Initiatives parlementaires. Répartition de la redevance de radio-télévision. Mesures d’aide en faveur des médias électroniques. Rapport de la Commission des transports et des télécommunications du Conseil des États

1 Genèse du projet

L’initiative parlementaire 22.407 («Répartition de la redevance radio et télévision»), déposée le 28 février 2022 par le conseiller aux États Philippe Bauer (PLR.Les Libéraux-Radicaux, NE), demande d’augmenter la quote-part de la redevance attribuée aux radios locales et aux télévisions régionales.

Dans sa séance du 4 avril 2023, la Commission des transports et des télécommunications du Conseil des États (CTT‑E) a examiné l’initiative et décidé à l’unanimité de lui donner suite. Son homologue du Conseil national (CTT‑N) a approuvé cette décision le 5 septembre 2023, par 13 voix contre 6 et 3 abstentions.

La conseillère aux États Isabelle Chassot (Le Centre, FR) a déposé, le 17 mars 2022, l’initiative parlementaire 22.417 («Mesures d’aide en faveur des médias électroniques»). Celle-ci a pour objectif de renforcer la diversité des médias et propose, pour ce faire, des mesures d’aide aux institutions de formation et de formation continue, aux organismes d’autorégulation et aux prestations d’agences.

Dans sa séance du 4 avril 2023, la Commission des transports et des télécommunications du Conseil des États (CTT‑E) a examiné l’initiative et décidé d’y donner suite par 8 voix contre 5. Son homologue du Conseil national (CTT‑N) a approuvé cette décision, lors de sa séance du 5 septembre 2023, par 13 voix contre 9.

Dans l’exposé des motifs des initiatives, il est souligné que ces demandes constituaient des éléments incontestés du train de mesures en faveur des médias, qui avait été rejeté lors de la votation populaire du 13 février 2022 (45,42 % de voix favorables).

Le 16 janvier 2024, la CTT-E a fixé les lignes directrices pour l’élaboration d’un projet de rapport et d’un projet d’acte législatif concernant les deux initiatives parlementaires et a chargé l’administration d’élaborer ces projets en conséquence.

Lors de ses séances des 11 avril et 21 juin 2024, la CTT-E a délibéré sur l’avant-projet d’acte législatif élaboré par l’administration. Elle est entrée en matière sur l’avant-projet par 10 voix contre 1 et une abstention. Elle a également rejeté, par 7 voix contre 2 et 3 abstentions, une proposition de suspendre l’examen du projet et de le traiter avec le message sur l’initiative populaire «200 francs, ça suffit! (initiative SSR)» et un éventuel contre-projet indirect. Lors du vote sur l’ensemble, elle a approuvé l’avant-projet par 10 voix contre 2. Suite à quoi, la CTT‑E a décidé d’ouvrir une procédure de consultation.

Conformément à l’art. 3, al. 1, let. b, de la loi sur la consultation (LCo, RS 172.061172.061), une procédure de consultation doit avoir lieu lors de la préparation de dispositions législatives au sens de l’art. 164, al. 1, de la Constitution. L’acte législatif permet d’étendre ou d’introduire de nouvelles mesures d’aide générales, avec des conséquences financières importantes (au maximum environ 35 millions de francs supplémentaires nécessaires provenant de la redevance de radio-télévision). La procédure de consultation a duré du 8 juillet 2024 au 28 octobre 2024.

Lors de sa séance du 20 janvier 2025, la CTT-E a pris connaissance des résultats de la procédure de consultation et a modifié sur deux points son projet (voir à ce sujet ch. 2.4 et 2.5). Au vote sur l’ensemble, la commission a adopté définitivement son projet par 11 voix contre 2. Elle l’a ainsi soumis au Conseil des États pour examen ainsi qu’au Conseil fédéral pour avis.

2 Contexte

3 Présentation du projet

L’initiative parlementaire 22.407 vise à modifier l’art. 40 LRTV. La quote-part de la redevance des radios locales et des télévisions régionales avec mandat de prestations doit être augmentée de 4–6 % aujourd’hui à 6–8 %. Le Conseil fédéral a aujourd’hui épuisé la marge de manœuvre et fixé la part de la redevance pour le service public régional à 6 % des recettes (81 millions de francs, 86 millions à partir de 2025). La nouvelle fourchette permet de réagir à des situations futures, notamment si le produit de la redevance radio-télévision diminue en raison par exemple d’une baisse modérée de la redevance (voir à ce sujet infra ch. 5.3) et donc aussi la part destinée au service public régional.

L’initiative parlementaire 22.417 a pour but de modifier l’art. 76 LRTV et d’insérer les nouveaux art. 76a à 76c dans le chapitre 3 de cette loi. Concrètement, il s’agit de reprendre trois éléments du train de mesures rejeté lors du vote populaire: (1) le soutien aux institutions de la formation et de la formation continue (art. 76), (2) le soutien aux organismes d’autorégulation de la branche, comme le Conseil suisse de la presse (art. 76a) et (3) le soutien aux prestations d’agences qui fournissent des informations en trois langues dans tout le pays à l’intention des autres médias (art. 76b). Comme il est renoncé à la promotion d’infrastructures numériques innovantes prévues dans le train de mesures, 1 % du produit de la redevance pour la radio et la télévision suffit à financer ces mesures (art. 76c).

Les modifications proposées ici apportent une réponse aux défis auxquels sont confrontés les médias dans les régions. Elles soutiennent les efforts fournis pour préserver la diversité des médias et pour offrir une information de qualité.

4 Commentaires des dispositions

Art. 1 Objet et champ d’application

Les mesures d’aide générales sont réglées dans un chapitre séparé de la LRTV. Il convient de tenir compte des extensions prévues des mesures d’aide en modifiant l’art. 1 en conséquence.

Art. 38, al. 3

Une minorité de la commission (Stark, Broulis, Friedli Esther, Häberli-Koller) souhaite qu’il soit possible d’octroyer, en cas de prestation importante en matière d’information politique, à une télévision locale une concession supplémentaire dans une zone de desserte déterminée. Cette concession supplémentaire doit être assortie de la condition d’une couverture autonome et régulière de la politique nationale et cantonale. La minorité souhaite ainsi soutenir la couverture de base, moins attrayante dans le paysage médiatique actuel, mais pourtant centrale pour le bon fonctionnement de la démocratie. En outre, la minorité de la commission considère sa proposition comme une occasion de renforcer la concurrence entre les diffuseurs dans les différentes régions. Enfin, elle estime que les charges financières supplémentaires liées aux éventuelles concessions additionnelles resteraient limitées, car il ne s’agirait, par concession supplémentaire, que de contributions comprises entre 200 000 et 500 000 francs par an.

Aux yeux de la majorité de la commission (résultat du vote: 8 voix contre 4), cet ajout va clairement au-delà des modifications proposées par les deux initiatives parlementaires. La modification souhaitée devrait donc être abordée dans le cadre d’une intervention ou d’une initiative spécifique, ce qui permettrait d’examiner plus en détail ses conséquences, difficiles à évaluer. La majorité de la commission craint par ailleurs que l’abandon du principe éprouvé «une concession par zone de desserte» n’entraîne une charge administrative disproportionnée. En outre, elle fait remarquer que les financements supplémentaires liés à l’octroi d’une concession supplémentaire se feront au détriment d’autres bénéficiaires du produit de la redevance. Enfin, à ses yeux, l’ajout proposé équivaut à créer une base légale pour un problème très local.

Art. 40

Al. 1: La quote-part de la redevance attribuée aux diffuseurs ayant le droit d’en bénéficier selon l’art. 68a, al. 1, let. b, LRTV s’élève désormais de 6 à 8 % du produit de la redevance de radio-télévision⁵. Il est ainsi possible de mettre davantage de moyens à la disposition du service public régional et de maintenir le niveau d’aide actuel en cas de baisse modérée du produit de la redevance.

Al. 2: La commission propose (résultat du vote: 4 voix contre 1 et 6 abstentions) de compléter l’art. 40, al. 2, LRTV. L’ajout est justifié par le fait que la nouvelle clé de répartition a eu pour conséquence que certaines radios locales recevront moins d’argent à partir du 1^er janvier 2025. L’adaptation du texte de loi vise à garantir que les sommes allouées soient plus élevées, en valeur absolue, que par le passé.

Art. 68a, al. 1, let. h

L’art. 68a LRTV énumère de manière exhaustive les besoins de financement dont le Conseil fédéral doit tenir compte pour fixer le montant de la redevance de radio-télévision. Les mesures d’aide générales énumérées aux art. 76 à 76c du projet LRTV sont élargies et soutenues par la redevance de radio-télévision. Une let. h est ajoutée en conséquence à l’art. 68a, al. 1, LRTV.

Art. 76 Formation et formation continue

L’exécution de la tâche sociale et politique propre aux médias suppose de solides connaissances et un grand professionnalisme journalistique. L’actuel art. 76 LRTV prévoit une aide à la formation et à la formation continue des professionnels qui participent à l’élaboration des programmes. Des institutions de formation et de formation continue de toutes les régions linguistiques reçoivent des subventions de la Confédération d’un montant total d’un million de francs par an. Grâce à cette aide, elles peuvent proposer à de meilleurs prix des offres de cours dans le domaine du journalisme d’information à la radio et à la télévision. Les cours soutenus incitent les radios et télévisions à proposer des formations et des formations continues à leurs collaborateurs et contribuent à la qualité du journalisme.

Le besoin de formation en matière de compétences journalistiques et de normes professionnelles reste élevé. Avec l’évolution des médias, les attentes vis-à-vis des journalistes augmentent, tout comme les exigences concernant la formation et la formation continue. Sont notamment concernées les évolutions liées à la numérisation, à savoir le journalisme multimédia, les nouvelles formes narratives destinées à atteindre différents groupes de population, l’accessibilité des contenus en ligne, le journalisme de données, etc. En outre, la diffusion de fausses informations grâce aux progrès de l’intelligence artificielle (IA) place les journalistes devant de nouveaux défis, ce qui renforce l’importance de leur formation de base et de celle continue. Vu ces attentes supplémentaires, le montant à disposition doit être relevé.

Les aides sont accordées seulement sur demande (al. 1). Les bénéficiaires sont des institutions de formation et de formation continue indépendantes qui proposent durablement une offre de cours destinés aux collaborateurs actifs au sein de la rédaction, notamment dans le domaine du journalisme d’information. Avec le remplacement de l’expression «professionnels qui participent à l’élaboration des programmes» par «collaborateurs actifs au sein de la rédaction», on prend en compte le fait que les rédactions ne produisent plus des programmes exclusivement linéaires. De plus, ne seront aidés que les médias dont l’offre est élaborée selon des critères rédactionnels. Un soutien des médias sociaux est ainsi exclu. La formation doit par ailleurs être axée sur la pratique; les participants aux cours travaillent en général dans un média ou y font un stage. Les écoles internes des entreprises de médias ne touchent pas d’aide. En revanche, une institution est également considérée comme indépendante lorsque l’organe responsable est constitué d’entreprises de médias, pour autant qu’il soit largement soutenu et que la fréquentation de la formation ne soit pas ouverte uniquement aux participants de la propre entreprise de médias.

En supposant une reconnaissance des diplômes et des certificats (al. 2), on peut conclure à une certaine qualité de la formation.

Art. 76a Autorégulation de la branche

Le projet de loi crée une base permettant de soutenir financièrement l’autorégulation de la branche. Il s’agit en l’occurrence d’une autorégulation spécifique à la branche, c’est-à-dire de règles fixées et appliquées par et pour celle-ci. Sont soutenues des organisations supportées par une part importante de la branche. À titre d’exemple, on peut mentionner le Conseil suisse de la presse qui, en tant qu’organisme d’autorégulation de la branche des médias, est non seulement une autorité de recours, mais contribue aussi de manière significative à transmettre des normes d’éthique journalistique (droits et devoirs des journalistes). Par ses activités, qui comprennent des débats publics sur l’éthique des médias, il contribue à sensibiliser à la grande importance d’un journalisme de qualité.

Art. 76b Prestations d’agences

Un soutien financier est en outre prévu pour les agences suisses indépendantes qui garantissent une offre équivalente en allemand, en français et en italien. Avec leurs prestations peu coûteuses (p. ex. mise à disposition de contenus journalistiques professionnels en format texte, audio ou vidéo), les agences de presse contribuent à la qualité journalistique, notamment des petits médias. Les agences qui proposent exclusivement des contenus audiovisuels peuvent également être soutenues. Leurs prestations sont en principe ouvertes à tous les fournisseurs de médias intéressés. Les aides sont accordées sur demande (al. 1). Les demandes de soutien financier doivent être motivées (al. 2). Pendant la durée du soutien, il est interdit de distribuer des dividendes (al. 3). Comme la SSR produit de très nombreux contenus d’information qui pourraient également servir à d’autres médias, la loi prévoit expressément que la SSR peut collaborer avec des agences de presse ou même détenir des participations dans ces dernières. Il n’est volontairement pas prévu de contraindre la SSR à coopérer. Cependant, comme de telles coopérations peuvent faire sens, la possibilité de coopération est inscrite dans la loi (al. 4). A titre complémentaire, il convient de préciser que les statuts de la SSR prévoient que celle-ci «peut exercer toute activité en rapport direct ou indirect avec son but. Elle peut, dans le cadre de la politique d’entreprise, fonder des sociétés ou participer à d’autres».

Le but du soutien diffère de l’objectif de l’aide prévue à l’art. 18 let. a de la loi fédérale du 5 octobre 2007 sur les langues (LLC)⁶, laquelle permet à la Confédération d’accorder des aides financières aux agences de presse d’importance nationale qui informent sur les quatre régions linguistiques du pays. Dans le présent projet, il s’agit de soutenir les agences lorsqu’elles fournissent des services journalistiques de base notamment dans les domaines de la politique, de l’économie, et du sport. Dans la loi sur les langues, il s’agit de soutenir les agences lorsqu’elles traitent de thèmes en rapport avec la politique des langues ou encourageant la culture et la compréhension mutuelle.

Art. 76c Dispositions communes

Le Conseil fédéral fixe la part des coûts imputables des activités soutenues. Celle-ci peut s’élever à 80 % au maximum (al. 2). Afin d’empêcher une aide à la presse non admissible au regard du droit constitutionnel, l’OFCOM fixera les modalités de l’imputation des coûts et de la fourniture des pièces justificatives (al. 3). Les contributions sont prélevées sur le produit de la redevance de radio-télévision. Elles s’élèvent au maximum à 1 % des revenus (al. 4). Le Conseil fédéral détermine les besoins (art. 68a, al. 1, let. h).

Une minorité de la commission (Stark, Friedli Esther, Häberli-Koller) souhaite éviter, par un alinéa supplémentaire (al. 2^bis) que les contributions de soutien allouées par la Confédération à titre de mesures d’aide générales conduisent à une réduction des moyens que les bailleurs de fonds versent à ces organisations actuellement ou dans le futur. Ainsi, le rapport entre les contributions de soutien versées par la Confédération et celles versées par les bailleurs de fonds doit être maintenu dans le temps. Si, par exemple, la Confédération soutient une organisation à hauteur de 1 million de francs au cours de l’année X, alors que les bailleurs de fonds soutenaient l’organisation à hauteur de 4 millions de francs (année de référence: 2024), le rapport Confédération/bailleurs de fonds est défini comme étant de 1 à 4. Si les bailleurs de fonds réduisent ensuite leurs contributions à 3 millions de francs, la Confédération réduira également les fonds à 750 000 francs afin de rétablir le rapport initial de 1 à 4. Par la règlementation proposée, la minorité de la commission souhaite ainsi garantir que les bailleurs de fonds ne puissent pas se soustraire à leur responsabilité après la mise à disposition de fonds fédéraux et réduire leur contribution aux dépens de la Confédération.

La majorité de la commission (résultat du vote: 8 voix contre 3) souhaite renoncer à cet ajout, car les organisations auraient à craindre une réduction des fonds fédéraux en cas de réduction des contributions par les bailleurs de fonds, ce qui entraînerait une double peine. À ses yeux, cela va à l’encontre de l’idée fondamentale de soutenir les médias en période difficile.

Une autre minorité (Schwander, Salzmann) souhaite renoncer aux mesures d’aide générales et biffer l’ensemble du chapitre 3 (art. 76 à art. 76c, concerne également le sous-titre ainsi que les art. 1 et 68a). Pour justifier cette suppression, la minorité de la commission invoque notamment des considérations relatives au respect de la démocratie, étant donné le rejet par le peuple du train de mesures en faveur des médias. Elle estime en outre que les mesures proposées au chapitre 3 ne prennent pas en considération les dernières évolutions dans le domaine des médias (tant au niveau de l’offre que de la demande) et que la base pour légiférer est donc obsolète. Enfin, elle estime que les éventuelles mesures d’aide en faveur des médias devraient être décidées après les discussions relatives à l’initiative populaire «200 francs, ça suffit! (initiative SSR)».

La majorité de la commission (résultat du vote:11 voix contre 2) soutient les mesures d’aide générales proposées au chapitre 3, ce notamment parce qu’une formation professionnelle constitue la base d’un journalisme de qualité. Elle estime que l’encouragement de la formation de base et de celle continue profite en particulier aux petites entreprises de médias, qui ne pourraient sinon pas y consacrer les moyens financiers nécessaires. Aux yeux de la majorité, les mesures d’aide générales proposées sont donc des instruments appropriés pour renforcer la diversité et la qualité des médias en Suisse, ce qui est particulièrement important dans une démocratie directe.

Art. 81, al. 1

La commission a repris une suggestion qui a été faite dans le cadre de la procédure de consultation. Elle propose (vote à l’unanimité) que le soutien financier en faveur de Mediapulse (fondation pour les études d’audience) ne porte plus seulement sur l’acquisition et le développement des méthodes et des systèmes de collecte des données, mais aussi sur leur exploitation. Le développement de nouvelles formes de diffusions et de consommation des médias implique que la mesure des audiences utilise de nouvelles approches n’ayant pas nécessairement un caractère d’investissement. Mediapulse utilise toujours plus des programmes de collecte de données dans le cadre de licences alors que, par le passé, la fondation les achetait ou développait. En parallèle, ses coûts d’exploitation ont progressé en particulier pour le maintien des échantillons représentatifs pour l’ensemble des régions suisses. En d’autres termes, la fondation a plus besoin de soutien à ses coûts d’exploitation qu’à ses dépenses d’investissement. Cet élargissement de l’affection du soutien n’aura pas pour conséquence d’augmenter le montant actuel de max. 2,8 millions de francs annuels versé à Mediapulse, seules les conditions-cadres du soutien financier étant modifiées.

5 Conséquences

6 Aspects juridiques