LDFR se fondent sur les articles de la Cst. mentionnés dans le préambule, en particulier l’art. 104 Cst. qui, à l’al. 3, let. f, habilite expressément la Confédération à légiférer sur la consolidation de la propriété foncière rurale.

7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Les nouvelles réglementations proposées ne concernent pas les engagements pris dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce.

Les modifications de la LDFR sont compatibles avec les engagements de droit international de la Suisse. Les propositions sont conformes aux obligations d’application générale, comme celles qui découlent pour la Suisse de la Convention du 18 décembre 1979 sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes⁶⁷. Ces mesures mettent en œuvre les recommandations que le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes de l’ONU a adressées à la Suisse en 2009 et en 2016 au sujet des femmes rurales⁶⁸. Ces mesures sont également conformes aux conclusions de la 62^e session de la Commission de la condition de la femme des Nations unies de 2018⁶⁹.

7.3 Forme de l’acte à adopter

Le projet contient des dispositions importantes qui fixent des règles de droit et doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale, conformément à l’art. 164, al. 1, Cst.

7.4 Frein aux dépenses

Le projet ne prévoit ni subventions ni nouveaux crédits d’engagement.

7.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

Le projet ne concerne pas la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons ou leur mise en œuvre.

7.6 Conformité à la loi sur les subventions

Le projet ne concerne pas la loi sur les subventions.

7.7 Délégation de compétences législatives

Le projet ne prévoit pas de nouvelle délégation de compétences législatives au Conseil fédéral.

7.8 Protection des données

Le projet ne couvre aucune question liée à la protection des données.