Message concernant l’initiative populaire «Contre la destruction de nos forêts par des éoliennes (initiative pour la protection des forêts)»

2.1.1 Constitutionnalité

L’art. 89 Cst. précise que dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons s’emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l’environnement (al. 1). La Confédération fixe les principes applicables à l’utilisation des énergies indigènes et renouvelables (al. 2). Dans sa politique énergétique, elle tient compte des efforts des cantons et des communes et prend en considération les réalités de chaque région (al. 5).

La Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire, conformément à l’art. 75 Cst. L’aménagement du territoire incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire.

L’art. 77 Cst. définit les principes applicables à la politique forestière au niveau constitutionnel. En conséquence, la Confédération veille à ce que les forêts puissent remplir leurs fonctions protectrice, économique et sociale (al. 1). Elle fixe les principes applicables à la protection des forêts (al. 2) et encourage les mesures de conservation de ces dernières (al. 3).

2.1.2 Dispositions applicables au niveau de la législation fédérale

Les principales dispositions applicables dans le domaine de l’énergie éolienne, et des énergies renouvelables en général, figurent, au niveau de la législation fédérale, dans la LEne et la LApEl.

Dispositions dans la loi sur l’énergie, la loi sur l’approvisionnement en électricité et la loi sur l’aménagement du territoire

La LEne définit l’utilisation des énergies renouvelables et leur développement comme étant d’intérêt national (art. 12). La LApEl prévoit l’augmentation de la production d’électricité d’origine renouvelable afin de renforcer la sécurité d’approvisionnement en hiver et un certain nombre de simplifications en ce sens (cf. art. 9a, al. 1, 2 et 4). Ces dispositions ont été acceptées par le peuple le 9 juin 2024 dans le cadre de la votation sur les modifications de la LApEl et de la LEne.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi pour l’accélération des procédures, le 1^er avril 2026, une procédure concentrée d’approbation des plans est prévue pour la construction d’installations solaires ou éoliennes d’intérêt national (art. 14a LEne). Cette disposition vise à accélérer les procédures d’autorisation.

La loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT)¹⁷ contient des exigences du droit en matière de planification (cf. ch. 2.1.3).

La LEne prévoit en outre des critères spécifiques en ce qui concerne l’encouragement de l’énergie éolienne (art. 27a et 29a) et des procédures d’autorisation simplifiées pour les installations éoliennes d’intérêt national (art. 71c). Cette dernière disposition ne s’applique qu’à certaines conditions, notamment si le plan d’affectation entré en force a été décidé par la commune, jusqu’à ce que ces installations disposent d’une puissance installée supplémentaire à l’échelle de la Suisse de 600 mégawatts (MW) par rapport à 2021.

Dispositions concernant les aspects liés à la protection

La loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE)¹⁸ prévoit, s’agissant de la planification, de la construction ou de la modification d’installations, que l’autorité examine le plus tôt possible leur compatibilité avec les dispositions en matière d’environnement (cf. en particulier l’art. 10a). Pour les installations d’exploitation de l’énergie éolienne d’une puissance installée supérieure à 5 MW, il est nécessaire de réaliser une étude de l’impact sur l’environnement (EIE), conformément à l’ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l’étude de l’impact sur l’environnement (OEIE)¹⁹ (art. 1 en rel. avec l’annexe, ch. 21.8, OEIE).

Les résultats de l’EIE, laquelle est nécessaire pour des éoliennes d’une hauteur totale d’au moins 30 mètres, doivent être pris en considération dans le contexte du plan d’affectation et de l’autorisation de construire ou dans celui de la procédure concentrée d’approbation des plans lors de la pesée des intérêts complète visée à l’art. 3 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire²⁰.

En raison des effets des éoliennes d’une hauteur totale d’au moins 30 mètres sur l’organisation du territoire, une obligation de planification est applicable en vertu de l’art. 2 LAT. Les zones appropriées pour les projets éoliens sont inscrites dans le plan directeur cantonal (art. 8, al. 2, et 8b LAT; art. 10, al. 1, LEne).

La loi du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo)²¹ contient elle aussi des dispositions en lien avec l’énergie éolienne. Les défrichements sont interdits en forêt (art. 5, al. 1, LFo); des autorisations à titre exceptionnel sont possibles (art. 5, al. 2, LFo). Depuis l’adoption des modifications de la LApEl et de la LEne, pour les installations éoliennes d’intérêt national en forêt, des procédures de défrichement simplifiées s’appliquent. Si les infrastructures routières nécessaires à la construction et à l’exploitation des installations sont déjà présentes, celles-ci sont en outre considérées comme des constructions dont l’implantation est imposée par leur destination (art. 5a LFo); elles peuvent être construites en forêt moyennant une autorisation de défricher, sans qu’il soit nécessaire d’examiner des sites alternatifs en dehors de la forêt. Il convient toutefois de respecter pleinement le droit en vigueur, notamment, au niveau fédéral, la LFo, la loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)²² et la LPE. Tout défrichement autorisé doit être compensé en nature par un reboisement dans la même région, avec des essences adaptées à la station; à défaut d’une compensation en nature, des mesures équivalentes doivent être prises en faveur de la protection de la nature et du paysage (art. 7, al. 1 et 2, LFo).

2.1.3 Compétences cantonales

En vertu des art. 6 à 12 LAT, le plan directeur cantonal est l’instrument d’aménagement du territoire à l’échelle cantonale. Il permet de coordonner les activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire, telles que le développement de l’urbanisation, des transports et des infrastructures énergétiques, tout en veillant à la protection de la nature et du paysage. La planification et l’octroi des autorisations pour des éoliennes relèvent de la compétence des cantons et des communes.

En vertu de l’art. 10 LEne et de l’art. 8b LAT, les cantons veillent à ce que le plan directeur cantonal désigne en particulier les zones et tronçons de cours d’eau qui se prêtent à l’exploitation de l’énergie hydraulique et éolienne ainsi que les zones qui se prêtent à l’exploitation d’installations solaires revêtant un intérêt national. Lors de la définition des zones destinées aux installations solaires et éoliennes, ils doivent tenir compte des différents intérêts de protection (paysages, biotopes, conservation des forêts, agriculture, etc.; art. 10, al. 1^ter, LEne).

La définition exacte de la forêt dans le cadre de la législation fédérale sur les forêts est par ailleurs laissée à l’appréciation des cantons et n’est donc pas uniforme à l’échelle nationale. Les cantons précisent les dispositions de la LFo dans leurs lois et ordonnances cantonales. En vertu de l’art. 6, al. 1, let. b, LFo, les autorisations de défricher sont accordées par les autorités cantonales, lorsque la construction ou la transformation d’un ouvrage exigeant un défrichement relève de leur compétence. En ce cas, la demande de défrichement doit être déposée auprès de l’autorité compétente selon le droit cantonal. Avant que l’autorité cantonale n’accorde une autorisation de défricher, elle doit consulter l’Office fédéral de l’environnement lorsque la surface excède 5000 m² ou lorsque la surface à défricher est située sur le territoire de plusieurs cantons (art. 6, al. 2, LFo).

4.2.1 Revirement par rapport aux décisions en matière de politique énergétique

L’acceptation de l’initiative pour la protection des forêts entraînerait une forte restriction en ce qui concerne les autorisations d’éoliennes, soit un revirement par rapport aux décisions prises ces dernières années en matière de politique énergétique aux niveaux fédéral et cantonal. Au niveau national, le peuple a en effet approuvé le principe d’un développement de la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables – y compris l’énergie éolienne –, en particulier depuis l’acceptation de la Stratégie énergétique 2050, même si les projets d’installations énergétiques sont souvent contestés au niveau local. Aussi bien la stratégie énergétique (loi sur l’énergie de 2017) que les modifications de la LApEl et de la LEne (2024) ont été acceptées à une large majorité (le «oui» a recueilli respectivement 58 % et 69 % des voix), alors même que les opposants se sont focalisés sur l’énergie éolienne lors des deux votations. Dans le cadre des modifications de la LApEl et de la LEne, des principes ont été définis et des mesures de simplification prévues pour favoriser le développement des énergies renouvelables (cf. ch. 2.1).

Certains cantons ont récemment achevé le volet éolien de leur plan directeur cantonal (SG, LU, GR) ou sont sur le point de le faire (notamment ZH, GL, BL). De nouvelles zones qui se prêtent à l’exploitation de l’énergie éolienne ont ainsi été définies. L’initiative remet fondamentalement en cause ces zones, ainsi que toutes les autres zones qui sont en cours de planification, pour peu qu’elles se situent en forêt ou à proximité immédiate de forêts. À l’heure actuelle, près de 128 zones qui se prêtent à l’exploitation de l’énergie éolienne sont définies dans les plans directeurs cantonaux à l’échelle nationale, et 20 autres se trouvent à l’étape «coordination en cours»²⁹. Si l’initiative était acceptée, environ deux tiers de la superficie de ces zones n’entreraient plus en ligne de compte pour la planification d’éoliennes³⁰.

4.2.2 Conséquences possibles en cas d’acceptation de l’initiative

Conséquences possibles pour les promoteurs de projets et le développement de l’énergie éolienne

L’initiative concerne tous les projets éoliens, quel que soit leur stade de planification, dès lors qu’ils sont situés en forêt ou à proximité immédiate d’une forêt. En cas d’acceptation de l’initiative, ces projets seraient abandonnés, même s’ils sont déjà bien avancés et disposent d’un plan d’affectation valable ou d’une autorisation de construire, ou si une procédure concentrée d’approbation des plans est en cours. En conséquence, si les promoteurs de projets souhaitaient éviter le risque d’un démantèlement, ils pourraient attendre l’issue de la votation populaire avant de lancer la construction.

On ne peut toutefois que spéculer sur les conclusions que les promoteurs de projets éoliens tireront de cette situation. Dans le pire des cas, il faut s’attendre à ce qu’ils ne souhaitent pas prendre le risque qui découle de la disposition transitoire de l’initiative et qu’en raison des incertitudes qui prévaudront, ils suspendent tous les projets jusqu’à la votation populaire.

Ces dernières années, plusieurs cantons ont délimité des zones se prêtant à l’exploitation de l’énergie éolienne dans les forêts et à proximité de celles-ci. Une grande partie de ces zones adaptées à l’éolien sont situées au moins à proximité de forêts. Au total, il est question d’au moins 60 projets comprenant chacun trois à neuf éoliennes et de cinq projets comprenant chacun 12 à 19 éoliennes dont la planification est déjà bien avancée³¹. Dans ces projets, une grande partie des installations pourraient ne pas voir le jour.

L’analyse³² d’un scénario de développement réaliste avec les projets prévus montre qu’environ 90 % des éoliennes prévues d’ici 2030 seraient concernées par l’initiative, dont seulement 17 % seraient implantées en forêt. D’ici 2045, près de 85 % des sites seraient concernés, dont environ 25 % en forêt. Une grande partie des éoliennes prévues se situent donc dans la zone tampon requise de 150 mètres autour des zones forestières (env. 73 % d’ici 2030, 60 % d’ici 2045). En cas d’acceptation, le principal effet de l’initiative se fera sentir non pas au niveau de la surface forestière elle-même, mais dans ce rayon de 150 mètres autour de la forêt (en ce qui concerne la prescription portant sur la densité de boisement supérieure à 30 %, cf. le ch. 3.3).

Clause de rétroactivité dans la disposition transitoire

L’initiative prévoit que les dispositions matérielles de la nouvelle réglementation s’appliquent avec effet rétroactif à partir du 1^er mai 2024: les installations qui n’étaient pas encore construites au 1^er mai 2024 devront être démantelées aux frais de ceux qui les ont réalisées dans un délai de 18 mois, et l’état initial devra être rétabli.

L’obligation rétroactive de démanteler les installations à ses frais constitue une expropriation de fait et, partant, une atteinte à la garantie de la propriété (art. 26, al. 1, Cst.); elle contrevient en outre au principe en vertu duquel une pleine indemnité est due en cas de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation (art. 26, al. 2, Cst.). L’initiative ne parvient à s’imposer pleinement face au droit de propriété et aux règles d’indemnisation qu’en dérogeant à ces aspects d’une manière claire et nette. Il ressort de la formulation claire de la disposition transitoire que l’initiative vise à limiter les pouvoirs de disposition des propriétaires en matière d’indemnisation pour le démantèlement. La clause de rétroactivité prévue par l’initiative pour la prise en charge des frais de démantèlement, en tant que lex posterior et lex specialis, prévaut sur l’art. 26 Cst. en cas d’acceptation³³.

En revanche, l’initiative ne précise pas explicitement qui prendra en charge les frais éventuels liés à la remise en état. Elle ne réglemente pas non plus la question des autres dépenses liées au démantèlement de l’installation, telles que les frais de planification antérieurs, le démantèlement des installations auxiliaires ou le manque à gagner (lucrum cessans). Le Conseil fédéral estime que, faute de précision dans le texte de l’initiative, ces coûts ne peuvent pas résolument être mis à la charge de ceux qui ont réalisé les installations; dans ce cas, l’art. 26 Cst. devrait primer, et ceux qui ont réalisé les installations pourraient faire valoir un droit correspondant à l’égard des pouvoirs publics.

Des dispositions transitoires ayant un effet rétroactif sur un domaine aussi étendu sont certes valables au niveau constitutionnel, mais elles posent des défis en matière de sécurité juridique. En effet, les promoteurs de projets éoliens ont réalisé leurs investissements en se fiant au fait que les règles ne seraient pas modifiées a posteriori.

4.2.3 Conséquences pour la Confédération

L’acceptation de l’initiative aurait un impact considérable sur la politique énergétique de la Confédération. Comme mentionné plus haut, les différentes décisions de ces dernières années ont prévu des mesures visant à simplifier et à promouvoir le développement des énergies renouvelables, dont l’énergie éolienne, en vue de la production d’électricité. Cette volonté du Conseil fédéral et du Parlement subirait un revers dans le domaine de l’énergie éolienne, alors qu’elle a été acceptée par le peuple. L’énergie éolienne peut apporter une contribution notable à la production d’électricité, en particulier en hiver (cf. ch. 2.2). Si l’initiative est acceptée, il est fort improbable que l’énergie éolienne permette encore d’atteindre les objectifs de développement fixés.

4.2.4 Conséquences pour les cantons

La législation fédérale prévoit que les cantons et les communes sont en charge de l’aménagement du territoire et de l’octroi des autorisations et des concessions, et donc de l’évaluation des demandes d’autorisation pour les éoliennes. L’acceptation de l’initiative pourrait entraîner des coûts supplémentaires liés à l’obligation de démanteler des installations à titre rétroactif. À l’inverse, on pourrait arguer que la pratique restrictive en matière d’autorisations qui découle de l’initiative entraînerait une baisse du nombre de projets éoliens à approuver.

Une acceptation de l’initiative aurait notamment des conséquences pour les plans directeurs cantonaux, car les éoliennes ne pourraient plus être construites dans les forêts ni à une distance de 150 mètres de celles-ci ou de pâturages boisés dont la densité de boisement est supérieure à 30 %. Il serait nécessaire d’adapter les plans directeurs existants a posteriori et, pour les nouveaux projets, la marge de manœuvre pour la réalisation d’installations éoliennes serait fortement réduite.

4.2.5 Conséquences pour les communes ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne

Pour les communes dont des zones se prêteraient à la construction d’éoliennes, cette initiative entraînerait des restrictions dans la mesure où le nombre d’éoliennes construites et les sources de revenus pourraient diminuer. À l’inverse, on pourrait arguer qu’elle permettrait de protéger des espaces naturels et des habitats.

4.2.6 Conséquences économiques et sociales

Comme indiqué précédemment, il faudrait revoir à la baisse la contribution des éoliennes à la production d’électricité, car leur réalisation serait considérablement entravée. Il en résulterait un impact négatif sur la sécurité de l’approvisionnement en électricité, surtout en hiver. Or, d’un point de vue économique, il est essentiel de garantir un approvisionnement en électricité et en énergie aussi sûr que possible. Étant donné que la Suisse aura besoin de beaucoup plus d’électricité dans l’avenir en raison de la décarbonation et de la croissance démographique, il est indispensable de viser un développement de la production d’électricité à partir de toutes les formes d’énergies renouvelables. Les restrictions imposées à l’énergie éolienne auront pour conséquence que sa part dans la production d’électricité augmentera nettement moins, voire diminuera (en raison du démantèlement d’installations existantes). Cet apport réduit devra être compensé par d’autres modes de production. C’est un défi majeur, surtout pendant les mois d’hiver. Par ailleurs, le Conseil fédéral s’efforce de diversifier la production d’électricité en recourant à différentes sources d’énergie. Un affaiblissement de l’énergie éolienne irait à l’encontre de cette volonté.

En ce qui concerne les différents secteurs économiques, ce serait notamment la branche énergétique qui en pâtirait, dans la mesure où la réalisation d’éoliennes ne pourrait plus se faire que dans des conditions nettement plus difficiles, voire où des installations existantes devraient être démantelées aux frais de ceux qui les ont réalisées.

Au regard de la sécurité d’approvisionnement (en particulier en hiver), la perte de production d’électricité d’origine éolienne serait aussi préjudiciable pour la population.

4.2.7 Conséquences environnementales

En cas d’acceptation de l’initiative pour la protection des forêts, on devrait s’attendre à un impact positif sur certains aspects de la protection des sites construits et des paysages, car la réalisation d’installations serait généralement rendue plus difficile. Toutefois, le droit en vigueur tient déjà compte des aspects liés à la protection (cf. ch. 2.1.2). Ainsi, les éoliennes doivent respecter une réglementation étendue en matière de protection, telle que prévue par exemple dans la LFo, la LPE ou la LPN. À l’inverse, on pourrait arguer que, le développement de l’énergie éolienne étant fortement entravé par l’acceptation de l’initiative, des déficits de production d’électricité devraient apparaître à moyen terme, qu’il faudrait compenser par d’autres sources. La production d’électricité d’origine éolienne, durable et respectueuse de l’environnement, serait limitée et devrait, dans certains cas, être remplacée par une augmentation des importations.

4.3.1 Débat sur la protection et l’utilisation

L’initiative pour la protection des forêts demande que les projets éoliens ne puissent pas être construits dans les forêts ou à proximité de celles-ci. Ses auteurs considèrent que la protection de la nature et du climat est menacée par la réalisation de parcs éoliens. L’initiative permet un débat à l’échelle nationale sur l’avenir de l’énergie éolienne. De plus, elle permet de relancer le débat sur l’équilibre à trouver entre les aspects liés à la protection et à l’utilisation.

4.3.2 Un recul pour la production d’origine renouvelable

Les conséquences d’une mise en œuvre de l’initiative pour la protection des forêts seraient graves pour le secteur de l’éolien. La superficie forestière totale, la plupart des pâturages boisés et les distances de 150 mètres préconisées représentent près de la moitié du territoire suisse³⁴. Des zones d’interdiction pour les éoliennes limiteraient considérablement la marge de manœuvre des cantons pour déterminer des emplacements appropriés pour de telles installations, sans possibilité de vérifier au cas par cas si l’interdiction est nécessaire du point de vue de la protection de la forêt. De telles zones d’interdiction iraient en particulier à l’encontre de l’objectif visant à sélectionner les sites les plus efficaces pour l’exploitation de l’énergie éolienne, à savoir ceux où le vent souffle fort et de manière constante, par exemple sur les crêtes boisées à l’écart des zones résidentielles.

L’OFEN estime qu’environ 90 %³⁵ des projets déjà bien avancés seraient concernés et que, sur les quelque 1400 GWh par an (GWh/a) prévus, 1260 GWh/a ne pourraient pas être réalisés. Plusieurs projets disposant déjà d’une planification d’affectation ratifiée par la commune concernée pourraient ne jamais voir le jour ou devraient être démantelés.

Dans l’ensemble, l’acceptation de l’initiative aurait des conséquences très négatives sur le développement de l’énergie éolienne et, par conséquent, sur la sécurité d’approvisionnement, notamment pendant les mois d’hiver. Ces dernières années, le Conseil fédéral et le Parlement ont adopté, par le biais de différents projets de loi, des simplifications et des mesures visant à accélérer les procédures dans le domaine des énergies renouvelables (l’énergie éolienne étant incluse) afin de renforcer la sécurité d’approvisionnement. Ces mesures ont aussi reçu le soutien du peuple. L’acceptation de l’initiative pour la protection des forêts équivaudrait à faire machine arrière en ce qui concerne le renforcement de l’approvisionnement en électricité par le biais des énergies renouvelables.

4.3.3 Les dispositions en vigueur garantissent les aspects liés à la protection

Dans le cadre des dispositions légales actuelles, les aspects liés à la protection sont déjà suffisamment pris en compte dans les procédures d’autorisation. La LPE prévoit, s’agissant de la planification, de la construction ou de la modification d’installations, que l’autorité examine le plus tôt possible leur compatibilité avec les dispositions en matière d’environnement (cf. notamment l’art. 10a LPE). L’EIE vérifie donc systématiquement, lors de la construction d’infrastructures, si l’installation prévue respecte la réglementation environnementale en vigueur. Dans sa prise de décision, l’autorité compétente procédera à la pondération des différents intérêts en présence en s’appuyant notamment sur cette EIE.

La législation fédérale sur les forêts protège les forêts depuis plus de 120 ans. La surface forestière augmente depuis des décennies, en particulier dans les zones situées au-dessus de 1000 mètres. Les parties de forêt qui revêtent la plus grande valeur sont protégées sous la forme de réserves forestières (7,8 % de la surface forestière³⁶) ou de biotopes (p. ex. plaines alluviales ou réserves d’oiseaux migrateurs). La Conception énergie éolienne de la Confédération³⁷, dont les cantons doivent tenir compte pour la planification d’éoliennes sur leur territoire, reflète une gestion de la forêt qui varie en fonction du type de protection que la loi lui confère. Ainsi, dans les biotopes d’importance nationale, la forêt bénéficie d’une protection complète, de sorte qu’aucune éolienne ne peut y être réalisée (art. 12, al. 2^bis, LEne). Lors de l’inscription dans le plan directeur, les intérêts liés à la protection des secteurs boisés potentiellement concernés doivent être pris en compte dès le début, et une pesée doit être effectuée avec les autres intérêts en présence. Cela vaut aussi bien pour les projets individuels que pour une évaluation à l’échelle cantonale des sites les plus appropriés pour des installations éoliennes.

Des installations éoliennes peuvent être implantées en forêt, à condition de respecter les dispositions concernant les aspects liés à la protection (cf. ch. 2.1.2). L’autorisation de construire ou de défricher est toutefois assortie d’une compensation en nature ou de mesures équivalentes en faveur de la protection de la nature et du paysage (art. 7, al. 1 et 2, LFo).

Du point de vue du Conseil fédéral, la protection des forêts est actuellement suffisamment assurée, et le renforcement de la réglementation tel que le prévoit l’initiative n’est pas nécessaire.

4.3.4 Une clause de rétroactivité problématique

Le Conseil fédéral estime que la clause de rétroactivité prévue par l’initiative est problématique au plus haut point: pour les promoteurs de projets et les exploitants d’éoliennes, les procédures d’autorisation seraient considérablement durcies et les réglementations applicables aux installations existantes seraient modifiées après coup. En cas d’acceptation de l’initiative, les installations construites après le 1^er mai 2024 devraient être démantelées aux frais des exploitants.

L’obligation rétroactive de démanteler les installations à ses frais constitue par ailleurs une expropriation de fait et, partant, une atteinte à la garantie de propriété (art. 26, al. 1, Cst.). Elle est en outre en contradiction avec le principe en vertu duquel une pleine indemnité est due en cas de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation (art. 26, al. 2, Cst.).

Au regard de l’effet rétroactif prévu et de l’insécurité juridique qui en découle, il est souhaitable de clarifier rapidement l’issue de cette initiative et de la soumettre ainsi à votation dans les meilleurs délais.

4.4.1 Convention européenne des droits de l’homme

Le premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme³⁸ garantit, à l’art. 1, le droit de la propriété. La Suisse a signé ce protocole additionnel, mais ne l’a pas ratifié, de sorte qu’elle n’est pas liée par cet instrument.

4.4.2 Traité sur la Charte de l’énergie

La clause de rétroactivité de l’initiative pourrait être en contradiction avec le Traité du 17 décembre 1994 sur la Charte de l’énergie³⁹ et, partant, exposer la Suisse à une procédure d’arbitrage. En effet, le traité prévoit que les investissements d’un investisseur d’une partie contractante réalisés dans la zone d’une autre partie contractante ne peuvent pas être expropriés ou soumis à une ou plusieurs mesures ayant des effets équivalents à une expropriation (art. 13, par. 1, 1^re phrase). Le montant de la compensation doit équivaloir à la valeur marchande équitable de l’investissement exproprié (art. 13, par. 1, 2^e phrase). Enfin, un investisseur étranger peut demander un dédommagement directement sur la base du traité en cas d’expropriation (matérielle; art. 26).

5.1.1 L’initiative affaiblit la sécurité d’approvisionnement

Dans l’avenir, la Suisse aura besoin de beaucoup plus d’électricité qu’aujourd’hui, notamment en raison de la décarbonation croissante. L’acceptation de l’initiative rendrait la réalisation d’éoliennes très compliquée, voire impossible. Cela affaiblirait considérablement un élément qui joue un rôle important dans la production d’électricité d’origine renouvelable (hivernale) nécessaire à la réalisation des objectifs de développement prévus par la LEne (cf. art. 2, al. 1 et 4). L’énergie éolienne est importante notamment parce que deux tiers de l’électricité sont produits pendant le semestre d’hiver, c’est-à-dire précisément au moment où les besoins en énergie pour le chauffage et en électricité pour l’éclairage sont plus élevés. Limiter fortement l’énergie éolienne implique en outre la nécessité, à court et à moyen terme, d’assurer le développement par le biais d’autres modes de production. Il convient de noter que le développement des installations photovoltaïques ou hydroélectriques présente aussi des défis et qu’il serait donc difficile de compenser un mode de production qui viendrait à manquer.

5.1.2 La réglementation s’apparente à une interdiction technologique

Selon une estimation, l’initiative pour la protection des forêts affecterait 90 %⁴⁰ des projets déjà bien avancés, lesquels ne pourraient pas être réalisés. Plusieurs projets disposant déjà d’une planification d’affectation décidée par la commune concernée pourraient ne jamais voir le jour ou les installations concernées devraient être démantelées. En raison notamment de la distance prescrite de 150 mètres autour des forêts ou des pâturages boisés dont la densité de boisement est supérieure à 30 %, l’initiative pour la protection des forêts s’apparente de fait à une interdiction technologique. Elle rendrait impossible, dans une large mesure, le développement de l’énergie éolienne.

Garantir l’approvisionnement en électricité à court et à long terme est un défi. Dans ce contexte, il convient de favoriser toutes les technologies de production d’électricité respectueuses du climat. Le Conseil fédéral s’est déjà prononcé en faveur de l’ouverture technologique dans le cadre du message concernant l’initiative populaire «De l’électricité pour tous en tout temps (Stop au blackout)»⁴¹. Il convient d’éviter une réglementation qui s’apparenterait à une interdiction de facto d’une technologie.

5.1.3 Des intérêts de protection déjà suffisamment pris en compte

Le droit en vigueur contient déjà de nombreuses dispositions de protection qui concernent différents aspects (cf. ch. 2.1.2 et 4.3.3). Au vu de ce qui précède, le Conseil fédéral ne voit pas la nécessité de renforcer les dispositions existantes. L’initiative passerait outre les mécanismes éprouvés en matière de pesée des intérêts et réduirait de manière excessive le potentiel de production de l’énergie éolienne.

La part de la surface forestière défrichée pour les besoins de l’énergie éolienne devrait représenter environ 0,008 % de la superficie forestière totale d’ici 2045. Lorsque des installations éoliennes sont implantées en forêt, l’autorisation de construire ou de défricher est assortie d’une compensation en nature ou de mesures équivalentes en faveur de la protection de la nature et du paysage (art. 7, al. 1 et 2, LFo).