Message concernant la loi fédérale sur les aides financières en faveur de l’Institut du fédéralisme

1.1 L’Institut du fédéralisme

L’Institut du fédéralisme de l’Université de Fribourg (IFF) est un centre de compétences dédié au fédéralisme et à la bonne gouvernance. Il émane originairement de la Fondation ch pour la collaboration confédérale (Fondation ch), soit des cantons. En 1983, la Fondation ch a transféré à l’Université de Fribourg l’ancien Institut de recherches sur le fédéralisme et les structures régionales, afin de pérenniser son existence. Dans le cadre de son intégration à la Faculté de droit et des sciences économiques et sociales de l’époque, il a pris le nouveau nom d’«Institut du fédéralisme». Lors de la bipartition de cette faculté, il a été rattaché à la Faculté de droit de l’Université de Fribourg.

L’IFF se consacre à plusieurs activités en lien avec le fédéralisme. Il se compose d’un Centre national et d’un Centre international, qui depuis 2019 fonctionnent séparément sur les plans administratifs et financiers.

Le Centre national est dédié au fédéralisme suisse et à l’organisation de l’État en Suisse. Il fournit notamment des renseignements et encourage la connaissance du système fédéraliste suisse. À ce jour, les cantons versent encore, via la Fondation ch, 100 000 francs par année pour soutenir les activités de l’IFF au niveau national. Le canton de Fribourg lui verse aussi 30 000 francs par année.

Le Centre international se consacre au fédéralisme comparé et à la bonne gouvernance, en promouvant la démocratie, les droits de l’homme, la paix et le développement, et en soutenant les États engagés dans des processus de transition constitutionnelle. Dans ce contexte, il reçoit notamment des délégations en provenance d’États étrangers et soutient des projets visant la consolidation de l’État de droit dans des régions fragilisées en proie à des conflits linguistiques, ethniques ou religieux.

1.2 Nécessité d’agir et objectifs visés

Le 4 mars 2019, le Conseil national a rejeté la motion Vonlanthen 18.3238 «Centre de compétence pour le fédéralisme. Garantir à long terme des prestations de qualité pour la Suisse et d’autres États»¹, qui avait été précédemment adoptée par le Conseil des États. La Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) a cependant déposé une nouvelle motion (19.3008 «Centre de compétence pour le fédéralisme. Participation au financement de base»)² chargeant la Confédération de participer, dans une mesure appropriée, au financement de base de l’IFF.

Lors du dépôt de la motion 19.3008, la CIP-N a souligné qu’il n’appartenait pas à la Confédération de garantir à long terme des prestations de qualité sur le thème du fédéralisme, comme le demandait la motion Vonlanthen. Cette dernière impliquait en effet une responsabilité de la Confédération dans la fourniture des prestations en question et la garantie de leur qualité. La CIP-N a considéré également que la Confédération n’a pas pour mission de garantir à long terme le financement de l’IFF, qui a été fondé par les cantons. Cette tâche incombe en premier lieu à ces derniers, la Confédération pouvant – comme le propose la motion déposée par la commission – participer dans une mesure appropriée au financement en question.

Il ressort des débats du 8 septembre 2020 du Conseil des États que, pour le Centre national, les besoins de financement de base s’élèvent à 200 000 francs par an, dont 100 000 francs sont déjà pris en charge par la Fondation ch. Pour le Centre international, les débats parlementaires évoquent des besoins de financement de base annuels situés entre 600 000 et 1 000 000 francs³.

Selon les motionnaires, les cantons disposent avec l’IFF d’un centre de compétence qui, depuis des décennies, offre son expertise, non seulement aux cantons, mais aussi à la Confédération et à des États étrangers, en matière de bonne gouvernance dans les États comprenant plusieurs échelons de pouvoir. Le financement de la Confédération permettrait de soutenir ces activités et d’apporter au fédéralisme l’attention qu’il mérite.

Tout en soulignant le rôle que joue l’IFF, sur le plan tant national qu’international, dans le renforcement et le développement de l’État fédéral, le Conseil fédéral a proposé de rejeter la motion 19.3008, en relevant notamment que l’IFF bénéficie déjà d’un soutien financier de la Confédération de par son rattachement à l’Université de Fribourg, ainsi que, de façon ponctuelle, par l’octroi de mandats concrets. Par ailleurs, comme l’a relevé la cheffe de département de l’époque devant le Parlement, une participation de la Confédération au financement de base de l’IFF nécessite la création d’une nouvelle base légale.

Contre cet avis, le Conseil national et le Conseil des États ont adopté à une large majorité⁴ la motion 19.3008 respectivement les 10 septembre 2019 et 8 septembre 2020. Le Conseil fédéral est donc chargé de mettre en œuvre la motion.

1.3 Solutions étudiées et solution retenue

1.4 Relation avec le programme de la législature et avec les stratégies du Conseil fédéral

Le projet n’a été annoncé ni dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027¹², ni dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027¹³.

1.5 Classement d’une intervention parlementaire

Le présent projet de loi répond à l’objectif de la motion 19.3008 «Centre de compétence pour le fédéralisme. Participation au financement de base» déposée par la CIP‑N. Le Conseil fédéral propose donc de classer cette intervention parlementaire.

2.1 Procédure de consultation

La procédure de consultation relative au projet de loi fédérale sur les aides financières en faveur de l’Institut du fédéralisme a eu lieu du 10 avril 2024 au 12 juillet 2024.

L’avant-projet de loi mis en consultation externe était le même que le présent projet de loi.

Les cantons, les partis politiques représentés à l’Assemblée fédérale, les associations faîtières des communes, des villes et des régions de montagnes qui œuvrent au niveau national et les associations faîtières de l’économie qui œuvrent au niveau national ainsi que d’autres organisations intéressées ont été invités à se prononcer.

Au total, 33 prises de position ont été reçues. Ont répondu 25 cantons¹⁴, quatre partis politiques¹⁵ et quatre organisations et autres participants¹⁶.

2.2 Principaux résultats

Six participants¹⁷ sont favorables au projet de loi. Ils estiment que l’IFF joue un rôle majeur dans son domaine de compétences et qu’un financement fédéral est donc opportun.

Quatorze participants¹⁸ sont en faveur du financement, mais suggèrent qu’il soit envisagé d’autres solutions que la nouvelle loi proposée par le Conseil fédéral. Ils soutiennent sur le fond la participation financière de la Confédération aux prestations de l’IFF dans le domaine national et le domaine international, mais ils estiment cependant qu’il convient d’examiner si la base juridique nécessaire au financement fédéral du Centre international pourrait être créée en complétant de manière ciblée une loi existante. En ce qui concerne le Centre national, les besoins de financement étant plutôt modestes, ces participants trouveraient acceptable de renoncer à la création d’une base légale formelle.

Treize participants¹⁹ rejettent le projet. Ils partagent l’avis du Conseil fédéral selon lequel il n’est pas opportun de subventionner davantage un seul institut qui fait partie d’une université et qui bénéficie déjà d’aides financières via la LEHE. De plus, certains participants estiment qu’il n’est pas opportun, à une époque où le budget de la Confédération ne peut supporter de dépenses supplémentaires, de prendre de nouveaux engagements financiers.

2.3 Appréciation des résultats

Les résultats de la consultation externe n’ayant pas montré une tendance claire en faveur ou non du projet de loi, le Conseil fédéral soumet un projet de loi au Parlement.

Aucune proposition d’amélioration n’ayant convaincu, le projet est resté le même.

4.1 Réglementation proposée

Le projet prévoit la création d’une loi au sens formel sur les aides financières en faveur de l’IFF. Le projet a pour buts de soutenir l’IFF afin de promouvoir au niveau international le fédéralisme en se fondant sur l’expérience de la Suisse, d’informer, de conseiller et de sensibiliser sur les questions liées au fédéralisme suisse, et de permettre un suivi du fédéralisme suisse. Les aides financières sont subordonnées à la condition de ne pas servir au financement d’activités de recherche et d’enseignement au sens de la LEHE et de formation continue au sens de la loi fédérale du 20 juin 2014 sur la formation continue (LFCo)²¹.

4.2 Adéquation des moyens requis

La nouvelle loi aura des conséquences financières pour la Confédération, puisqu’elle prévoit la possibilité d’allouer des subventions. S’agissant du calcul de celles-ci, il est renvoyé au chapitre 5 ci-dessous. Des mécanismes permettant à la Confédération de contrôler l’octroi des subventions sont prévus. En tout état de cause, les subventions ne sont accordées que dans la limite des crédits autorisés par le Parlement.

4.3 Mise en œuvre

Toute la matière est réglée dans le projet de loi au sens formel et les dispositions proposées ne devront pas être précisées par voie d’ordonnance.

6.1 Conséquences pour la Confédération

Le projet de loi entraîne des conséquences financières pour la Confédération. Selon les chiffres qui ressortent des débats parlementaires et qui ont été confirmés par l’IFF en 2022, les besoins de financement atteignent pour le moment 200 000 francs pour les activités nationales, et entre 600 000 et 1 000 000 francs pour les activités internationales, par an. Selon l’art. 5, al. 2, du projet de loi, pour autant que ces montants soient liés aux activités décrites à l’art. 2, al. 1, du projet, la Confédération pourrait verser des aides financières couvrant la moitié au maximum, c’est-à-dire 100 000 francs pour les activités nationales et au maximum 500 000 francs pour les activités internationales. En tout état de cause, les aides financières ne devront pas dépasser la part des dépenses prévues qui n’est pas couverte par d’autres sources de financement.

La Confédération examinera selon sa libre appréciation les demandes d’aides financières, qui ne pourront en tout état de cause être accordées que dans les limites des crédits approuvés par le Parlement.

Le projet de loi a également certaines répercussions en matière de personnel de la Confédération. L’OFJ, dans le cadre de ses tâches en lien avec le fédéralisme, se chargera de l’examen de la demande de l’Université de Fribourg et de la rédaction de la décision. Le projet prévoit que des aides financières peuvent être accordées par périodes de quatre ans au maximum, et que des montants forfaitaires annuels sont versés. Selon les estimations actuelles, ce travail devrait pouvoir être effectué avec les ressources en personnel existantes de l’administration fédérale.

6.2 Conséquences pour les cantons

L’Université de Fribourg devra faire une demande pour le versement des aides financières.

Le projet est aussi dans l’intérêt des cantons en général, puisqu’il renforce le fédéralisme.

Comme mentionné ci-dessus (cf. chap. 1.1), les cantons versent encore aujourd’hui des contributions en faveur de l’IFF via la Fondation ch, mais celles-ci ne sont pas suffisantes pour garantir la réalisation de toutes ses activités. Avec la réglementation proposée, la Confédération peut désormais aussi contribuer à son financement.

Toutefois, comme cela ressort de l’avis du Conseil fédéral sur la motion, du fait que l’IFF est rattaché à l’Université de Fribourg, le projet de loi pourrait favoriser cette université par rapport à d’autres établissements.

7.1 Constitutionnalité

Le soutien de la Confédération à l’IFF est une mesure relevant de la promotion du fédéralisme en tant que caractéristique essentielle de la Suisse. La Confédération est habilitée à légiférer, parallèlement aux cantons, en faveur du soutien de ce pilier du système politique suisse, en s’appuyant sur une compétence inhérente. Le préambule du projet de loi se réfère donc à cette compétence en citant l’art. 173, al. 2, Cst.

Le projet de loi se fonde aussi sur l’art. 54, al. 1, Cst., du fait que les activités de l’IFF relèvent aussi de la coopération internationale, et de la promotion de la paix et de l’image de la Suisse à l’étranger.

Toutefois, comme l’avait relevé le Conseil fédéral dans sa réponse à la motion, le fait de privilégier un institut universitaire reste quelque peu discutable sur le plan constitutionnel.

7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Le présent projet n’affecte pas les engagements internationaux de la Suisse.

7.3 Forme de l’acte à adopter

L’acte à adopter est une nouvelle loi au sens formel. En effet, comme l’a déjà relevé le Conseil fédéral dans le cadre de son avis sur la motion 19.3008, l’adoption de cette dernière implique la création d’une nouvelle base légale.

En vertu de l’art. 164 Cst., toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. Le présent acte législatif est conforme à cette exigence.

Selon l’art. 141, al. 1, let. a, Cst., les lois fédérales sont sujettes au référendum facultatif. Le référendum est explicitement prévu dans le projet (art. 8).

7.4 Frein aux dépenses

Le projet de loi ne prévoit ni subventions ni crédits d’engagement ou plafonds de dépenses qui entraîneraient une nouvelle dépense unique de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs.

En effet, le projet de loi prévoit l’octroi d’aides financières libres, à savoir des subventions que l’autorité a le pouvoir d’accorder ou de refuser selon sa libre appréciation²⁶.

En tout état de cause, sur la base des chiffres articulés durant les débats parlementaires et confirmés par l’IFF en 2022, les aides financières devraient se situer au-dessous des seuils prévus à l’art. 159, al. 3, let. b, Cst.

7.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

Le projet ne concerne pas la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons ou leur mise en œuvre. Il n’en demeure pas moins que certaines activités de l’IFF sont aussi dans l’intérêt des cantons, si bien que la Confédération favorise aussi indirectement la réalisation de tâches cantonales.

7.6 Conformité à la loi sur les subventions

Les contributions en faveur de l’IFF doivent être qualifiées d’aides financières à fonds perdu au sens de l’art. 3, al. 1, LSu. La conformité à la LSu doit être examinée. Or, comme exposé ci-après, il apparaît que celle-ci n’est que partiellement donnée.

La tâche financée répond à l’intérêt de la Confédération (cf. art. 6, let. a, LSu), puisqu’il s’agit de soutenir les activités de l’IFF en lien avec la promotion au niveau international du fédéralisme, fondée sur l’expérience de la Suisse, la fourniture de prestations d’information, de conseil et de sensibilisation, et l’observation du fédéralisme suisse.

Selon l’art. 6, let. b, LSu, des aides financières peuvent être accordées si, selon les critères d’une juste répartition des tâches et des charges entre la Confédération et les cantons, ceux-ci ne peuvent pas accomplir ou promouvoir seuls la tâche en question. En l’espèce, les cantons, via la Fondation ch, versent déjà un financement de 100 000 francs par an à l’IFF. Même si la Confédération a également un intérêt dans les prestations de l’art. 2, al. 1, du projet de loi, on peut se demander si le financement de l’IFF ne devrait pas rester du ressort des cantons, d’où originairement émane l’IFF. Un subventionnement de l’IFF par la Confédération, en plus de celui via la LEHE, risque de privilégier cet institut par rapport à d’autres établissements qui pourraient proposer des services comparables.

Selon l’art. 6, let. c, LSu, il faut que la tâche financée ne puisse être dûment accomplie sans l’aide financière de la Confédération. L’IFF estime ne pas disposer des ressources suffisantes pour accomplir de manière durable et complète ses missions au niveau international et national. Il demeure toutefois difficile de vérifier cette condition en pratique.

Selon l’art. 6, let. d, LSu, les efforts d’autofinancement qu’on peut attendre du requérant doivent avoir été accomplis et toutes les autres possibilités de financement épuisées. En l’occurrence, cela signifie en particulier que la facturation des prestations dans les domaines visés à l’art. 2, al. 1, du projet de loi ne permet pas à elle seule à l’IFF de couvrir tous les coûts. Tel semble être effectivement le cas pour les activités au niveau international, qui sont plus onéreuses et dont les coûts ne peuvent que rarement être entièrement couverts par les pays partenaires, qui sont souvent en voie de développement. En revanche, s’agissant des activités au niveau national, il est moins plausible qu’une telle condition soit réalisée.

Avec le projet de loi, l’IFF devra continuer de faire preuve des efforts d’autofinancement qu’on peut attendre de lui. L’art. 5, al. 2, prévoit en effet des limites en matière de subventionnement.

Selon l’art. 6, let. e, LSu, il faut encore que la tâche ne puisse être accomplie d’une manière plus simple, plus efficace ou plus rationnelle. En l’espèce, les aides financières de la Confédération permettront à l’IFF de garantir ses activités de base, au niveau national et international, dans les domaines prévus à l’art. 2, al. 1, du projet de loi.

Conformément à l’art. 7, let. f, LSu, des aides de démarrage, de réaménagement ou de relais, limitées dans le temps, sont autant que possible prévues. En l’espèce, le projet de loi prévoit des aides financières à titre de financement de base, conformément aux buts de la motion 19.3008. Une limitation temporelle n’est pas prévue, mais les subventions sont conçues de manière à laisser à la Confédération le pouvoir de les accorder ou de les refuser selon sa libre appréciation.

L’art. 7, let. h, LSu prévoit en outre que les dispositions légales régissant les aides doivent prévoir autant que possible la prise en compte des impératifs de la politique financière, notamment en subordonnant l’octroi des prestations au volume des crédits disponibles et en fixant des taux plafonds. Ces critères figurent dans le projet (cf. art. 2 et 5). En outre, des mécanismes aptes à permettre à la Confédération de vérifier l’utilisation des aides financières et d’obtenir tous les renseignements nécessaires sont aussi prévus (cf. art. 6 et 7).

7.7 Délégation de compétences législatives

Le projet de loi ne contient pas de délégations de compétences législatives.

7.8 Protection des données

Le projet ne prévoit pas de traitement de données sensibles. La Confédération a le droit de demander les renseignements et l’accès aux documents dont elle a besoin pour déterminer le montant des aides financières.