FF 2026 1562
Message portant modification de la loi fédérale sur la navigation maritime sous pavillon suisse
1 Contexte
1.1 Action requise et objectifs
Le droit international reconnaît à tous les États, y compris un État enclavé, le droit de faire naviguer des navires en mer sous leur propre pavillon. La Suisse a longtemps considéré qu’un pavillon maritime suisse n’était pas pertinent. Ce n’est qu’au cours de la Seconde Guerre mondiale qu’un tel pavillon a été institué en vue d’assurer l’approvisionnement du pays (arrêté du Conseil fédéral du 9 avril 1941 concernant la navigation maritime sous pavillon suisse1). Après la guerre, la conviction s’est imposée que le pavillon maritime suisse était pertinent à la fois pour l’approvisionnement du pays en temps de crise et pour l’économie suisse. En conséquence, l’arrêté du Conseil fédéral du 9 avril 1941 et ses compléments de 1942 (arrêté du Conseil fédéral du 20 janvier 19422) ont été révisés et repris dans la législation ordinaire. Le Parlement a édicté la loi sur la navigation maritime sous pavillon suisse (ci-après «loi sur la navigation maritime») le 23 septembre 19533.
Entre 1948 et 1959, la Confédération a accordé des prêts à taux préférentiel pour financer la flotte maritime, ces prêts étant remplacés à partir de 1959 par le cautionnement. Cet instrument classique de garantie de crédit a permis de cautionner les emprunts pour l’acquisition de navires de haute mer, créant ainsi des conditions favorables pour inciter les propriétaires à placer leurs navires de haute mer sous pavillon suisse. En contrepartie, les navires pouvaient être réquisitionnés pour l’approvisionnement du pays sur une durée limitée en cas de pénurie grave (art. 25, al. 4, de la loi du 8 octobre 1982 sur l’approvisionnement du pays4, abrogé; art. 32, al. 2, let. a, de la loi du 17 juin 2016 sur l’approvisionnement du pays, LAP5). Afin, entre autres, de protéger les intérêts financiers de la Confédération, la loi sur la navigation maritime fixe des exigences en matière de fonds propres minimums pour les propriétaires de bateaux et impose des contrôles spécifiques des affaires par un organe de révision. Diverses dispositions garantissent en outre que les navires de haute mer ne puissent pas renoncer sans formalité au pavillon suisse.
L’importance des navires de haute mer battant pavillon suisse pour l’approvisionnement économique du pays selon la LAP a été réévaluée à la fin de 20166. Le Conseil fédéral est arrivé à la conclusion que leur plus-value pour l’approvisionnement économique du pays était trop faible pour justifier, dans les circonstances actuelles comme dans un avenir prévisible, une poursuite de leur encouragement par l’octroi de cautionnements. Aucun nouveau cautionnement n’a donc été accordé depuis 2017. Cette position a été confirmée dans des rapports de 2020 et de 2024 sur l’importance de la navigation maritime pour la politique d’approvisionnement7. Dans son message du 12 novembre 2025 concernant la modification de la loi sur l’approvisionnement du pays8, le Conseil fédéral propose au Parlement d’exclure expressément la possibilité de subventionner des navires de haute mer sous pavillon suisse pour assurer un tonnage maritime suffisant.
Le soutien financier par cautionnement prenant fin, les dispositions visant l’approvisionnement du pays et la protection des intérêts financiers de la Confédération dans la législation sur la navigation maritime ne sont plus nécessaires (art. 17, al. 2, 24, 26, 27, 36 et 37, al. 3, de la loi sur la navigation maritime; art. 5d, 5e et 5f de l’ordonnance du 20 novembre 1956 sur la navigation maritime9). Le Conseil fédéral a déjà fait part de son intention de les abroger dans son message du 12 novembre 2025 concernant la modification de la loi sur l’approvisionnement du pays.
Le projet, qui représente un allègement pour les entreprises, fait partie du paquet de mesures pour la compétitivité de l’économie suisse10 décidé par le Conseil fédéral.
L’abrogation des dispositions obsolètes a pour but d’alléger la charge financière et administrative des entreprises de navigation maritime et de faciliter la tâche de l’administration tout en augmentant l’attrait du pavillon suisse.
1.2 Examen des alternatives et solution retenue
L’abrogation de dispositions obsolètes qui fait l’objet du présent message met en œuvre les décisions du Conseil fédéral de renoncer à encourager le soutien de la Confédération par l’octroi de cautionnements pour les navires suisses de haute mer et de promouvoir la compétitivité de l’économie suisse. Les dispositions qui visaient l’approvisionnement du pays et la protection des intérêts financiers de la Confédération sont caduques. Il n’est donc pas nécessaire d’examiner d’autres solutions.
1.3 Relation avec le programme de la législature et avec la planification financière, ainsi qu’avec les stratégies du Conseil fédéral
1.3.1 Relation avec le programme de législature et la planification financière
Le projet n’est annoncé ni dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 202711 ni dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 202712.
Il n’en demeure pas moins que les modifications de la loi sur la navigation maritime sont indiquées en tant qu’éléments du paquet de mesures pour la compétitivité de l’économie suisse. Le Conseil fédéral réagit ainsi aux effets négatifs des récents événements internationaux sur la compétitivité de l’économie suisse. Il met en œuvre l’agenda de politique économique du 22 mai 2024 pour la législature 2023 à 202713, en accordant une importance particulière à l’allègement de la réglementation des entreprises. Les modifications apportées à la loi sur la navigation maritime correspondent en outre à la décision prise le 21 décembre 2016 par le Conseil fédéral de renoncer à l’octroi de nouveaux cautionnements fédéraux et de nouveaux crédits-cadres. Elles correspondent également à la mise en œuvre de la révision partielle de la LAP annoncée dans le programme de la législature 2023 à 2027. La révision partielle de la LAP contribue à réaliser l’objectif 18 du programme de la législature 2023 à 2027.
1.3.2 Relation avec les stratégies du Conseil fédéral
Le paquet de mesures pour la compétitivité de l’économie suisse s’intègre dans l’agenda de politique économique du 22 mai 2024 pour la législature 2023 à 2027. Le projet met en œuvre les allègements de la réglementation prévus dans ce paquet pour les entreprises de navigation maritime établies en Suisse. Il est en outre lié à la Stratégie maritime 2023–2027 du Conseil fédéral du 2 juin 202314, qui soutient la modernisation du pavillon suisse et accroît sa compétitivité internationale (objectif E) en abrogeant les dispositions obsolètes qui ne tiennent pas suffisamment compte de la situation et des besoins actuels. L’objectif E1 de la stratégie prévoit la création de conditions d’enregistrement compétitives pour les navires commerciaux.
1.4 Relation avec d’autres affaires du Conseil fédéral
Le 21 décembre 2016, le Conseil fédéral a décidé de renoncer à l’octroi de nouveaux cautionnements fédéraux et de nouveaux crédits-cadres. Dans le message du 12 novembre 2025 concernant la modification de la loi sur l’approvisionnement du pays, il propose en outre au Parlement d’abandonner le subventionnement des navires de haute mer sous pavillon suisse destiné à assurer un tonnage maritime suffisant. Il identifie dans ce message les dispositions obsolètes qui s’y rapportent dans la loi et l’ordonnance sur la navigation maritime.
Conformément à sa stratégie maritime 2023–2027 du 2 juin 2023, le Conseil fédéral prévoit de moderniser le pavillon suisse et donc la législation sur la navigation maritime. Les dispositions de la loi fédérale sur la navigation maritime sous pavillon suisse, dont l’abrogation est proposée ici, font partie du paquet de mesures pour la compétitivité de l’économie suisse. Cette mesure permet d’anticiper la partie de la modernisation de la loi sur la navigation maritime qui est liée à la fin des cautionnements par la Confédération. Le Conseil fédéral présentera au Parlement, dans un projet séparé, les éléments indépendants mais également nécessaires à la modernisation de la loi sur la navigation maritime. Dans les conditions présentes, le pavillon suisse n’est pas porteur d’un avenir durable pour les navires commerciaux. La question de l’avenir et de l’attrait du pavillon suisse se pose avec d’autant plus d’acuité au regard de l’actualité géopolitique et économique. L’industrie maritime suisse compte en son sein des entreprises qui sont des leaders mondiaux pour ce qui est du transport, de la logistique, des matières premières et de la construction mécanique. Elle gère l’une des plus grandes flottes du monde. Un pavillon suisse qui tienne compte des réalités de cette industrie peut offrir une sécurité supplémentaire au secteur et aux chaînes logistiques de l’industrie suisse, tout en contribuant à la stabilisation du commerce mondial.
1.5 Classement d’interventions parlementaires
Le projet ne répond à aucune intervention parlementaire.
2 Procédure préliminaire, consultation comprise
Les projets de loi au sens de l’art. 164, al. 1, de la Constitution fédérale (Cst.)15 font en principe l’objet d’une procédure de consultation, conformément à l’art. 3, al. 1, let. b, de la loi sur la consultation (LCo)16. Dans le cas présent, il a été possible de renoncer à une consultation en se fondant sur l’art. 3a, al. 1, LCo. Le projet concerne d’une part l’organisation ou les procédures des autorités fédérales et la répartition des compétences entre autorités fédérales (let. a). La compétence de radier des navires du registre des navires suisses ne doit plus relever du Conseil fédéral, mais être exercée conformément à la législation sur le registre des navires. D’autre part, il n’existe pas de nouveaux éléments à attendre d’une consultation, puisque les positions des milieux intéressés sont connues (let. b). L’abrogation des dispositions obsolètes représente un allègement pour les entreprises de navigation maritime. Ces dernières se sont déjà exprimées en détail à ce sujet lors de consultations informelles sur un premier projet de révision de la loi sur la navigation maritime, dans une lettre de citoyens adressée au chef du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) et dans le cadre d’un projet pilote visant à enregistrer d’autres navires commerciaux sous pavillon suisse; elles sont favorables aux abrogations. Aucun impact négatif n’est attendu sur d’autres acteurs.
3 Comparaison avec le droit étranger, notamment avec le droit européen
La Convention des Nations Unies du 10 décembre 1982 sur le droit de la mer (CNUDM)17 et le droit coutumier qu’elle consacre permettent à tout État d’autoriser les navires battant son pavillon à naviguer en mer. Conformément à l’art. 91 CNUDM, chaque État fixe de manière autonome les conditions auxquelles il soumet l’attribution de sa nationalité aux navires, les conditions d’immatriculation des navires sur son territoire et les conditions requises pour qu’ils aient le droit de battre son pavillon. Il n’existe pas de dispositions allant plus loin en droit international. Les compétences visées à l’art. 91 de la CNUDM n’étant pas déléguées par le traité sur l’Union européenne (TUE) ni par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), elles continuent, au sein de l’Union européenne, à relever des États membres.
En ce qui concerne l’approvisionnement économique national, il existe de grandes différences d’un pays à l’autre dans la plupart des domaines concernés. Les États recourent à des mesures diverses pour garantir les prestations de transport, qui vont des mesures d’incitation générales à des injonctions ciblées à l’attention des entreprises de transport et de logistique et à leur promotion18.
Les pays voisins n’ont pas fixé d’exigences en matière de fonds propres minimums ni d’obligations de contrôle spécifiques des affaires par un organe de révision pour l’exploitation d’un navire sous pavillon national. La plupart des États réduisent essentiellement les conditions d’inscription au registre et les conditions pour arborer le pavillon national à des critères administratifs (par exemple, le siège des propriétaires), à des prescriptions techniques et de sécurité, à des critères relatifs à l’équipage du navire et à des dispositions en matière de droit du travail.
Sa législation confiant la compétence de radier un navire de mer du registre au plus haut niveau gouvernemental, la Suisse est très isolée au niveau international. Généralement, cette compétence décisionnelle revient en effet aux autorités maritimes spécialisées ou aux bureaux d’enregistrement dans les autres pays.
4 Présentation du projet
4.1 Réglementation proposée
Le projet comprend l’abrogation de plusieurs articles de la loi sur la navigation maritime, permettant ainsi de réduire les charges de réglementation des entreprises.
La fin des cautionnements fédéraux pour les navires suisses rend superflues les dispositions visant à protéger les intérêts financiers de la Confédération. Celles-ci portent sur les fonds propres minimums requis et sur l’obligation de contrôles spécifiques des affaires par un organe de révision. Les exigences imposées aux entreprises de navigation maritime allant au-delà des exigences générales du code des obligations (CO)19 ne sont plus justifiées. Du reste, les entreprises de transport des autres secteurs ne sont pas soumises à de telles dispositions.
Par ailleurs, le maintien de la flotte de navires de haute mer n’est plus un objectif de l’approvisionnement économique de la Suisse. En conséquence, les dispositions selon lesquelles les navires de haute mer ne peuvent pas renoncer sans formalité au pavillon suisse ne sont plus appropriées. Elles concernent notamment les périodes de blocage, les ventes forcées par voie d’enchères et la décision au niveau du Conseil fédéral de radier un navire du registre des navires suisses.
4.2 Adéquation des moyens requis
L’abrogation des dispositions obsolètes permet de faciliter la tâche de l’administration. L’éventuelle charge supplémentaire que l’augmentation du nombre de navires battant pavillon suisse occasionnerait pour l’administration serait compensée par les recettes de redevance supplémentaires.
4.3 Mise en œuvre
Les modifications apportées à la loi sur la navigation maritime devront être transposées dans l’ordonnance sur la navigation maritime. Les modifications apportées à cette dernière se limiteront également à l’abrogation des dispositions obsolètes (art. 5d, 5e et 5f de l’ordonnance sur la navigation maritime).
5 Commentaire des dispositions
Art. 17, al. 2 Conditions en général
Aux termes de l’art. 17, al. 2, l’enregistrement et la radiation du navire sont publiés par les soins de l’Office du registre des navires suisses dans la Feuille fédérale et dans la Feuille officielle suisse du commerce. La disposition ne présentant plus d’intérêt pour l’approvisionnement du pays, une publication dans la Feuille fédérale n’est plus indiquée. L’art. 17, al. 2, peut être abrogé sans réserve. Après abrogation, le processus de publication suivra la législation sur le registre des bateaux (loi fédérale du 28 septembre 1923 sur le registre des bateaux20; ordonnance du 16 juin 1986 sur le registre des bateaux21), conformément à l’art. 10, al. 2, de la loi sur la navigation maritime. Il comprend la publication dans la Feuille officielle suisse du commerce à des fins de protection des créanciers.
Art. 24 Moyens financiers, art. 26 Contrôle et art. 37, al. 3, Propriété et autres droits réels
Aujourd’hui, les exigences particulières en matière de moyens financiers formulées à l’art. 24, notamment l’obligation pour le propriétaire de disposer de fonds propres à hauteur de 20 % au moins, visent surtout à protéger les intérêts financiers de la Confédération. Elles ont pour but de réduire le risque qu’une entreprise se retrouve en difficulté et que des cautionnements de la Confédération soient sollicités. Du fait de l’abandon des cautionnements de la Confédération en faveur des navires battant pavillon suisse, il n’est plus justifié d’imposer aux entreprises de navigation des exigences qui vont au-delà des exigences générales du CO pour les entreprises. L’art. 24 peut donc être abrogé sans réserve. Il en va de même pour l’art. 26, sur lequel les autorités fédérales s’appuient aujourd’hui uniquement afin de contrôler le respect des prescriptions relatives aux moyens financiers, et pour l’art. 37, al. 3, qui exige, pour les inscriptions de bateaux, une attestation de l’Office suisse de la navigation maritime quant au respect des dispositions de l’art. 24, al. 1. À l’instar des autres entreprises de transport, les entreprises de navigation maritime sont tenues de respecter uniquement les exigences générales du CO. Leurs obligations réglementaires sont ainsi allégées. Pour les sociétés propriétaires de navires qui bénéficient encore de cautionnements de la Confédération pour le financement de leurs navires, il n’est pas nécessaire de prévoir des dispositions transitoires, car les hypothèques de premier rang sur navires apportent une garantie suffisante aux intérêts financiers de la Confédération.
Art. 27 Procédure de régularisation
L’art. 27 prévoit des dispositions spéciales qui favorisent et garantissent le maintien d’un navire dans le registre des navires suisses et, partant, le maintien des navires de haute mer sous pavillon suisse pour assurer un tonnage maritime suffisant. Des délais et des instruments supplémentaires, tels que les ventes forcées par voie d’enchères, viennent compliquer les radiations du registre. Sans intérêt pour l’approvisionnement du pays, de telles dispositions spéciales sont superflues. Le fait que la décision de radier un navire revienne au Conseil fédéral a également cessé de se justifier. L’art. 27 peut donc être abrogé sans réserve. Compte tenu de l’abrogation des dispositions spéciales relatives à la procédure de rectification, un navire de mer est radié du registre conformément à l’art. 10, al. 2, de la loi sur la navigation maritime en relation avec l’art. 19 de la loi fédérale sur le registre des bateaux dès lors que les conditions d’enregistrement ne sont plus remplies.
Art. 36 Radiation volontaire
En vertu de l’art. 36, la radiation d’un navire du registre des navires suisses et, partant, du pavillon suisse est soumise à l’autorisation du Conseil fédéral. Cette autorisation ne peut être refusée que si l’approvisionnement économique du pays l’exige. En cas de refus, la Confédération, à la demande du propriétaire, reprend le navire à sa valeur marchande, à moins que le Conseil fédéral n’en ait ordonné la vente par voie d’enchères. Dès lors qu’elles ne présentent pas d’intérêt pour l’approvisionnement du pays, ces règles visant à assurer un tonnage maritime suffisant ne sont pas appropriées en cas de radiation volontaire. L’art. 36 peut donc être abrogé sans réserve. Une fois l’art. 36 abrogé, les radiations seront effectuées conformément à l’art. 10, al. 2, de la loi sur la navigation maritime, selon les dispositions générales de la législation sur le registre des bateaux. Celles-ci s’appliquent par analogie (en cas de radiation, notamment art. 19 de la loi fédérale sur le registre des bateaux) et tiennent compte des intérêts des créanciers gagistes et, partant, de la Confédération.
6 Conséquences
6.1 Conséquences pour la Confédération
L’abrogation des dispositions obsolètes facilite la tâche de l’administration. Une éventuelle charge supplémentaire que l’augmentation du nombre de navires battant pavillon suisse occasionnerait pour l’administration serait compensée par les recettes de redevance supplémentaires.
6.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne
Le projet n’aura pas de conséquences pour les cantons et les communes, ni pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne.
6.3 Conséquences économiques
L’abrogation des dispositions obsolètes entraîne un allègement financier et administratif pour les entreprises de navigation et, de ce fait, elle augmente l’attrait de la Suisse en tant qu’État de pavillon.
6.4 Conséquences sanitaires et sociales
Le projet n’aura aucun impact direct sur la société.
6.5 Conséquences environnementales
Le projet n’aura aucun impact direct sur l’environnement.
6.6 Autres conséquences
Le projet renforce le pavillon suisse, ce qui pourrait entraîner une augmentation de l’inscription des pavillons au registre suisse. La position de la Suisse dans la politique maritime internationale (entre autres dans les domaines de l’environnement et de la sécurité notamment) et la place maritime suisse s’en trouveront renforcées.
7 Aspects juridiques
7.1 Constitutionnalité
Les adaptations légales proposées par le présent projet se fondent sur l’art. 87 Cst., selon lequel la législation sur la navigation relève de la compétence de la Confédération.
7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse
Il n’existe pas, dans la navigation maritime, de règles internationales relatives aux exigences minimales en matière de capitaux, aux contrôles des affaires et aux compétences décisionnelles en cas de radiation de navires. Par conséquent, le projet est compatible avec les obligations internationales de la Suisse.
7.3 Forme de l’acte à adopter
Selon l’art. 164, al. 1, Cst., toutes les dispositions importantes fixant des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. En tant que tel, ce projet est sujet au référendum (art. 141, al. 1, let. a, Cst.).
7.4 Frein aux dépenses
Aucune nouvelle disposition en matière de subventions n’est créée, pas plus que de nouveaux crédits d’engagement ou plafonds de dépenses ne sont décidés dans le cadre du présent projet.
7.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale
L’attribution et l’accomplissement des tâches étatiques se fondent sur le principe de subsidiarité (art. 5a, Cst.). La Confédération n’assume que les tâches qui excèdent les possibilités des cantons ou qui nécessitent une réglementation uniforme par la Confédération (art. 43a, al. 1, Cst.).
En vertu de l’art. 87 Cst., la Confédération dispose d’une compétence législative étendue. Elle est donc compétente pour la navigation maritime, qui nécessite une réglementation uniforme.
Le principe de l’équivalence fiscale n’est pas concerné par le présent projet.
7.6 Conformité à la loi sur les subventions
Le projet ne propose pas de nouvelles subventions.
7.7 Délégation de compétences législatives
Le projet ne comprend pas de nouvelle délégation de compétences législatives.
7.8 Protection des données
Le projet ne couvre aucune question liée à la protection des données.