Procédure interne à l’administration relative aux décisions d’interdiction d’entrée prononcées par l’Office fédéral de la police (fedpol). Rapport de la Commission de gestion du Conseil des États

3.1.1 Déroulement habituel de la procédure

À l’origine de l’ouverture d’une procédure visant à prononcer une interdiction d’entrée au sens de l’art. 67, al. 4, LEI se trouve soit une demande du SRC, soit une demande d’une autre autorité cantonale ou fédérale. Fedpol peut également agir sur la base de ses propres constatations.

Le Domaine Décisions de police, compétent au sein de fedpol (ci-après le domaine compétent), mène en règle générale l’ensemble de la procédure¹⁶.

Le domaine compétent constate les faits pertinents d’office (art. 12 PA). À cette fin, il a des échanges avec d’autres autorités, en particulier avec l’autorité qui dépose la demande, et consulte notamment le SRC¹⁷.

Si, une fois les faits élucidés, le domaine compétent conclut que les conditions permettant de prononcer une interdiction d’entrée sont remplies et que la mesure est proportionnée, il ordonne alors la mesure. S’il arrive à la conclusion que fedpol ne peut pas prononcer d’interdiction d’entrée, il en informe l’autorité qui a déposé la demande. Si le domaine compétent a des doutes quant à l’opportunité de prononcer une interdiction, il consulte la vice-directrice compétente ou le vice-directeur compétent, qui, si nécessaire, consulte à son tour la directrice ou le directeur de l’office¹⁸. Il n’existe aucune procédure prédéfinie concernant l’implication de la direction de fedpol. La raison invoquée par la nouvelle directrice de fedpol était qu’il ne devrait pas y avoir d’interventions à ce niveau¹⁹.

L’interdiction d’entrée est prononcée par voie de décision, qui doit être motivée (art. 35, al. 1, PA). La décision est notifiée par écrit (art. 34 PA)²⁰.

Selon fedpol, le DFJP n’est généralement pas impliqué²¹. Ainsi, la disposition de l’art. 11, al. 1, Org DFJP, selon laquelle fedpol doit transmettre au DFJP les «cas d’importance politique», n’a pas été appliquée, du moins au cours des onze dernières années. Lors de l’audition de l’ancienne directrice de fedpol, il est apparu que cette disposition n’était guère connue (du moins au sein de fedpol)²². Le DFJP laisse à fedpol le soin d’apprécier s’il s’agit d’un «cas d’importance politique» et renonce à donner sa propre définition de cette notion juridique indéterminée²³. Selon le DFJP, il n’y avait pas lieu de considérer les deux cas mentionnés dans ce rapport comme «d’importance politique» au sens de l’Org DFJP²⁴.

3.1.2 Déroulement de la procédure concernant le cas du mois d’octobre 2024

Le 3 septembre 2024, la police cantonale zurichoise a demandé à fedpol d’examiner l’opportunité d’interdire l’entrée en Suisse à un citoyen autrichien^. Elle a justifié cette demande en indiquant que des indices concrets et actuels laissaient supposer que la personne concernée pourrait représenter une menace pour la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse. Cette demande faisait suite à des informations selon lesquelles la personne concernée prévoyait de se rendre en Suisse au mois d’octobre 2024 pour donner une conférence (probablement) dans le canton de Zurich. Cette conférence devait avoir lieu lors d’une manifestation organisée par un organisme que le SRC considérait comme affilié aux milieux d’extrême droite violents²⁵. La police cantonale zurichoise craignait que des groupes de gauche perturbent cette manifestation et commettent des dégâts matériels²⁶.

Le 3 septembre 2024 également, la police cantonale zurichoise a demandé au SEM, qui dispose lui aussi d’une base légale en la matière²⁷, de prononcer une interdiction d’entrée en Suisse. Le 17 septembre 2024, le SEM a informé la police cantonale zurichoise qu’il considérait que les conditions requises pour prononcer une interdiction d’entrée n’étaient pas remplies²⁸. Cette appréciation était partagée par fedpol et le SRC.

Le 30 septembre 2024, le domaine compétent au sein de fedpol a confirmé à la police cantonale zurichoise que la réponse du SEM avait été convenue avec lui et que, de son point de vue également, une interdiction d’entrée ne se justifiait pas²⁹.

Après une intervention du commandant de la police cantonale zurichoise, l’ancienne directrice de fedpol a donné l’instruction au domaine compétent de tout de même prononcer une interdiction d’entrée, allant ainsi à l’encontre de la recommandation de ce dernier³⁰. Cette instruction ayant été donnée par oral, les circonstances exactes ne peuvent plus être reconstituées de manière définitive, faute de traces écrites. Quoi qu’il en soit, fedpol a communiqué au SRC le 9 octobre 2024 son intention de prononcer une interdiction d’entrée³¹. Le 10 octobre 2024, le SRC a pour sa part informé fedpol qu’il ne s’opposait pas à cette interdiction d’entrée³².

L’interdiction d’entrée à été prononcée par fedpol le 10 octobre 2024. L’office a justifié cette décision en invoquant la participation à un évènement et, notamment, le fait qu’il existait des indices concrets et actuels laissant supposer que la personne concernée représentait une menace pour la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse, et qu’il y avait un risque de mise en réseau réciproque, de radicalisation ou d’encouragement à commettre des infractions violentes et extrémistes³³.

Le DFJP n’a pas été informé de cette décision³⁴.

3.1.3 Déroulement de la procédure concernant le cas du mois de janvier 2025

Dans ce cas également, la police cantonale zurichoise a demandé à fedpol, le 22 janvier 2025, d’examiner l’opportunité d’interdire l’entrée à un citoyen étasunien. La raison invoquée était un évènement prévu à Zurich auquel la personne concernée devait participer³⁵. Selon la police cantonale zurichoise, cette personne avait publié sur les réseaux sociaux des arguments en lien avec le conflit au Proche-Orient, qui légitimaient ou encourageaient implicitement des groupes terroristes ou des actions terroristes³⁶.

Le 23 janvier 2025, le SRC a fait savoir à fedpol, à sa demande, qu’il ne disposait d’aucune information pouvant justifier une interdiction d’entrée³⁷. Le SEM n’a lui non plus trouvé aucune raison justifiant une interdiction d’entrée en Suisse³⁸.

Le 23 janvier 2025, le domaine compétent au sein de fedpol a informé la police cantonale zurichoise qu’il n’avait constaté aucune menace pour la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse, et qu’il ne prendrait donc aucune mesure d’éloignement³⁹.

Dans l’après-midi du 24 janvier 2025, à la suite d’un appel du commandant de la police cantonale zurichoise, l’ancienne directrice de fedpol a finalement quand même décidé de prononcer une interdiction d’entrée et a donné oralement l’instruction au responsable du domaine compétent de prononcer cette interdiction. L’ancienne directrice de fedpol a justifié sa position divergente auprès du responsable du domaine compétent en expliquant que celui-ci n’avait pas une vue d’ensemble de la situation⁴⁰.

La demande officielle de la police cantonale zurichoise visant à réexaminer la décision prise la veille n’a été formulée que plus tard, plus précisément en début de soirée du 24 janvier 2025. La police cantonale zurichoise a justifié cette demande en arguant que l’allocution de la personne concernée était susceptible d’attiser les tensions dans l’auditoire, ou la scène locale, au point de constituer un danger concret pour la sécurité.⁴¹

L’interdiction d’entrée a été prononcée par fedpol dans la soirée du 24 janvier 2025. L’office a justifié cette interdiction d’entrée en indiquant qu’il y avait lieu de craindre que l’allocution de la personne concernée puisse inciter d’autres personnes à commettre des actes de violence à caractère extrémiste ou terroriste⁴².

La nouvelle directrice de fedpol a informé le chef du DFJP de cette décision peu après son entrée en fonction, au début du mois de février 2025⁴³.

4.1.1 Gestion des documents

La CdG-E constate que dans les deux cas, les documents disponibles ne contiennent que des informations très succinctes sur les raisons pour lesquelles fedpol a prononcé une interdiction d’entrée sur la base d’une décision de l’ancienne directrice de l’office, après avoir dans un premier temps rejeté les demandes allant dans ce sens. Les évènements entre le moment du rejet de la demande de la police cantonale zurichoise par le domaine compétent au sein de fedpol et la décision d’interdiction d’entrée ne sont que partiellement documentés dans le cas de janvier 2025, et pas du tout dans celui d’octobre 2024. Cela s’explique par le fait que la dernière phase du processus s’est déroulée très rapidement et oralement. Les éléments disponibles sont ainsi insuffisants pour retracer l’action de l’administration durant cette période.

Conformément aux bases légales existantes, les dossiers devraient permettre de comprendre comment les décisions ont été prises et quelles informations ont été déterminantes pour l’action de l’autorité. La CdG-E arrive donc à la conclusion que fedpol n’a pas rempli son obligation de gestion des documents de manière adéquate.

4.1.2 Compétences décisionnelles internes à l’office

Une directrice ou un directeur d’office assume en principe la responsabilité finale des décisions prises par l’office qui lui est subordonné. À cet effet, elle ou il a toujours qualité pour donner des instructions, procéder à des contrôles et intervenir personnellement dans une affaire (cf. ch. 2). Cela signifie par exemple qu’une directrice ou un directeur doit intervenir lorsque son office dépasse les limites de sa marge d’appréciation dans la prise de décisions. Il convient également qu’elle ou il intervienne lorsque son office fait preuve d’une trop grande retenue dans la prise de décisions et n’exploite donc pas pleinement la marge d’appréciation prévue par le législateur, bien que cela soit nécessaire dans la pratique.

Dans ce contexte, l’ancienne directrice de fedpol a déclaré à la commission qu’elle discutait régulièrement avec les juristes lorsqu’il s’agissait de décisions administratives telles que les interdictions d’entrée ou les expulsions⁴⁹. Elle a relevé à cet égard qu’un problème général résidait dans le fait que les collaboratrices et collaborateurs du domaine compétent connaissaient certes bien les dossiers, mais ignoraient souvent les réalités des cantons concernés et n’avaient pas une vue d’ensemble⁵⁰, tandis qu’elle, en tant que directrice de l’office, appréciait les cas dans une perspective plus large et avait une image complètement différente de ceux-ci. Dans les deux cas mentionnés, ce sont, selon elle, les critères opérationnels et les connaissances du terrain, notamment l’appréciation opérationnelle de la situation faite par le canton de Zurich, qui ont été déterminants. Ces critères sont, toujours selon l’ancienne directrice de l’office, parfois étrangers aux juristes de fedpol.⁵¹ Selon elle, les conflits surgissaient généralement lorsque le domaine compétent ne voulait pas prononcer de décision. La commission conclut des déclarations de l’ancienne directrice de fedpol que celle-ci estimait nécessaire, dans les deux cas concernés, d’être impliquée dans les décisions relatives aux interdictions d’entrée.

Le responsable du domaine compétent estimait quant à lui que le contexte des deux cas mentionnés était clair⁵². Il estimait par conséquent disposer des informations nécessaires pour procéder à une évaluation et avoir une vue d’ensemble de la situation. Pour autant que la CdG-E puisse en juger, le domaine compétent n’avait pas pour instruction de soumettre ses décisions à une instance hiérarchique supérieure.

Eu égard à ce qui précède, la commission considère qu’il est nécessaire de prendre des mesures au sein de fedpol. Pour elle, il est indispensable de préciser dans quels cas les décisions doivent être prises à quel échelon. Le principe selon lequel le domaine compétent évalue lui-même les demandes de manière définitive peut tout à fait continuer à s’appliquer. Il convient toutefois de définir des critères adéquats pour les cas où les décisions doivent être soumises à l’instance supérieure. Il serait par exemple envisageable de prévoir que les décisions sont toujours rendues par l’instance supérieure lorsque seule celle-ci a accès aux informations déterminantes dans le cas concerné (par ex. pour des raisons de sécurité de l’information). Il convient bien sûr de continuer à s’assurer que l’examen des demandes soit effectué le plus rapidement possible et en utilisant le moins de ressources possibles. Ainsi, la recommandation 2 de la commission ci-dessous ne doit notamment pas conduire à une délégation étendue de la responsabilité des décisions vers le haut, comme l’a constaté de manière générale le Contrôle fédéral des finances (CDF) en ce qui concerne fedpol⁵³. Pour cela, il faut que les critères permettant de définir quand il convient de faire remonter les demandes à l’échelon supérieur soient définis de manière suffisamment claire et précise.

En ce qui concerne l’absence de «vue d’ensemble de la situation» du domaine compétent évoquée par l’ancienne directrice de fedpol, la commission constate que les déclarations divergent sur ce point. De manière générale, il convient de noter qu’une autorité supérieure doit veiller à une circulation appropriée des informations lorsqu’elle arrive à la conclusion qu’une unité qui lui est subordonnée ne dispose pas d’une vue d’ensemble nécessaire pour effectuer une évaluation appropriée. Ce n’est qu’ainsi que l’unité subordonnée sera en mesure d’accomplir ses tâches de manière autonome.

4.1.3 Reconsidération

La commission considère que la façon dont la procédure interne de fedpol s’est déroulée s’agissant des deux cas susmentionnés n’est pas satisfaisante. Le moment ainsi que la manière dont l’ancienne directrice de l’office est intervenue posent notamment problème. Premièrement, compte tenu de l’absence de documentation écrite, il est impossible à la commission de savoir quelles raisons ont motivé l’intervention de l’ancienne directrice de l’office ni quel était le contenu de l’évaluation faite par celle-ci. Deuxièmement, la commission estime que le moment de l’intervention est également problématique. En effet, l’ancienne directrice de fedpol est intervenue alors que le domaine compétent, dans un cas, et le SEM, dans l’autre, avaient déjà communiqué leur décision à la police cantonale zurichoise. Une reconsidération pourrait se justifier si de nouvelles informations, dont fedpol ne disposait pas au moment de la (première) décision, étaient apparues par la suite. En l’occurrence, il n’a pas été fait état de nouvelles informations dans les deux cas considérés.

La question se pose de savoir si les décisions n’ont pas été suffisamment consolidées au sein de l’administration ou si une influence extérieure a été exercée sur fedpol après la décision. On pourrait ainsi avoir l’impression que les décisions rendues par des spécialistes sur la base de critères purement objectifs ou juridiques ont été annulées par la direction sur la base d’autres critères, peut-être en raison d’une influence politique. La CdG-E n’est pas en mesure de déterminer si tel a été le cas dans les deux situations ni sur la base de quels critères les décisions ont effectivement été prises. L’appréciation judiciaire de la question de savoir si les conditions requises pour prononcer une interdiction d’entrée étaient remplies sera déterminante en l’occurrence.

Indépendamment de l’issue de la procédure dans les deux cas, on peut d’ores et déjà affirmer que la confiance dans une application correcte du droit par les autorités fédérales est compromise lorsque celles-ci reviennent sur leur décision sans raison objective apparente. Une telle situation devrait donc être évitée.