Consulats honoraires. Rapport de la Commission de gestion du Conseil des États

2.1.1 Constatations du CPA

Le CPA conclut que la directive du DFAE relative aux consulats honoraires. (directive concernant les cons. hon.⁷) est conforme à la convention internationale en la matière, la CVRC, et qu’elle la précise de manière adéquate. Selon lui, cette directive est généralement respectée. Le CPA a toutefois aussi constaté des dérogations à la directive dans un quart des cas s’agissant de la nomination de cons. hon. ne possédant pas la nationalité suisse. Cela concerne les pays où la communauté des Suisses et Suissesses de l’étranger est petite, mais aussi de nombreux pays européens pour lesquels il est plus difficile de comprendre pourquoi le critère de la nationalité n’a pas eu plus de poids lors de la sélection.

Dans le cadre des études de cas, le CPA constate que les collaborateurs et collaboratrices concernés trouvent que la directive concernant les cons. hon. est claire. Les compétences pour l’encadrement des cons. hon. sont certes formulées de manière compliquée pour les personnes extérieures, mais claires et opportunes pour celles qui doivent les mettre en pratique. Le CPA regrette toutefois que la directive ne soit pas connue de tous les collaborateurs et collaboratrices des représentations suisses compétents en matière de cons. hon.

2.1.2 Appréciation de la CdG-E

La CdG-E constate qu’avec la directive concernant les cons. hon., le DFAE dispose d’un instrument opportun. Elle recommande toutefois au DFAE de faire en sorte que la directive soit mieux connue des collaboratrices et collaborateurs des représentations suisses compétents en matière de cons. hon. Cette amélioration pourrait aussi contribuer à ce que le critère de la nationalité suisse soit davantage pris en compte lors de la nomination des cons. hon. Cette mesure serait opportune car, comme l’a fait remarquer le CPA, le critère de la nationalité suisse vise à éviter que les cons. hon. défendent des intérêts différents de ceux de la Suisse.

2.2.1 Constatations du CPA

Nomination

Le CPA constate que les exigences formelles que le DFAE doit contrôler lors de la nomination de cons. hon. sont clairement définies. En revanche, les exigences que doivent remplir les cons. hon. sont parfois vagues, en particulier en ce qui concerne les consignes relatives aux activités privées des cons. hon. Ces derniers doivent simplement confirmer, par écrit, qu’ils n’exercent pas de fonction consulaire ou politique pour un autre État. Le CPA estime que les liens d’intérêts ne sont pas examinés de manière suffisamment systématique, ce qui pourrait entraîner des risques d’atteinte à la réputation de la Suisse.

Surveillance

Même pendant la durée du mandat, aucune vérification systématique des activités et de l’aptitude de la personne n’est prévue. Le DFAE n’a pas émis de consigne ni défini d’objectif précis pour les rapports annuels des cons. hon. La prolongation du mandat, qui a normalement lieu après quatre ans, est une pure formalité.

Le CPA constate toutefois aussi que dans l’ensemble, il y a peu de cas problématiques, et que dans les cas concrets, le DFAE réduit les risques d’atteinte à la réputation de la Suisse en réagissant de manière adéquate et discrète.

Encadrement

Le CPA a évalué les consignes en matière d’encadrement et de conduite des cons. hon., mené des entretiens et analysé des documents pour déterminer comment elles étaient mises en œuvre dans la pratique. Il constate qu’il n’y a guère de consignes. Dans la plupart des cas, les tâches spécifiques des cons. hon. qui devraient, selon les consignes, être fixées dans un accord entre les cons. hon. et les représentations supérieures, sont reprises telles quelles de la longue liste de tâches du modèle standard du DFAE.

Le CPA relève en outre que l’encadrement et la conduite des cons. hon. dépend fortement des supérieures et supérieurs, à savoir de l’ambassadrice ou de l’ambassadeur ou de la consule générale ou du consul général. Lors des entretiens menés avec le CPA, les représentations supérieures et les cons. hon. ont néanmoins porté un jugement positif sur l’encadrement. Les cons. hon. interrogés se sont par ailleurs montrés satisfaits des informations que leur transmettent les supérieures et supérieurs.

Le CPA constate que la charge de travail qu’engendrent l’encadrement et la conduite des cons. hon. pour le DFAE doit être mise en balance avec la valeur ajoutée qu’ils apportent.

2.2.2 Appréciation de la CdG-E

La CdG-E prend note avec satisfaction du fait que l’encadrement des cons. hon. est perçu positivement par les cons. hon. et par les représentations supérieures. Compte tenu des contextes très différents dans lesquels la Suisse nomme les cons. hon., et des tâches tout aussi variées qu’elle leur confie, la commission comprend le bien-fondé de l’approche pragmatique suivie à ce jour en matière d’encadrement. L’encadrement pourrait toutefois être encore davantage axé sur des bases stratégiques. Actuellement, de telles bases n’existent pas. Cette lacune est examinée plus en détail au chap. 2.3.

La CdG-E critique le fait que les liens d’intérêts des candidates et des candidats à un poste de cons. hon. ne sont pas contrôlés de manière suffisamment systématique. Les activités menées à titre privé sont une source potentielle de conflits d’intérêts. Il ressort de l’évaluation du CPA qu’en raison de la nature honorifique de la fonction de cons. hon., les personnes qui l’exercent s’identifient fortement à celle-ci. L’aspect honorifique implique toutefois aussi que les cons. hon. dépendent financièrement de leurs activités privées. Ces dernières peuvent engendrer des conflits d’intérêts, qui représentent un risque d’atteinte à la réputation de la Suisse et sont susceptibles de nuire à la crédibilité de la représentation de ses intérêts.

La commission en conclut qu’une clarification systématique des liens d’intérêts serait opportune pour limiter les risques d’atteinte à la réputation de la Suisse. Comme l’indique le CPA, les bases du contrôle de sécurité relatif aux personnes de la Confédération contiennent des instruments utiles qui pourraient servir de manière analogue à rendre le contrôle des liens d’intérêts des cons. hon. plus systématique.

La commission est d’avis que les liens d’intérêts devraient être déclarés non seulement lors de la nomination, mais aussi périodiquement par la suite, et que le DFAE devrait les vérifier. Elle estime que le moment idéal pour réexaminer l’éventuelle présence de conflits d’intérêts est au plus tard à la prolongation du mandat, après quatre ans.

2.3.1 Constatations du CPA

Après avoir analysé les consignes et stratégies existantes⁸, le CPA constate qu’il manque des bases stratégiques claires sur l’importance et l’établissement des consulats honoraires. Le projet de stratégie consulaire 2025–2028 dans sa version du 16 octobre 2024 ne comble pas cette lacune.

Selon les explications du CPA, le projet de stratégie consulaire 2025–2028 mentionne les cons. hon. et leurs principales tâches, mais ne comprend pas de consignes claires concernant le recours à ce type de représentation. L’un des objectifs évoqués dans la stratégie consulaire, qui se trouvait encore au stade de projet lorsque l’évaluation a eu lieu, était de développer les compétences des cons. hon., sans que les objectifs concrets ou les mesures nécessaires pour parvenir au développement souhaité soient précisés. La directive concernant les cons. hon., que plusieurs personnes interrogées ont considéré comme une base stratégique, ne contient pas non plus de définition des cas dans lesquels un consulat honoraire (et non un consulat dirigé par une consule ou un consul de carrière) doit être établi et dans lesquels ce n’est pas nécessaire.

Le CPA n’est pas non plus parvenu à identifier de stratégie claire dans l’augmentation des cons. hon. suisses à l’étranger, dont le nombre a pratiquement doublé depuis 1990 (à plus de 200 désormais).

Le CPA relève par ailleurs que les consulats honoraires sont généralement ouverts pour répondre à un besoin. Dans la plupart des cas examinés, les représentations supérieures ont justifié ce besoin de manière compréhensible. Le CPA n’a toutefois pas identifié de stratégie claire en la matière. La conséquence de cette lacune se traduit aussi, selon le CPA, par la qualité hétérogène des demandes de nomination de cons. hon. Les lettres que les représentations supérieures rédigent pour motiver leur proposition sont très diverses tant sur la forme que sur le fond.

Le CPA parvient à la même conclusion en ce qui concerne la fermeture de consulats honoraires: il manque ici aussi des bases stratégiques, c’est-à-dire des critères permettant de vérifier, arguments à l’appui, si un consulat honoraire est encore nécessaire ou s’il convient d’y renoncer. L’absence de bases stratégiques a des conséquences: même si le besoin disparaît ou que le poste reste vacant longtemps, les consulats honoraires ne sont fermés qu’avec réticence. Selon le CPA, cette réticence pourrait être due, notamment, à la crainte de heurter les cons. hon., qui œuvrent à titre honorifique.

2.3.2 Appréciation de la CdG-E

Selon la CdG-E, le principal constat de l’évaluation du CPA est l’absence de bases stratégiques. Sans celles-ci, la valeur ajoutée apportée par les consulats honoraires et les risques que ceux-ci présentent ne peuvent être mis en balance, que ce soit lors de l’ouverture de nouveaux consulats honoraires et de la nomination de nouveaux cons. hon., ou au moment de prendre des décisions quant au maintien ou à la fermeture de consulats honoraires. L’évaluation du CPA a montré que selon les représentations supérieures, les cons. hon. apportaient clairement une valeur ajoutée, mais qu’ils ne pouvaient pas remplacer une consule ou un consul de carrière et que leur encadrement entraînait une certaine charge de travail.

Dans l’ensemble, la commission estime que l’instrument des consulats honoraires est opportun et ne remet pas son utilisation en question. Elle considère toutefois qu’il est impératif que l’établissement de consulats honoraires repose sur des bases stratégiques solides, afin que les intérêts de la Suisse à l’étranger puissent être représentés de la meilleure façon possible, en tenant compte de tous les avantages et inconvénients, et que le DFAE puisse assurer une gestion adéquate des risques. Cette démarche s’impose d’autant plus que le CPA n’a pas trouvé, dans son évaluation, d’explication claire concernant l’augmentation massive du nombre de consulats honoraires suisses à l’étranger depuis 1990.

Des bases stratégiques seraient aussi utiles pour l’encadrement ciblé des cons. hon. (cf. chap. 2.2.2).

Dans le cadre de son examen de l’avis du Conseil fédéral concernant le présent rapport, la CdG-E prendra connaissance de la stratégie consulaire 2026–2029, qui sera probablement adoptée peu de temps après la publication de son rapport, et en fera une analyse.

3.1.1 Constatations du CPA

Le CPA parvient à la conclusion que les consignes du DFAE relatives à l’ouverture de consulats honoraires étrangers en Suisse et à l’admission de cons. hon. étrangers en Suisse sont conformes au droit et en grande partie claires, même si elles n’ont pas un caractère contraignant; sur ce dernier point, le CPA constate qu’elles ne sont pas non plus contraignantes dans les autres pays examinés.

Cette comparaison internationale lui permet aussi de commenter le contenu des consignes du DFAE. Le CPA constate à cet égard que ces consignes sont dans l’ensemble similaires à celles des autorités compétentes dans d’autres pays, tout en notant que certains États ont des consignes plus strictes pour éviter d’éventuels conflits d’intérêts et justifier la nécessité d’un consulat honoraire.

Le CPA a pu comparer les consignes suisses avec celles de certains autres pays. Il a par ailleurs pu examiner la mise en œuvre des consignes suisses par les autorités suisses (et constaté à cet égard diverses lacunes – voir chap. 3.2). Cependant, le CPA n’a pas été en mesure d’analyser la mise en œuvre de consignes étrangères dans les États concernés.

3.1.2 Appréciation de la CdG-E

La commission prend connaissance du fait que les consignes du DFAE concernant les consulats honoraires étrangers en Suisse sont conformes au droit, même si, comme dans les autres pays examinés, elles n’ont aucun caractère contraignant. La commission prend par ailleurs acte du fait que d’autres États soumettent à certains égards les cons. hon. étrangers à des consignes plus strictes. Toutefois, l’évaluation du CPA ne permet pas de dire comment les autres États mettent en œuvre leurs consignes dans la pratique. Par conséquent, les recommandations de la commission portent non sur les consignes suisses, qui correspondent globalement à celles d’autres États, mais sur la mise en œuvre concrète des consignes existantes en Suisse. Comme mentionné au chap. 3.2.2, la commission considère qu’il est possible de prendre certaines mesures à ce niveau pour limiter les risques d’atteintes à la réputation de la Suisse.

3.2.1 Constatations du CPA

Le CPA relève que dans les faits, le DFAE ne vérifie pas systématiquement si les consulats honoraires étrangers respectent ses consignes. Il n’examine que de manière superficielle si l’État d’envoi a effectivement besoin d’un consulat honoraire. Le DFAE accepte relativement souvent des dérogations à ses propres consignes et refuse rarement les demandes d’ouverture de consulats honoraires étrangers afin de ne pas affecter les relations bilatérales avec les pays concernés.

Le CPA note en outre que pour certaines consignes, il n’est pas précisé par qui celles-ci doivent être vérifiées ni comment. Sont principalement impliqués les services suivants:

• – la division Protocole du DFAE;

• – les coordinations régionales du Secrétariat d’État du DFAE:

• – la Direction du droit international public;

• – fedpol;

• – les cantons d’implantation;

• – le Service de renseignement de la Confédération.

L’évaluation du CPA montre que, selon les services énumérés ci-dessus, les mandats ou les demandes de contrôle que le Protocole leur adresse sur la base d’une check-list ne sont pas toujours clairs. Ils ne savent parfois pas ce qu’ils doivent vérifier, sur quelle base ou avec quels moyens et, partant, ignorent jusqu’où doivent aller les contrôles auxquels ils procèdent. Il arrive en outre que les contrôles effectués par différents services se recoupent. De plus, selon le CPA, le Protocole du DFAE ne répertorie pas de manière homogène les demandes d’ouverture de consulats honoraires de pays étrangers.

Le CPA constate dans l’ensemble que, par égard pour les relations bilatérales, le DFAE exploite sa marge de manœuvre avec beaucoup de retenue. Le DFAE considère que son rôle est très limité en ce qui concerne les cons. hon. étrangers en Suisse et ne les contrôle pratiquement plus une fois qu’ils ont été nommés.

Le CPA relève aussi que le DFAE s’est montré hésitant dans les rares cas problématiques impliquant des cons. hon. étrangers. Ces hésitations ont par exemple permis à un cons. hon. étranger de commettre des infractions à la loi sur la circulation routière sans encourir de peine. Selon le CPA, la réaction hésitante du DFAE est aussi liée au fait que, selon ce dernier, la responsabilité incombe à l’ambassade étrangère concernée ainsi qu’aux autorités suisses (offices des impôts, police, autorités de poursuite pénale).

3.2.2 Appréciation de la CdG-E

Comme indiqué au chap. 3.1, les consignes du DFAE relatives au cons. hon. étrangers en Suisse sont conformes à la loi. Il est aussi clair, pour la CdG-E, que la question des cons. hon. étrangers nécessite un certain doigté diplomatique et une prise en compte adéquate des relations bilatérales avec l’État d’envoi. La commission a toutefois identifié deux aspects pour lesquels le DFAE pourrait améliorer sa pratique afin de préserver les intérêts de la Suisse et d’éviter les dommages à sa réputation.

Premièrement, la commission est d’avis que les processus des autorités suisses applicables à l’ouverture de consulats honoraires étrangers et à l’admission de cons. hon. étrangers doivent être plus cohérents. Comme indiqué au chap. 3.2.1, la commission estime que les consignes du DFAE sont appropriées, mais que leur mise en œuvre peut être améliorée. Elle est étonnée de constater que certaines autorités concernées ne connaissent pas clairement leur rôle ni leurs tâches au sein du processus. La CdG‑E formule donc la recommandation suivante à l’intention du Conseil fédéral:

Deuxièmement, la commission considère que le DFAE a réagi de manière trop hésitante dans les rares cas problématiques impliquant des cons. hon. étrangers en Suisse. Il est possible que ces hésitations soient elles aussi, en partie, dues à l’absence de processus. Selon la commission, les autorités concernées devraient, sous l’égide du DFAE, s’entendre pour savoir qui doit prendre contact avec qui, dans quelle situation et pour lui transmettre quelles informations. Elle souhaite que des mesures plus fermes soient prises par les autorités compétentes à l’encontre des cons. hon. étrangers concernés en cas de violation de l’ordre juridique suisse. En outre, tout comportement susceptible de nuire à la réputation de la Suisse, et pas seulement les infractions qui concernent la fonction de cons. hon., doivent à ses yeux être prises en compte. En raison des implications diplomatiques de telles mesures, la CdG-E est consciente du fait que le DFAE doit, à cet égard, jouer un rôle plus actif que par le passé.

Compte tenu de la situation géopolitique et d’un risque d’espionnage toujours élevé en Suisse⁹, la commission souligne que les recommandations 4 et 5 traduisent sa volonté d’amorcer un changement dans la compréhension des rôles et le sens des responsabilités des autorités.