Ausbau des Bahnhofs Lausanne: Erkenntnisse aus der Perspektive der parlamentarischen Oberaufsicht. Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates

3.1 Ausgeprägte Komplexität des Projektes

Relevanter Sachverhalt

Die SBB und das BAV betonen beide, dass es sich im vorliegenden Fall um ein aussergewöhnlich komplexes Projekt handelt, welches nicht mit anderen in der Schweiz laufenden Bahnausbauprojekten verglichen werden könne. Das BAV führt zwar jährlich rund 500 Plangenehmigungsverfahren durch, darunter jeweils auch mehrere umfangreiche Projekte. Gemäss des BAV sucht die Komplexität in diesem Projekt allerdings seinesgleichen: Der Bahnhof Lausanne mit seinem denkmalgeschützten Bahnhofsgebäude befindet sich im dicht bebauten Stadtzentrum und gleichzeitig an Hanglage. Zudem ist das Projekt mit mehreren teilweise angrenzenden Bauprojekten abzustimmen.²⁸ Hinzu kommt aus der Sicht des BAV ein hoher politischer Druck seitens des Kantons Waadt und der Stadt Lausanne.

Die erste Projektskizze, welche den Abriss von mehr als zehn Gebäuden vorsah, stiess auf politischen Widerstand. In der Folge kam im Jahr 2012 ein Kompromiss der vier Projektpartner (BAV, SBB, Kanton Waadt, Stadt Lausanne) zustande. Dieser sah vor, auf den Abriss der meisten Gebäude zu verzichten und die Perrons des neuen Bahnhofs von der ursprünglich vorgesehenen Breite von 13,5 Metern auf 10,5 Meter zu reduzieren.²⁹ Zudem wurde beabsichtigt, die Reisenden, die auf den Perrons keinen Platz mehr finden, im Untergeschoss zurückzuhalten.³⁰ Gemäss den SBB erschien dieser Kompromiss damals als bestmögliche Lösung.³¹ Nachträglich gesehen seien jedoch viele auftretende Schwierigkeiten des Projektes auf diesen Kompromiss zurückzuführen, da er die Komplexität des Projektes massgeblich erhöhte und auf der technischen Ebene verschiedene Grenzen setzte.

Im Allgemeinen haben die SBB die GPK-N informiert, dass sie sich aufgrund der Schwierigkeiten im Projekt Bahnhof Lausanne in Zukunft an eine strengere Linie halten werden. Insbesondere werden sie keine Kompromisse mehr eingehen und die Normen strikte anwenden.³²

Gemäss dem UVEK haben verschiedene externe Faktoren die Komplexität weiter gesteigert; unter anderem waren Vakanzen in der Projektleitung, der Fachkräftemangel und Vorschriftenanpassungen während des Projektverlaufs herausfordernd (vgl. dazu Kap. 3.6). Zudem mussten im Projektverlauf die Anforderungen an die Platzverhältnisse an ein noch höheres Passagieraufkommen angepasst werden.

Die SBB unterstrichen zudem, dass die Komplexität des Projektes dadurch erhöht wurde, dass die Planungsgrundlagen für die Berechnung der Personenströme, die als Basis für die Dimensionierung des Bahnhofs dienen, im Verlauf des Projektes geändert wurden. Nach Angaben des Unternehmens basierte das Projekt zu Beginn auf dem Angebot des Ausbauschrittes 2025. Der Übergang zum Ausbauschritt 2035 im Jahr 2019 hatte ein höheres Angebot und grössere Personenzahlen im Bahnhof zur Folge. Laut SBB erforderte diese Entwicklung eine Neudimensionierung des Projektes und führte zu unterschiedlichen Blockaden.³³ Im Allgemeinen halten die SBB fest, dass die verschiedenen Änderungen des Projektes, die seit der ersten Version von 2014 vorgenommen wurden, die Einhaltung der Konsistenz und Qualität der Projekteunterlagen über das gesamte Verfahren erschwerten.

Angesichts der Komplexität des Projektes des Bahnhofs Lausanne gibt das BAV an, dass es sich darum bemüht hat, das Projekt in verschiedene Teilprojekte aufzuteilen und so durch teilweise entkoppelte Verfahren einen möglichst frühen Baustart zu ermöglichen (zum Beispiel gewisse Bauarbeiten für den Bahnhofplatz). In allgemeiner Hinsicht haben die SBB betont, das BAV bei der Reduktion der Projektkomplexität zu unterstützen, insbesondere indem die Realisierung in Teilprojekten gefördert wird³⁴.

Würdigung durch die GPK-N

Die GPK-N anerkennt diese erschwerende Ausgangslage beim Ausbau des Bahnhofs Lausanne. Nichtsdestotrotz stellt sie fest, dass das BAV und die SBB in zahlreichen anderen Fällen in der Lage sind, auch komplexe Projekte erfolgreich zu planen und umzusetzen. Die Komplexität des untersuchten Projekts ist daher eindeutig ein erschwerender Faktor, erklärt die aufgetretenen Probleme jedoch nicht allein.

Die GPK-N ist sich bewusst, dass der Übergang vom Ausbauschritt 2025 zum Ausbauschritt 2035 für die Konzipierung des Projekts von Lausanne eine Herausforderung dargestellt haben mag, namentlich aufgrund der prognostizierten Zunahme der Reisenden. Nach Meinung der Kommission sind solche Entwicklungen bei langfristigen Projekten allerdings unvermeidbar. Deshalb ist es von zentraler Bedeutung, dass sämtliche Akteure bei der Konzipierung und Planung der Projekte diesem Risiko Rechnung tragen. Die GPK-N kann nur schwer nachvollziehen, warum die SBB und das BAV in diesem Fall eine solche Änderung nicht besser antizipieren konnten. Der Ausbau des Bahnhofs Lausanne bezweckt eben gerade, mehrere Jahrzehnte lang steigende Reisendenzahlen bewältigen zu können. Vor diesem Hintergrund hätte beim Projekt bereits ab dessen Konzipierung die unsichere Entwicklung der Reisendenzahlen berücksichtigt werden müssen, dies umso mehr, als die SBB auf verschiedenen Ebenen in die Konzipierung des Ausbauschrittes 2035 einbezogen waren.

Allgemein begrüsst die GPK-N, dass das BAV und die SBB bereit sind, Verbesserungsmassnahmen hinsichtlich der Führung komplexer Projekte zu treffen, insbesondere indem die Umsetzung in Etappen gefördert wird. Sie erachtet es dennoch als sehr wichtig, dass die betroffenen Akteure den Überblick über die Gesamtrisiken eines Projekts behalten.

3.2 Doppelrolle des BAV als Herausforderung

Relevanter Sachverhalt

Am Beispiel des Ausbauprojektes Bahnhof Lausanne zeigt sich, dass die doppelte Rolle des BAV eine Herausforderung ist. Einerseits obliegt dem Amt die Steuerung der Bahnausbauprojekte und andererseits ist es Bewilligungsbehörde im Plangenehmigungsverfahren (vgl. Kap. 2.1). Das Amt hielt hierzu gegenüber der Kommission fest, dass sich zwischen diesen beiden Rollen ein Spannungsfeld ergeben kann. Aus den Abklärungen der GPK-N geht hervor, dass die anderen in diesem Projekt involvierten Akteure die Rollen des Amtes teilweise verschieden interpretierten.

Gegenüber der Kommission wurde die Doppelrolle des BAV vom Kanton Waadt und der Stadt Lausanne kritisch beurteilt. Das Amt habe Schwierigkeiten, die beiden Rollen miteinander zu vereinen. Aus Sicht des Kantons Waadt hätte sich das BAV nach der Plangenehmigung im Jahr 2019 kooperativer zeigen sollen, um die Erfüllung der mit der Genehmigung verbundenen Auflagen besser zu unterstützen. Die Stadt Lausanne kritisierte, dass sich das BAV bei der Prüfung zu formalistisch war. Die SBB ihrerseits vertreten die Ansicht, dass es bei den jeweiligen Zielen der für die beiden Rollen zuständigen BAV-Stellen manchmal Abweichungen geben könne.³⁵

Das BAV argumentiert seinerseits, dass es – in seiner Rolle der Steuerung der Bahnausbauprojekte – auf übergeordneter Ebene die Rechenschaft für die Kosteneinhaltung und die Steuerung ablegen sowie die politische Verantwortung tragen muss. Gleichzeitig hat es – in seiner Funktion als Bewilligungsbehörde – im Rahmen der Plangenehmigung Verfahren gemäss den geltenden Vorschriften zu führen und Verfügungen zu erlassen. Das BAV betonte, dass bei der Beurteilung der Einhaltung der zwingenden Bestimmungen kein Spielraum für Kompromisse bestehe. Umso wichtiger sei deshalb, dass das Amt bei technischen Problemen nicht zu sehr in die Ausarbeitung von Lösungen involviert sei, um über eine ausreichende Objektivität bei den Beurteilungen der Plangenehmigungsgesuche zu verfügen. Das Amt wies zudem darauf hin, dass seine Entscheide angefochten und gerichtlich überprüft werden können.

Das BAV betonte, die Ausarbeitung von Lösungen grundsätzlich zu unterstützen, soweit es seine Rollen erlauben. So erklärt es im Nachgang an eine Ablehnung eines Plangenehmigungsgesuchs die Gründe dafür und hat bei diesem Projekt technische Sitzungen einberufen bzw. angeboten. Überdies hat sich das Amt – in seiner Rolle als Bewilligungsbehörde – darum bemüht, das Projekt Lausanne in verschiedene Teilprojekte aufzuteilen (vgl. Kap. 3.1). Aus Sicht des BAV bringt die Rollenkumulation auch Vorteile mit sich: So ergeben sich dank dieser Synergien ein Effizienzgewinn. Das Amt stellt sicher, dass die Aufgaben und Zuständigkeiten innerhalb des Amtes klar den verschiedenen Sektionen und Abteilungen zugewiesen sind³⁶ und dabei gleichzeitig den internen Informationsfluss zu fördern.

Rückblickend erachtete es das BAV als einen Fehler, die Plangenehmigung von Juni 2019 mit der hohen Anzahl an Auflagen³⁷ erteilt zu haben. Diese retrospektive Beurteilung wird von der Stadt Lausanne geteilt. In dieser Entscheidung hatte das BAV dem Umstand Rechnung getragen, dass die SBB versichert hatten, die Mängel während des sich abzeichnenden Beschwerdeverfahrens zu beheben. Das Amt will in Zukunft die Plangenehmigungen erst erteilen, wenn alle grundsätzlichen Fragen geklärt sind. In diesem Zusammenhang kritisiert es den hohen politischen Druck, dem es in diesem Fall ausgesetzt war und wünscht sich von den politischen Akteuren (betroffene Gemeinden und Kantone, Bundesversammlung) eine gewisse Zurückhaltung, damit es seine Aufgabe als Bewilligungsbehörde gemäss den gesetzlichen Vorgaben unabhängig wahrnehmen kann.

Die SBB haben zudem gegenüber der Kommission die teilweise unklare Zuständigkeit des BAV bezüglich der Qualitätskontrolle moniert. Auf diesen Aspekt wird in Kap. 3.4 näher eingegangen.

Würdigung durch die GPK-N

Die GPK-N hält fest, dass aus formeller Sicht die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten der unterschiedlichen Projektbeteiligten grundsätzlich klar sind. Bei der Doppelrolle des BAV erkennt sie indes Herausforderungen.

Als Bewilligungsbehörde im Plangenehmigungsverfahren hat das Bundesamt nur einen begrenzten Handlungsspielraum, so kann es die Plangenehmigung – mit oder ohne Auflagen – erteilen oder diese ablehnen. Es ist aus Sicht der GPK-N grundsätzlich richtig, dass das Amt bei der Einhaltung rechtlicher Vorgaben konsequent ist und eine Genehmigung erst erteilt, wenn die entsprechenden Vorschriften erfüllt sind. Die Kommission erachtet zudem die bestehende Regelung, wonach die Verantwortung für die rechtskonforme Gestaltung bzw. Anpassung von Projekten bei den Infrastrukturbetreiberinnen liegt, als sinnvoll.

In seinen Steuerungsaufgaben hingegen ist das BAV gefordert, die Infrastrukturbetreiberin zu unterstützen und zu konstruktiven Lösungen beizutragen. Was das Projekt Bahnhof Lausanne betrifft, zeigen die von der GPK-N eingeholten Informationen, dass das Amt sich im Rahmen seiner Möglichkeiten bemüht hat, dies zu tun.

Die GPK-N kommt daher zum Schluss, dass das BAV im vorliegenden Fall das Möglichste unternahm, um die beiden Rollen sinnvoll zu vereinen. Die Kommission stellt indessen fest, dass aufgrund dieser zwei Rollen des BAV beim Kanton Waadt und der Stadt Lausanne Erwartungen geweckt wurden, die nicht immer erfüllt werden konnten. Die GPK-N erachtet es als wichtig, dass das BAV gegenüber den involvierten Akteuren sowie gegenüber der Öffentlichkeit stets möglichst klar über die Projektphasen kommuniziert und dabei die eingenommene Rolle klarstellt.

Wie das BAV erachtet es auch die GPK-N als wesentlich, dass ungeachtet der politischen Rahmenbedingungen eines Projekts der Einhaltung der Standards und der Vorschriften für Qualität und Sicherheit oberste Priorität eingeräumt wird und dass die Entscheidungsfreiheit des BAV im Plangenehmigungsverfahren gewahrt wird. Für die Kommission ist es hingegen auch verständlich, dass bei Projekten mit grossen finanziellen Auswirkungen und strategischer Bedeutung die politischen Akteure (betroffene Gemeinden und Kantone, Bundesversammlung) den Projektfortschritt beobachten und sich dazu auch öffentlich äussern. Es obliegt dem BAV, solche Situationen bei der Risikoplanung zu antizipieren und erforderlichenfalls angemessen zu reagieren. Sollten weiterhin Unstimmigkeiten politischer Natur bestehen, liegt es in der Verantwortung des UVEK als federführendes Departement, diese bestmöglich aufzulösen, wobei es als vorgesetzte Stelle ebenfalls besorgt sein muss, den politischen Druck auf das BAV mitabzuwehren.

3.3 Mangelhafte Zusammenarbeit betreffend die strategische Steuerung des Projektes

Relevanter Sachverhalt

Alle Projektbeteiligten (BAV, SBB, Kanton Waadt und Stadt Lausanne) legen übereinstimmend dar, dass die Zusammenarbeit zwischen dem BAV und den SBB im Ausbauprojekt des Bahnhofs Lausanne in der Vergangenheit mangelhaft war. Das genannte Projekt unterscheidet sich, was die Projektstruktur, die Abläufe und die Rollen der Beteiligten angeht, grundsätzlich nicht von anderen komplexen Bahnausbauprojekten (vgl. Tabelle in Kap. 2.1). Die Zusammenarbeit in diesem Fall scheint jedoch während mehreren Jahren durch einen mangelnden Dialog gekennzeichnet gewesen zu sein.

Der Kanton Waadt und die Stadt Lausanne bemängelten gegenüber der Kommission eine fehlende partnerschaftliche Herangehensweise und eine zu wenig reibungslose Kommunikation zwischen den SBB und dem BAV. Sie kritisierten, dass sich das Unternehmen und das Bundesamt während mehreren Jahren gegenseitig ausgearbeitete Pläne bzw. Rückmeldungen hin und her zustellten, ohne nennenswerte Projektfortschritte zu erzielen. Des Weiteren bemängelten der Kanton Waadt und die Stadt Lausanne eine mangelnde Kooperation im Krisenmanagement und in der Krisenkommunikation sowie eine ungenügende Vorbereitung beider Seiten auf solche Situationen.

Bezüglich des Verhältnisses zwischen dem BAV und den SBB hält das Amt fest, dass den SBB gemäss Bundesrecht eine Pflicht zur Zusammenarbeit zukommt. Bei Zuwiderhandlungen im Rahmen von Bahnausbauprojekten kann das BAV hingegen einzig die Plangenehmigung verweigern und, um trotzdem den Projektfortschritt zu fördern, die Ablehnung begründen und erklären.

Die GPK-N stellt fest, dass das BAV – gemäss eigenen Angaben – seine Prüfungen jeweils fristgerecht vorgenommen hat³⁸ und den SBB nach jedem Entscheid seine Rückmeldungen in schriftlicher Form mitgeteilt, in gewissen Fällen im Rahmen von technischen Sitzungen erläutert und sich für weitere Austausche zur Verfügung gestellt habe, welche die SBB jedoch nur teilweise in Anspruch genommen hätten.

Die SBB kritisieren ihrerseits eine Erhöhung der Normen- und Vorschriftendichte, die einen zusätzlichen Zeitaufwand bei der Vorbereitung, der Kontrollen und der Dossieranalyse mit sich bringt. Sie wünschen eine Anpassung der Projektanforderungen und der Tiefe der technischen Prüfungen (siehe dazu auch Kap. 3.4). Das UVEK ist hingegen der Ansicht, dass es in den letzten Jahren keine signifikante Zunahme an Normen und Vorschriften gab.³⁹

Aus der Sicht des BAV wurde die Projektumsetzung durch das Zusammenspiel des politischen Drucks, des Spannungsfeldes zwischen den beiden Rollen des BAV (siehe dazu Kap. 3.2) und der anspruchsvollen technischen sowie sicherheitsrelevanten Aspekte erschwert.

Die der GPK-N vorliegenden Informationen zeigen zum Beispiel, dass im Jahr 2018 Treffen zwischen dem BAV und den SBB auf technischer Ebene zur Thematik der Perronbreite und der Passagierflüsse unterbrochen wurden. Aus der Sicht des BAV mangelte es an akzeptablen Lösungen seitens der SBB.⁴⁰ Die SBB geben ihrerseits an, das BAV habe es nicht als möglich erachtet, als Bewilligungsbehörde an der Lösungsfindung mitzuwirken.⁴¹ Die Gespräche zur Perronbreite wurden ab 2023 wiederaufgenommen.

Das UVEK teilte mit, dass es, auch wenn es keine aktive Rolle im Projekt einnimmt, als verantwortliches Departement in bestimmten Fällen die Beteiligten an die geltenden Regeln, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten erinnert. Nach Bekanntwerden der Probleme beim Ausbau des Bahnhofs Lausanne berief die damalige Vorsteherin des UVEK ein Treffen mit den involvierten Akteuren ein, welches am 8. November 2022 stattgefunden hat.⁴² In der Folge wurde eine Plattform zum engeren Austausch auf höchster Stufe eingerichtet, der die Waadtländer Staatsrätin, die Lausanner Stadträtin, der SBB-CEO und der damalige BAV-Direktor⁴³ angehörten.

Das BAV bewertete die erwähnte Plattform grundsätzlich als hilfreich, da sich dadurch der Kanton und die Stadt in ihren Interessen besser wahrgenommen fühlten, wodurch sich der Druck auf die direkten Projektakteure BAV und SBB etwas reduziert habe. Auch die SBB ziehen eine positive Bilanz dieser Plattform. Diese sollte jedoch – sowohl aus Sicht der SBB als auch des BAV – nicht systematisch bei Bahnausbauprojekten vorgesehen werden, insbesondere da die anderen Governance-Gremien (vgl. Kap. 2.1) gleichwohl notwendig sind und nicht durch eine solche Plattform, welche überdies keine Entscheidbefugnisse hat, ersetzt werden können. Das BAV erläuterte, dass eine solche Plattform keinen Einfluss auf die Qualität der Plangenehmigungsgesuche hat.

Die Zusammenarbeit zwischen BAV und SBB in diesem Dossier konnte zwischenzeitlich normalisiert werden. Alle Projektbeteiligten sind sich einig, dass seit Frühling 2023 deutliche Verbesserungen erzielt werden konnten. Das BAV teilt mit, dass die Fachteams gut miteinander arbeiten würden. Dies zeigt sich anhand mehrerer sichtbarer Fortschritte; so konnte eine Lösung für die Breite der Perrons sowie den Passagierfluss gefunden werden und es wurde eine Aufteilung in verschiedene Teilprojekte vorgenommen, damit einzelne Bauarbeiten früher gestartet werden können.

Im Juni 2024 bestätigte das UVEK, dass die Zusammenarbeit zwischen dem BAV und den SBB bezüglich dem Ausbauprojekt Bahnhof Lausanne mittlerweile gut eingespielt sei.

Würdigung durch die GPK-N

Die GPK-N teilt die Ansicht des UVEK, dass die Zusammenarbeit zwischen den zentralen Akteuren BAV und SBB von grosser Bedeutung ist. Sie bedauert einerseits die mangelhafte Zusammenarbeit in den ersten Jahren des Plangenehmigungsverfahrens betreffend die strategische Steuerung des Projektes und andererseits den Umstand, dass diese Situation während mehrerer Jahre andauerte. Die unzureichende Bereitschaft zur konstruktiven Kooperation bei der strategischen Steuerung zwischen den SBB und dem BAV wirkte sich offensichtlich negativ auf den Fortschritt des Projekts aus.

Die Kommission zeigt sich jedoch erfreut, dass seit 2023 die Zusammenarbeit verbessert wurde und deutliche Projektfortschritte erzielt werden konnten. Sie hält allerdings fest, dass die SBB und das BAV die Ereignisse und Gründe, die zu Verzögerungen beim Projekt Bahnhof Lausanne geführt haben, weiterhin sehr unterschiedlich interpretieren.

Die GPK-N begrüsst zudem, dass das UVEK nach Bekanntwerden der Probleme den Beteiligten ihre Pflichten in Erinnerung gerufen hat. Die Kommission kritisiert hingegen, dass das Departement erst Ende 2022 eingeschritten ist, obwohl schon früher eindeutige Probleme bestanden hatten (vgl. dazu auch Kap. 3.6.2). Sie erachtet es als eine Pflicht des UVEK, als für den Bahnausbau und die strategische Führung der SBB zuständiges Departement, in solchen Fällen früher einzuschreiten und zu einer konstruktiven Lösung beizutragen.

3.4 Teilweise ungenügende Geschäftsführung der SBB im Plangenehmigungsverfahren

Relevanter Sachverhalt – Qualitätsmanagement der SBB

Hinsichtlich dem internen Qualitätsmanagement der SBB stellt die GPK-N grundsätzliche Beurteilungsunterschiede zwischen den SBB und dem BAV fest. Das BAV wie auch die Stadt Lausanne und der Kanton Waadt übten gegenüber der Kommission deutliche Kritik an der der Qualität der von den SBB eingereichten Unterlagen. Die SBB teilen diese Einschätzung nicht.

Das BAV kritisierte insbesondere drei Punkte:

1. Unzureichender Detailierungsgrad der Pläne: Zwischen 2018 und 2022 haben die SBB gemäss dem BAV mehrfach unvollständige Pläne eingereicht, die entscheidende technische Fragen nicht beantworteten. Nach den Aussagen des BAV war der Detaillierungsgrad oft ungenügend, sodass sicherheitsrelevante Prüfungen nicht hinreichend vorgenommen werden konnten. Das Amt teilte ausserdem mit, dass seine Anmerkungen in den darauffolgenden Versionen der Pläne teilweise nicht aufgenommen wurden, obwohl die SBB keine Einwände gegen die formulierten Kritikpunkte, zum Beispiel in Form von Gegengutachten, vorbrachten.

2. Mangelnde Planung der SBB: Das BAV hob zudem Mängel bei der Planung seitens der SBB hervor. Die Beschwerden gegen die Plangenehmigung des BAV, welche das BVGer Ende 2020 abgewiesen hat, wurden nicht an das BGer weitergezogen. Gemäss dem BAV hätten die SBB nicht antizipiert, dass dieses Verfahren kürzer als erwarten ausfallen könnte. Auch wurde das Zeitfenster des Beschwerdeverfahrens (zwischen Mitte 2019 und Ende 2020) nicht genutzt, um die Pläne in grundlegender Weise zu überarbeiten. Die SBB machten hingegen geltend, dass sie – nach Rücksprache mit dem BAV – die Fristen für eine Beschwerde an das BVGer, jedoch nicht für eine weitere Beschwerde an das BGer eingeplant hatten, sodass dieses Element keine Auswirkung auf die Planung und die weiteren Projektschritte gehabt hatte. Sie betonten zudem, dass die Dauer von Beschwerdeverfahren schwer einzuschätzen ist und eine verlässliche Zeitplanung nicht möglich ist, solange das Verfahren läuft sowie Einsprachen und Beschwerden hängig sind.

3. Mangelnde SBB-interne Qualitätskontrolle: Das BAV bemängelte zudem gegenüber der GPK-N mehrmals die fehlende SBB‑interne Überprüfung der Unterlagen der Ingenieurbüros: Vor der Einreichung an das BAV sehen die üblichen Prozesse sogenannte Sicherheitsorientierte Prüfungen (SIOP) durch interne Expertinnen und Experten der SBB vor. Dies war gemäss dem BAV für den Bahnhof Lausanne jedoch nicht der Fall: konkret haben sich die SBB ausschliesslich auf die eigene Kontrolle der Ingenieurbüros verlassen und die Pläne nicht durch ihre internen Expertinnen und Experten kontrollieren lassen. Nach Angaben des BAV sahen die SBB im Jahr 2019 – nachdem das Amt auf dieses Problem hingewiesen hatte – vor, ihre eigenen Expertinnen und Experten wieder in die Projektprüfung einzubeziehen. Gemäss dem BAV war dies jedoch bei den 2021 eingereichten Plänen weiterhin nicht der Fall. Es kritisiert ausserdem, dass die SBB die Empfehlungen der von ihnen angestellten externen Fachpersonen zu wenig differenziert umsetzten bzw. diese auf nachfolgende Planungsphasen verschoben. Dem BAV zufolge waren es seine technischen Rückmeldungen, die den SBB das Ausmass der Mängel erst aufgezeigt hatten. Das Amt informierte die Kommission, dass die SBB und die für sie tätigen Ingenieurbüros die kritischen Rückmeldungen des BAV in den meisten Fällen akzeptiert haben.

Die SBB hingegen betonten gegenüber der Kommission, dass die erforderlichen Qualitätskontrollen vorgenommen wurden. Gemäss ihren Angaben war es bis Anfang 2015 üblich, die Genehmigungsdossiers vor den internen SIOP und/oder externen Gutachten beim BAV einzureichen, was auch für das 2014 eingereichte Dossier zum Bahnhof Lausanne galt. Die SBB gaben bekannt, dass sie seit Anfang 2024 ihr internes Qualitätsmanagement verbessert haben und die SIOP nunmehr systematisch anwenden.

Nach eigenen Angaben hat das Unternehmen die folgenden Lehren aus dem Fall Lausanne im Bereich des Qualitätsmanagements gezogen: erstens hat die Qualität der Studien und Kontrollen Vorrang vor den ambitionierten Fristen der Besteller (BAV, Kanton und Stadt), zweitens ist die Einhaltung der Kontrollprozesse für die technische Genehmigung von zentraler Bedeutung, drittens ist von Anfang an ein übergreifendes Grossprojekt zu erarbeiten, dass sämtliche geltenden Normen einhält und keine politischen Kompromisse über entscheidende Elemente umfasst (zum letzten Punkt, vgl. auch Kap. 3.1). Schliesslich haben die SBB der GPK-N die neuen Grundsätze präsentiert, die das Unternehmen aufgrund der Erfahrungen in Lausanne jetzt anwendet.⁴⁴

Gemäss dem BAV haben die SBB die Tragweite der Kritiken des Amtes und die Notwendigkeit der Überarbeitung anerkannt und entsprechend umgesetzt.

Auch das UVEK, welches den Bund als Eigner der SBB vertritt, stellte eine zu wenig systematische Anwendung der SIOP im vorliegenden Projekt fest. Das Departement erkannte jedoch keinen zusätzlichen Handlungsbedarf zu den von den SBB in der Zwischenzeit getroffenen Massnahmen.

Relevanter Sachverhalt – Prüfungstätigkeit des BAV

Was die Prüfung der von den SBB vorgelegten Pläne durch das BAV betrifft, kritisierten die SBB eine Erhöhung der Normen- und Vorschriftendichte sowie den damit verbundenen erhöhten Zeitaufwand. Zudem beklagten sich die SBB über redundante Kontrollen durch das BAV, welche zu stark ins Detail gingen und somit den Projektfortschritt behinderten. Die SBB schlugen vor, die Projektanforderungen und die Tiefe der technischen Prüfungen durch das BAV anzupassen. Auch die Stadt Lausanne hat die Prüfung durch das BAV als zu formalistisch beschrieben.

Das BAV seinerseits argumentierte, dass es die politische und finanzielle Verantwortung des Projektes trägt (vgl. Kap. 3.2) und dass die Anforderungen und der Plangenehmigungsprozess in den rechtlichen Grundlagen klar geregelt sind. Das BAV betonte die Wichtigkeit der allgemein anerkannten technischen Sicherheitsstandards⁴⁵. Ausserdem seien die Normen mehrheitlich auf europäischer Ebene normiert. Wenn es im Projekt Lausanne zu Verspätungen kam, sei der Grund in der Qualität der Unterlagen zu verorten und nicht in den Regeln für die Kontrollen oder in den geltenden Vorschriften, die für alle Projekte gleich sind. Aus Sicht des UVEK gab es in den letzten Jahren keine signifikante Zunahme an Normen und Vorschriften.

Die SBB anerkannten, dass das BAV zusätzliche Sicherheitsmassnahmen verlangen kann, und zeigten sich bereit, diese umzusetzen. Die SBB hielten jedoch fest, dass solche im vorliegenden Fall aus ihrer Sicht nicht notwendig gewesen wären, was vom Amt bestritten wurde. Das Amt hielt zudem fest, dass es eine Aufsicht über die vorgenommenen Arbeiten der durch das Unternehmen beauftragten Experten im Sinne einer Plausibilisierung ausübt und keine vollständige Kontrolle vornimmt (bis auf vereinzelte Stichproben, bei denen das Amt selber Berechnungen durchführt).

Bezüglich der Aufsichtsrolle des BAV stellten der Kanton Waadt und die Stadt Lausanne infrage, ob das Amt genügend Ressourcen für dieses Projekt einsetzt bzw. hat. Die GPK-N konnte jedoch in dieser Frage grundsätzlich keinen Mangel erkennen. Die Kommission anerkennt, dass das BAV dem Projekt eine hohe Bedeutung beimisst und entsprechend seine Ressourcen priorisiert hat.

Das UVEK erläuterte zur Frage der Aufsicht, dass es sich der Dichte der Normen im Eisenbahnbereich und deren Auswirkungen auf die Planungs- und Bewilligungsprozesse bewusst ist. Es informierte die Kommission, dass das BAV allfällige Vorschläge der SBB zur Anpassung des Detailierungsgrads prüfen würde.

Würdigung durch die GPK-N

Die GPK-N kritisiert die festgestellten Qualitätsmängel der von den SBB eingereichten Unterlagen und bemängelt den Umstand, dass das Unternehmen diesem Aspekt im Projekt Lausanne offensichtlich zeitweise zu wenig Bedeutung beigemessen hat. Auch wenn die Kommission anerkennt, dass die ambitionierten Fristen des Projektes sowie die Änderungen im Verlauf des Projektes den Druck erhöhten, ist für sie kaum nachvollziehbar, dass das Unternehmen nicht in der Lage war, vor der Einreichung an das BAV eine konsequente interne Qualitätskontrolle durchzuführen. Aus Sicht der Kommission bestätigen die von den SBB angekündigten Verbesserungen im Qualitätsmanagement, dass die Situation diesbezüglich bisher nicht zufriedenstellend war.

Die GPK-N hat sich in ihrer Inspektion nicht mit der Qualität der Projekte befasst, die externe Ingenieurbüros im Auftrag der SBB ausgearbeitet hatten. Sie ist aber der Meinung, dass es Aufgabe der SBB als Bauherrin ist, systematisch sicherzustellen, dass bei den Projekten, die dem BAV unterbreitet werden, die Qualitäts- und Sicherheitskriterien eingehalten werden. Sollte dies nicht der Fall sein, müssten die SBB die Mängel vorgängig beheben.

Die Kommission hält fest, dass zwischen dem BAV und den SBB grundsätzliche Unterschiede bestanden, was die Bewertung der Unterlagen, welche die SBB dem BAV vorlegten, und die Angemessenheit der Anpassungen, welche das BAV verlangte, angeht. Die Klärung dieser technischen Fragen übersteigt den Rahmen dieses Berichtes. Die Kommission hebt dennoch hervor, dass die SBB die verlangten Anpassungen des BAV stets akzeptiert und diese formell nicht bestritten haben. Ausserdem liegen der Kommission keine konkreten Indizien vor, die an der Qualität der Kontrollen durch das BAV zweifeln lassen würden. Überdies erachtet sie es als wichtig, dass das Amt den Schwerpunkt seiner Kontrollen auf die Qualität und Sicherheit der Projekte setzt, auch wenn dies zu Divergenzen mit der SBB führen kann.

Die GPK-N stellt fest, dass die SBB offensichtlich ihre Lehren aus dem Bauprojekt des Bahnhofs Lausanne gezogen haben und sich die Situation entsprechend verbessert hat. Aus der Sicht der Kommission ist es von grosser Bedeutung, dass sich die in diesem Kapitel aufgeführten Mängel nicht wiederholen. Sie fordert, dass das interne Qualitätsmanagement der SBB bei künftigen Bahnausbauprojekten konsequent eingehalten wird. Sie erwartet, dass das UVEK und das EFD in ihrer Funktion als Vertreter des Bundes als Eigner der SBB diesen Aspekt eng verfolgen und in ihren regelmässigen Austausch mit dem Unternehmen sicherstellen, dass es der Einhaltung des Qualitätsmanagements die erforderliche Priorität beimisst.

Was die Normendichte hinsichtlich Bahnausbauprojekte anbelangt, geht die Kommission davon aus, dass die SBB dem UVEK nötigenfalls konkrete Änderungsvorschläge unterbreiten werden.

3.5 Herausfordernde Datenübermittlung zwischen SBB und BAV

Relevanter Sachverhalt

In welcher Form die SBB ihre Pläne an das BAV als Bewilligungsbehörde übermitteln müssen, war ein wiederkehrendes Thema bei den Abklärungen der GPK-N. Die SBB haben im Projekt Lausanne zum ersten Mal in einem grösseren Projekt die Building Information Modeling (BIM)⁴⁶ Methode verwendet. Das Unternehmen strebt an, in Zukunft nur noch mit dieser digitalen Visualisierungsmethode zu bauen.

Die SBB beklagten gegenüber der Kommission, dass die «Übersetzungsarbeit» von den BIM-Modellen in klassische Pläne, welche das BAV für seine technische Prüfung benötigt, sehr ressourcen- und zeitaufwändig ist. Das BAV hielt hingegen fest, dass BIM kein Expertensystem für die Prüfung der technischen Vorschriften sei. Ausserdem enthielten die BIM-Unterlagen für den Bahnhof Lausanne, welche die SBB bis 2021 vorlegten, nicht die Informationen, welche für eine Überprüfung der technischen Vorschriften erforderlich sind. Es gebe zum Beispiel keine Möglichkeit, mit BIM Berechnungen zur Statik durchzuführen. Das BAV kritisiert zudem, dass die SBB als Pilotprojekt für die Anwendung der BIM‑Methode im Plangenehmigungsverfahren den Bahnhof Lausanne gewählt haben und somit die bereits ausgeprägte Komplexität (vgl. Kap. 3.1) noch weiter erhöht haben.

Aus der Sicht des BAV wird es in absehbarer Zeit nicht möglich sein, sich ausschliesslich auf die BIM‑Methode für die Prüfung der Bauvorhaben zu stützen. Es führte aus, dass in Zukunft BIM-Modelle als auch klassische Pläne parallel notwendig sein werden.⁴⁷ Das BAV machte zudem auch geltend, dass klassische Pläne nach wie vor für die öffentliche Auflage in den Kantonen verlangt werden, weshalb nicht gänzlich auf diese verzichtet werden kann.

Das BAV gab weiter an, dass es die Digitalisierung im Plangenehmigungsverfahren vorantreibt. So können seit 2024 die Plangenehmigungsdossiers digital im PDF‑Format eingereicht werden. Darüber hinaus prüft es die graduelle Einführung der BIM-Technologie im Prozess der Plangenehmigung, wobei ihm aber für diesbezügliche aufwändige Digitalisierungsprojekte die Mittel fehlen würden.

Es stellte sich heraus, dass die Verwendung der BIM-Methode nicht nur eine technische Frage darstellte, sondern mitunter auch zu unterschiedlichen Verständnissen der Sachverhalte führte. Die SBB haben gegenüber der Kommission verlauten lassen, dass die Mängel hinsichtlich der Statik einiger Elemente des Projektes zum Bahnhof Lausanne (insbesondere die Personenunterführungen), welche das BAV bemängelte, kein technisches Problem gewesen seien, sondern eine Frage des Verständnisses bzw. der richtigen Interpretation der technischen Daten aus den BIM-Modellen im Rahmen des Prüfprozesses.⁴⁸ Diese Darlegung wurde vom BAV entschieden zurückgewiesen. Auf der Basis mehrerer Beispiele legte das BAV der Kommission dar, dass die im Rahmen des Plangenehmigungsverfahren eingereichten Unterlagen der SBB unannehmbare Mängel aufwiesen, welche sogar von internen Expertinnen und Experten der SBB kritisiert wurden.

Würdigung durch die GPK-N

Die GPK-N begrüsst die laufenden Bestrebungen des BAV, die Digitalisierung des Plangenehmigungsverfahrens voranzutreiben. Sie erwartet, dass der Bundesrat diese Bestrebungen unterstützt und ihre Fortführung sicherstellt.

Für die Kommission ist das massgebende Kriterium für die Auswahl der Übermittlungsformate, dass die Sicherheitsnachweise eindeutig erbracht werden können. Die Kommission bezweifelt die Angemessenheit des Entscheids der SBB, den Bahnhof Lausanne als Pilotprojekt für die Verwendung der BIM‑Methode zu wählen, da diese zu diesem Zeitpunkt noch an sogenannten «Kinderkrankheiten» litt.

In Zukunft sollte die breite Anwendung einer neuen Technologie zwischen dem BAV und der Infrastrukturbetreiberin koordiniert umgesetzt und dabei die Risiken und Chancen gemeinsam abgewogen werden. Die allgemeine Thematik der Datenübermittlung zwischen dem BAV und den Infrastrukturbetreiberinnen im Rahmen der Umsetzung der Bahnausbauprojekte wird gegebenenfalls nach der Evaluation der PVK durch die GPK-N vertieft.

3.6 Weitere Aspekte