Agrandissement de la gare de Lausanne : enseignements tirés du point de vue de la haute surveillance parlementaire. Rapport de la Commission de gestion du Conseil national

3.1 Complexité élevée du projet

Faits pertinents

Les CFF et l’OFT ont tous deux souligné qu’il s’agissait là d’un projet exceptionnellement complexe, qui ne pouvait être comparé à aucun autre projet d’aménagement ferroviaire actuellement en cours en Suisse. L’OFT mène chaque année quelque 500 procédures d’approbation des plans, parmi lesquelles figurent toujours plusieurs projets de grande ampleur. Il affirme toutefois que la complexité de ce projet est sans égale. La gare de Lausanne, dont le corps central est classé monument historique, est située au centre-ville, à savoir dans une zone à haute densité de construction et, qui plus est, sur un terrain en pente. Le projet doit en outre être coordonné avec plusieurs projets de construction en partie limitrophes²⁸. À cela s’ajoute, du point de vue de l’OFT, une forte pression politique de la part du Canton de Vaud et de la Ville de Lausanne.

La première ébauche du projet, qui prévoyait la démolition de plus de dix bâtiments, s’est heurtée à la résistance des autorités politiques. En 2012, les quatre partenaires du projet (OFT, CFF, canton de Vaud, ville de Lausanne) sont parvenus à un compromis consistant à renoncer à la démolition de la plupart des bâtiments et à ramener la largeur des quais de la nouvelle gare à 10,5 mètres, contre les 13,5 mètres prévus initialement²⁹. Par ailleurs, un système de retenue des voyageurs surnuméraires en sous-sol était prévu³⁰. Selon les CFF, ce compromis apparaissait à l’époque comme la meilleure solution possible³¹. Rétrospectivement, ils considèrent toutefois que ce compromis est à l’origine de nombreuses difficultés apparues par la suite, car il a notablement accru la complexité du projet et posé des limites au niveau technique.

De manière générale, les CFF ont informé la CdG-N qu’à la suite des difficultés rencontrées dans le projet de la gare de Lausanne, ils adopteront une approche plus rigoureuse à l’avenir; en particulier, l’entreprise n’acceptera plus de compromis et respectera les normes de manière stricte³².

Selon le DETEC, différents facteurs extérieurs ont encore accru la complexité, en particulier les vacances de postes au sein de la direction du projet, la pénurie de main-d’œuvre qualifiée et les adaptations des prescriptions en cours de projet (cf. chap. 3.6). De plus, il a fallu adapter les exigences relatives à l’espace disponible en tenant compte de flux de passagers encore plus élevés.

Les CFF soulignent également que la complexité du projet a été renforcée par le fait que les bases de planification pour le calcul des flux de personnes qui déterminent le dimensionnement de la gare avaient été modifiées en cours de projet. Selon les indications de l’entreprise, le projet a été lancé sur la base de l’offre prévue dans l’étape d’aménagement 2025. Le passage à l’étape d’aménagement 2035 en 2019 a eu pour conséquence une hausse de l’offre et du nombre de personnes en gare. Cette évolution a nécessité, selon les CFF, un redimensionnement du projet et a causé divers blocages³³. De manière générale, les CFF estiment que les différentes modifications apportées au projet depuis sa première version en 2014, ont mis à mal la garantie de cohérence et de qualité des documents relatifs au projet sur l’ensemble de la durée de la procédure.

Face à la complexité du projet de Lausanne, l’OFT dit s’être efforcé de scinder le projet en plusieurs sous-projets afin de pouvoir dissocier certaines procédures et, ainsi, de permettre l’ouverture de certains chantiers plus rapidement (comme par exemple certains travaux concernant la Place de la Gare). De manière générale, les CFF ont indiqué à la commission qu’ils soutenaient l’OFT dans l’objectif de limiter la complexité des projets, notamment en favorisant de telles réalisations par étapes³⁴.

Appréciation de la CdG‑N

La CdG‑N reconnaît que le contexte entourant le projet d’agrandissement de la gare de Lausanne est difficile. Elle constate néanmoins que l’OFT et les CFF ont été capables de planifier et de mettre en œuvre avec succès des projets complexes dans de nombreux autres cas. À cet égard, la complexité du projet qui fait l’objet du présent rapport est sans aucun doute un facteur aggravant, mais elle n’explique pas, à elle seule, les problèmes rencontrés.

La CdG-N est consciente que le passage de l’étape d’aménagement 2025 à l’étape d’aménagement 2035 a pu constituer un défi pour la conception du projet de Lausanne, en raison notamment de la hausse des prévisions concernant le nombre de passagers que ce changement a impliqué. De l’avis de la commission, de telles évolutions sont néanmoins inévitables lors de projets de longue durée. À ce titre, il est essentiel que tous les acteurs tiennent compte de ce risque dans la conception et la planification des projets. Dans le cas de Lausanne, la CdG-N peine à comprendre qu’un tel changement n’ait pas pu être mieux anticipé par les CFF et l’OFT. L’agrandissement de la gare de Lausanne a en effet précisément pour but de faire face à l’augmentation du flux de voyageurs durant plusieurs décennies. En ce sens, le projet aurait dû tenir compte, dès le début de sa conception, des incertitudes concernant l’évolution du nombre de passagers, ce d’autant plus que les CFF étaient associés à différents niveaux à la conception de l’étape d’aménagement 2035.

De manière plus générale, la CdG-N salue la volonté commune de l’OFT et des CFF de prendre des mesures pour améliorer la gestion des projets complexes, notamment en favorisant les réalisations par étapes. Elle juge toutefois très important que les acteurs concernés gardent une vue d’ensemble des risques globaux des projets.

3.2 Défis liés au double rôle de l’OFT

Faits pertinents

Le projet d’agrandissement de la gare de Lausanne a mis en évidence les défis posés par le double rôle de l’OFT. D’un côté, l’office a une fonction de pilotage des projets d’aménagement ferroviaire et, de l’autre, il est l’autorité compétente en matière d’autorisation dans la procédure d’approbation des plans (cf. chap. 2.1). L’OFT a expliqué à la commission que des tensions pouvaient naître entre ces deux rôles. Il ressort des investigations menées par la CdG‑N que les autres acteurs impliqués dans ce projet n’ont pas tous interprété de la même manière les rôles de l’office.

Devant la commission, le Canton de Vaud et la Ville de Lausanne se sont montrés critiques au sujet du double rôle de l’OFT, estimant que l’office avait des difficultés à concilier ses deux fonctions. Pour le Canton de Vaud, l’OFT aurait dû se montrer plus coopératif après l’approbation des plans, en 2019, afin de mieux soutenir l’exécution des charges dont il avait assorti l’autorisation. La Ville de Lausanne a critiqué le fait que, lors de son examen, l’OFT avait fait preuve d’un formalisme excessif. Les CFF, de leur côté, estiment que les services de l’OFT chargés des deux rôles peuvent parfois avoir des objectifs divergents³⁵.

Pour sa part, l’OFT a fait valoir que, dans sa fonction de pilotage des projets d’aménagement ferroviaire, il devait rendre compte, à l’échelon supérieur, du respect de l’enveloppe financière et de la conduite, et porter la responsabilité politique. Simultanément, dans sa fonction d’autorité compétente en matière d’autorisation, l’office doit conduire la procédure d’approbation des plans et rendre des décisions en conformité avec les prescriptions en vigueur. L’OFT a souligné qu’il n’y avait aucune marge de manœuvre pour un compromis lorsqu’il s’agissait d’évaluer le respect des dispositions contraignantes. L’office juge donc d’autant plus important que, en cas de problèmes techniques, il ne soit pas impliqué de manière trop approfondie dans l’élaboration des solutions afin de conserver une objectivité suffisante lors de l’évaluation de la demande d’approbation des plans. L’office a aussi rappelé que ses décisions étaient susceptibles de recours et devraient donc être aptes à un contrôle judiciaire.

L’OFT a souligné qu’il apportait en principe son soutien à l’élaboration de solutions dans la mesure où ses rôles le permettaient. Il a par exemple expliqué que, à la suite du rejet d’une demande d’approbation des plans, il indiquait les raisons de sa décision et que, dans ce projet, il avait organisé des séances techniques, ou proposé de le faire. Par ailleurs, dans son rôle d’autorité compétente en matière d’autorisation, l’office dit s’être efforcé de scinder le projet d’agrandissement de la gare de Lausanne en plusieurs sous-projets (cf. chap. 3.1). Selon l’OFT, le cumul des rôles a aussi des avantages: les synergies qui en découlent se traduisent par des gains d’efficacité. L’office s’assure que les tâches et compétences soient attribuées clairement aux différentes sections et divisions de l’office³⁶, tout en veillant à favoriser le flux interne des informations.

Rétrospectivement, l’OFT considère que la décision prise en juin 2019 d’approuver les plans en assortissant sa décision d’un grand nombre de charges³⁷ était une erreur. A posteriori, la Ville de Lausanne partage cette appréciation. En rendant sa décision, l’OFT avait tenu compte du fait que les CFF avaient donné l’assurance qu’ils remédieraient aux lacunes durant la procédure de recours à venir. À l’avenir, l’OFT ne rendra plus de décision d’approbation des plans avant que toutes les questions de fond soient tirées au clair. Dans ce contexte, l’office a critiqué la forte pression politique qu’il a subie dans ce cas et a appelé de ses vœux une certaine retenue de la part des acteurs politiques (communes et cantons concernés, Assemblée fédérale), afin qu’il puisse assumer sa tâche d’autorité compétente en matière d’autorisation de manière indépendante.

Par ailleurs, les CFF se sont plaints à la commission du fait que les compétences de l’OFT en matière de contrôle de la qualité n’étaient pas toutes clairement définies. Cet aspect sera examiné plus en détail au chap. 3.4.

Appréciation de la CdG‑N

La CdG-N constate que, sur le plan formel, les compétences et les responsabilités des différentes parties au projet sont claires. Elle constate toutefois que le double rôle de l’OFT pose des défis.

Dans sa fonction d’autorité compétente en matière d’autorisation dans le cadre de la procédure d’approbation des plans, l’office n’a qu’une marge de manœuvre restreinte. Il peut uniquement approuver les plans – avec ou sans charges – ou les refuser. Pour la CdG‑N, il est fondamentalement correct que l’office soit strict en ce qui concerne le respect des prescriptions légales et qu’il n’approuve les plans que lorsque les exigences applicables sont remplies. La commission estime aussi que la réglementation actuelle, selon laquelle il incombe au gestionnaire de l’infrastructure de présenter un projet conforme au droit et de l’adapter en cas de besoin, est judicieuse.

Dans sa fonction de pilotage, en revanche, l’OFT doit apporter son soutien au gestionnaire de l’infrastructure et contribuer à la recherche de solutions constructives. Les informations recueillies par la CdG‑N au sujet du projet d’agrandissement de la gare de Lausanne montrent que l’office s’est efforcé d’agir en ce sens, dans la mesure de ses possibilités.

La CdG‑N parvient ainsi à la conclusion que, dans le cas concerné, l’OFT a fait tout son possible pour concilier judicieusement ses deux rôles. La commission constate cependant que ce double rôle de l’OFT a suscité des attentes du côté du canton de Vaud et de la ville de Lausanne qui n’ont pas toujours pu être satisfaites. Pour la CdG‑N, il est important que l’OFT informe toujours les acteurs impliqués et le public le plus clairement possible au sujet des phases du projet, et qu’il clarifie à chaque fois dans quel rôle il le fait.

À l’instar de l’OFT, la CdG‑N estime qu’il est essentiel d’accorder la plus grande priorité au respect des normes et prescriptions de qualité et de sécurité, quel que soit le contexte politique du projet, et de garantir la liberté de décision de l’OFT dans le cadre de la procédure d’approbation des plans. Mais elle comprend aussi que les acteurs politiques (communes et cantons concernés, Assemblée fédérale) suivent l’avancement du projet et s’expriment publiquement à ce sujet, en particulier lorsqu’il s’agit d’un projet d’une grande portée financière et d’une grande importance stratégique. Il appartient à l’OFT d’anticiper de telles situations dans le cadre de la planification des risques et de réagir de manière adaptée, le cas échéant. Si des divergences de nature politique devaient subsister, il est de la responsabilité du DETEC, en tant que département compétent, de veiller à les aplanir de la meilleure façon possible. En tant qu’autorité supérieure, le DETEC doit en outre s’assurer que l’OFT soit protégé des pressions politiques.

3.3 Manquements dans la collaboration au niveau du pilotage stratégique du projet

Faits pertinents

Toutes les parties concernées (OFT, CFF, Canton de Vaud et Ville de Lausanne) s’accordent sur le fait que, dans le cadre du projet d’agrandissement de la gare de Lausanne, la collaboration entre l’OFT et les CFF a connu des manquements par le passé. Ce projet n’est pas fondamentalement différent d’autres projets d’aménagement ferroviaire complexes au niveau de la structure, des procédures et du rôle des parties prenantes (cf. tableau au chap. 2.1). Dans ce cas, la collaboration semble pourtant avoir été caractérisée par un manque de dialogue pendant plusieurs années.

Face à la commission, le Canton de Vaud et la Ville de Lausanne ont regretté l’absence d’approche partenariale et estimé que la communication entre les CFF et l’OFT n’était pas assez fluide. Ils ont critiqué le fait que, pendant plusieurs années, l’entreprise et l’office fédéral se sont renvoyés réciproquement des plans et des retours d’information sans réaliser de progrès notables. Les deux autorités locales ont également pointé du doigt le manque de coopération dans la gestion et la communication de crise, ainsi que la préparation insuffisante des deux acteurs face à ce type de situation.

S’agissant des relations entre l’OFT et les CFF, l’office a relevé que, en vertu du droit fédéral, les CFF ont l’obligation de collaborer. Néanmoins, en cas d’infraction à cette obligation dans le cadre de projets d’aménagement ferroviaire, l’OFT peut seulement refuser d’approuver les plans et expliquer les motifs de son refus afin de permettre malgré tout l’avancement du projet.

La CdG‑N constate que l’OFT – selon ses propres affirmations – a toujours examiné les dossiers dans les délais³⁸ et que, après chacune de ses décisions, il a communiqué ses commentaires aux CFF par écrit, qu’il les a quelques fois aussi expliquées dans le cadre de séances techniques, et qu’il s’est mis à disposition pour d’autres échanges, offre dont les CFF n’ont toutefois que partiellement fait usage.

Les CFF, de leur côté, ont critiqué l’augmentation des normes et règlements, qui allongeraient la durée de préparation, de contrôle et d’analyse des dossiers. Ils souhaitent que les exigences des projets et la profondeur des vérifications techniques de l’OFT soient ajustées (cf. à ce sujet également chap. 3.4). Le DETEC estime quant à lui qu’il n’y a pas eu, au cours des dernières années, d’augmentation significative des normes et règlements pouvant justifier cette allégation des CFF³⁹.

L’OFT considère que la mise en œuvre du projet a été rendue difficile à cause de la conjonction de différents éléments, à savoir la pression politique, les tensions entre ses deux rôles (cf. chap. 3.2) et la complexité du projet sur les plans de la technique et de la sécurité.

Les informations à disposition de la CdG‑N montrent par exemple que, en 2018, des rencontres entre l’OFT et les CFF portant sur des questions techniques relatives à la largeur des quais et aux flux de voyageurs ont été interrompues. La raison invoquée par l’OFT est l’absence de solutions acceptables de la part des CFF⁴⁰. De leur côté, les CFF ont indiqué que l’OFT estimait ne pas être à même de collaborer à la recherche de solutions, puisqu’il était l’autorité compétente en matière d’autorisation⁴¹. Les discussions sur la largeur des quais ont repris en 2023.

Le DETEC a communiqué que, même s’il ne jouait pas un rôle actif dans le projet, il lui arrivait dans certains cas, en tant que département compétent, de rappeler aux parties prenantes quelles étaient les règles en vigueur, ainsi que les compétences et les responsabilités de chacun. Lorsque les problèmes relatifs à l’agrandissement de la gare de Lausanne ont été portés à sa connaissance, la cheffe du département de l’époque a convoqué une rencontre avec les parties prenantes, qui s’est tenue le 8 novembre 2022⁴². Cette séance a débouché sur la mise sur pied d’une plateforme visant à renforcer les échanges à haut niveau, réunissant la conseillère d’État vaudoise et la conseillère municipale lausannoise chargées du dossier, le directeur des CFF et le directeur de l’OFT de l’époque⁴³.

L’OFT considère que cette plateforme a été utile, car elle a permis au canton et à la ville concernés de sentir que leurs intérêts étaient mieux pris en compte. Cela a permis de réduire quelque peu la pression qui pesait sur les acteurs directement impliqués dans ce projet (OFT et CFF). Les CFF tirent aussi un bilan positif de cette expérience. Toutefois, tant les CFF que l’OFT sont d’avis qu’il ne faudrait pas prévoir ce type de solution de manière systématique dans les projets d’aménagement ferroviaire, d’autant que les autres organes de gouvernance (cf. chap. 2.1) restent nécessaires et ne peuvent être remplacés par une plateforme de ce genre, qui n’a d’ailleurs aucun pouvoir de décision. L’OFT a déclaré qu’une telle plateforme n’avait aucune influence sur la qualité des demandes d’approbation des plans.

Depuis, la collaboration entre l’OFT et les CFF dans le cadre de ce dossier s’est normalisée. Toutes les parties au projet ont déclaré unanimement qu’elles avaient pu constater des améliorations notables à partir du printemps 2023. L’OFT indique que les équipes techniques collaborent bien, ce qui se traduit par des progrès visibles sur plusieurs fronts: une solution pour la largeur des quais et pour les flux de voyageurs a par exemple pu être trouvée et le projet a été scindé en plusieurs sous-projets afin que certains chantiers puissent commencer plus rapidement.

En juin 2024, le DETEC a confirmé que la collaboration entre l’OFT et les CFF dans le cadre du projet d’agrandissement de la gare de Lausanne fonctionnait désormais bien.

Appréciation de la CdG‑N

La CdG‑N partage l’avis du DETEC selon lequel la collaboration entre les deux acteurs centraux que sont l’OFT et les CFF est capitale. Elle déplore, d’une part, les manquements dans la collaboration au niveau du pilotage stratégique du projet qui ont caractérisé les premières années de la procédure d’approbation des plans et, d’autre part, le fait que cette situation se soit prolongée sur plusieurs années. Le manque de volonté des CFF et de l’OFT de coopérer de manière constructive dans le cadre du pilotage stratégique a visiblement eu des répercussions négatives sur l’avancement du projet.

La commission est toutefois satisfaite de constater que la collaboration s’est améliorée à partir de 2023 et que des progrès significatifs ont pu être enregistrés depuis. Elle relève malgré tout que les CFF et l’OFT continuent de présenter une lecture très divergente des faits passés et des raisons ayant mené aux retards dans le projet de la gare de Lausanne.

La CdG-N salue le fait que, après avoir été informé des problèmes, le DETEC ait rappelé les parties prenantes à leurs obligations. Par contre, la commission critique le fait que le département ne soit intervenu qu’à la fin de l’année 2022, alors que des problèmes évidents s’étaient déjà manifestés auparavant (cf. sur ce point également chap. 3.6.2). Elle considère que le DETEC a l’obligation, en tant que département responsable des aménagements ferroviaires et de la direction stratégique des CFF, d’intervenir plus rapidement dans de tels cas de figure et de contribuer à la recherche de solutions constructives.

3.4 Gestion partiellement insuffisante des CFF durant la procédure d’approbation des plans

Faits pertinents: gestion de la qualité au sein des CFF

La CdG‑N relève des différences d’appréciation de fond entre les CFF et l’OFT au sujet de la gestion de la qualité au sein des CFF. Devant la commission, l’OFT, de même que la Ville de Lausanne et le Canton de Vaud, ont émis des critiques sévères sur la qualité de la documentation remise par les CFF. Ces derniers ne partagent pas cette appréciation.

L’OFT a surtout critiqué les trois points suivants:

1. Niveau de détail insuffisant des plans: d’après l’office, entre 2018 et 2022, les CFF ont déposé à plusieurs reprises des plans incomplets, qui ne répondaient pas à certaines questions techniques décisives. Selon les déclarations de l’OFT, le niveau de détail était souvent insuffisant, de sorte qu’il ne lui était pas possible d’effectuer les examens de sécurité de manière satisfaisante. L’office a également signalé que ses remarques n’étaient pas toujours prises en compte dans les versions des plans livrées par la suite, alors que les CFF ne s’étaient pas opposés – par exemple au moyen de contre-expertises – aux critiques formulées.

2. Manquements dans la planification des CFF: aux yeux de l’OFT, la planification des CFF présentait des manquements. Les recours contre la décision d’approbation des plans de l’OFT, que le TAF a rejetés à fin 2020, n’ont pas été portés devant le TF. Selon l’OFT, les CFF n’ont pas anticipé le fait que ces procédures pourraient durer moins longtemps qu’attendu. De plus, ils n’ont pas exploité la fenêtre temporelle que leur offrait la procédure de recours (de mi‑2019 à fin 2020) pour remanier les plans en profondeur. Les CFF, pour leur part, ont répondu qu’ils avaient prévu – après consultation de l’OFT – des délais pour un recours au TAF, mais qu’ils ne prévoyaient pas de recours ultérieur au TF, et que cet élément n’avait donc eu aucun impact sur la planification et les étapes subséquentes du projet. Ils ont par ailleurs souligné que la durée du traitement des recours devant les tribunaux était difficile à estimer et qu’il n’était pas possible de fournir des calendriers fiables tant que la procédure était en cours et que des oppositions et des recours étaient pendants.

3. Lacunes dans les contrôles de la qualité internes des CFF: l’OFT a indiqué à la CdG-N à plusieurs reprises que les contrôles internes des CFF au sujet de la documentation établie par les bureaux d’ingénieurs mandatés avait été lacunaire. Le processus habituel prévoit que ces documents fassent l’objet d’un contrôle orienté sur la sécurité (dit SIOP) par des expertes et experts internes des CFF avant d’être transmis à l’OFT. D’après l’office, tel n’a pas été le cas dans le cadre du projet d’agrandissement de la gare de Lausanne: concrètement, les CFF se sont reposés exclusivement sur les contrôles propres des bureaux d’ingénieurs. Selon les indications de l’OFT, les CFF avaient prévu en 2019 – après que l’office a signalé ce problème – de réintégrer leurs propres expertes et experts dans le processus de contrôle du projet. Toujours selon l’OFT, il n’en était cependant toujours rien pour les plans déposés en 2021. L’office fédéral reproche aussi aux CFF d’avoir mis en œuvre de façon trop peu différenciée les recommandations de spécialistes externes qu’ils avaient mandatés et d’avoir reporté cette mise en œuvre à des phases de planification ultérieures. Si l’on en croit l’OFT, ce sont ses propres commentaires techniques qui ont permis aux CFF de prendre conscience de l’ampleur des lacunes. L’office a informé la commission que les CFF et les bureaux d’ingénieurs travaillant pour eux avaient accepté, dans la plupart des cas, les critiques formulées par l’OFT.

De leur côté, les CFF ont souligné devant la commission que les contrôles de qualité requis avaient été effectués. Selon leurs indications, jusqu’au début de 2015, il était habituel de soumettre des dossiers d’approbation à l’OFT avant la réalisation des SIOP internes et/ou des expertises externes, et le dossier de la gare de Lausanne, déposé en 2014, n’a pas fait exception. L’entreprise a indiqué que, depuis début 2024, elle avait amélioré son système interne de gestion de la qualité et qu’elle effectuait désormais les SIOP de manière systématique.

Selon leurs propres indications, les CFF ont tiré les enseignements suivants du cas de la gare de Lausanne en matière de gestion de la qualité: premièrement, la qualité des études et des contrôles a la primauté sur les délais ambitieux fixés par les commanditaires (OFT, canton et ville), deuxièmement, le respect des procédures de contrôle en vue de l’approbation technique revêt une importance cruciale, et troisièmement, il est nécessaire d’établir un projet d’envergure dès le départ, respectant toutes les normes en vigueur et excluant les compromis politiques sur des éléments déterminants (sur ce dernier point, cf. chap. 3.1). Enfin, les CFF ont présenté à la CdG-N les principes que l’entreprise applique dorénavant, sur la base de l’expérience du projet lausannois⁴⁴.

Selon l’OFT, les CFF ont saisi la portée des critiques de l’office, reconnu la nécessité des remaniements demandés et se sont appliqués à mettre ceux-ci en œuvre.

Le DETEC, qui représente la Confédération en tant que propriétaire des CFF, a lui aussi constaté que les SIOP n’avaient pas été effectués de manière assez systématique dans le cadre du projet examiné. Le département n’a cependant pas identifié de nécessité d’intervenir au-delà des mesures que les CFF ont déjà adoptées dans l’intervalle.

Faits pertinents: examens effectués par l’OFT

En lien avec l’examen des plans par l’office, les CFF ont critiqué l’augmentation de la densité des normes et prescriptions, qui a selon eux entraîné un surcroît de travail. Ils se sont aussi plaints de contrôles redondants et trop détaillés de la part de l’OFT, ce qui a selon eux entravé l’avancement du projet. Les CFF ont proposé d’adapter les exigences relatives aux projets et l’ampleur des examens techniques effectués par 1’office. La Ville de Lausanne a elle aussi qualifié les examens de l’OFT d’excessivement formalistes.

Pour sa part, l’OFT a argumenté qu’il portait la responsabilité politique et financière du projet (cf. chap. 3.2) et que les exigences ainsi que la procédure d’approbation des plans étaient clairement définies dans les bases légales. L’OFT a aussi souligné l’importance des normes techniques de sécurité généralement reconnues⁴⁵. Il a également précisé que la plupart des normes étaient fixées au niveau européen. Selon l’office, si le projet d’agrandissement de la gare de Lausanne a accusé des retards, la raison est à rechercher dans la qualité de la documentation et non dans les règles régissant les contrôles ou dans les prescriptions applicables, qui sont les mêmes pour tous les projets. Le DETEC, de son côté, a estimé qu’il n’y avait pas eu, au cours des dernières années, d’augmentation significative des normes et règlements.

Les CFF ont reconnu que l’OFT pouvait exiger des mesures de sécurité supplémentaires et ils se sont déclarés prêts à les mettre en œuvre. Ils ont toutefois tenu à préciser que, à leur sens, de telles mesures n’auraient pas été nécessaires dans le cas concerné, ce que l’office a contesté. L’office a par ailleurs indiqué qu’il exerçait une surveillance sur les travaux effectués par les expertes ou experts mandatés par l’entreprise au titre d’un contrôle de plausibilité et qu’il ne procédait pas à un contrôle intégral (sauf pour quelques tests par échantillonnage lors desquels il effectuait les calculs lui-même).

Concernant la fonction de surveillance de l’OFT, le Canton de Vaud et la Ville de Lausanne se sont demandé si l’office affectait suffisamment de ressources au traitement de ce projet et s’il disposait de telles ressources. Sur ce point, la CdG‑N n’a relevé aucune lacune. Elle relève que l’OFT accorde une grande importance à ce projet et qu’il fixe en conséquence ses priorités en matière d’affectation de ressources.

Sur la question de la surveillance, le DETEC a expliqué qu’il était conscient de la densité normative dans le secteur ferroviaire et des conséquences que cela a sur les processus de planification et d’autorisation. Il a informé la commission que l’OFT examinerait les propositions éventuelles des CFF visant à adapter le niveau de détail.

Appréciation de la CdG‑N

La CdG‑N critique les lacunes constatées dans la qualité de la documentation transmise par les CFF et déplore le fait que l’entreprise n’a de toute évidence pas toujours accordé assez d’importance à cet aspect dans le cadre du projet lausannois. Même si elle conçoit que les délais ambitieux fixés pour ce projet et les modifications apportées au projet en cours de réalisation ont fait augmenter la pression, la commission peine à comprendre que l’entreprise n’ait pas été à même d’effectuer systématiquement un contrôle de la qualité en interne avant de transmettre la documentation à l’OFT. Le fait que des améliorations en matière de gestion de la qualité aient été annoncées par les CFF confirme, de son point de vue, que la situation passée n’était pas satisfaisante sur ce point.

La CdG-N ne s’est pas penchée, dans son inspection, sur la qualité des projets élaborés par les bureaux d’ingénieurs externes mandatés par les CFF. Elle estime néanmoins qu’il est de la responsabilité des CFF, en tant que maître d’ouvrage, de s’assurer de manière systématique que les projets transmis à l’OFT respectent les critères de qualité et de sécurité. Si tel n’est pas le cas, les CFF doivent corriger les manquements de manière préalable.

La commission constate que l’OFT et les CFF ont une appréciation très différente de la qualité de la documentation fournie à l’office par les CFF et de l’adéquation des modifications exigées par l’OFT. Ces questions techniques dépassent le cadre de son enquête. La commission constate toutefois que les CFF ont systématiquement accepté les adaptations exigées par l’OFT et ne les ont pas formellement contestées. En outre, elle ne dispose d’aucun élément concret pouvant mettre en doute la qualité des contrôles effectués par l’OFT. Par ailleurs, elle estime important que l’office focalise ses contrôles sur la qualité et la sécurité du projet, même si cette approche peut mener à des divergences avec les CFF.

La commission constate que les CFF ont manifestement tiré les leçons du projet d’agrandissement de la gare de Lausanne et que la situation s’est améliorée. Pour elle, il est essentiel que les lacunes relevées dans ce chapitre ne se répètent pas. Elle exige qu’à l’avenir, le système interne de gestion de la qualité des CFF soit respecté de manière systématique dans les projets d’aménagement ferroviaire. Elle attend de la part du DETEC et du DFF que, dans leur fonction de représentants de la Confédération en sa qualité de propriétaire de l’entreprise, ils suivent cet aspect de près et que, lors de leurs entretiens périodiques avec les dirigeants de l’entreprise, ils s’assurent que les CFF accordent la priorité requise à la gestion de la qualité.

En ce qui concerne la densité normative liée aux projets d’aménagement ferroviaire, la commission part du principe que les CFF soumettront au DETEC, si nécessaire, des propositions concrètes de modifications.

3.5 Défis liés à la transmission des données entre les CFF et l’OFT

Faits pertinents

La forme dans laquelle les CFF sont censés transmettre les plans à l’autorité compétente en matière d’autorisation, soit l’OFT, est un sujet qui est revenu sur la table de manière récurrente lors des investigations de la commission. Le projet d’agrandissement de la gare de Lausanne est le premier grand projet dans le cadre duquel les CFF ont utilisé la méthode dite Building Information Modeling (BIM)⁴⁶. À terme, l’entreprise a pour objectif de mener tous ses projets de construction en s’appuyant uniquement sur cette méthode de visualisation numérique.

Les CFF se sont plaints devant la commission du fait que le travail de transposition des modèles BIM en plans classiques, tels que l’OFT les exige pour effectuer son examen technique, était très gourmand en ressources et en temps. De son côté, l’OFT a déclaré que la méthode BIM n’était pas un système expert destiné à l’examen des prescriptions techniques et que les documents BIM relatifs à la gare de Lausanne que les CFF avaient présentés jusqu’en 2021 ne contenaient pas les informations requises pour l’examen des prescriptions techniques. Ils n’offraient par exemple aucune possibilité d’effectuer des calculs de la statique des ouvrages. L’OFT a aussi critiqué le choix fait par les CFF d’utiliser le projet d’agrandissement de la gare de Lausanne comme projet pilote pour l’application de cette méthode dans le cadre de la procédure d’approbation des plans, car cela n’a fait qu’accroître la complexité déjà élevée de ce projet (cf. chap. 3.1).

L’office estime qu’il ne sera pas possible, dans un proche avenir, de s’appuyer entièrement sur la méthode BIM pour l’examen des projets de construction et que, dans le futur, il faudra continuer à utiliser les modèles BIM et les plans classiques en parallèle⁴⁷. L’OFT a aussi indiqué que les plans classiques continuaient d’être exigés pour la mise à l’enquête publique dans les cantons et qu’il n’était donc pas encore possible d’y renoncer complètement.

Par ailleurs, l’OFT a indiqué promouvoir la numérisation de la procédure d’approbation des plans. Les dossiers peuvent par exemple être déposés sous forme électronique (format PDF) depuis 2024. En outre, l’office examine l’introduction graduelle de la technologie BIM dans la procédure d’approbation des plans, mais il ajoute qu’il manque de ressources pour mener à bien des projets de transformation numérique de cette ampleur.

Il est également apparu que l’utilisation de la méthode BIM ne constituait pas qu’une question technique, mais qu’elle conduisait aussi à des divergences d’interprétation des faits. Devant la commission, les CFF ont expliqué que les manquements relevés par l’OFT au sujet de la statique de certains éléments du projet d’agrandissement de la gare de Lausanne (en particulier les passages sous-voies) ne relevaient pas d’un problème technique, mais de la compréhension ou de la bonne interprétation des données techniques extraites des modèles BIM dans le cadre du processus d’examen⁴⁸. L’OFT a fermement rejeté cette version des faits. Sur la base de plusieurs exemples, il a démontré à la commission que les documents remis par les CFF dans le cadre de la procédure d’approbation des plans contenaient des lacunes inadmissibles, qui ont même été critiquées par des expertes et experts internes des CFF.

Appréciation de la CdG‑N

La CdG‑N salue les efforts déployés par l’OFT pour numériser la procédure d’approbation des plans. Elle attend du Conseil fédéral qu’il soutienne ces efforts et qu’il s’assure que les travaux en la matière se poursuivent.

La commission considère que le critère déterminant pour le choix d’un format de transmission est la possibilité d’établir des attestations claires en matière de sécurité. Elle doute du bien-fondé de la décision des CFF d’utiliser la gare de Lausanne comme projet pilote pour l’application de la méthode BIM, car au moment de ce choix, cette méthode présentait encore des défauts de jeunesse.

À l’avenir, il faudra que le déploiement à large échelle d’une nouvelle technologie soit coordonné entre l’OFT et le gestionnaire de l’infrastructure, qui en pondéreront conjointement les risques et les chances. Une fois qu’elle aura pris connaissance de l’évaluation du CPA, la CdG-N approfondira au besoin la question générale de la transmission des données entre l’OFT et les gestionnaires de l’infrastructure dans le cadre de la mise en œuvre des projets d’aménagement ferroviaire.

3.6 Autres aspects